758 B.. Civilrechu,pflege. IV. Oivllstreitigkeiten zwischen Privaten als Klägern und dem Bunde als Beklagten. Differends de droit civll entre des particuliers conune demandeurs et la Oonfederation comme defenderesse. ;128. Am~t du 22 Decembre 1877, dartS la cause Christ-Simmener contre la Con(ederation. Dans le N° 19 du journalle lUessager des Alpes, a Aigle, du 4 Mars 1876, a paru l'insertion suivante : fJ. Emigration autorisee : 'j) . Magnifique occasion po ur familles d'agriculteurs suisses qui » voudraient s' etablir dans la province de Parana (Bresil), » transport depuis Geneve par personne en famille 75 fr. et »pour ceIibataire 85 fr. : les enfants d'un a douze ans payent » demi-place. Depart fin mars via Anvers par bateau a vapeur » poste. 'j) Conditio'ils. Toute personne qui veut profiter de cetLe oc- » casion doit fournir un acte d'origine, un certificat d'agri- » culteur et de bonnes mreurs. ) S' adresser pour renseignements et traiter a l' agence » d' emigration Christ - Simmener, 11, rue de l'Entrepöt, a ». Geneve. }) Par leHre du 7 Mars 1876, l'agence d' emigration Ph. Rommel &: ce, a Bäle, signale l'annonce ci-dessus a l'attention du Conseil federal et avise ceUe autorite que les antecedents et le caractere du sieur Christ-Simmener sont de nature a faire suspecter le serieux de ses offres. Le d~nongant ajoute que, selon Iui, il y aurait lieu POUf l'autorite executive federale, apres. avoir pris les renseignements necessaires, entre autres au Hävre, a mettre officielJement le public en garde contre les agissements de l'individu signale. Par office du 11 Mars, le Departement federal de l'InterieuJ IV. Civilstreitigkeiten zwischen Privaten und dem Bunde. N° 128 75~ s'adresse au Departement de justice et police du canton de Geneve, au Consul suisse au Hävre et a Ia Legation du Bresil en Suisse, aux fins de se rens eigner sur le degre de confiance qu' on peut accorder a l' agence Christ-Simmener, ainsi quesur la nature de ses operations. Par lettre du 13 Mars 1876, au Departement federal de I'Interieur, le Consul suisse au Hävre, s'exprime, entre autres, comme suit sur le demandeur : « Il n'a en effet que trop Iongtemps reside au Hävre, non 1; pas en qualite d'agent d'emigration, mais comme reeruteur » pour les agences, comme reeruteur egalement pour des » hOtels d'emigrants. » Il avait iei la reputation la plus detestable possible ~ » comme exploiteur des malheureux emigrants qui lui tom- I> baient entre les mains ..... Al Je me rappelle avoir Me charge d'obtenir de lui quelques » remboursements, mais sans jam.ais arriver au moindre » resultat. » Le 25 Oetobre dernier, il m'a ecrit une longue leHre » pour se plaindre de moi au sujet de mon intervention 'j) en faveur de deux passagers de 2e cl~sse qui avaient fait » accord avec Iui et qui ne purent etre expedies par le stea- 'j) mer pour lequel C. les avait engages ..... » Depuis, son fils venu au Hävre s' est presente au Consulat » disant qu'associe de son pere, il ne devait pas avoir a souf- » frir de la reputation de ceIui-ci, etc ..... » Quant aux avantages que C. offre aux emigrants, Hs n'ont II rien d'extraordinaire en ee que le Bresil paye integralement » les frais de transport des emigrants depuis le port d'embar- D quement jusqu'au port de debarquement.. ... » Par lettre du 18 Mars 1876 au meme Departement de I'Interieur, le Departement de J ustiee et Police genevois transmel, avec un rapport de Ia DirecLion de la Police centrale du meme jour des renseignements sur Christ;Simmener, d'ou il resulte : « Dans le courant de Mars 1875, Christ, revenant du Havre, » ou il s'etait fixe apres un sejoUf en Amerique, s'est fixe » a Geneve ou il a fonde une agence d'emigration.
760 B. Civilrechtspnege. » A la suite d'une plainte verbale n'ayant aucun caractere » de gravite, portee par un emigrant, le Departement de Jus- » tiee et Police proceda ä une enquete sur le compte du sieur ) Christ et demanda des renseignements ä la police du Havre, » laquelle transmit , par note en date du 9 Octobre 18i5, » les details dont le resurne se trouve plus loin. » Dernierement le Departement de Jusliee et Police du Can- » ton de Vaud fit connaitre que contrairement ä l'art. 4 du » Concordat conclu entre les Cantons de Geneve, Vaud, Fri- Al bourg et NeuchäteI, le nomme Christ-Simmener avait favo- J) rise le depart d'une jeune fiUe mineure, sans passeport. I Ce dernier a reconnu les faits dont il s' etait rendu coupa- » ble, mais a allegue pour sa defense que cette jeune fille » etait accompagnee de son frere et d'une parente et l'igno- » rance du Concordat. Neanmoins il a du payer une amende » de 25 fr. i! En ce qui concerne l'annonce publiee dans le Messager » des Alpes N° 19, il Y aurait lieu a l' avenir de lui interdire :& de se servir du titre« Emigration autorisee,» ce qui peut » faeilement tromper la bonne foi des emigrants. ]I Le nomme Christ interroge sur ce point preLend eette » emigration autorisee par le gouvernement bresilien, lequel » payerait lui-meme une grande partie des frais de voyage » des emigrants. « On remarquera que l'agence Christ ne traite pas directe- » ment avec les representants du gouvernement bresilien, » mais avec des tiers soit Compagnies irresponsables, ce qui » off re de graves inconvenients aux emigrants et ne les ga- » rantit pas de certaines exploitations , dont malheureuse- I ment on a eu si souvent l' exemple, principalement dans les » ports de mer Oll ils s'embarquent et debarquent. » La note susvisee, fournie par le Commissariat central de police de la ville du Havre contient les renseignements ciapres: « Le nomme Christ - Simmener (Pierre-Christophe - Wil- I helm) a reside au Havre pendant plusieurs annees, temps » durant lequel il a ete successivement interprete de mai- IV. Civilstreitigkeiten zwischen Privaten und dem Bunde. No 128. 