5. Urtheil vom 15. Februar 1890 in Sachen Bringolf. A. Am 22. Oktober 1889 hat der Große Rath des Kantons Schaffhausen das folgende „Dekret über den kantonalen Armen¬ fonds“ erlassen: „Der Große Rath des Kantons Schaffhausen, „in der Absicht, über die in Art. 55 der Verfassung vorgesehene „Betheiligung des Staates beim öffentlichen Armenwesen vor¬ „läufig auf dem Wege des Dekretes Bestimmungen zu treffen und „in Ausführung von Art. 6, Absatz 2 des Gesetzes vom 8. März „1884 über die Erhebung der Erschaftsabgaben, beschließt: „Art. 1: Der Staat betheiligt sich beim öffentlichen Armen¬ „wesen nach folgenden Richtungen: „a. Zweckentsprechende Versorgung und Verpflegung von Geistes¬ „kranken, von Epileptischen und Schwachsinnigen, von körperlich „Kranken, von altersschwachen und sonst gebrechlichen Personen; „b. Erziehung von Blinden, Taubstummen und Schwachsinni¬ „gen in passenden Anstalten „c. Unterbringung von jugendlichen Verbrechern, verwahrlosten „Kindern und ältern, arbeitsscheuen und liederlichen Personen in „Rettungs= und Zwangsarbeitsanstalten. „Art. 2: Behufs Erfüllung dieser Verpflichtungen wird der „Staat nach Maßgabe der vorhandenen Mittel die erforderlichen „Anstalten errichten und unterhalten oder Anstalten, welche, nicht „vom Staate selbst betrieben werden, oder Gemeinden, welche An¬ „gehörige in Anstalten versorgen, unterstützen. „In Ausführung dieser Aufgabe wird er zunächst errichten: „Eine kantonale Irrenanstalt; „Ein kantonales Krankenhaus Ein kantonales Äsyl „Es können auch zwei solcher Anstalten vereinigt werden. „Art. 3: An die Unterstützung von Gemeindsangehörigen durch „den Staat wird die Bedingung geknüpft, daß die betreffenden „Gemeinden Beiträge in nämlicher Höhe leisten wie der Staat. „Der Regierungsrath ist indessen befugt, da, wo die besondern „Vermögens=, Steuer= und Verpflichtungsverhältnisse einer Ge¬ „meinde es rechtfertigen, die Beitragspflicht derselben zeitweilig zu „ermäßigen. „Art. 4: Der Staat übernimmt im weitern: „a. Die finanziellen Leistungen für die Einrichtung der Natural¬ „verpflegung an bedürftige Durchreisende in den Gemeinden; „b. Die finanziellen Leistungen für die nach Bundesrecht und „die nach den Staatsverträgen zu gewährende, sowie für die¬ „jenige Armenunterstützung, welche weder durch Gesetz noch durch „Staatsverträge geregelt ist „c. Die Mitwirkung bei den Leistungen, welche dem Kanton „nach Art. 33 bis der Bundesverfassung auferlegt sind. „Art. 5: Zur Erfüllung der in Art. 2 genannten staatlichen „Aufgaben wird ein kantonaler Armenfonds gegründet; demselben „werden zugewiesen: „An Vermögen. „Der Vermögensbestand des „Asylbaufonds“ (frühern Spend¬ vom 1. Januar 1888, der Ver¬„fonds, Irrenhausbaufonds), „mögensbestand des durch das Gesetz über die Erbschaftsabgaben „ausgeschiedenen Separatfonds (1. Januar 1888), der Ver¬ „mögensbestand der ehemals projektirten Kinder=Rettungsanstalt „(1. Januar 1888) und Schenkungen und Vergabungen.
