Bundesverwaltungsgericht 18.10.2010 A-1851/2006

Corte I A-1851/2006; A-1853/2006; A-1854/2006; A-1855/2006; A-1859/2006; A-1860/2006 /pac {T 0/2} Sentenza d e l 1 8 ottobre 2010 Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del collegio), Lorenz Kneubühler, Markus Metz, cancelliera Frida Andreotti. A._______, rappresentata da ..., Swiss International Air Lines AG, rappresentata da ... Municipio di Lugano, Servizio giuridico, Palazzo Civico, Piazza Riforma 1, 6900 Lugano, Repubblica e Cantone del Ticino, Consulenza giuridica del Consiglio di Stato, Residenza Governativa, Piazza del Governo, 6501 Bellinzona B._______, ..., …, Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Composizione Parti

A-1854/2006 Darwin Airline SA, 6900 Lugano, rappresentata da ... tutti ricorrenti contro Ufficio federale dell'aviazione civile UFAC, 3003 Berna, autorità inferiore. Modifica del regolamento d'esercizio dell'aeroporto di Lugano-Agno, decisione dell'UFAC del 2 ottobre 2003. Pagina 2 PartiOggetto

A-1854/2006 Fatti: A. Il 18 agosto 2003, l'Ufficio federale dell'aviazione civile (qui di seguito UFAC) ha trasmesso un fax a vari interessati convocandoli per il 21 agosto successivo ad una riunione a Berna avente per oggetto la procedura d'avvicinamento strumentale (denominata IGS 01) presso l'aeroporto di Lugano-Agno. A seguito di questa riunione è stato steso un verbale decisionale ("Beschlussprotokoll") nel quale era indicato che l'UFAC intendeva implementare le misure seguenti : - con NOTAM del 22 agosto 2003, un aumento delle distanze di visibilità minima per la procedura d'avvicinamento IGS 01 e la pubblicazione della distanza di visibilità minima per il circling 19 fissata a 5 km; oltre a ciò, veniva soppressa la delega della vigilanza delle auto rità dell'aeroporto circa il conferimento della "Lugano qualification"; - a contare del 3 settembre 2003, l'UFAC intendeva inoltre pubblicare la procedura IGS 01 quale "steep approach" (avvicinamento ripido); imporre l'esigenza di certificazione a 6° od oltre per aerei in avvicinamento a una velocità massima di 130 KIAS; imporre che l'angolo di correzione non fosse superiore a 1 dot e che gli aerei certificati a 6° fossero limitati a 5 knots tailwind; - a contare del 3 ottobre 2003, l'aeroporto doveva poi calare il sistema di luci d'avvicinamento (PAPI) sull'angolo di 6° e installare luci di sicurezza simili a quelle di London City per avvicinamenti ripidi; ulteriormente doveva installare luci atte a ridurre le esigenze circa le distanze di visibilità minima. È pure stato comunicato che entro il 22 agosto alle ore 12.00 i par tecipanti alla riunione del 21 agosto avrebbero disposto – per via elettronica – del verbale decisionale, così pure della presentazione fatta loro sulla procedura d'avvicinamento. Il verbale decisionale imponeva pure ai partecipanti un termine scadente il 29 agosto 2003 per formulare le loro osservazioni e prevedeva che una conferenza stampa avrebbe avuto luogo il 22 agosto 2003. B. Il 22 agosto 2003 si è tenuta la conferenza stampa di cui sopra. Il comunicato ivi relativo constatava che la procedura d'avvicinamento Pagina 3

A-1854/2006 in vigore a Lugano-Agno non rispettava le pertinenti norme internazionali di sicurezza, con particolare riguardo all'angolo di avvicinamento nella procedura d'avvicinamento IGS 01 e delle distanze di visibilità minima. L'UFAC indicava poi di avere disposto una nuova distanza di visibilità minima di 3100 metri, esigenza, quella, che entrava immediatamente in vigore. Esprimeva pure l'intento di modificare la procedura d'avvicinamento IGS 01 limitando l'angolo d'avvicinamento ai 6° ed esigendo la relativa certificazione dei velivoli usando questa procedura; esponeva poi che nella misura in cui dette modifiche implicavano una modifica del regolamento d'esercizio, le parti avevano il diritto di essere sentite. Con atto del 1° settembre 2003, il Comune e Città di Lugano, quale esercente dell'aeroporto, è insorto contro quanto disposto per NOTAM, ossia l'aumento delle esigenze circa le distanze di visibilità minima. Vista poi l'emanazione della decisione del 2 ottobre 2003, la quale riprendeva le medesime esigenze, suddetto ricorso, divenuto privo di oggetto, è stato stralciato dai ruoli. C. In seguito a un'ulteriore richiesta di proroga, il termine per prendere posizione assegnato alle parti è stato fissato al 12 settembre 2003. D. Con decisione del 2 ottobre 2003, l'UFAC ha disposto quanto segue: 1. Il regolamento d'esercizio dell'aeroporto di Lugano – Agno è modificato nel modo seguente per quanto riguarda le procedure d'atterraggio e di decollo autorizzate dall'Ufficio federale dell'aviazione civile, pubblicate secondo la cifra 3, allegato B, del manuale d'informazione aeronautica della Svizzera (AIP), che costituisce parte integrante del regolamento stesso: a. Conformemente alle ICAO PAN-OPS e JAR-OPS 1, la procedura d'avvicinamento strumentale alla pista 01 deve essere definita come avvicinamento ripido (steep approach) con angolo d'inclinazione di 6,65°. b. Sono autorizzati ad utilizzare la procedura d'avvicinamento strumentale alla pista 01 (IGS 01) con sentiero di discesa (GP) solamente gli aeromobili delle categorie A, B e C, certificati per avvicinamenti ripidi di 6,65° o più (steep approach of 6,65° or above) e che possono rispettare velocità d'avvicinamento di al massimo 130 KIAS (knots indicated air speed), in configurazione d'atterraggio con condizioni meteorologiche corrispondenti. c. Per gli aeromobili dotati di certificazione per avvicinamenti ripidi di 6,65° e oltre vale quanto segue : Pagina 4

A-1854/2006 . per la parte del volo d'avvicinamento a vista deve essere utilizzato un indicatore di traiettoria d'avvicinamento di precisione (PAPI) regolato sui 6,65°. 2. Disposizioni transitorie fino al 31 ottobre 2005 a. In deroga a quanto previsto alla cifra 1, fino al risanamento della procedura d'avvicinamento strumentale IGS 01 entro il 31 ottobre 2005, sono autorizzati ad eseguire avvicinamenti strumentali anche aeromobili delle categorie d'avvicinamento A, B e C, certificati per avvicinamenti ripidi di 6° o oltre (steep approach of 6° or above) e che possono rispettare velocità d'avvicinamento di al massimo 130 KIAS (knots indicated air speed), in configurazione di atterraggio con condizioni meteorologiche corrispondenti. Per gli aeromobili dotati di certificazione per voli d'avvicinamento ripidi di 6° o oltre vale quanto segue: - Deviazione angolare verticale massima di un punto (1 "dot" oltre l'indicazione della traiettoria d'avvicinamento = ca. 047°); oltre questo valore deve essere effettuata una procedura di riattaccata. - Per la parte del volo d'avvicinamento a vista deve essere utilizzato un indicatore di traiettoria d'avvicinamento di precisione (PAPI) regolato su 6°. b. Al più tardi entro il 1° novembre 2003, per la procedura d'avvicinamento strumentale IGS 01 deve essere installato un indicatore di traiettoria d'avvici namento di precisione (PAPI) con angolo di discesa di 6 gradi. Un eventuale PAPI regolato sui 4,17 gradi può essere utilizzato solamente per avvicinamento secondo le regole del volo a vista (VFR). 3. I valori di visibilità minima finora validi per l'aeroporto di Lugano sono modificati come segue: 3.1 I valori di visibilità minima per la procedura d'avvicinamento strumentale IGS 01 (aeromobili ed elicotteri) sono modificati nel modo seguente : - per un minimo di 2070 piedi : 3100 metri - per un minimo di 2270 piedi : 3700 metri - per un minimo di 2540 piedi : 4400 metri - per un minimo di 3840 piedi : 7800 metri I minimi di 2070 piedi e 2270 piedi possono essere utilizzati solamente se il pilota negli ultimi sei mesi ha eseguito almeno due procedure d'avvicinamento strumentali. In caso contrario il minimo più basso da utilizzare è di 2300 piedi con una visibilità di 3700 metri. 3.2 La visibilità minima per la procedura d'avvicinamento con circling alla pista 19 è fissata a 5000 metri. 3.3 I valori di visibilità minima per le procedure d'avvicinamento in volo a vista all'interno del CTR di Lugano per aeromobili ed elicotteri sono le seguenti : Pagina 5

A-1854/2006 i) Per tutti i voli con aerei a reazione, aerei a turboelica e aeromobili con mas sa massima al decollo (MTOM) superiore a 5700 kg: . aeromobili della categoria d'avvicinamento A: 3000 metri (Special VFR) . aeromobili della categoria d'avvicinamento B : 5000 metri . aeromobili della categoria d'avvicinamento C : 5000 metri . aeromobili della categoria d'avvicinamento D : 5000 metri ii) Per velivoli con uno (SEP) o più (MEP) motori a pistoni non indicati in i) si applica una visibilità minima di 5000 metri (1500 metri per Special VFR). 3.4 I valori di visibilità minima qui indicati possono essere ridotti, previa auto rizzazione dell'Ufficio federale dell'aviazione civile, se : I) sono stati installati ausili luminosi a terra; II) l'impresa che garantisce l'esercizio ha ricevuto l'autorizzazione di installare ulteriori punti di riferimento a terra. 4. La delega dell'esercente dell'aeroporto della vigilanza sulle procedure di formazione e qualificazione per piloti aeromobili (cfr. AIP LSZA AD 2 – 13 cifra 1.4.3) è revocata. 5. Le disposizioni contenute nei punti da 1 a 4 sono pubblicate nel manuale d'informazione aeronautica della Svizzera (AIP); le regolamentazioni esistenti sono modificate di conseguenza. 6. Se il 1° novembre 2003 le condizioni indicate al numero 2b non risulteranno soddisfatte, la procedura d'avvicinamento strumentale IGS 01 non potrà più essere utilizzata. 7. Ad eventuali ricorsi contro la presente decisione è tolto l'effetto sospensivo. 8. […]. E. E.a Con atto del 13 ottobre 2003 indirizzato all'allora Commissione federale di ricorso in materia d'infrastrutture e ambiente (CRINAM), la ditta A._______ ha impugnato detta decisione concludendo al suo annullamento e chiedendo inoltre la restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso. Contesta in breve il procedimento dell'UFAC come pure l'assunta pericolosità della procedura IGS 01 ormai praticata da più di vent'anni. La ditta A._______ è stata ripresa dal Gruppo Swiss diventando A._______, con sede a Kloten (cfr. lettera 2 ottobre 2009 del mandatario di quest'ultima nonché successivo consid. in fatto Y.a); per motivi di chiarezza, si continuerà comunque a chiamarla A._______. E.b Con atto del 15 ottobre 2003, successivamente completato con atti del 22 e del 27 ottobre 2003, Swiss ha interposto ricorso, conclu dendo all'annullamento della cifra 1. e alla modifica delle cifre 2. (circa Pagina 6