761 » tre d'hOtel et eharcutier. Les renseignements que j'ai ob- II tenus sur soneompte laissent adesirer. Il a donne lieu j) de suspeeter sa probite et sa delicatesse, notamment lors- '/) qu'il etait charge comme garyon d'hOtel de diriger les emi- » grants venus au Havre pour s'y embarquer. Il a, en effet, » employe habituellement aupres de ceux-ci des moyens fri- » sant au moins I' eseroquerie, afin de capter la confiance » de ehaeun d' eux pour s' en faire remettre des sommes » d'argent, ce a quoi il aurait souvent reussi. Il avait en » outre des habitudes d'intemperance. Il a Me eondamne » deux fois en police correctionnelle, Ia premiere fois, le » 6 Novembre 1872, a 16 fr. d'amende pour port d'arme D prohibe el menaces de mort; la deuxi(~me fois, le 26 Noj). vembre 1872, a 50 fr. d'amende pour outrages et menaces iJ. envers unofficier ministeriel dans l'exerciee de ses rODC- » tions. Il a de plus Me condamne plusieurs fois par le Tri- ) bunal de simple police de cette ville a l'amende et a l'em- » prisonnement. Enfin le nomme Christ-Simmener a quitte » le Havre, apres y avoir vecu habituellement eu faisant » usage d'expedients et pour se soustraire aux poursuites dont ) il etait menace par ses nombreux creanciers. J'ajouterai » que des personnes residant au Hävre, Oll elles sont honol) rablement connues et qui sont ses compatriotes, le quali- J) fiaient de fleau de la Colonie suisse. eet individu a du par ) une decision ministerielle elre expulse de Paris par suite » de faits, plus ou moins reprehensibles. » Par office du 25 Mars 1876, au ehef du Departement federal de l' In Lerieur, le Charge d' affaires du Bresil en Suisse dec1are entre autres : . ({ Le Consul general du Bresil en Suisse seul competent » dans toute l' el,endue de la Confederatiol1 pout' trailer an » nom du Gouvernement imperial avec les emigTants qui }) desirent s'etahlir au Bresil, non-seulement n'a aueun~ rap- » port avec Christ-Simmener, mais il ne le connait meme » pas personnellement. n ajollte que vu l'importance de » l'objet, il n'a jamais delegue a aucune ag'ence, ni a un » individu quelconque la moindre part de la mission qui lui FlO
762 B. Civilrechtspflege. }) a Me confiee par le Gouvernement imperial de s' entendre » avec les emigrants en destination du Bresil. .. Comme tout » permet de le supposer, l'agence Christ-Simm.ene~, ne peut » elre consideree que comme une agence partlCuhere dont ) les offres n'ont en consequence aucune autre valeur se- » rieuse que Ie degre de confiance plus ou moi~s, ~e~j~e j) que peuvent inspirer son honnetete et sa problte mdlVl- » duelles. 11 Ensuite de ces diverses informations, le Conseil federal a,. sous date du 31 Mars 1876, adresse ä tous les Etats confederes une Circulaire ainsi con!iue : « L'agence d'emigration Christ-Simmener, a Geneve, ~ue » de I'Entrepot, i 1, a publie dans les journaux de I~ SUlss,e » Occidentale une annonce par laquelle elle offre son mterme- » diaire aux personnes qui seraient desireuses d'emigrer.~our » la province bresilienne de Parana, et cela ades condltlOns » fort avantageuses. Nous avons juge apropos de pr~ndre » des renseignements ulterieurs sur l'agence en questIOn et » sur le degre de foi qu'on peut ajouter a ses offres. ~e » resultat de ces investigations est tel qu'on ne peut aVOlr » aucune confiance dans ces offres et, qu'au contraire, il est » ä craindre que ceux qui concluraient avec cette agence des Il contrats d'emigration ne soient exposes ade cruelles decep- » tions. En consequence, nous estimons qu'il est de notre » devoir d'attirer sur ces faits I'attention des gouvernements » cantonaux, afin qu'ils soient en mesure de dissuader; de la » maniere qu'ils jugeront la plus efficace, leurs ressorussants » de conclure des contrats d'emigration en se basant sur » l'annonce precitee. 11 .., Par demande du 25 Aout suivant, Chnst-Slmmener esLImant que le Conseil federal lui a cause par cette .publication un grave prejudice, et ce sans droit et sans motIfs; que les autorites federales, comme toute autre personne, sont tenues de reparer tout fait qui, par leur faute, a cause p~ejudi~e a autrui conclut, en vertu de l'art. 27, § 2 de Ia 101 sur Iorganis;tion judiciaire federale du 27 Juin 187~' a. ce q.u'il plaise au Tribunal federal condamner Ia ConfederatlOn SUlsse IV. Civilstreitigkeiten zwischen Privaten und dem Bunde. N° 128. 763 a lui payer avec depens Ia somme de dix niille francs ä titre de dommages-interets et a publier le dit jugement de la meme maniere et dans les memes feuilIes publiques ou a ete publiee la circulaire federale du 81 Mars susmentionn~e. Statuant sur cette demande, le Tribunal federal, par arret du 15 Decembre 1876, tout en ecartant l'exception d'incompetence opposee par le Conseil federal, decide de ne pas en- . trer en matiere, quant ä present, sur Ia demande, et de renvoyer le demandeur Christ-Simmener a mieux agir, en se conformant aux dispositions de Ia Ioi du 9 Decembre 1850 sur Ia responsabilite des autorites et fonctionnaires de la Confederation. Sur ces entrefaites, le Ministre de la Confederation suisse a Paris avise le Conseil federal, par lettre du 28 Decembre 1876, que le Consulat suisse a Bordeaux signale a la Legation Ies agissements de Christ-Simmener, a l'occasion d'un contrat signe par un citoyen suisse nomme Fontana. La Legation ajoute que le 8 Novembre meme annee, un sieur G. Elie, de Peney-Ie-Jorat, s'est presente dans ses bureaux dans un etat complet d'alienation mentale, porteur d'un contrat d' emigration signe l'avant-veiIle avec Ie meme agent Christ-Simmener, et que la Legation a signale le cas au Departement de Justice et Police du Canton de Vaud pour permettre ä Ia famille de reclamer le remboursement des sommes payees par G. La lettre du Consul suisse a Bordeaux datee du 22 Decembre 1876 et mentionnee par 1a Legation suisse a Paris contient les donnees suivantes: « Un nomme Fontana, voyageant avec sa femme et sept )} enfants, plus un parent, s'est presente a mon Consulat le » 21 de ce mois, porteur d'un contrat d'emigration signe )} Christ-Simmener a Geneve, portant que 1e sieur Fontana » devait se trouver a Bordeaux le 28 Novembre pour en par- )} tir le 80 par un steamer devant le conduire a Paraguana, )} moyennant une somme payee de 460 fr. pour le passage )} jusqu'a Rio-Janeiro, de lui Fontana ct d~s neuf ye,rson- }) nes qui l'accompagnaient... Sur ce contrat Il y avmt a une » Jllace reservee le nom du correspondant a Bordeaux, M. Su-