„An Einkünften: „1. Die Kapitalzinsen des Fonds: „2. Die Hälfte der Erbschaftsabgaben; „3. Die Landrechtsgebühren; „4. Die Erträgnisse des Alkoholmonopols; „5. Die Hälfte der Bezüge des Staates aus dem Reingewinn der Kantonalbank; „6. Zuschüsse der Kantonskasse. „Art. 6: Der kantonale Armenfonds wird von der kantonalen „Finanzverwaltung verwaltet. „Die Irrenanstalt, sowie andere neu zu gründende Anstalten „des Staates (Art. 2) führen nach der Inbetriebsetzung derselben „gesonderte Rechnung; sie bilden jedoch integrirende Theile des „kantonalen Armenfonds und erscheinen als solche in der Haupt¬ „rechnung desselben. „Allfällige Defizite des letztern werden durch die Kantonskasse „gedeckt. „Art. 7: Die Grundsätze über die Aufnahme von Pfleglingen „in die durch dieses Dekret vorgesehenen Anstalten, über die Fest¬ „setzung der Verpflegungsklassen und der Kostgelder, sowie über „die Bestellung der Aufsichtsbehörden und des Verwaltungsperso¬ „nals der Anstalten werden vom Großen Rathe nach Bericht und „Antrag des Regierungsrathes aufgestellt. „Art. 8: Vorstehendes Dekret tritt mit der Veröffentlichung in „Kraft." B. Schon bevor der Text dieses Dekretes vom Großen Rathe endgültig festgestellt und dasselbe (im Amtsblatte vom 19. No¬ vember 1889) veröffentlicht worden war, ergriff Dr. E. Bringolf in Unterhallau gegen dasselbe den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht. Er beantragt mit Eingabe vom 24./25. Oktober 1889, es sei das soeben vom Großen Rathe des Kantons Schaff¬ hausen erlassene Dekret, das kantonale Armenwesen betreffend, als nichtig zu erklären, indem er ausführt: Art. 55 der kanto¬ nalen Verfassung bestimme: Das öffentliche Armenwesen ist Sache der Gemeinden und aushülfsweise des Staates. Die nähern Be¬ stimmungen trifft das Gesetz.“ Zum Zwecke der Ausführung die¬ fer Verfassungsbestimmung sei bald nach Annahme der Verfassung ein Gemeindegesetz mit kommunalem Armengesetz ausgearbeitet worden; dasselbe sei aber in der Volksabstimmung verworfen und seither sei ein neuer sachbezüglicher Gesetzesentwurf nicht aufge¬ stellt worden. Dagegen wolle nun der Große Rath die, nach der Verfassung blos subsidiäre, Betheiligung des Staates am Armen¬ wesen durch ein bloßes Dekret ordnen. Das sei aber verfassungs¬ widrig. Art. 55 K.=V. behalte die Ordnung des Armenwesens ausdrücklich dem „Gesetze“, nicht einem bloßen Dekret vor. Gegen Gesetze stehe dem Volke nach Art. 42 K.=V. ein Einspruchsrecht zu; wenn daher der Große Rath die Betheiligung des Staates am Armenwesen statt durch Gesetz durch bloßes Dekret ordnen wolle, verletze er die Souveränetätsrechte des Volkes und begehe damit eine Verfassungsverletzung, die der Rekurrent als Bürger nicht unbeanstandet lassen könne. Schon der großen finanziellen Tragweite und der grundsätzlichen Bedeutung der Bestimmungen des angefochtenen Dekretes wegen sollte dem Volke die Meinungs¬ äußerung darüber nicht abgeschnitten werden C. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde führt der Große Rath des Kantons Schaffhausen im Wesentlichen aus: Als gesetzliche Bestimmung über das Armenwesen bestehe im Kan¬ ton Schaffhausen gegenwärtig nur ein Gesetz betreffend das Ar¬ menwesen vom 14. März 1851. Die Regelung des Gemeinde¬ armenwesens habe der Große Rath durch den Entwurf eines Ge¬ setzes über das Gemeindewesen vom 2. Juni 1887 beabsichtigt, welcher namentlich in den Art. 189—199 die einschlägige Materie geordnet und einem besondern, die Leistungen des Staates regeln¬ den, Armengesetze gerufen habe. Dieser Entwurf sei aber in der Volksabstimmung mit 5401 gegen 748 Stimmen verworfen wor¬ den. Am 7. November 1887 habe der Große Rath den Regie¬ rungsrath beauftragt, mit Beförderung die Ausarbeitung einer neuen Vorlage an die Hand zu nehmen. Zu einer neuen definitiven Vorlage sei es indeß bei der Schwierigkeit der Materie und dem Zwiespalte der Meinungen noch nicht gekommen. Dagegen sei in¬ zwischen durch ein dem Referendum unterstelltes und ohne Volks¬ abstimmung in Kraft erwachsenes Dekret der Bau eines kanto¬ nalen Irrenhauses beschlossen und seien die nöthigen Mittel hiefür ausdrücklich bewilligt worden. Es sei im Fernern durch