A-1854/2006 l'esigenza di certificazione degli aerei per un angolo d'avvicinamento di 6° o più) e 3. (riduzione dell'esigenza di visibilità minima a 3100 metri) del dispositivo della decisione impugnata. Espone in breve che la decisione poggia su un errato apprezzamento dei fatti e un'errata interpretazione delle norme vigenti. Invoca, tra l'altro, che la procedura implementata dall'UFAC sarebbe ancor più pericolosa di quella finora praticata dai piloti, segnatamente perché questi ultimi non seguivano l'iter descritto dall'autorità di prima istanza, ma procedevano in altro modo. Censura anche la violazione del principio di proporzionalità in quanto le misure disposte impediscono a molti aerei l'avvicinamento diretto a Lugano; peraltro le esigenze circa la visibilità minima avrebbero come conseguenza, viste le condizioni meteorologiche abituali nella zona, di dover sopprimere circa il 20 o 25 % degli atterraggi. La ricorrente chiede pure la restituzione dell'effetto sospensivo. E.c Con atto del 21 ottobre 2003, il Comune e Città di Lugano, quale esercente dell'aeroporto, ha pure inoltrato ricorso, concludendo all'annullamento di tutte le cifre del dispositivo – ad eccezione della cifra 4. – e alla restituzione in via superprovvisionale e provvisionale dell'effetto sospensivo. Il ricorrente contesta dapprima la competenza dell'autorità inferiore a prendere delle misure quali quelle disposte. Contesta poi l'asserita pericolosità della procedura anteriore, praticata per 20 anni, e che peraltro ha superato anche un controllo di sicurezza eseguito dall'allora Swisscontrol nel 1998, aggiungendo che altre installazioni in Svizzera sarebbero nella stessa situazione senza che delle misure paragonabili siano state prese dall'UFAC. Alla stregua di Swiss, invoca una violazione delle norme vigenti come pure una violazione del principio di proporzionalità e una lesione grave degli interessi economici dell'intera regione. Descrivendo l'iter procedurale seguito dall'autorità di prima istanza, invoca ancora una violazione del diritto di essere sentito (carente motivazione della decisione impugnata e violazione del diritto di consultare gli atti). E.d Con atto del 22 ottobre 2003, la Repubblica e Cantone Ticino ha pure impugnato la decisione, giungendo alle medesime conclusioni del ricorrente di cui sopra, sia nel merito, sia circa la restituzione dell'ef fetto sospensivo. Invoca una violazione del diritto di essere sentito come pure la violazione del principio di proporzionalità, del principio di pro tezione della buona fede e l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti. Pagina 7

A-1854/2006 F. Con scritto del 23 ottobre 2003, l'autorità di prima istanza ha preso posizione sulle richieste di restituzione dell'effetto sospensivo, concludendo al loro rigetto. G. Con decisione incidentale del 28 ottobre 2003, l'allora Commissione di ricorso del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (qui di seguito: Commissione di ricorso) ha respinto le richieste di restituzione dell'effetto sospensivo formulate dai summenzionati ricorrenti. H. H.a Con atto del 23 ottobre 2003, B._______ ha impugnato la decisione dell'UFAC chiedendo di ordinare la creazione di una commissione di studio avente quale scopo l'ideazione di una nuova procedura d'avvicinamento nonché di concedere il tempo necessario a tutti gli operatori di Lugano per adeguarsi alle nuove regole e, in ogni caso, di assegnare un termine scadente il 30 giugno 2007 alla ricorrente medesima per adeguarsi anch'essa alle nuove regole. Essa chiede pure la restituzione dell'effetto sospensivo. H.b Con atto del 3 novembre 2003, Darwin Airlines SA ha inoltrato ricorso concludendo all'annullamento in toto della decisione impugnata e alla restituzione dell'effetto sospensivo. Invoca dapprima che le condizioni per una modifica del regolamento d'esercizio come quella disposta non sono riunite, che la legge come pure le norme vigenti non sono rispettate, che le misure disposte non rendono l'atterraggio più sicuro. Invoca parimenti una violazione del principio di proporzionalità e l'inadeguatezza. I. Con scritto del 7 novembre 2003, l'autorità di prima istanza ha nuovamente preso posizione – concludendo al loro rigetto – sulle richieste di restituzione dell'effetto sospensivo inoltrate dai ricorrenti menzionati ai considerandi in fatto H.a - H.c che precedono. J. Con seconda decisione incidentale del 13 novembre 2003, la Commissione di ricorso ha nuovamente respinto le richieste di restituzione dell'effetto sospensivo dei ricorsi. Pagina 8

A-1854/2006 K. Con atti del 7 novembre 2003, l'esercente e il Cantone Ticino hanno inoltrato ricorso dinanzi al Tribunale federale contro la decisione della Commissione di ricorso del 28 ottobre 2003. L'incarto è stato trasmesso a questa autorità che successivamente ha respinto i ricorsi con sentenza del 23 gennaio 2004. L. Con scritto del 15 luglio 2004, l'UFAC ha inoltrato la sua presa di posizione nel merito sui ricorsi, concludendo all'irricevibilità del ricorso della Darwin, subordinatamente al suo rigetto, e, circa gli altri ricorsi, al loro rigetto. M. Con atto del 28 luglio 2004, l'UFAC ha emanato una decisione d'approvazione di una modifica del regolamento d'esercizio circa le procedure d'avvicinamento indiretto IFR, procedure denominate come segue : - LLZ-DME HOTEL 4.4° RWY01 / CIRCLING 19 - LLZ-DME LIMA STEEP APPROACH 5.4° RWY01 / CIRCLING 19 - CIRCLING CHARLIE RWY 19 - CIRCLING FOXTROT RWY 19. Questa decisione aboliva le procedure d'avvicinamento indiretto denominate Standard Circling (LSZA AD 2.24 10-3) e Lugano Night Circling RWY 19 (LSZA AD 2.24 10-5). In quanto alle distanze di visibilità minima, la decisione del 28 luglio 2004 disponeva che le condizioni minime di visibilità per i Circling erano le seguenti: - Circling Charlie : 3000 metri di giorno e 5000 metri di notte - Circling Foxtrot : 5000 metri di giorno - la quota minima della base principale delle nubi per il Circling Charlie è di 1700 ft. AAL. N. Con atto del 26 ottobre 2004 il Cantone Ticino ha inoltrato la sua replica riconfermando le conclusioni del ricorso. In data 27 ottobre 2004, Darwin ha parimenti trasmesso la sua replica riconfermandosi in quanto postulato nelle conclusioni del ricorso. Accennando poi a lavori di studio per una nuova procedura d'avvicinamento diretto denominata IGS 5° OFFSET, chiedeva all'autorità di ricorso d'invitare l'UFAC a fornire un contributo attivo ad un'implementazione di detta procedura. Pagina 9

A-1854/2006 Con atti del 27 ottobre 2004, la Città di Lugano e Swiss hanno inoltrato le loro repliche riconfermandosi nelle proprie conclusioni ricorsuali. O. Il 31 gennaio 2005 l'UFAC ha presentato la sua duplica, riconfermando le conclusioni della sua presa di posizione del 15 luglio 2004. Questo atto procedurale è stato successivamente prodotto in lingua italiana (il 1° marzo 2005). P. Con scritto del 2 marzo 2005, Swiss ha trasmesso delle osservazioni alla duplica dell'UFAC. Q. Con ordinanza del 2 agosto 2005, il giudice istruttore ha rivolto alle parti e all'autorità di prima istanza una serie di domande e richieste di documenti. Con scritti del 23, 26 e 29 agosto 2005, A._______, B._______, l'esercente, Darwin e Swiss hanno comunicato i rispettivi pareri e risposte. L'autorità di prima istanza ha risposto alle domande il 26 agosto 2005. R. Il 6 settembre 2005 si è tenuta una seduta istruttoria presso lo scalo luganese, seduta alla quale hanno assistito tutte le parti e l'autorità di prima istanza. Durante questa seduta, l'UFAC ha formulato una proposta transazionale, almeno provvisoria, di cui, per quanto necessario, il contenuto verrà menzionato nel seguito; è comunque stata formulata una proposta di sospensione della procedura di ricorso fino al 1° maggio 2006. Un verbale è stato steso in seguito a tale seduta e notificato alle parti e all'autorità di prima istanza. S. Con scritti del 20 e 22 settembre 2005, l'esercente, Darwin e l'UFAC hanno formulato richieste e osservazioni in merito al verbale della seduta di cui sopra e circa il seguito della procedura. T. Con decisione del 25 ottobre 2005, l'UFAC ha prorogato la validità della cifra 2. della decisione del 2 ottobre 2003 fino al 1° maggio 2006; il regime definito come transitorio nella decisione impugnata è quindi Pagina 10

A-1854/2006 stato prolungato oltre il 31 ottobre 2005. Detta decisione dell'UFAC non è stata impugnata. U. Nei mesi seguenti, tra le parti – segnatamente Darwin, l'esercente e l'UFAC – è intercorso uno scambio epistolare in merito alla problematica della certificazione differenziata e alla possibile data d'entrata in vigore delle misure previste come definitive nella decisione impugnata. Il 13 aprile 2006, Darwin ha informato l'UFAC e la Commissione di ricorso di voler rinunciare ad ogni certificazione dei suoi velivoli. Con decisione del 28 aprile 2006, l'UFAC ha prolungato fino al 31 agosto 2006 il regime transitorio di cui alla cifra 2. della decisione litigiosa. Quest'ultima decisione non è stata impugnata. Il 10 maggio 2006, l'UFAC ha elaborato uno scritto che descriveva quale sarebbe stata la futura eventuale procedura d'avvicinamento diretto a Lugano, invitando i destinatari a prendere posizione entro il 31 maggio 2006. Con lettere del 27 e 28 giugno 2006, l'esercente e il Cantone Ticino, prendendo atto della volontà dell'UFAC di riconsiderare la decisione impugnata, hanno chiesto alla Commissione di sospendere sine die la procedura pendente, invocando in particolare la costituzione di un gruppo di lavoro avente quale scopo lo studio di una nuova procedura d'avvicinamento diretto a Lugano. Nella sua missiva del 30 giugno 2006, Darwin ha rimandato alle osservazioni formulate all'UFAC, considerando comunque che la soluzione contemplata da detta autorità era insufficiente. V. Con decisione del 23 agosto 2006, l'UFAC ha riconsiderato la decisione impugnata, disponendo quanto segue : 1. I punti 1, 2 e 8 della decisione del 2 ottobre 2003 sono annullati. 2. Con velivoli certificati per avvicinamenti ripidi di 6,65° o oltre, la procedura d'avvicinamento strumentale all'IGS può essere utilizzata con un angolo di 6,65°per tutto l'avvicinamento all'atterraggio. 3. Per i velivoli che dispongono di una certificazione per avvicinamenti ripidi con angolo compreso fra 6° e 6,64°, l'utilizzo della procedura d'avvicinamento strumentale all'IGS è regolamentato nel modo seguente a decorrere dal Pagina 11

A-1854/2006 1° settembre 2006: a) il velivolo utilizzato deve disporre di una "Letter of non objection" del costruttore per l'effettuazione di avvicinamenti con un angolo massimo di 6,65° (fase 1) ("certificazione differenziata"). b) L'avvicinamento per l'atterraggio avviene con un angolo di 6,65° (fase 1). La successiva fase di atterraggio (fase 2) viene effettuata con un angolo massimo di 6°, con l'ausilio del PAPI (Precision Approach Path Indicator) impostato su questo valore. c) Il velivolo deve essere stabilizzato (con la relativa velocità di riferimento) sul tratto con angolo di avvicinamento di 6° al più tardi a una quota di 500 piedi sopra l'elevazione dell'aeroporto; in caso contrario la procedura d'avvi cinamento deve essere interrotta e deve essere avviata una procedura di riattaccata. d) L'avvicinamento può essere effettuato soltanto se in quel momento la componente di vento in coda ("tailwind component"), che risulta dai valori misurati per l'atterraggio sull'aeroporto, non supera la metà del valore della componente di vento in coda ammesso secondo il volo del velivolo utilizzato (Aircraft Flight Manual; AFM). e) Lo scarto massimo ammesso al di sopra della traiettoria di discesa corrisponde a una mezza scala ("half scale") sul "glideslope indicator" (di regola 1 "dot"). In caso di superamento di tale limite, occorre effettuare senza eccezioni una procedura di riattaccata. 4. Il velivoli che non dispongono di una certificazione per avvicinamenti ripidi con un angolo di 6° o superiore non sono autorizzati ad utilizzare la procedura IGS 01. 5. L'istruzione degli equipaggi che applicano tale procedura di avvicinamento sull'IGS 01 deve soddisfare i requisiti del "Training Requirements Application Manual" (TRAM) per Lugano. 6. Le relative pubblicazioni dell'AIP devono essere adeguate nella misura necessaria; nel frattempo l'informazione è assicurata con una pubblicazione tramite NOTAM dal 1° settembre 2006. L'esercente dell'aeroporto deve presentare all'UFAC entro il 29 agosto 2006 una domanda per la pubblicazione NOTAM nonché, entro il 15 settembre 2006, una domanda per la modifica dell'AIP. 7. Il regolamento d'esercizio dell'aeroporto di Lugano-Agno deve essere adeguato alle modifiche di cui ai precedenti punti 1 – 3 e presentato all'UFAC per l'approvazione entro e non oltre il 1° ottobre 2006. 8. Non sono riscosse tasse. 9. Un eventuale ricorso contro i punti da 1 a 6 della presente decisione è privato dell'effetto sospensivo. Pagina 12