764 B. Civilrechtspflege. }) reaud, mais je n'ai pas vu le nom du correspondant a }) Rio-Janeiro. }) Fontana est arrive le 28 Novembre et s'est mis en rap- }) port avec Sureaud, qui a renvoye le depart de jour. en }) jour, disant qu'il n'etait pas d'accord avec Christ-Simmener, }) mais il logeait Fontana et lui donnait 5 fr. par jour pour » subvenir aux besoins de dix personnes. » Apres le depart du steamer du 20 de ce mois, 1\1. Su,... » reaud a annonce a Fontana qu'il le feraitpartir par un ») voilier, ce qui n'a pas ete accepte et a conduit ce dernier » a venir pour la premiere fois m'entretenir de ses plaintes. }) J' ai salsi de celte affaire 1\'1. le Commissaire eharge de l' e- » migration, qui m'a fait craindre de suite ce qui est survenu. }) Ainsi l\l. Sureaud mande devant Iui a declare qu'il n'avait }) nullement autorise M. Christ a faire ce traite, que c'etait » par humanitequ'il avait donne 5 fr. par jour aces mal- }) heureux et qu'en resume on ne pouvait lui opposer aucun }) engagement personnel. .... » En resume, Fontana partira apres demain par un voilier, )} et 1e contrat de M. ChrisL-Simmener ne recevra nullement )} son execution. Fonlana fera un deplorable voyage de 60 a }) 80 jours au lieu d'un de 25 jours et pendant son sejour }) il aura epuise ses ressources. }) J'ose croire que le Gouvernement federal ordonnera I; une enquete et que dorenavant des precautions seront » prises pour que nos malheureux compatriotes ne soient }} pas places dans la dure necessite d' opter entre la misere » ou l'acceptation de moyens imparfaits de transport autres » que ceux qui leur avaient ete promis. t) Au recu de ces documents le Conseil federal adressa une nouvelle ~ circulaire du 5_ Janvier 1877, a tous les Etats confederes. eette piece est ainsi con!(ue : « Par notre circulaire du 31 Mars dernier, nous avons }} cm devoir vous mettre en garde contre les operations d'une }) agence d'emigration Christ-Simmener, a Geneve, sur Ie }} compte de laquelle nous avions de facheux renseigne- » ments. IV. Civilstreitigkeitea zwischen Privaten und dem Bunde. N° 128.765 » Des faits graves concernant cette agence viennent de }) nous etre signales par notre Legation suisse a Paris. Nous )} croyons devoir reproduire ci-apres le conte nu des pieces » que nous recevons a ce sujet. » En l'absence d'une loi sur la matiere, loi prevue par » l'art. 34 de la Constitution federale, ainsi que des penalites » que celte loi ne manquera pas d' edicter contre les opera- » tions illicites des agences d'emigTation, nous n'avons pas }) d'autre moyen a notre disposition, pour sauvegarde l' les » interets des emigrants, que de signaler les faits repre- }, hensibles qui parviennent de source certaine a notre cont) naissance. C'est de ce moyen que nous faisons de nouveau » usage en vous priant de pourvoir a ce que la presente circu- » laire et les pie ces ci-dessous re!/oivent dans votre Canton )} une publicite suffisante. }) Donnant suite a l'arret susvise du Tribunal federal du 15 Decembre 1876, Christ-Simmener, par ac te du 24 Fevrier 1877, met en demeure l'AssembMe federale de decider s'il y a lieu ou non de donner suite a la demande, aux termes de l'article 33 de la loi federale du 9 Decembre '1850. Statuant dans sa seance du 20 Mars 1877, le Conseil national a pris l'arreLe suivant : « L' Assemblee federale de la Confederation Suisse; » Vu le recours de Christ-Simmener de Geneve; » Entendu la reponse du Conseil federal; Considerant : » 1° Que le petitionnaire desire evidemment voir trancher » la question de savoir s'il doit donner suite a son action ci- » vile contre le Conseil federal, ou contre ses membres, et » si cette action doit etre renvoyee au Tribunal federal qui » prononcerait. » 2° Que le Conseil federal, en publiar,t la circulaire, objet » du litige, a agi parfaitement correctement lant a la forme » que quant au fond. l) En application des art. 32, 20, 21 et 33 de la loi fedel) rale du 9 Decembre 1850 sur les responsabilites des autol) rites federales et des fonctionnaires federaux:
766 B. Civilrechtspfiege. » Arrete: ». II n' est pas d?nn~ suite a la demande en dommages-inte- » r?ts. de M. Chrlst-Slmmener, ä Geneve, contre le Conseil » federal ou ses membres. » Le Conseil des Etats, dans sa seance du 27 Mars 1877 a adhere ä la decision susmentionnee du Conseil national. ' ~ar de~an~e deposee au Greffe federalles 26/28 Avril 1~J7, Chl'lst-Slmmen~~ ~xp?~e que, ensuite des faits qui precedent, la responsablhte clVlle de la Confederation pour les deux circulaires federales du 31 Mars 1876 et du 5 Janvier 1877 ~e trou~e pl~inement engagee; qu'il s'en refere aux m~mOl:es presentes precedemmellt au Tribunal federal ainsi qu au Jug~ment susmentionne du 15 Decembre 1876, mais que: relatl."ement au dommage qui lui a ete cause, son evalu~tlOn dOlt en etre modifiee, en raison de la nouvelle circu- Ialre federa.le du 5 Janvier 1877, et doit elre portee a la somme de vmgt mille francs. Le d~m,andeur conc1ut en consequence qu'il plaise au Tribunal f~deral condamner la Conrederation suisse ä lui payer avec depe~s la somme de vingt mille francs a titre de domm~ges et l~!erets et a publier le jugemeut a intervenir de la meme mamere qu'ont ete publiees les circulaires federales et dans les memes feuilles. Dans sa reponse du 14 Juin suivant, la Conrederation conclut au rejet de la demande avec depens. Elle s'appuie en resume, sur.les considerations ci-apn3s: ' En ce qUl concerne la complltence du Tribunal federal en !a ~a~se, ?~ ~e peut disconvenir qu'une action en dommagesmterets. dlfl~e~ contre le fisc n' apparaisse en general comme une actIOn c~vlle, la quelle releve prealablement de la compet~nce ~es Tnbunaux. Le Tribunal federal ne peut pas ecarter de~tree ~~e semblable demande, il est tenu de l'examiner. MaIS a?Ssltot que ce~ examen demontre que le fisc n'est pas a,ttaqu~ par des motlfs de droit prive, mais bien ensuite de 1 exerClce de fonctions publiques de l'autorite administrative l~ demande doit etre eeartee sans autres. En pareil cas c; nest plus la forme de la demande, mais bien le fondement, IV. Oivilstreitigkeiten zwischen Privaten und dem Bunde. N° 128. 767 la base meme de l'action qui est decisive. Aussitöt que le Tribunal doit reconnaitre que ceUe base repose sur le terrain administratif et que l'acte de l'autorite administrative qui a donne lieu ä la demande ressort de la eompetence de cette autorite, il doit se declarer incompHent sur le fond et rejeter La demande de ce seul ehef. Or, a cet egard il est a remarquer que depuis la mise en vigueur de la Constitution federale de 1848, le Conseil federal s' est vu frequemment dans la necessite de meHre le public eIl garde, au moyen de circulaires, contre les agissements de eertains agents d'emigration. Ainsi, deja sous l'empire de cette Constitution, cet objet etait considere comme ressortissant de l'autorite executive federale. Lors de la revision de la de la Constitution, cette competence fut expressement reeonnue; I'art. 34 de Ja Constitution de 1874 statue, en effet, -que les operations des agences d' emigration sont soumises ä la surveillanee et a la Iegislation federales. La demande de Christ-Simmener a donc trait ades mesures prises dans la _competence administrative et constitutionnelle du Conseil federal, et ne saurait done etre aceueillie. La demande doit etre egalement rejetee, si ron entre en matiere au fond. Les cireonstanees dans lesquelles les circulaires du Conseil fMeraJ furent publiees, ainsi que les divers renseignements adresses acette autorite, justifiaient pleinement les mesures prises contre le demandeur. A supposer que le Tribunal federal croie devoir examiner ee eote de la question, il ne saurait arriver a un resultat autre que celui consigne dans le Decret des Chambres federales, ßt constatant qu'en publiant les circulaires en question, l'autorite exeeutive de la Confederation a agi parfaitement eorreetement, soit quant a la forme, soit quant au fond. Dans sa replique des 11/13 Aout 1877, Christ-Simmener reprend les eonclusions de sa demande ~jl les appuie sur des deduclions dont suit la substance : Les resultats de l'enquete a laqueUe le Conseil federal s'est livre ne meritent point de confiance. Partie de la delation
768 B. Oivih·echtspfiege. d'un agent d'emigration concurrent de Christ-Simmener, la dite enquete se poursuit au Hävre par une demande d'informations au Consul suisSE" de cette ville, lui-meme agent d' emigration et concurrent du demandeur. Le rapport de 1a Police de GenElVe se borne a invoquer une note de la Police du Hävre concernant Christ-Simmener, et dont ce dernier conteste absolument le contenu. Les 25 fr. que Christ a payes a Geneve l'ont ete ensuite de transaction, et non a titre d'amende. Si le demandeur a donne a son agence d'emigration la qualification d' « autorisee » c' est que le Gonseil d'-Etat da GenEwe l'avait reellement autorise par decision du 11 Mai 1875. En outre il resulte de la correspondance au dossier qu'il existe au Bresil une Socie1e Colonizadora de la Province de Parana, Pereira, Alves, Bendaszeski &; Ce; que Christ a ete charge directement par le representant de cette Societe en Europe de recruter des emigrants: Christ n' etait donc que le mandataire de la dite Societe, sm laquelle le Departement federal de l'Interieur eut du se renseümer. D'ailleurs l'enquete de ce Departement n'a porte que '"'sur les antecedents et la personnalite du demandeur, mais aucun reproche n'a 13M formuIe a l'adresse des operations de l'agence Christ-Simmener. . Pour faire l'enquete sur 1a Societe Colonizadora, on pouvait s'adresser au Ministre du Bresil en Suisse, au Consul po ur les Suisses de l'aITondissement de Parana, aChrist luimeme ou au representant de la Societe en Europe; rien de tout cela n'a ete fait. Christ n'a eu aucune connaissance da l'enquete dirigee contre lui ; il n'a appris le nom de son denonciateur et n'a ete entendu que par l'intermediaire d'un agent de police genevois. Le Departement federal a agi contre l'agence Christ par la seule raison qu'eHe ne lui inspirait pas confiance, mode de proceder evidemment en desaccord avec le principe de la liberte d'industrie inscrit dans la Constitution. Le Conseil federal a reconnu qu'on ne pouvait pas interdire aChrist de conclure des contrats d' emigration, mais on l'a fletri publiquement. L'art. 34 de Ia Constitution federale parIe de la surveiUance IV. Civilstreitigkeiten zwischen Privaten und dem Bunde, No 128. 