A-1854/2006 La decisione di cui sopra è stata notificata a tutti i ricorrenti. Unicamente Darwin ha interposto ricorso contro la medesima in data 25 settembre 2006 (incarto A-1983/2006). A seguito di questa decisione, l'esercente e il Cantone Ticino, con lettera del 22 settembre 2006, hanno chiesto alla Commissione di ricorso di decidere sui gravami per quanto non fossero divenuti privi d'oggetto. Il 1° gennaio 2007 la causa è stata trasmessa alla Corte I del Tribunale amministrativo federale (qui di seguito TAF). Con ordinanza procedurale del 21 febbraio 2007, e vista la decisione del 18 agosto 2006, il Giudice istruttore ha riassunto, all'attenzione delle parti e dell'autorità di prima istanza, la situazione procedurale attuale della causa, in particolare esponendo le conclusioni relative alle censure non ancora divenute prive di oggetto e quindi da considerarsi ancora pendenti dinanzi al TAF, dando loro la possibilità di prendere posizione. Con lettera dell'11 maggio 2007, Swiss, riferendosi alla sua presa di posizione davanti all'UFAC nell'ambito della consultazione per la riconsiderazione del 23 agosto 2006, non si è espressa sulla questione, invocando comunque che il modo d'agire adottato dall'UFAC nel 2003 è costitutivo di una violazione dei principi procedurali che presiedono la revoca di decisioni. Con scritto dell'11 maggio 2007, Darwin, con riferimento al suo ricorso contro la decisione del 23 agosto 2006, ha preso parimenti posizione, considerando in sunto che le censure sollevate nei primi ricorsi avrebbero dovuto essere decise e chiedendo nuovamente la congiunzione delle cause. W. Con ordinanza del 3 settembre 2009, il TAF ha invitato le parti e l'autorità di prima istanza a produrre le loro eventuali osservazioni finali circa le questioni di merito ancora attuali, segnatamente, con particolare riguardo alle censure mosse contro la cifra 3. del dispositivo della decisione del 2 ottobre 2003. Con lettera del 21 settembre 2009, l'esercente e il Cantone Ticino hanno chiesto una proroga del termine assegnato per prendere posizione, domandandosi peraltro se una decisione sulla cifra 3. del Pagina 13

A-1854/2006 dispositivo non fosse prematura, viste le procedure pendenti per migliorare le installazioni dello scalo luganese (luci di ostacolo e "leading lights"); in sostanza, i ricorrenti hanno chiesto al TAF di valutare un'eventuale sospensione della procedura. Con ordinanza del 29 settembre 2009, il Giudice istruttore ha rifiutato di sospendere la causa. X. Con lettera del 2 ottobre 2009, Swiss, rinunciando a formulare osservazioni, ha informato lo scrivente Tribunale di un cambiamento d'indirizzo e del fatto che la ditta A._______ fosse stata ripresa da Swiss sotto l'appellativo di A._______ con sede a Kloten. Con scritti del 14, 16, 19 e 22 ottobre 2009, l'esercente, il Cantone Ticino e Darwin hanno formulato le loro osservazioni finali, mantenendo, per quanto riguarda i ricorrenti, le loro conclusioni del ricorso del 2003 circa la cifra 3. del dispositivo della decisione impugnata. L'UFAC ha pure mantenuto le proprie conclusioni così come comunicato con scritto del 19 ottobre 2009. Y. Con ordinanza del 23 luglio 2010, dette prese di posizione sono state trasmesse per informazione alle parti, la causa essendo pronta per essere giudicata. Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario, nei considerandi in diritto del presente giudizio. Pagina 14

A-1854/2006 Diritto: 1. 1.1 Lo scrivente Tribunale è competente per decidere il presente gravame in virtù degli artt. 1, 31, 32 e 53 cpv. 2 della Legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF; RS 173.32). Sempre giusta l'art. 53 cpv. 2 LTAF, il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi pendenti presso le Commissioni federali di ricorso o d'arbitrato o presso i servizi di ricorso dei dipartimenti a partire dal 1° gennaio 2007, nella fattispecie la CRINAM, applicando il nuovo diritto processuale. Fatta eccezione per quanto direttamente prescritto dalla LTAF, come pure da normative speciali (art. 37 LTAF, artt. 2 e 4 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa [PA; RS 172.021]), la presente procedura soggiace alla PA. 1.2 I ricorsi in oggetto sono stati interposti tempestivamente (art. 20 segg., art. 50 PA) nel rispetto delle esigenze di forma e di contenuto previste dalla legge (art. 52 PA). Al momento del loro deposito, pacifica era anche la competenza della CRINAM (art. 6 della Legge federale sulla navigazione aerea [LNA; RS 748.0], testo in vigore fino al 31 dicembre 2006 [RU 1999, 3071 segg., 3124]), istanza giudiziaria dalla quale lo scrivente Tribunale ha ricevuto i gravami quando è stata sciolta. 1.3 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale, possono essere invocati la violazione del diritto federale, l'accertamento inesatto o in completo di fatti giuridicamente rilevanti e l'inadeguatezza (art. 49 PA). Il Tribunale amministrativo federale non è vincolato né dai motivi addotti (art. 62 cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata, né dalle argomentazioni delle parti (PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, Berna 2002, no. 2.2.6.5.). I principi della massima inquisitoria e dell'applicazione d'ufficio del diritto sono tut tavia limitati. L'autorità competente procede infatti spontaneamente a constatazioni complementari o esamina altri punti di diritto solo se dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (DTF 122 V 157 consid. 1a, DTF 121 V 204 consid. 6c, DTAF 2007/27 consid. Pagina 15

A-1854/2006 3.3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., Zurigo 1998, no. 112 segg.). 2. Riassuntivamente, la decisione impugnata dispone due serie di modifiche – le prime transitorie fino al 31 ottobre 2005 e le seconde definitive dal 1° novembre 2005 – della procedura d'avvicinamento diretto, denominata IGS 01, all'aeroporto di Lugano-Agno. Alcune modifiche riguardano l'angolo di discesa da seguire dagli aerei con relative esigenze di certificazione da parte del costruttore, altre toccano la visibilità consentita ai piloti in fase d'avvicinamento, altre ancora dispongono quali regole devono essere rispettate dai piloti (volo strumentale, IFR, o a vista, VFR), ulteriori introducono esigenze circa il tipo di velivoli atti a poter praticare l'avvicinamento ed infine altre ancora riguardano le installazioni aeroportuali (ausili luminosi come il PAPI o luci guida). Tale decisione, che in concreto modifica il regolamento d'esercizio dell'aeroporto di Lugano-Agno, è una decisione generale in quanto tocca un numero indeterminato di persone – di cui peraltro l'identità non è nota – prescrivendo comunque regole precise da rispettare in caso di procedura d'avvicinamento. Siffatta decisione generale è impugnabile in quanto si tratta di una decisione ai sensi dell'art. 5 PA (DTAF 2008/18 consid. 1; MARKUS MÜLLER in Kommentar VwVG, ad art. 5 PA, n.m. 21 segg.). Si tratta poi di una decisione di polizia. 3. Giusta l'art. 48 cpv. 1 lett. a-c PA, dispone della qualità per ricorrere chiunque abbia partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o sia stato privato della possibilità di farlo, chiunque sia particolarmente toccato dalla decisione impugnata rispettivamente chiunque abbia un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (DTF 131 II 588 consid. 2, DTF 127 V 82 consid. 3, Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione [GAAC], 62.37 consid. 2a). L'interesse che muove il ricorrente può essere giuridico oppure anche solo di fatto, esso deve però essere pratico e attuale (KÖLZ/HÄNER, op. cit., no. 538 segg.; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basilea 2008, n.m. 2.60 segg.). 3.1 La prima condizione dell'art. 48 cpv.1 let. a PA è quella di aver partecipato alla procedura dinanzi all'autorità inferiore o di essere Pagina 16

A-1854/2006 stato privato della possibilità di farlo (condizione della cosiddetta lesione formale). Tale presupposto, introdotto nella PA con effetto al 1° gennaio 2007 era già richiesto anteriormente, come conseguenza del principio della buona fede (DTF 133 II 181 consid. 3.2). 3.1.1 Nella presente fattispecie risulta dagli atti e dai precedenti considerandi in fatto, che la procedura di modifica del regolamento d'esercizio ha avuto inizio tramite una comunicazione via fax dell'autorità inferiore del 18 agosto 2003. Detto fax – peraltro redatto in lingua tedesca – era indirizzato all'aeroporto di Lugano-Agno, alla Repubblica e Cantone Ticino, a V._______, all'Ufficio d'inchiesta sugli infortuni aeronautici (UIIA), a Swiss, a W._______, a X._______, alla Y._______, a Z._______ (cfr. doc. G allegato al ricorso dell'esercente). Nell'incarto dell'autorità di prima istanza c'è comunque una richiesta di Swiss all'UFAC del 6 gennaio 2003, circa possibili contraddizioni tra le norme JAR-OPS 1 (cfr. consid. 5.2.2 qui di seguito) e la procedura d'avvicinamento diretto a Lugano pubblicata nell'AIP; la domanda concerne i riferimenti visivi durante l'avvicinamento secondo IGS 01. L'UFAC ha risposto con lettera del 5 marzo 2003, alla quale Swiss ha replicato il 9 aprile 2003 (cfr. incarto di prima istanza, docc. 2 a 4). La decisione impugnata è stata inoltre notificata a Darwin e A._______ tra gli altri destinatari non menzionati qui sopra. Negli atti dell'UFAC, comunque, né ci sono prese di posizioni di queste due ricorrenti, né si sa se siano stati invitati a inoltrarne nel corso della procedura di prima istanza. 3.1.2 Da quanto precede, si desume che alcuni dei qui ricorrenti, ossia A._______, B._______ e Darwin, non hanno – o semmai parzialmente – partecipato alla procedura di prima istanza. A._______ e B._______ sono due compagnie aeree che offrono un servizio di voli privati, basate ambedue – al momento della decisione impugnata – presso lo scalo luganese. Darwin è una compagnia aerea che offre ora voli commerciali da e verso Lugano, anche lei basata a Lugano. Circa il suo ricorso, l'UFAC ne ha postulato l'irricevibilità (cfr. successivi consid. 3.2 a 3.2.2). 3.1.3 Visto quanto sopra, è da considerarsi che il silenzio di B._______ durante la procedura di prima istanza non le è imputabile e Pagina 17

A-1854/2006 che le è stato impedito di partecipare senza una qualsivoglia sua colpa. In effetti, il progetto di modifica del regolamento d'esercizio non è stato oggetto di una qualunque pubblicazione, peraltro non necessaria visto il tenore dell'art. 36d cpv. 1 LNA. B._______ non aveva quindi possibilità di essere a conoscenza della procedura di prima istanza e dunque di intervenire. Per quanto riguarda Darwin e A._______ come già considerato, l'incarto di prima istanza non contiene nessuna loro presa di posizione sulle prospettate modifiche del regolamento d'esercizio e neppure un invito da parte dell'UFAC ad inoltrarne una, anche se la decisione è poi stata loro notificata. Visto quanto considerato in precedenza (consid. 3.1), il presente Tribunale deve pure considerare che la non partecipazione alla procedura di prima istanza non è loro imputabile e nemmeno è contraria al principio della buona fede alla base del presupposto dell'art. 48 cpv. 1 let. a PA. 3.2 Come ricordato in precedenza, l'interesse giuridico o di fatto al ricorso dev'essere attuale (cfr. precedente consid. 2, art. 48 cpv. 1 let. c PA). Questo significa che l'interesse deve esistere al momento dell'inoltro del gravame e deve sussistere al momento dell'emanazione della sentenza da parte dell'autorità di ricorso (ISABELLE HÄNER, in Kommentar VwVG, ad art. 48 PA, n.m. 21 e i riferimenti ivi citati). 3.2.1 Con riferimento al ricorso interposto da Darwin, l'autorità inferiore ne ha postulato l'irricevibilità ritenendo che, al momento della deci sione impugnata, tale società non era ancora in possesso di un'autorizzazione d'esercizio ai sensi dell'art. 27 LNA e addirittura essa non era da considerarsi come un'impresa aerea in possesso di aeromobili. Nel suo ricorso invece, la suddetta società ha invocato di essere iscrit ta a Registro di Commercio dal 12 agosto 2003 come società anonima avente quale scopo l'esercizio di una compagnia aerea e di avere già inoltrato una richiesta di concessione per la linea Ginevra-Lugano- Ginevra. Ha quindi prodotto copia di una lettera del 9 settembre 2003 all'autorità inferiore, tramite la quale viene richiesta l'apertura di una procedura volta all'ottenimento di siffatta concessione (secondo quanto disposto dagli artt. 114 segg. dell'Ordinanza del 14 novembre 1973 sulla navigazione aerea [ONA; RS 748.01]), così pure copia di una missiva dell'esercente del 4 settembre 2003, con la quale quest'ultimo confermava alla ricorrente di essere disposto a concederle i diritti d'uso previsti dall'art. 103 cpv. 1 let. h ONA non appena le Pagina 18

A-1854/2006 sarebbe stata conferita la concessione per voli di linea da e verso Lugano. 3.2.2 Risulta quindi dagli atti che Darwin aveva già intrapreso alcuni passi per sviluppare un'attività aeronautica presso lo scalo luganese. Va detto che le modifiche del regolamento d'esercizio – segnatamente quelle richiamate qui sopra (cfr. consid. in fatto D. e in diritto 2.), come le prescrizioni sul tipo di aerei atti a procedere all'avvicinamento – non sono da considerarsi come del tutto innocue per la ricorrente. Lo scrivente Tribunale considera che lo sviluppo di una ditta come Darwin – specialmente nell'ambito di attività come quelle qui considerate – non s'improvvisa: si tratta di attività che richiedono peraltro mezzi finanziari importanti, scelte basilari (ad esempio circa il tipo di velivoli o di piloti con le necessarie qualifiche, e nella fattispecie era necessaria una formazione speciale per atterrare a Lugano-Agno). Di conseguenza, anche se formalmente Darwin non era ancora in possesso delle necessarie autorizzazioni, la ricorrente era già toccata dalla decisione impugnata, abbastanza da conferirle la legittimazione ai sensi dell'art. 48 PA. Peraltro, e come già menzionato in precedenza (cfr. consid. 3.1.1), la decisione impugnata le era comunque stata notificata, d'altro canto l'UFAC aveva invitato la ricorrente alla seduta del 29 settembre 2003 (cfr. allegato 10 alle risposte di Darwin del 29 agosto 2005, accluso al doc. 136). Quanto precede è segno che l'autorità inferiore ha – almeno a quel momento – considerato che anche Darwin fosse toccata da quella procedura. Di conseguenza e sotto questo aspetto, la legittimazione al ricorso deve essere riconosciuta a Darwin. 4. Secondo l'art. 58 PA, l'autorità inferiore può, fino all'invio della sua risposta, riesaminare la decisione impugnata (cpv. 1). L'autorità di ricorso, da parte sua, continua la trattazione del ricorso in quanto non sia divenuto senza oggetto per effetto di una nuova decisione (cpv. 3, prima frase). Questa possibilità, lasciata dal legislatore all'autorità inferiore, contravviene all'effetto devolutivo del ricorso previsto dall'art. 54 PA (REGINA KIENER, Kommentar VwVG, ad art. 54 PA, n.m. 19). Nella pratica, comunque, una decisione di riconsiderazione è ritenuta valida ed è presa in considerazione anche oltre la presentazione dell'allegato di risposta da parte dell'autorità inferiore (AUGUST MÄCHLER, Kommentar VwVG, ad art. 58 PA, n.m. 12 e riferimenti ivi citati). Pagina 19

A-1854/2006 Per motivi anche d'economia processuale, siffatta riconsiderazione può essere esaminata dall'autorità di ricorso anche molto tempo dopo oltre l'invio della risposta da parte dell'autorità inferiore. In caso di riconsiderazione parziale della decisione impugnata, l'autorità di ricorso continua a trattare il gravame, segnatamente le conclusioni che la riconsiderazione non ha reso prive di oggetto (MÄCHLER, op. cit. n.m. 18). 4.1 Come ricordato in precedenza al consid. W in fatto, la decisione impugnata è stata – dopo varie circostanze sulle quali non è necessario ritornare – riconsiderata dall'UFAC il 23 agosto 2006. Il dispositivo di quest'ultima decisione annullava le cifre 1., 2. e 8. della decisione del 2 ottobre 2003. Questa decisione del 18 agosto 2006 non è stata impugnata dai qui ricorrenti, ad eccezione di Darwin. Quest'ultimo ricorso, che è oggetto di una procedura separata (A- 1983/2006) è stato respinto per quanto ricevibile con sentenza del 18 ottobre 2010 dello scrivente Tribunale. Di conseguenza, la decisione del 2006 è confermata e occorre quindi esaminare se la riconsi derazione ivi disposta non ha reso prive d'oggetto alcune delle conclusioni formulate dai qui ricorrenti. A seguito della riconsiderazione del 2006, lo scrivente Tribunale ha consultato le parti circa la questione di sapere quali fossero, dal loro punto di vista, le censure ancora litigiose della vertenza (cfr. consid. di fatto W.d e segg.). I ricorrenti si sono espressi, condividendo per la maggior parte l'opinione secondo la quale le censure sollevate contro la cifra 3. della decisione del 2003 erano ancora da trattare dallo scrivente Tribunale, ad eccezione di Darwin, la quale, invocando il suo ricorso interposto contro la decisione del 2006, pretendeva che venisse deciso in toto sulla decisione del 2003. Swiss non si è pronunciata espressamente ritenendo, comunque, che l'intervento dell'UFAC del 2003 era contrario alle regole che presiedono la revoca di decisioni (nella fattispecie la revoca dell'anteriore approvazione del regolamento d'esercizio). 4.1.1 La cifra 1. della decisione impugnata disponeva una modifica del regolamento d'esercizio dell'aeroporto di Lugano-Agno con consecutiva pubblicazione nel manuale d'informazione aeronautica della Svizzera (AIP). Con tale dispositivo, l'avvicinamento strumentale diretto IGS 01 veniva qualificato quale steep approach (avvicinamento Pagina 20

A-1854/2006 ripido), con angolo d'avvicinamento a 6,65°, conformemente alle Pan- OPS dell'ICAO e alle JAR-OPS 1. Con la decisione di riconsiderazione del 2006, tale qualificazione è stata mantenuta. L'angolo d'avvicinamento di 6,65° rimane consentito per gli aerei certificati dal costruttore per tale angolo di discesa, questi potendo allora seguire tale angolo di 6,65° dall'inizio della fase d'avvicinamento fino all'atterraggio (cifra 2. della decisione del 2006). Per gli aerei certificati con angolo di 6° a 6,64°, l'avvicinamento è stato suddiviso in due fasi, ossia una prima fase che comincia all'inizio della fase d'avvicinamento fino ai 500 piedi sopra l'elevazione dell'aeroporto, con corrispondente "letter of non objection" (che non è una certificazione vera e propria da parte del costruttore) per un angolo di discesa a 6,65° e poi una seconda fase d'avvicinamento che inizia ai 500 piedi sopra l'elevazione dell'aeroporto e finisce con l'atterraggio, con corri spondente certificazione per un angolo di discesa a 6° e PAPI regolato sui 6°. Le altre condizioni, ossia le esigenze circa la stabilizzazione dell'aereo, le componenti di vento in coda, di velocità e di deviazione massima ammesse sono rimaste invariate nella decisione del 2006, che, a questo proposito, riprendeva le esigenze poste per il periodo transitorio previsto inizialmente fino al 31 ottobre 2005 (cfr. consid. 4.1.2 qui sotto). 4.1.2 La cifra 2. della decisione impugnata disponeva un regime transitorio dal 1° novembre 2003 al 31 ottobre 2005. Differentemente da quanto sancito alla cifra 3. della decisione del 2006, l'esigenza circa la caratteristica tecnica degli aerei per esercitare la procedura d'avvicinamento era quella della certificazione vera e propria per un angolo di 6° o più e questo per tutta la fase d'avvicinamento. A seguito della seduta istruttoria del 6 settembre 2005, il regime transitorio è stato prorogato fino al 31 agosto 2006, con due decisioni dell'UFAC del 25 ottobre 2005 e del 28 aprile 2006. Trattandosi di un regime transitorio la cui scadenza era definita, le censure sollevate contro quella regolamentazione temporanea sono a loro volta divenute prive di oggetto. 4.1.3 La cifra 8. della decisione impugnata regolava la tassa di decisione, posta a carico dell'esercente. La cifra 8. della decisione del 2006 dispone invece che non sono riscosse tasse. Di conseguenza, questo punto non è più litigioso. Pagina 21

A-1854/2006 4.1.4 La cifra 4. della decisione impugnata revocava la delega di vigilanza sulle procedure di formazione e qualificazione per i piloti concessa all'esercente; in effetti, viste le difficoltà d'avvicinamento presso lo scalo luganese, veniva richiesta ai piloti una formazione con successivo controllo della padronanza (detta anche "Lugano quali fication"), formazione e controlli eseguiti sotto la responsabilità dell'eser cente. In seguito ai ricorsi, detta vigilanza è poi stata restituita all'esercente – il quale, e contrariamente ad altri ricorrenti, non aveva sollevato censura alcuna contro questa misura – il 23 dicembre 2004 (cfr. allegato 12 alle risposte dell'UFAC del 29 agosto 2005, D. 138). Questo punto della decisione impugnata è quindi pure divenuto privo d'oggetto. 4.1.5 La cifra 5. della decisione impugnata imponeva la pubblicazione delle misure summenzionate nel manuale d'informazione aeronautica della Svizzera (AIP). Detta pubblicazione è evidentemente stata sostituita con la pubblicazione delle misure disposte con decisione del 2006. Anche questo punto è quindi divenuto senza oggetto. 4.1.6 La cifra 6. della decisione impugnata disponeva il divieto – a partire del 1° novembre 2003 e qualora le esigenze poste alla cifra 2.b della stessa decisione non fossero state adempiute – di usare la procedura d'avvicinamento diretto IGS 01. Le esigenze della cifra 2.b riguardavano l'indicatore di traiettoria (PAPI) che doveva essere calato sui 6° previsti per la fase d'avvicinamento finale e nel periodo transitorio fino al 1° novembre 2005. Essendo decaduto alla fine di agosto 2006 il regime transitorio (dopo due successive proroghe), anche questo punto non è più d'attualità. 4.1.7 La cifra 7. della decisione impugnata, infine, ritirava l'effetto sospensivo ad ogni ricorso. Con decisioni incidentali del 28 ottobre e 13 novembre 2003, la CRINAM ha rifiutato la restituzione dell'effetto sospensivo dei ricorsi inoltrati. I ricorsi interposti al Tribunale Federale dall'esercente e dal Cantone Ticino contro la decisione incidentale del 28 ottobre 2003 sono poi stati respinti dall'Alta Corte il 23 gennaio 2004. Di conseguenza, la legalità in senso lato della misura ivi disposta è stata giudicata in modo definitivo. 4.2 Risulta da quanto precede che l'unica cifra della decisione impugnata che rimane ancora litigiosa è la cifra 3. che prevede le esigenze in materia di visibilità minima (cfr. precedente consid. in fatto D). Le misure disposte dall'UFAC toccano la procedura d'avvicinamento Pagina 22