769 des operations des agences d'emigration; gui dit sttrveillance dit une action qui empeche les agents d' emigration de se livrer ades actes illicites. Si le tÜre d'emigration autorisee, don ne a une annonce, etait illicHe, il n'y avait qu'a l'interdire. L'admission de l'exception d'ineompetence elevee par la Confederation aurait pour resultat de remettre a l'appreciation .exclusive du Conseil federal lui-meme ]a question de savoir si l'acte sur lequelle p]aignant ronde sa demande d'indemnite est legitime ou opportun. Avec un semblable systeme, l'administration pourrait disposer arbitrairement des biens et de l'honneur des citoyens. Le Conseil federal ne pouvait d'ailleurs agil' alors qu'aucune loi n'avait ete edictee sur ]a matiere. L'absence de cette loi, qui doit garantir les agenls d'emigration contre I'arbitraire administratif ne peut avoir pour effet de les livrer sans merci a cet arbitraire. La Constitution federale. dans une disposition generale comme celle de l'arlicle 34, n'a eu pour but que de mettre dans les attributions legislatives de la Confederation un certain nombre de matieres ; lorsqu'il ne s'agit pas d'une attribution expressement reservee au Conseil federal, le terme Confederation indique rAssemblee federale, qui doit exprimer 5a volonte par une loi, avant que le Conseil federal qui, dans ce eas, n'est que son organe, puisse agil'. Les cas d'intervention analogue du Conseil fecteral sous l'empire de la Constitution de 1848 se differencient essentieUement du cas Christ-Simmener et n' etablissent d' ailleurs pas que le Conseil federal eut le droit d'agir comme il l'a fait dans ces oecasions. L' articIe 59 de la loi sur l' organisation judiciaire federale ne reserve point a la solution des aulorites ~ederales (Con~ei! federal et Assemblee federale) ]es contestatlOns ayant tr31t a l'articIe 34 de la Constitution federale ; ce meme article soumet a la decision de ces autorites les recours concernant l'application de la loi (ecMrale prevue a l'art.icle 34 precite. L'Assemblee federale a done prevu: a) que l' article 34 ne pouvait etre applique qu'au moyen d'une.loi; b) que les recou:s,r~ laLifs a Papplication de ceUe IOl seralent seuls conslderes
710 B. Civilrechtspflege. comme contestations administratives. Or dans le cas actuel le Conseil federal a applique l'article 34 lorsqu'il ne devait pas l'appliquer. Christ n'a forme de recours que contre l'applicalion injuste et inopportune de l'art. 34 et non contre l'application d'une loi qui n'existe pas. Son recours ne constitue point par consequent une contestation administrative et n'est soumis ni a la decision du Conseil federal, ni a celle de l' Assemblee federale. La replique contesle enfin soit l' existence, soit la gravite des faits ayant determine 1a seconde cireulaire federale du 5 Janvier 1877, en partieulier les griefs tires contre Christ des diverses peripHies par lesquelles a passe la famille Fontana. Le demandeur termine en reprenant ses premieres eonclusions. Dans sa duplique des 7/12 Septembre 1877, la Confederation conclut de nouveau au rejet de la demande. L'article 34 de la Constitution federale confere des maintenant a la Confederation le droit de surveillance sur les agences d'emigration, sans le faire dependre de la promulgation de la loi prevue a eet article. Ce droH elait d'ail1eurs dejit exeree, comme on l'a vu, sous l'empire de la Constitution de 1848; il est clair que la Constitution de 1874, qui s'est efIorcee d'augmentel'les attributions de la Confederation partout ou cela etait necessaire, ne peut avoir voulu rester sur ce point en delta de ce qui existait dejit sous le regime constitutionnel precedent; aussi le droit de surveillance de la Confederation sur les agenees d' emigration fut-il expressement confirme dans la Constitution nouvelle; la faeulte, reservee a la Confederation par le meme article, de legiferer sur cette matiere ne peut porter aucun prejudice au droH de surveillance en question. La Confederation ne conteste point la competence du Tribunal federal pour connaitre du present litige, an moins quant ä la forme. En ce qui concerne le fond, la duplique persiste a estimer que, pour ]e eas ou le Tribunal federal se eonvaincrait que les actes reproches a la Confederation se caraeterisent non comme des mesures arbitraires mais comme l'exer- IV. Civilstreitig"keiten zwischen Privaten und dem Bunde. N· 128.771 cice d'un droit legal, le dit Tribunal n'aurait pas a entrer dans un examen ult.erieur de la cause. En ce qui eoneerne la pretendue compMenee de l' Assemblee federale alleguee en replique, il suffit .de faire ob server que l'art. 85 de la Constitution federale, qui fixe cette competence, ne l'etend point ades eas comme l'espece aetueUe; l'ar1. 95 ibidem statue que l'autorite directoriale et executive superieure de la Confederation est exereee par le Conseil federal. Repondant a divers arguments de la duplique, la Confederation conteste avoil' fait porter son enquete uniquement sur la personnalite et non sur les operations du demandeur: elle eite a eet effet la correspondance, ci-haut mentionnee, du Departement federal de I'Interieur avee le Ministre du Bresi1. - En ce qui concerne l' enquete a Geneve, elle a Me eonduite de la fayon la plus correcte: Christ, interroge sur les raisons qui lui avaient fait prendre, pour designer son agence, le titre d'emigration « autorisee, » a repondu en pretendant eette emigration autorisee par le Gouvernement bresilien . il devait resulter, pour le Conseil federal, des pieces emanJes de la Legation du Bfl3sil, que l' Agence Christ-SimmeDer s'arrogeait sans droit la denomination d' « autorisee. » Christ ne donne d'ailleurs aucune preuve a l'appui de son allegation qu'il est le mandataire de la Societe Colonizadora Pereira, Alves, Bendaszeski; au contraire , il resulte des faits de la cause, et ensuite du sort qu'a eu a subir la famille Fontana que Christ n'est qu'un recruteur d'emigration, adressarit 'ses emigrants a un autre ex~Miteur, ~uj les transporte en Amerique ou les abandonne a un sort llleertain. Le terme d'emigration autorisee fait necessairement naitre l'idee d'une agenee responsable en rapport direct av~c la Colonie de Parana; or l' enquete a demontre que ChflSt n'a jamais ete en possession de ce caractere,. et S? ~'e~L attribue faussement. En presenee de tous ces falts, Il etaIt du devoir du Conseil federal de s' edifier aussi sur les antecedents eL la valeur morale du demandeur, et ce d'autant plus que, comme le dit l'office du Ministre du Bresil, il s'agis-
772 B. CiviJreohtspfiege. sait ICI « d'un agent particulier dont les offres n'ont au- }) cune autre valeur serieuse que le degre de confiance plus II ou ffioins ffierite que peuvent inspirer son honnetete et » sa probite individuelles. II 11 Y a d'aulant plus lien de s'assurer de la moralite d'nn pareil agent que l'expedition des emigrants dan:,; des pays lointains est un de ces contrats dont l' execution est plutOt garantie par la loyaute du promettant que par la convention ecrite passee entre parties. Apres tous les faits et renseignements ci-dessus, le Conseil federal etait en droit de craindre que, comme le dit la circulaire du 31 Mars 1876, ceux qui concluraient avec l'agence Christ dei> contrats d'emigration ne soient exposes a de cruelles deceptions. Enfin, meme au point de vue de l'opportunite, les mesures prises par l'autorite executive doivent etre approuvees, puisqu' elles n'impliquent ni l' arbitraire ni la violation de droits existants : or la decision du Conseil federal se trouve en concordance parfaite avec plusieurs precedents analogues. Avant de statuer en la cause, il est necessaire de rectifiel' et de complMer les allegations contenues dans les memoires plus haut resurnes : a) n resulte du casier judiciaire de Christ-Simmener, tel qu'il a eie produit par extrait authentique delivre au Hävre le 9 octobre 1875 et par l'intermediaire de la Legation suisse en France, que le dit n'a point ete condamne pour escroquerie ou tentative de ce delit et qu'il n'existe a sa charge que les condamnations suivantes : Le 28 Avril1866, au Hävre, condamnation pour coups et blessures a 16 francs d'amende. Le 6 Novembre 1872, au Hävre, idem, pour port d'arme prohibe, a 16 fr. d'amende. Le 23 Novembre 1873, au Havre, idem, pour outrage envers un magistrat, a 50 fr. d'amende. b) n para!t resulter d'une note au dossier emanee de la chancellerie federale, que par lettre du 9 Avril1877, la Le- . IV. Civilstreitigkeiten zwischen Privaten und dem Bunde. N° ]28. 773 gation suisse a Paris declare qu·e Christ-Simmener n'a point Me expulse de France par decision ministerielle. c) Par declaration inscrite au dos de la requete adressee au Conseil d'Etat du Ganton de Geneve par Christ-Simmener pour obtenir l'autorisation d'ouvrir dans cette ville une agence d'emigration, le chancelier d'Etat de Geneve certifie que ceUe autorisation a eLe accordee au requerant par le Conseil d'Etat, dans sa seance du 11 Mai 1875. d) Par la production de nombreuses correspondances emanees de la maison d' emigration Pereira, Alves, Bendaszeski &: Ce a Bordeaux-Anvers, et de A. Sureaud &: Ce a Bordeaux, Christ-Simmener a etabli qu'il etait leur agent a Geneve, autorise a traiter en leur nom. e) Enfin, Christ-Simmener a produit de nombreuses letLres datees soit de ports d'embarquement en Europe, soit du Kansas, soit du Parana (Sainte-Euphrosine) et d'autres lieux d'outre-mer, signees par divers emigrants ayant traite avec son agence, dans lesquelles ils expriment leur satisfaction cl leur reconnaissance pour ses bons offices, ainsi que pour la maniere dont il a rempli envers eux ses engagements. Statttant sw' ces faits el considerant eu droit: 1 0 L'article 1'17 de la Gonstitution federale statue: « Les )) fonctionnaires de la Confederation sont responsables de » leur gestion. Une loi federale determine ce qui tienL acette ») responsabilite. » Gette loi a Me Ildoptee le 9 Decembre 1850 pour etre executoire des le 1 er Janvier 1851. La demande de Christ-Simmener est donc regie par les seules dispositions de cette loi, determinant les actes qui peuvent entrainer la responsabilite des autorites et fonctionnaires federaux et le mode de proceder a suivre par le plaignant pour exercer son action. Dans ce but le Iegislateur a distingue deux categories de fonctionnaires federaux: ceux nomrrH':s par le Conseil federal, autorite execulive superieure de la Confederation, et les autorites et fonctionnaires nommes par l' Assemblee federale. Les fonctionnaircs nommes par le Conseil federal sont, d'a-
774 B. Civilrechtspflege. bord, responsables des negligences et fautes commises dans l'exercice de leurs fonctions et le Conseil feMral peut a cet egard leur infliger des peines disciplinaires. ou prononcer leur suspension ou leur revocation. En outre, toutes les actions civiles intentees contre ces fonctionnaires pour cause de gestion illegale doivent elre portees en premier lieu devant le Conseil federal; si cette autorite refuse son adMsion, le plaignant a le droit de suivre a son action civile devant les Tribunaux ordinaires contre le fonctionnaire accuse, personnellement responsable, mais en fournissant prealablement un cautionnement fixe par le Tribunal federal pour garantie des frais. A teneur des articles 18 et 32 de la dite loi, les autorites et les fonctionnaires elus par l' Assemblee federale sont responsables envers elle et cette assemblee peut seule ordonner contre eux une poursuite judiciaire pour des actes ou des omisslons qui se rattachent a l'exercice de leurs fonctions. En particulier, toute action