A-1854/2006 strumentale diretto IGS 01 (cifra 3.1), la procedura d'avvicinamento con circling alla pista 19 e le procedure d'avvicinamento a vista (VFR e VFR Special). 4.2.1 Con decisione del 28 luglio 2004, l'UFAC ha abolito la procedura d'avvicinamento IFR con circling e introdotto quattro nuove procedure dello stesso tipo, tutte sulla pista 19. Le distanze di visibilità minima richieste da questa decisione sono state modificate, passando dai 5000 metri in generale (cifra 3.2 della decisione impugnata) ai 3000 metri di giorno e 5000 metri di notte per il circling CHARLIE e ai 5000 metri per il circling FOXTROT. 4.2.2 Questa decisione non è stata impugnata da nessuno, anche se riconfermava in parte le esigenze in materia di distanze di visibilità minima per le procedure d'avvicinamento IFR con circling. Per quanto non siano divenute prive di oggetto, lo scrivente Tribunale si esprimerà sulle conclusioni volte a contestare le distanze di visibilità minima per le procedure di circling in seguito (cfr. successivi consid. 8.3.1 a 8.3.1.4). 4.3 Visto quanto precede, lo scrivente Tribunale dovrà entrare, per quanto le esigenze procedurali siano adempiute (cfr. successivo consid. 8.3.1) nel merito delle censure sollevate contro le misure prese dall'UFAC circa le distanze di visibilità minima per la procedura d'avvicinamento strumentale IGS 01, per i circling e per le procedure d'avvicinamento a vista (VFR e VFR Special). Accanto a queste censure, i ricorrenti hanno lamentato pure la violazione della legge (art. 26 dell'Ordinanza del 23 novembre 1994 sull'infrastruttura aeronautica, OSIA, RS 748.131.1) in collegamento con i principi che presiedono la revoca di decisioni, la violazione del diritto di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999, Cost; RS 101 nonché artt. 26 a 29 PA), la carente motivazione della decisione impugnata, il principio di proporzionalità, così pure l'opportunità non solo delle misure disposte ma anche del modo in cui esse sono state imposte dall'UFAC. Per quanto necessario, perché da riportare all'esame della qui ancora contestata cifra 3. del dispositivo della decisione impugnata, lo scri vente Tribunale procederà pure all'esame di queste censure (cfr. successivi consid. 8 segg.). In effetti, la decisione impugnata disponeva un cambiamento importante della procedura d'avvicinamento; tutte le modifiche erano parte di un sistema voluto come tale dall'autorità Pagina 23

A-1854/2006 inferiore. Anche se all'ora attuale sussistono soltanto censure relat ive alle esigenze di visibilità minima, queste ultime sono state imposte nelle stesse circostanze delle altre e nella stessa procedura. 5. Swiss, il Comune di Lugano, il Cantone Ticino e Darwin hanno invocato una violazione della legge, segnatamente dell'art. 26 OSIA e dei principi che presiedono la revoca di decisioni. In sostanza, essi pretendono che solo una modifica delle circostanze di legge o di fatto consentiva all'UFAC di adottare cambiamenti d'ufficio della procedura d'avvicinamento diretto IGS 01, quest'ultima facendo parte del regolamento d'esercizio (allora chiamato Concessione per l'esercizio perché rilasciata sotto il diritto applicabile prima del 1° gennaio 2000) approvato dal DATEC il 16 settembre 1996 e successivamente confermato con sentenza del Tribunale Federale del 15 novembre 1999 (DTF 125 II 643). L'UFAC, nella sua presa di posizione del 15 luglio 2004, ha invece esposto che la situazione era tale da indurlo a prendere delle misure per ristabilire una situazione conforme al diritto, conformemente all'art. 3b cpv. 1 OSIA. 5.1 Secondo l'art. 36c LA, il gerente dell'aerodromo deve adottare un regolamento d'esercizio (cpv. 1); detto regolamento stabilisce le modalità concrete dell'esercizio come risultano dal Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (qui di seguito PSIA) e contiene le procedure d'avvicinamento e di decollo, nonché particolari prescrizioni per l'utilizzazione dell'aerodromo (cpv. 2, let. b). Il regolamento d'esercizio è sottoposto ad approvazione da parte dell'UFAC (cpv. 3). Secondo l'art. 3 cpv. 2 LA, la vigilanza immediata della navigazione aerea è di competenza dell'UFAC. L'art. 3b OSIA precisa segnatamente questo dovere di vigilanza riguardo alle installazioni dell'infrastrut tura, sorvegliando, o facendo sorvegliare da terzi l'applicazione delle esigenze specifiche dell'aviazione e delle esigenze operative; secondo il capoverso 2 di questa disposizione, l'UFAC, una volta eseguiti i controlli necessari, prende le misure necessarie a mantenere o ristabilire una situazione conforme al diritto. Visto quanto precede, è indubbio che le procedure d'avvicinamento fanno parte del regolamento d'esercizio e che, come tali, sono state approvate dal DATEC (allora competente); questa sua decisione d'ap- Pagina 24

A-1854/2006 provazione era del resto stata confermata con la succitata sentenza del Tribunale Federale del 15 novembre 1999 (DTF 125 II 643). L'intervento del Tribunale federale non toglie comunque la competenza dell'UFAC a intervenire qualora ritenga che la situazione non sia più conforme al diritto secondo l'art. 3b OSIA e, visto il testo di questa disposizione, non si tratta di una facoltà ma di un obbligo, precisato – trattandosi del regolamento d'esercizio – dall'art. 26 OSIA, il quale sancisce che se cambiamenti della situazione di diritto o di fatto lo esigono, l'UFAC dispone le modifiche del regolamento d'esercizio per adeguarlo alla situazione legale. Di conseguenza, la competenza dell'UFAC (indipendentemente dalla qui contestata conformità alla legge delle misure prese che verrà esaminata per quanto necessario in seguito), non è in discussione. La censura mossa in questo senso dai ricorrenti deve quindi essere respinta. 5.2 Come già menzionato, i ricorrenti invocano una violazione dell'art. 26 OSIA in quanto, secondo loro, le condizioni per un intervento d'ufficio dell'UFAC – cambiamento della situazione di diritto (le norme vigenti non sono cambiate dal 1997) o di fatto (non ci sono mai stati incidenti) – non erano riunite. Lamentano quindi anche una violazione delle regole che presiedono la revoca di decisioni. 5.2.1 Circa il cambiamento della situazione di diritto, i ricorrenti e l'autorità di prima istanza fanno riferimento alle prescrizioni tecniche determinanti emesse dalle autorità congiunte dell'aviazione (Joint Aviation Authorities, qui di seguito JAA), applicabili all'aviazione commerciale e chiamate JAR-OPS 1. Il Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e della comunicazione (DATEC) aveva in effetti dichiarato tali prescrizioni applicabili ad ogni titolare di una licenza di trasportatore aereo ai sensi dell'art. 2 della stessa ordinanza (Ordinanza dell'8 settembre 1997 sull'esercizio di aerei nel trasporto aereo commerciale [OJAR-OPS 1], entrata in vigore il 1° novembre 1997). Questa ordinanza è stata abrogata e sostituita dall'Ordinanza del DATEC del 26 settembre 2008 relativa ai periodi di volo e di servizio e all’organizzazione dell’orario di lavoro nel traffico aereo commerciale mediante velivoli (Ordinanza sui periodi di volo e di servizio, RS 748.127.8). Questa modifica non ha comunque nessun effetto nella presente fattispecie, in quanto va esaminato il diritto in vigore al momento della decisione impugnata. Pagina 25

A-1854/2006 Fatta questa precisazione, è vero che l'OJAR-OPS 1 era entrata in vigore il 1° novembre 1997, ossia pressapoco 6 anni prima dell'emanazione della qui querelata decisione. Non s'intravvedono comunque motivi che dovrebbero vietare all'UFAC d'intervenire anche molto tempo dopo un cambiamento di diritto, dal momento in cui si accorge di certe divergenze. È anzi evidente che se un'autorità avverte un problema, segnatamente trattandosi di sicurezza, deve intervenire e non importa quindi sapere se le disposizioni legali siano recenti o no. Nell'ambito della sicurezza, non si può certo pretendere che l'autorità rinunci al suo dovere di vigilanza proprio perché ha tardato in passato ad accorgersi di eventuali errori o problemi. 5.2.2 Circa il cambiamento di fatto richiesto dall'art. 26 OSIA, i ricorrenti invocano che non c'è mai stato nessun incidente riconducibile alla procedura d'avvicinamento IGS 01. In questo ambito criticano in particolare la citazione, da parte dell'UFAC, di un rapporto dell'Ufficio d'inchiesta sugli infortuni aeronautici (UIIA) relativo ad un incidente avvenuto a Bassersdorf. Nella decisione del 28 ottobre 2003 con quale la CRINAM ha rifiutato la restituzione dell'effetto sospensivo, il rapporto dell'UIIA, non è stato preso in considerazione. Non lo sarà nemmeno per quanto riguarda la presente sentenza di merito. In effetti, lo scrivente Tribunale non intravvede in ché il fatto che il pilota coinvolto in un incidente a Bassersdorf abbia avuto – a quanto sembra – anche un incidente a Lugano, sia da considerarsi come un cambiamento di fatto rilevante nella fattispecie. Il legame è decisamente troppo tenue. Comunque sia, un cambiamento di fatto ai sensi dell'art. 26 OSIA non è necessariamente da intendere come un incidente, contrariamente a quanto assunto dai qui ricorrenti. Nella fattispecie, l'UFAC è stato interrogato, come ricordato (cfr. precedente consid. 3.1.1), da Swiss nel mese di gennaio 2003. Anche se risulta dall'incarto che l'autorità di prima istanza sembra aver rinunciato in un primo tempo a delle verifi che, resta il fatto che essa poteva, in base al suo potere (e dovere) di vigilanza, operare quelle che le sembravano necessarie. Visto quanto precede, va detto in maniera generale, che il fatto che l'UFAC abbia tardato a procedere a delle verifiche non giustifica in alcun modo un'ulteriore inazione da parte sua. In questo senso, le condizioni dell'art. 26 OSIA che i qui ricorrenti vedono come vincolanti non sono certo da considerarsi come tali: visto il dovere di vigilanza Pagina 26

A-1854/2006 dell'UFAC, ogni fatto (e non solo incidente) pertinente deve condurlo a operare degli accertamenti. Nella fattispecie le domande di Swiss erano sufficienti per indurre l'UFAC a procedere a delle verifiche. 5.2.3 In relazione alla censura esposta qui sopra, i ricorrenti invocano ancora una violazione delle regole che presiedono la revoca di decisioni. Lamentano parimenti una lesione di diritti acquisiti, come fa l'esercente, con riferimento alla precedente approvazione del regolamento d'esercizio; Swiss e Darwin formulano la medesima censura ma relativamente alle concessioni di linea che sono loro state attribuite (cfr. successivo consid. 11 e segg.). 5.2.3.1 Una decisione o una sentenza, una volta prese, acquisiscono un carattere imperativo denominato forza vincolante, nozione che comprende sia la forza formale, sia quella materiale. Mentre una decisione amministrativa acquisisce soltanto forza vincolante formale (perché non può più essere impugnata, sia con opposizione, sia con ricorso), la sentenza di un tribunale acquisisce anche forza vincolante materiale (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Grundriss des Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurigo, 6a ed., 2010, N. 990 segg.). La forza vincolante materiale implica che la fattispecie non può più essere oggetto di una decisione tra le medesime parti (ne bis in idem) (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit. N. 994). Ciò presuppone che la sentenza abbia esaminato i punti sui quali s'intende tornare. Una consultazione anche rapida della summenzionata sentenza del Tribunale federale consente di constatare che l'aspetto tecnico e di sicurezza delle procedure d'avvicinamento a Lugano non è mai stato oggetto d'esame da parte dell'Alta Corte; ne consegue che l'argomentazione di certi ricorrenti – che vorrebbero vietare all'UFAC ogni intervento circa dette procedure d'avvicinamento con il pretesto che il Tribunale federale ha confermato la Concessione per l'esercizio (ora regolamento d'esercizio) – è da respingere. 5.2.3.2 Visto quanto precede, la forza vincolante dell'approvazione del regolamento d'esercizio – e circa le procedure d'avvicinamento – da parte del DATEC, nel 1996, è soltanto formale. Una decisione amministrativa di prima istanza che non rispetta il diritto vigente deve essere modificata (DTF 121 II 273 consid. 1; MOOR, op. cit., pag. 324). Denominata a volte riesame o riconsiderazione, la procedura che conduce un'autorità di prima istanza a rivedere il contenuto di una sua decisione non è espressamente regolata dalla PA. Il riesame può Pagina 27

A-1854/2006 portare sia su una decisione che ha effetti passeggeri che effetti durevoli (ad esempio la patente di guida o l'autorizzazione di esercitare certe professioni). Il riesame può essere fatto sia d'ufficio, e dunque su iniziativa dell'autorità, sia a richiesta dell'amministrato. Il riesame eseguito d'ufficio dall'autorità sarà motivato da un interesse pubblico (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., N.1033), ad esempio quando l'autorità si accorge che la fattispecie sulle quale poggia era o è diventata erronea o quando essa ritiene di avere mal applicato il diritto vigente o che quest'ultimo è cambiato. I motivi ammissibili di riesame per una decisione viziata sin dall'origine sono quelli che reggono la revisione di sentenze su ricorso (art. 66 PA) se è necessario correggere un errore nell'applicazione del diritto in una decisione avente effetti durevoli e se esistono motivi particolari (DTF 127 II 306 consid. 7). Per quanto attiene ai motivi di riesame di una decisione divenuta viziata ulteriormente, è generalmente necessario che vi sia stato un cambiamento notevole di diritto o di fatto dal momento della decisione considerata; questa condizione generale è peraltro quanto ritenuto nell'art. 26 OSIA esaminato in precedenza. Con il cambiamento di diritto, s'intende un cambiamento legislativo, e, in certi casi, un cambiamento della pratica amministrativa o di giurisprudenza: questi due ultimi cambiamenti possono giustificare un riesame unicamente quando vengono toccati interessi pubblici importanti, come ad esempio beni di polizia (DTF 127 II 306 consid. 7a). La sicurezza, e questo non viene contestato da nessuno, è un bene di polizia ai sensi della giurisprudenza citata. Di conseguenza, sia in applicazione dei principi generali richiamati qui sopra, sia in applicazione dell'art. 26 OSIA, l'UFAC era legittimato a procedere al riesame dell'approvazione del regolamento d'esercizio. 5.2.3.3 Quando le condizioni che reggono l'apertura di una procedura di riesame sono adempiute, l'autorità deve poi esaminare se il motivo di riesame è effettivamente realizzato e se è pertinente, ossia se giustifica la revoca della decisione viziata, e quindi una sua modifica o annullamento, o ancora, se del caso, la constatazione di una sua nullità. Nell'ambito di questo esame, l'autorità deve effettuare una ponderazione degli opposti interessi: l'interesse alla corretta applicazione del diritto (DTF 121 II 273 consid. 1) e l'interesse alla sicurezza del diritto (principio della fiducia), ossia alla stabilità delle relazioni Pagina 28

A-1854/2006 giuridiche che la decisione aveva creato (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., N. 997a). Mentre il primo interesse milita per una revocazione della decisione, il secondo vi si oppone quando l'amministrato deve poter contare con il mantenimento della situazione creatasi (sentenza del Tribunale federale del 6 giugno 2002 nella causa 1A.43/2002 consid. 3.2, DTF 127 II 306 consid. 7, DTF 115 Ib 152 consid. 3). Secondo il risultato della ponderazione degli interessi, l'autorità potrà – o no – modificare o revocare la sua decisione. In linea di massima, l'autorità può modificare una sua decisione viziata se l'interesse ad una corretta applicazione del diritto è preponderante rispetto a quello della stabilità delle relazioni giuridiche. Visto l'interesse alla sicurezza – manifestamente pubblico – che il regolamento d'esercizio (in particolare le disposizioni sulle procedure d'avvicinamento) è destinato a proteggere, la fiducia che gli utenti o l'esercente avranno messo nella perennità di detto regolamento va giudicata come meno importante. Peraltro, circa l'argomentazione che la precedente approvazione del regolamento d'esercizio avrebbe potuto creare dei diritti acquisiti (ossia un diritto soggettivo protetto di per sé dall'art. 26 Cost. e dal principio della buona fede dell'art. 9 Cost [DTF 128 II 112 consid. 10]), va ricordato che il rilascio di un'autorizzazione di polizia, ad esempio un permesso di circolazione, non crea nessun diritto acquisito (DTF 107 Ib 35 consid. 3e; MOOR, op. cit., pag. 333, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., N. 1009). Trattandosi nella fattispecie di una decisione generale di polizia (cfr. consid. 5.2.3.2 qui sopra) e non di una qualunque autorizzazione rilasciata ad personam, l'argomentazione circa diritti acquisiti è ancora meno pertinente e viene respinta (cfr. anche successivo consid. 11). 5.2.4 Da quanto precede, risulta che l'UFAC era competente per fare applicazione dell'art. 26 OSIA, che le condizioni poste da detta disposizione erano riunite e che i principi generali vigenti circa il riesame di decisioni nonché la loro revocazione non erano stati violati dall'autorità inferiore. Le censure sollevate in questo senso sono quindi respinte. 6. 6.1 I ricorrenti invocano poi la violazione del loro diritto di essere sentiti, sia perché l'UFAC non li ha consultati prima dell'emanazione della decisione impugnata, sia perché la consultazione è avvenuta in circostanze tali che il diritto di essere sentiti non è comunque stato Pagina 29

A-1854/2006 rispettato (cfr. successivi consid. 6.1.3 e 6.1.4). Lamentano altresì di non aver potuto consultare taluni atti (perizia della ditta O._______) (cfr. successivo consid. 6.2.2) o che i loro documenti (perizie R._______ e P._______) siano stati disattesi dall'UFAC che neanche li ha menzionati nella decisione impugnata (cfr. successivi consid. 6.3 segg.). 6.1.1 In linea di massima, le censure legate alla violazione del diritto di essere sentiti vengono esaminate prioritariamente dall'autorità di ricorso; in effetti, visto il suo carattere formale, una violazione ha per effetto l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente dalle possibilità di successo del ricorso nel merito (DTF 127 V 431 consid. 3d/aa; sentenza del TAF del 6 luglio 2009 nella causa A- 480/2007 consid. 3.1). C'è comunque un'eccezione a questo principio: una violazione del diritto di essere sentiti può essere sanata quando le parti hanno la possibilità di farsi sentire dinanzi a un'autorità di ricorso che dispone dello stesso potere d'esame dell'autorità di prima istanza (sentenza TF del 25 febbraio 2010, nella causa 1C_369/2009 consid. 4.1; DTF 133 I 201 consid. 2.2, DTF 129 I 129 consid. 2.2.3). A norma dell'art. 49 PA, lo scrivente Tribunale dispone dello stesso potere d'apprezzamento (art. 49 PA e precedente consid. 1.2). 6.1.2 Il diritto di essere sentiti, garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost, dall'art. 6 della Convenzione del 4 novembre 1950 di salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU, RS 0.101), comporta in particolare la facoltà di esprimersi sugli elementi di merito pertinenti prima che venga emanata una decisione, di produrre mezzi di prova pertinenti, di ottenere che venga dato seguito a richieste di prova per tinenti, di partecipare all'amministrazione dei mezzi di prova essenziali, o semmai di poter esprimersi sul risultato di detta amministrazione delle prove quando questa facoltà è di natura ad influire sull'esito della decisione da rendere (DTF 129 II 497 consid. 2.2, DTF 127 III 576 consid. 2c, DTF 124 II 132 consid. 2b e la giurisprudenza ivi citata). Le disposizioni costitutizionali e della CEDU trovano applicazione quando la legislazione applicabile non garantisce come minimo dette facoltà. Nella fattispecie, la procedura condotta dall'autorità inferiore soggiace alla PA (artt. 1e3a contrario). 6.1.3 A norma dell'art. 29 PA, le parti hanno diritto di essere sentite. Secondo l'art. 30 cpv. 1 PA, l'autorità sente le parti prima di prendere Pagina 30

A-1854/2006 una decisione. Eccezioni sono possibili quando si tratta di una decisione di prima istanza e vi sia pericolo nell'indugio, che il ricorso sia dato alle parti e nessun'altra disposizione di diritto federale conferisca loro il diritto di essere preliminarmente sentite (art. 30 cpv. 2 let. e PA). Quest'ultima disposizione ha per scopo di far fronte a un pericolo o mantenere intatta una fattispecie; l'urgenza non deve comunque essere ammessa troppo facilmente (per esempi pratici DTF 99 Ia 22, regesto; DTF 106 Ia 4 consid. 2.b/aa e segg.; PATRICK SUTTER, Kommentar VwVG, ad art. 30 PA, n.m.27 segg.). 6.1.4 Visto quanto considerato qui sopra (consid. 3.1 a 3.1.3), due dei qui ricorrenti non sono stati invitati a esprimersi prima dell'emanazione della decisione impugnata (A._______ e B._______). Darwin, invece, è stata invitata a una successiva seduta del 29 settembre 2003 (cfr. allegato 10 alle risposte di Darwin del 29 agosto 2005), ossia appena prima della decisione impugnata. Considerate anche le circostanze nel 2003 (lettera di Swiss già nel gennaio 2003, l'entrata in vigore dell'OJAR-OPS 1 sei anni prima, nessun incidente), la condizione dell'urgenza posta dalla lettera e dall'art. 30 cpv. 2 PA non era realizzata. Di conseguenza, il diritto di essere sentiti di queste due ricorrenti è stato violato. Questo non condurrà comunque lo scrivente Tribunale a cassare la decisione impugnata. In effetti, alle condizioni esposte nel precedente consid. 6.1.1, una violazione del diritto di essere sentiti può essere sanata. Visti i considerandi di merito che seguono nonché l'istruttoria della presente causa – istruttoria durante la quale le parti hanno potuto compiutamente esprimersi – il vizio è da considerarsi sanato. Per quanto riguarda gli altri ricorrenti, essi sono stati invitati dall'UFAC alla seduta del 21 agosto 2003 e/o vi hanno partecipato. La presentazione del 21 agosto 2003 è illustrata nell'incarto di prima istanza dalla versione stampata di quella che era verosimilmente una presentazione Power point dei vari punti trattati dall'UFAC (cfr. doc. 6). Anche se ovviamente le parti presenti non condividevano quanto assunto dall'UFAC, i fatti alla base della riflessione dell'autorità, l'inter pretazione da lei fatta di tali fatti e anche delle norme che essa ha considerato come applicabili nonché le conseguenze sono stati esposti ai presenti. È poi stato loro concesso un termine di sette giorni, successivamente prorogato, per esprimersi su quanto era stato loro manifestato (cfr. decisione impugnata e i ricorsi). Di conseguenza, Pagina 31

A-1854/2006 conformemente all'art. 30 cpv. 1 PA, l'autorità ha sentito i ricorrenti prima di emanare la decisione impugnata. Le censure circa una violazione della suddetta disposizione sono quindi respinte. 6.2 Come gia detto, i ricorrenti, segnatamente l'esercente e Swiss, lamentano il fatto che lo studio affidato a un esterno (la ditta O._______) non sia loro stato trasmesso prima della decisione impugnata. 6.2.1 Risulta in effetti dagli atti che l'esercente ha chiesto all'UFAC, tuttavia solo dopo la notifica della decisione impugnata – ossia il 7 ottobre 2003 – di trasmettergli il siccitato documento che veniva menzionato, appunto, nella decisione impugnata (cfr. incarto di prima istanza, Doc. 11). Con lettera del 10 ottobre 2003, l'UFAC ha risposto all'esercente che tale documento era disponibile soltanto in forma provvisoria e che l'esercente, come tutti gli interessati, sarebbe stato informato del suo contenuto a una riunione prevista per l'inizio dell'anno 2004. 6.2.2 Secondo l'art. 26 cpv. 1 PA, la parte o il suo mandatario ha il diritto di esaminare le memorie delle parti e le osservazioni del l'autorità (let. a), tutti gli atti adoperati come mezzi di prova (let. b) e le copie di decisioni notificate (let. c). Questo diritto di consultare gli atti concerne ovviamente, nell'ambito di una procedura pendente, i documenti importanti, ossia quelli pertinenti per la futura decisione (DTF 129 I 249 consid. 3, DTF 122 I 153 consid. 6). Peraltro, l'estensione del diritto di consultare gli atti dipende anche della latitudine del diritto di essere sentiti, il quale non comporta il diritto di esprimersi su ogni risultanza della procedura od ogni parte della motivazione dell'autorità purché la possibilità venga conferita alla parte di prendere efficientemente posizione sulla pertinente fattispecie e le norme applicabili (cfr. STEFAN C. BRUNNER, in Kommentar VwVG, ad. art. 26 PA, n. m. 41 e 42). Come rilevato qui sopra, questo documento della ditta O._______ è stato menzionato nella decisione impugnata (consid. 2 di tale decisione che menziona una ditta esterna specializzata); nell'incarto di prima istanza v'è pure un documento intitolato "Lugano LSZA IGS RWY 01 preliminary study and report" del 19 agosto 2003, che comporta cinque pagine. Non si tratta quindi del documento richiesto successivamente dall'esercente come ricordato in precedenza. Pagina 32