civile contre les fonctionnaires nommes par l' Msemblee federale et basee sur une gestion illegale doit etre portee, en premier lieu, devant celte assemblee, qui prononce s'il y a lieu, la prise en consiMration et renvoie l'aflaire a une commission, chargee de presenter des conclusions tendant soit a ne pas donner suite a la demande, soit a casser l'arrete incrimine et a adresser une admonestation aux fonctionnaires en defaut, soit a intenter une action civile ou criminelle. Enfin, l'article 33 ajoute que si les deux Conseils formant l' Assemblee federale decident qu'il y a lieu a donner suite a la demande, elle doit etre renvoyee au Tribunal federal pour etre traitee selon les dispositions de la loi sur la procedure civile. Dans le cas contraire, La Confederation est garante pour l'autorite et le fonclionuaire et il est loisible aux plaignants de diriger contre elle leur action en dommages-interets devant le Tribunal federal. 20 Le demandeur Christ-Simmener s'est conforme aux prescriptions de l' articIe 32 precite en ce qui touche les premieres conclusions par lui prises contre le Conseil f€deral en IV. Civilstreitlgkeiten zwischen Privaten und dem Bunde. N° 128. 775 payement de dix mille francs de dommages-interets. 11 n'a, en revanche, point soumis a l' Assemblee feder ale sa nouvelle demande, datee du 26 Avril 1877, tendant a ce que, eu egard a la seconde circulaire publiee par le Conseil federal, l'indemnite a lui bonifier pour le domrnage par lui souffert soit portee a vingt mille francs. En presence des dispositions legales susvisees, il n'y a pas lieu d'entrer en matiere sur la conclusion modifiee du domandeur et sur les consequences civiles tirees de la seconde circulaire du Conseil federal et l'examen de la demande primitive peut seu! faire l' objet d'une decision en la cause. 3° Dans ses dispositions generales, la loi federale de 1850 regle les cas oilla responsabilite des autorites et des fonctionnaires federaux peut elre Iegalement poursuivie. Elle statue: « At'€' 4. La responsabilite resulte de la per- » petration des delits, dans l' exercice des fonctions, ainsi ) que de la violation de Ia Constitution federale , des lois » ou des reglements federaux. )l Art. 5. La responsabilite peut donner li eu ades mesu- » res disciplinaires, a une action civile ou a une action cri- » minelle. » Art. 7. L'action civi!e en dommages-inlerets suppose : » 1. Un acte ou une omission illeg>al, dans le sens de l'ar- » tiele 4; » 2. Un dommage reel occasionne par cet acte ou cette » omission. 11 L'action intentee par Christ-Simmener Mant, ainsi que 1'a reconnu l'arret du 15 Decembre 1875, par sa nature une action civile poursuivant l'adjudication d'une indemnite pecuniaire en reparation du prejudice et dommage cause par la circulaire du Conseil federal du 31 Mars 1876, il ya li eu d'examiner s'il est constant par l'instruction de Ia cause qu'en adoptant cette mesure administrative, le Conseil federal a commis un acte ou une omission illegal, dans le sens de !'article 4 susvise. Le fait que la Confederation est devenue partie defenderesse en Ia cause n'a pas change Ia nature de celte action et on ne
776 B. Civilrechtspflege. samait en tout cas point pretendre que la question de responsabilite civile du Conseil federal ait ete detinitivement tran-' chee par I'arrete des Chambres federales approuvant les mesures prises et couvrant de la responsabilite de la Confederation celle de l'autorit.e executive superieure. CeHe decision des Chambres n'a eu, en effet, en vue que de justifiel' l'application de l'articIe 33 de la loi dans les limites fixees par le leg'islateur. 01', cet articIe lui-meme renvoie a la decision du Tribunal federal toutes les actions civiles en dommages-interets dirigees contre les fonctionnaires elus par l' Assemblee federale et basees sur une gestion illegale. - Denier au juge la mission de proceder a ]' examen des faits constates dans le dossiel', d' en fixer la portee et les consequences et de faire application du droit equivaudrait a investir l'Assemblee federale du droit de rendre un jug'ement en matiere civile et aurait pom consequence d'enlever a celui qui se prelend lese 1a g'arantie d'une sentenee judieiaire, qui lui est formellemp,nt accordee par la loi, dans tous les cas ou il y a acLe illegal ou violation de la Constitution et des lois. 01', POUI' apprecier si eette gestion illegale est prouvee, il est necessaire que le juge soit nanti de l' ensemble des faits administratifs qu'il doit apprecier, non au point de vue de la gestion administrative et de I' opportunite qui a preside a leur decision, mais uniquement pour Meider s'ils emportent une violation de 1a Constitution, d'une loi federale ou d'un reglement dans 1e sens de 1'art. 4 susvise. Il en resulte que la fin de non-reeevoir opposee a Christ- Simmener par le Conseil f(~deral ne saurait 8tre accueillie et est rejetee. 4° Entrant en matiere sur le fond de la eause, il est constant que l' existence d'un delit n' est pas alleguee par Christ- Simmener et comme aucune loi federale ou reglement federal n' est actuellement en vigueur sur les operations des agences d'emigration, il reste a ex amin er si les procedes du Conseil federal emportent au prejudice du dit Christ-Simmener une violation de la Constitution federale. IV. Civilstreitigkeiten zwischen l'rivaten und dem Bunde. N° 128. 