A-1854/2006 Visto quanto considerato qui sopra, occorre esaminare se la non trasmissione di un documento che comunque si voleva provvisorio, costituisca una violazione del diritto di essere sentiti. Il succitato documento riflette delle costatazioni di fatto circa gli ostacoli nelle vicinanze dell'aeroporto e definisce quindi la cosiddetta penetrazione di detti ostacoli nelle rotte seguite dagli aerei in fase d'avvicinamento. Vi si può leggere che il Monte Piambello (altezza 1129 metri) rappresenta il principale ostacolo. Detto "rapporto" analizza poi la dimensione di siffatta penetrazione nella rotta seguita dagli aerei, secondo l'angolo d'avvicinamento praticato (punto che comunque non è più litigioso) e conclude riservando altri studi e prove nel simulatore. Si evince da quanto precede che il citato documento – essendo provvisorio – non è di certo alla base del ragionamento e della motivazione dell'UFAC. Quanto precede è peraltro anche confermato da un messaggio elettronico dell'8 novembre 2003 dell'impiegato della ditta O._______, che fà riferimento a un incontro del 4 novembre 2003 al l'aeroporto di Lugano-Agno: egli dichiara, tra altro, di non essere un esperto nell'ambito delle JAR-OPS e che l'UFAC ha deciso di esaminare la procedura indipendentemente dal suo mandato (cfr. allegato II alla lettera dell'esercente alla CRINAM del 12 novembre 2003; incarto, doc. 54). Di conseguenza, anche se scortese segnatamente agli occhi dell'esercente, l'atteggiamento dell'UFAC non viola il diritto di essere sentiti. 6.3 Infine, e sempre circa la violazione del diritto di essere sentiti, i ricorrenti, e in particolare l'esercente, lamentano una carente motivazione della decisione impugnata. Quest'ultimo invoca peraltro detta censura in relazione col fatto che l'UFAC non abbia menzionato nella decisione litigiosa né le sue osservazioni, né la documentazione fornita (pareri delle ditte P._______, Q._______ e della R._______). 6.3.1 L'obbligo di motivare, altro aspetto del diritto di essere sentiti deriva dall'art. 29 Cost. e viene concretizzato nella PA dall'art. 35. Secondo questa norma, le decisioni scritte, anche se notificate in forma di lettera, devono essere designate come tali, motivate e indicare il rimedio giuridico (GIOVANNI BIAGGINI, Kommentar BV, Zurigo 2007, ad art. 29 no. 25; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., no. 1705 segg.; MOOR, op. cit., no. 2.2.8.2; KÖLZ/HÄNER, op. cit., no. 354 segg.; tutti con riferimenti alla giurisprudenza in materia). L'esigenza di motivazione impone che l'autorità esponga a sufficienza le ragioni per cui ha preso la decisione querelata. La motivazione adotta deve infatti permettere Pagina 33

A-1854/2006 all'interessato di rendersi conto della portata e della correttezza della decisione che gli viene comunicata, non da ultimo nell'ottica di una sua eventuale impugnazione (DTF 129 II 232 consid. 3.2, DTF 126 I 97 consid. 2b; LORENZ KNEUBÜHLER, Die Begründungspflicht: eine Untersuchung über die Pflicht der Behörden zur Begründung von Entscheide, Berna 1998, pag. 26). L'obbligo di motivazione non impone però un esposto esaustivo (DTF 123 I 31 consid. 2c), ne che i motivi debbano trovarsi nello stesso documento che la decisione (DTF 111 Ia 2) e può quindi risultare da documenti anteriori (DTF 108 Ia 264 consid. 7), o ancora da motivi esposti oralmente (DTF 103 Ia 407). L'autorità non ha neanche l'obbligo di esporre e discutere tutti i fatti, mezzi di prova e le censure sollevate dalle parti, ma può al contrario limitarsi a quelli che – senza arbitrio – possono essere considerati come pertinenti (sentenza del TAF del 17 dicembre 2007, nella causa A-2081/2006 consid. 7.1 e riferimenti ivi citati). 6.3.2 La decisione impugnata menziona che le parti hanno avuto un termine fino al 12 settembre 2003 per pronunciarsi in seguito alla seduta del 21 agosto. Segnala inoltre che le varie prese di posizione verrano esposte e prese in considerazione nella misura del necessario. Il testo della decisione impugnata, poi, non recita più gli argomenti di quelli che si sono espressi anteriormente all'emanazione della decisione impugnata. Va però constatato che la decisione impugnata di diciassette pagine espone in sostanza gli accertamenti di fatto ritenuti dall'autorità inferiore, i problemi posti da detti fatti, le norme che essa ritiene applicabili e la spiegazione dello scopo delle misure. I motivi riportati nella decisione impugnata risultano anch'essere stati sufficienti alle parti da aver loro consentito d'inoltrare gli atti ricorsuali, i quali sono stati più che abbondantemente motivati in base alla motivazione della decisione impugnata. Già per tale ragione, una carente motivazione non è da riternersi. 6.3.3 Abbondanzialmente, risulta comunque dagli atti che le obiezioni di quelli che hanno partecipato alla procedura precedentemente l'emissione della decisione impugnata corrispondono a quanto invocato nei vari ricorsi. Di conseguenza, visto anche quanto considerato qui sopra sulla facoltà di sanare il ricorso inoltrato dinanzi allo scrivente Tribunale (precedente consid. 6.1.1), anche ogni eventuale carenza di Pagina 34

A-1854/2006 motivazione sarebbe da ritenersi sanata e la decisione non potrebbe quindi essere annullata per questo motivo. 6.3.4 L'esercente adduce di aver prodotto delle perizie che secondo lui avrebbero dovuto portare l'autorità inferiore a rinunciare alle misure prospettate. Lamenta che la decisione impugnata non le abbia neanche prese in considerazione. Lo scrivente Tribunale constata che tra i tre documenti citati, due dovevano essere noti all'autorità inferiore in quanto è stato comunicato con la presa di posizione dell'esercente del 12 settembre 2003. Il primo trattasi del commento della ditta Q._______ alla presentazione dell'UFAC (il documento Power point) del 21 agosto 2003, che gli è stato trasmesso dall'esercente. Il secondo è una relazione della ditta P._______ basata a Lugano-Agno che ha per oggetto l'enumerazione degli incidenti accaduti a Lugano e che conclude comunque che i citati incidenti non erano da riportare alla procedura IGS 01. Per completezza, il terzo documento è una valutazione dell'agire dell'UFAC nella fattispecie (Perizia R._______, allegato B al ricorso di Lugano) che data comunque del 20 ottobre 2003, sicché l'autorità inferiore non ne disponeva prima dell'emanazione della decisione impugnata. Visto quanto precede sull'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 35 PA (precedente consid. 6.3.1), si deve constatare che detti documenti contengono una motivazione dettagliata riferita alla presentazione dell'UFAC del 21 agosto 2003. La motivazione dell'UFAC, anche se non risponde direttamente a ogni singolo argomento dimostra comunque abbastanza chiaramente – anche se in maniera implicita – se giudicava l'argomentazione pertinente o no e vi ha risposto in modo sufficiente sotto l'aspetto dell'art. 35 PA. Infine, quanto considerato precedentemente (consid. 6.1.1 e 6.3.3) vale, mutatis mutandis, anche circa la presente fattispecie. 6.4 In ragione di quanto sopra esposto, le varie censure legate alla violazione del diritto di essere sentiti vanno respinte. 7. Emesse le considerazioni di cui sopra, non rimane ora allo scrivente Tribunale che entrare nel merito delle censure ancora pendenti (precedente consid. 4.2 a 4.3). Queste concernono le distanze di visibilità minima imposte con NOTAM dal 22 agosto 2003 (cfr. precedente consid. di fatto B.), mantenute poi con decisione impugnata e anche Pagina 35

A-1854/2006 successivamente nella decisione di riconsiderazione del 23 agosto 2006. Le censure sollevate dai qui ricorrenti toccano due aspetti: oltre all'aspetto tecnico volto a valutare se le esigenze dell'UFAC corri spondono alle norme vigenti in materia (cfr. successivo consid. 8), i ricorrenti contestano dapprima e genericamente il carattere imperativo e l'applicabilità delle norme. Si tratta da una parte delle prescrizioni emesse dagli organi dell'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (OACI), denominate PAN-OPS e che contengono sia norme che raccomandazioni ("Standards" e "Recommended Practices") (cfr. DTF 125 I 182 consid. 3c/aa); dall'altra, si tratta di prescrizioni tecniche emesse dall'allora Joint Aviation Authorities (JAA), denominate Joint Aviation Requirements (JAR), e nel caso concreto, di quelle che reggono le attività degli operatori (OPS). 7.1 La decisione impugnata fa in effetti più volte riferimento alla legalità, che secondo l'UFAC, non era rispettata nella situazione anteriore al 1° novembre 2003. Circa la questione dell'angolo d'avvicinamento, vengono citate sia le prescrizioni JAR-OPS 1 (1.515 (a) (3) che le PAN-OPS (8186-OPS, Volume II, parte III, capitolo 6, N° 11 “Final approach segment”) e circa la questione delle distanze di visibiltà minima, le prescrizioni JAR-OPS 1 (allegato 1 della prescrizione 1.430). Nella sua replica, l'esercente invoca tra altro che le prescrizioni JAR- OPS 1, introdotte mediante l'emanazione dell'OJAR-OPS 1 del DATEC l'8 settembre 1997 non sarebbero sorrette da una sufficente base legale; peraltro non essendo state tradotte né pubblicate nelle lingue ufficiali svizzere, non si potrebbe considerarle come disposizioni applicabili. Da parte sua, Swiss invoca che le JAA non possono emanare leggi e quindi prescrizioni vincolanti. Circa le prescrizioni dell'OACI, Swiss invoca che la norma PAN-OPS non è per niente imperativa, trattandosi di raccomandazioni (“Recommended Practices”), le quali, contrariamente alle norme (“Standards”), non sono menzionate nell'art. 38 della Convenzione relativa all’aviazione civile internazionale conclusa a Chicago il 7 dicembre 1944 e entrata in vigore per la Svizzera il 4 aprile 1947 (Convenzione di Chicago, RS 0.748). L'art. 38 impone ai paesi firmatari della Convenzione di annunciare ogni divergenza dalle norme elaborate dall'OACI, ma non divergenze rispetto alle raccomandazioni. Di conseguenza, queste ultime non sarebbero direttamente applicabili, e quindi nemmeno imperative. Pagina 36

A-1854/2006 7.1.1 Lo scrivente Tribunale ha già avuto occasione di esprimersi circa l'applicabilità e l'imperatività delle norme e raccomandazioni contenute negli allegati della Convenzione di Chicago. In breve, esso ha ritenuto che le norme, che necessitano di annunci da parte degli Stati contraenti qualora risultasse impossibile applicarle, sono quindi direttamente applicabili per i loro destinatari, a condizione però che contengano disposizioni sufficientemente chiare e precise (cfr. DTAF 2009/62 consid. 4.1 segg, in particolare consid. 4.3.2 e i riferimenti citati). Per quanto attiene alle raccomandazioni, invece, gli Stati contraenti hanno la possibilità d'integrarle o no nella loro legislazione o di adot tare delle soluzioni nazionali proprie (sentenza del TAF succitata, consid. 4.2.2 e 4.3.3 con riferimenti citati e in particolare REGULA DETTLING-OTT, Internationaler Luftverkehr, in GEORG MÜLLER [Hrsg], Verkehrsrecht, Band IV, Basilea 2008, pag. 406 segg). Le raccomandazioni non sono quindi fondamentalmente vincolanti (sentenza del TAF succitata consid. 4.3.3, DTAF 2008/41 consid. 5.3.3; DTF 125 I 182 consid. 3c.aa). Peraltro, le raccomandazioni lasciano alle parti alla Convenzione un grande potere d'apprezzamento, ragione per la quale non sono da considerarsi come direttamente applicabili. Di conseguenza, le raccomandazioni, per essere imperative, devono essere state integrate nel diritto nazionale dello Stato contraente per acquisire un effetto vincolante nell'applicazione del diritto (sentenza succitata, consid. 4.3.3 in fine). L'art. 6a LNA rappresenta una base legale formale che consente eccezionalmente al Consiglio federale di dichiarare direttamente applicabili taluni allegati, comprese le relative prescrizioni tecniche, della Convenzione di Chicago; detta disposizione gli permette pure di adottare un modo di pubblicazione speciale e di decidere che taluni allegati o parti di allegati non verranno tradotti. Il Consiglio federale ha fatto uso di questa competenza all'art. 3 cpv. 1bis OSIA, il quale prescrive, nella sua versione in vigore al momento della decisione impugnata, che le norme e raccomandazioni dell’Organizzazione dell’aviazione civile internazionale (OACI), che figurano negli allegati 10 e 14 della Convenzione di Chicago, comprese le relative prescrizioni tecniche, sono direttamente applicabili agli aerodromi, agli ostacoli alla navigazione aerea e alla costruzione degli impianti della navigazione aerea. Sono fatte salve le deroghe notificate dalla Svizzera in virtù dell’art. 38 della Convenzione. L'art. 3 cpv. 4 Pagina 37

A-1854/2006 OSIA prevede che le norme e le raccomandazioni dell’OACI, nonché le relative prescrizioni tecniche non sono pubblicate nella Raccolta ufficiale. Possono essere consultate presso l’Ufficio federale dell'aviazione civile in francese e inglese; non sono tradotte né in italiano né in tedesco. Il Consiglio federale ha quindi fatto uso della competenza conferitagli nell'art. 6a LNA d'introdurre nel diritto svizzero le norme e anche le raccomandazioni contenute negli allegati alla Convenzione di Chicago e l'ha fatto in maniera legittima (cfr. sentenza succitata del TAF, consid. 4a). Di conseguenza, l'allegato 14 alla Convenzione di Chicago, che qui c'interessa, nonché il Doc. 8186 delle PAN-OPS sono applicabili e imperativi. 7.1.2 Per quanto riguarda le JAR-OPS 1, l'esercente considera che il DATEC non disponeva della competenza d'introdurre dette prescrizioni mediante l'OJAR-OPS 1; per altro, visto che dette prescrizioni non sono tradotte né pubblicate ufficialmente non possono essere considerate come imperative. Swiss, dal canto suo, espone che le JAA non hanno la competenza di emanare leggi. Il ragionamento sopra riassunto non può essere seguito: alla stregua di quanto previsto per le norme e raccomandazioni OACI (cfr. precedente consid. 7.1.1), l'art. 6a LNA prevede che il Consiglio federale può eccezionalmente dichiarare direttamente applicabili le prescrizioni tecniche stabilite nell'ambito della collaborazione tra le autorità aeronautiche europee. L'art. 138a dell'Ordinanza del 14 novembre 1973 sulla navigazione aerea (ONA, RS 748.01) prevede che nell’ambito delle proprie competenze legislative il DATEC può in via eccezionale dichiarare diret tamente applicabili singoli allegati, incluse le prescrizioni tecniche pertinenti, alla Convenzione del 7 dicembre 1944 sull’aviazione civile internazionale (di cui si è già detto in precedenza), nonché prescrizioni tecniche stabilite nell’ambito della cooperazione tra autorità aeronautiche europee; d’intesa con la Cancelleria federale, esso può prescri vere un tipo particolare di pubblicazione di tali disposizioni e disporre di rinunciare totalmente o parzialmente alla traduzione. Con Ordinanza dell'8 settembre 1997, come già visto (cfr. precedente consid. 7.1), il DATEC ha usufruito di quella competenza emanando l'OJAR-OPS 1, in applicazione delle summenzionate disposizioni e Pagina 38

A-1854/2006 dell'art. 57 LNA. Di conseguenza, l'argomento dell'esercente che pretende che tale competenza fosse negata al DATEC in base all'art. 48 della Legge federale del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'amministrazione (LOGA, RS 170.010) va decisamente respinto: in effetti, questa disposizione prevede che il Consiglio federale può delegare la sua competenza legislativa a un Dipartimento. Nella fattispecie, la delega è fatta dal Consiglio federale all'art. 138a ONA di cui sopra; l'art. 48 LOGA conferma quindi la correttezza del procedimento qui adottato. Le JAR-OPS 1 sono pertanto state validamente dichiarate vincolanti dal DATEC (cfr. nello stesso senso, ma circa le JAR FCL [Flight Licence Crew] che reggono la formazione e le qualifiche del personale navigante, la sentenza del Tribunale federale del 4 maggio 2001, nella causa 2A.557/2000 consid. 3a). Peraltro, come consentito sia dall'art. 6a LNA che dall'art. 138a ONA, queste prescrizioni non sono state tradotte né pubblicate. Agli occhi dell'esercente l'assenza di traduzione e di pubblicazione si giustifica soltanto se si tratta di prescrizioni tecniche: basta esaminare anche molto sommariamente le JAR-OPS 1 per constatare che non solo si tratta veramente di prescrizioni tecniche, ma che si estendono su circa 400 pagine A4, comprendendo oltre a testi, schemi e grafici. Che non siano state tradotte e pubblicate è ampiamente giustificato, segnatamente se si tiene conto del fatto che dette prescrizioni interessano un numero di persone limitato. Questa censura viene quindi respinta. 7.2 Sempre circa le JAR-OPS 1, l'esercente fa valere che queste norme si applicano soltanto alle compagnie di trasporto aereo che eseguono trasporti commerciali di persone o beni che dispongono di un Air Operator Certificate (AOC, anche denominata licenza di traspor tatore aereo). Risulta dall'incarto che le quattro compagnie qui ricor renti dispongono precisamente di detto AOC. L'esercente e il Cantone Ticino, naturalmente, non sono compagnie aeree, ma il primo gestisce un aeroporto d'importanza regionale con traffico di linea (cfr. PSIA, foglio per installazione, Parte III C, 3a serie) e il secondo è chiaramente interessato a questo esercizio. Se si considera che le JAR-OPS 1 contengono requisiti circa le caratteristiche di voli commerciali, si deve anche considerare che queste norme sono state fissate tenendo conto delle caratteristiche tecniche degli aerei. Queste ultime, conseguentemente, impongono anche degli standards necessari per consentire agli apparecchi di posarsi in condizioni sicure. In altri termini se i velivoli sono certamente elaborati in modo di consen- Pagina 39

A-1854/2006 tire un massimo grado di sicurezza, le procedure d'avvicinamento (come le altre, del resto) dovranno essere elaborate in modo che detti velivoli le possano seguire (cfr. consid. 8.1). Di conseguenza, le prescrizioni delle JAR-OPS 1 contengono dei requisiti che inequivocabilmente hanno delle conseguenze anche sulle procedure da implementare presso gli aeroporti. 7.3 Infine, l'esercente lamenta che la regolamentazione decisa dall'UFAC si applicherà anche all'aviazione non commerciale, alla quale, chiaramente, le JAR-OPS 1 non si applicano. È esatto che le JAR-OPS 1 sono state redatte all'attenzione dell'aviazione civile commerciale; risulta in effetti dalla norma JAR-OPS 1.001 che " JAR-OPS Part 1 prescribes requirements applicable to the operation of any civil aeroplane for the purpose of commercial air transportation by any operator whose principal place of business and [if any, its registered office] is in a JAA Member State". Le JAR-OPS, come già considerato qui sopra, rappresentano delle norme tecniche destinate tra l'altro ad assicurare la sicurezza dell'aviazione civile commerciale degli stati membri. Dal momento in cui dette norme hanno necessariamente un effetto sulle procedure da implementare e dal momento in cui dette procedure possono essere usate anche dall'aviazione non commerciale, non s'intravvede come gli standards qui in discussione non possano non avere un effetto sull'aviazione non commerciale. Peraltro, nella decisione qui impugnata, l'UFAC non ha dichiarato applicabili le norme JAR-OPS 1 all'aviazione non commerciale; si è attenuto a questi standards per definire un avvicinamento che, a suo modo di vedere, è più sicuro e questo per un avvicinamento che dovrebbe precisamente poter essere usato dall'aviazione commerciale. Una procedura d'avvicinamento è di per sé una regolamentazione indirizzata a un numero indeterminato di utenti, che siano operatori commerciali o no. Chi vuole atterrare secondo la procedura d'avvicinamento diretto a Lugano deve rispettare i requisiti qui decisi. Chi non dispone di un velivolo appropriato dovrà usare procedure meno esigenti, che esistono anche presso lo scalo luganese. Di conseguenza, questa censura è respinta. 7.4 Visto quanto precede, sia le PAN-OPS dell'OACI, sia le JAR-OPS 1 si applicano alla fattispecie e le censure sollevate dai ricorrenti al riguardo sono respinte. Pagina 40

A-1854/2006 8. Compete ora allo scrivente Tribunale esaminare la questione delle distanze minime d'avvicinamento così come regolate dalla decisione impugnata. 8.1 Questa è una questione tecnica che deve altresì essere esaminata nel contesto attuale, ossia quello dell'avvicinamento con gli angoli di discesa definiti con decisione impugnata: in effetti, come già considerato (precedente consid. 4.1 a 4.3), questi sono cresciuti in giudicato. Si tratta quindi per il TAF di giudicare ora se con un avvicinamento diretto a un angolo di 6,65° (operato da aerei che dispongano di una “letter of non objection” da parte del costruttore) nella fase iniziale, e di 6° nella fase finale, con PAPI calato su quel valore (operato da aerei certificati per un avvicinamento di 6°), le distanze di visibilità minima imposte dall'UFAC siano conformi alle norme e alle raccomandazioni. A questo proposito, i ricorrenti hanno più volte invocato di non capire come le JAR-OPS 1 – che si applicano in effetti all'aviazione commerciale – possano avere effetti sul disegno di procedure d'avvicinamento. Nella misura in cui le JAR-OPS 1 prescrivono (tra tante altre cose) come debbano atterrare i velivoli delle compagnie commerciali, sembra più che logico che dette regole abbiano influenza sul disegno delle procedure d'avvicinamento degli aeroporti che accolgono tale traffico. In effetti, se le JAR-OPS 1 non consentono alla compagnia di effettuare avvicinamenti in certe condizioni, è anche chiaro che detta compagnia non può esercitare voli laddove dette condizioni richieste non sono riunite e che dovrà rinunciare definitivamente a operare voli da e verso questo scalo. A questo proposito, si capisce che le norme volte a garantire la sicurezza hanno influenze reciproche tra di loro nella misura in cui sia il disegno dell'avvicinamento, sia le regole che reggono il traffico commerciale, sia le caratteristiche dei velivoli e la formazione dei piloti formano in un certo senso un tutto, dove ogni elemento deve per forza corrispondere ai requisiti delle altre componenti. Di conseguenza, se le JAR-OPS 1 prescrivono che gli avvicinamenti devono essere eseguiti in certe condizioni per garantire la sicurezza, le regole vigenti per il disegno dell'avvicinamento saranno rette da queste esigenze. 8.2 Nella