777 5°L'art. 84 de cette ConstitUtion est concu comme SUtt : « Les operations des agenoos d' emip:ration et' des 'eI'ltre- <» prises d'assurance non institooe6par I'Etat sont soummes » fda surveillance et ä 1a legislation .fedocales. » . Ledemandeur estime qu'fl teneur ,de ceUe disposition Je Conseil federal n'etait point autorise, avant Ia promulgation <lela loi projetee sur la matiere, ä se livrer ä des actes de -surveillance tels que ceux auxquels il a eu recours, et qu'en ·tout cas, en l'absence d'un texte precis qui .la confie au Conseil feooral, cette surveillance doit eire exeroee par l'AssernbIee federale. Eu. ce qui concerne la premiere de ces objections, iI suffit ()e frure observer que l'alinea 2 precite soumet les operations <I'es agences d' emigration a la surveillance et a Ia Iegislation federales, d'ou il resulte que la premiere de ces att;ibutions est entierement independante de l'autre, et peut s'exercer meIDe en l'absence de toute loi federale sur la matiere. Le Iegislateur constituant n'a evidemment pas voulu que jusqu'a 1a promulgation des dispositions speciales d'une loi, l'autorite federa]e cessat de vouer son attention et sa sollicitude aux interets majeurs qui se rattachent ä l' emigration et a ses .agences en Suisse. L'objec1ion consistant ä dire qu'en tout cas Ia surveillance prevue au dit article rentre dans les attributions de I' Assem- IMe federale n'a pas plus de fondement. Cet objet ne rentre, en effet, point dans l'enumeration contenue ä l'art. 86 de la Constitution federale des affaires de Ia competence des .deux Conseils, et ressort des lors au Conseil federal, «auto- .iJ) rite directoriale et executive superieure de Ia Confede- .~ ration, » aux termes de l'art. 95 de Ia dite Constitution. 60 Pour que le droit de surveillance sur les agences d'emi- -gration, attribue, comme on vient de le voir, au Conseil federal par Ia Constitution, puisse etre efficacement exerce, iI ·est incontestable qu'il doit comprendre la facu]te de mettre en garde, selon les cas, les citoyens contre les agissements -irreguliers ou les promesses des agences dont les operations .ou les clirecteurs ont paru ne point meriter Ia confiance pu- 51
778 B. Civilrechtspfiege. blique. Les interets. divers et, import~nts qui se rattachent cl la conclusion des contrats d emigratIOn commandent la remise en mains de l'autorite administrative superieure federale 'd'une competence suffisante pour premunir a temps les. emi~rants contre les dangers et les deceptions nombreu~es. auxquels des agents ne les ont que ~r~p so.uvent exposes. Aussi est-il certain qu'une mesure admmlstrabve teHe que la publication d'une eireulaire adres~e~ aux gouv~rnements eantonaux n'exeede nuHement les hmltes que 1 art. 34 de la Constitution a voulu assigner au droit de surveillanee dont il s'agit. . . 70 Bien qu'une semblable mesure soit done:, comme d Vlent d'etre demontre lieite en soi, il n'en est pas moins vrai qu'elleeesserait de l'e;re des le moment Oll, sans avoir sa justifieation dans des eireonstanees imperieuses, elle revetirait leearactere d'un aete arbitraire et d'un abus de pouvoir. n reste done au Tribunal federal arechercher , surtout en l'absence d'une loi speciale sur la matil~re ~e:ermi~a~t d'~ne maniere precise la eompetence de l'autonte admlms.trat~ve~ ~i les circonstances de l'espece etaient de nature a .Justi~er les proeedes du Conseil federal, et specialement la Clrculalre du 31 Mars 1876, ou si, au contraire, faisant usage d'une maniere arbitraire des attributions que lui conierent 1'art. 34 de Ja Constitution, et commettant ainsi un abus de pouvoir, iL a viole par la meme la Constitution fede~ale et eneouru ~a responsabilite definie aux art. 4 et 7 , chIffre 1 , de la Im du ~ Deeembre 1850. 80 01' il ressort des pieces au dossier que 10rs de la redaclion de la circulaire en question, une intervention de cette nature contre le demandeur etait justifiee. Non-seulement, en effet le titre d' « emigration autorisee » que revendiquait thri~t-Simmener paraissait en desaccord avec les do~nees. fournies par la legation du Bresil, mais encore les rensßlgnements defavorables sur les antecedents et la personne du de-mandeur. auxquels l'enquete ordonn~e pa~ !e ~ep~rte~~nt avait abouti devaient engager a10rs I autorIte executlve a Ill-tervenir, su;tout lorsque, ~omme cela resulte de l' office du, IV. Civilstreitjgkeiten zwischen Privaten und dem Bunde. N° ]28. 779 Ministre du Bresil precite, il etait etabli que l'agenee Christ- Simmener ne presentait d'autre garantie que celle de l'hon~ rabilite et de la moralite de son titulaire. Bien que quelques-uns des faits misa 1a charge de Christ- Simmener par les rapports du Consul et de la police du Hehre et par celui de la police de Geneve n'aient pas ete entierement confirmes par l'instruction ulterieure de la cause, il n'en demeure pas moins acquis que le Conseil federal, en agissant ainsi qu'il l'a fait sur le vu de pieces officielles unanimement concordantes pour presenter 1e demandeur sous un jour defavorable, n'est nullement sorti des attributions que lui confere l'art. 34 susvise. Le demandeur n'est donc point fonde a arguer d'une violation de la Constitution a son prejudice. La constitutionnalite de la mesure appliquee par le Conseil federal Mant hors de doute, le Tribunal federal n'a point a se prononcer sur son opportunite, ni sur la question de savoir si une enquete plus etendue eut du elre ordonnee, ou si d'autres moyens, plus compatibles avec les interets du demandeur, eussent pu etre appliques avec avantage dans l'espece par l'autorite executive de la Confederation, son role devant se borner a examiner si le Conseil federal avait encouru la responsabilite definie aux art. 4 et 7 de la loi du 9 Decembre 1850. Cette question ayant ete resolue negativement, il en resulte que la demande doit etre ecartee. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: La demande introduite par Guillaume Christ-Simmener, tendant a ce que la ConfMeration soit condamnee 11. lui payer dix mille francs de dommages-interets, est repoussee comme mal fondee.