Art. 6 des Gesetzes betreffend die Erbschaftsabgaben vom 8. März 1884 bestimmt worden, daß die Hälfte der Erbschaftsabgaben einem Spezialfonds zufallen werde, über welchen der Große Rath im Wege des Dekretes bestimmen solle, wobei darauf hinzuweisen sei, daß schon das Armengesetz von 1851 in Art. 15 einen kantonalen Armenfond vorgesehen habe. Neben diesen Bestim¬ mungen werde das Armenwesen des Kantons Schaffhausen noch wesentlich durch die Staatsverträge und die Bundesgesetzgebung beeinflußt. Angesichts dieses Rechtszustandes sei die Aufstellung von Normen über die durch die Verfassung geforderte und auch in der Praxis längst gehandhabte aushülfsweise Betheiligung des Staates beim Armenwesen Bedürfniß gewesen. Da der Erlaß ge¬ setzlicher Vorschriften auf Schwierigkeiten gestoßen sei, deren Be¬ seitigung nicht in der Macht des Großen Rathes gestanden habe, so habe der Große Rath zu dem Mittel gegriffen, die bis jetzt in der Praxis, von Fall zu Fall, gehandhabten Grundsätze vor¬ läufig als Normen aufzustellen, die gesetzlich vorgesehenen Fonds auszuscheiden, dadurch den thatsächlichen Zustand erträglicher zu machen und eine eingehende Armengesetzgebung vorzubereiten. Zu diesem Zwecke habe er das angefochtene, ausdrücklich als ein vor¬ läufiges qualifizirte Dekret erlassen. In rechtlicher Beziehung könnte der Beschwerde vorerst entgegengehalten werden, daß die¬ selbe, als vor der Veröffentlichung des Dekretes eingelegt, ver¬ früht sei, sodann dürfte dem Rekurrenten die Legitimation zur Beschwerde fehlen. Denn es handle sich schwerlich um ein dem Rekurrenten durch die Kantonsverfassung gewährleistetes indivi¬ duelles Recht; derselbe führe keinen der Art. 7—21 K.=V. als verletzt an, in welchen die individuellen Rechte des Schaffhauser Einwohners erwähnt seien. Das Dekret berühre den Rekurrenten persönlich in keiner Weise; dasselbe habe weder mit seiner politi¬ schen noch mit seiner privaten Rechtssphäre etwas zu thun. Das Recht, als Aktivbürger zur Armengesetzgebung innerhalb der ver¬ fassungsmäßigen Schranken mitzusprechen, werde ihm nicht ver¬ kümmert; denn das Dekret, welches sich ausschließlich als Ver¬ waltungsmaßregel qualifizire, sehe ja gerade die Gesetzgebung vor und solle dieselbe vorbereiten helfen. Wenn das Dekret die Materie der Armengesetzgebung, soweit sie die Leistungen des Staates be¬ trifft, vollständig und endgültig regelte, so hätte allerdings jeder Aktivbürger das Recht, sich gegen eine solche Umgehung des Referendums zu verwahren. Dagegen seien die Behörden doch ge¬ wiß befugt, für die Zeit bis zum Erlasse eines Gesetzes, gewisse Normen aufzustellen, namentlich in einer Materie, die einfach nicht ungeregelt bleiben könne. Dies sehe aber auch Art. 6 der Ueber¬ gangsbestimmungen zur Kantonsverfassung für das Gemeinde¬ wesen ausdrücklich vor. Soweit nun das angefochtene Dekret Be¬ imungen über die Pflicht der Uebernahme von Leistungen für das Armenwesen seitens des Staates feststelle, beschlage es direkt und indirekt das Gemeindewesen, indem es die Gebiete zwischen Staat und Gemeinden gemäß der bisherigen Praxis ausscheide. Zergliedere man den Inhalt des Dekretes näher, so ergebe sich, daß dasselbe keine Bestimmungen enthalte, welche gegen die Verfas¬ sung oder bestehende Gesetze verstoße oder zu deren Aufstellung der Große Rath nicht aus eigener Machtvollkommenheit befugt wäre. Die Errichtung eines Irrenhauses sei, wie bemerkt, bereits dekre¬ tirt und die Mittel dafür seien durch besonderen, allen verfassungs¬ mäßigen Erfordernissen entsprechenden Erlaß bewilligt; in ganz gleicher Weise werde zu verfahren sein, wenn die Zeit für Er¬ richtung der andern vorgesehenen zwei Anstalten (Krankenhaus, Asyl) gekommen sein werde. Von den Anordnungen der Art. 3 und 4 sei neu eigentlich nur die Uebernahme der Kosten der Na¬ turalverpflegung durch den Staat. Die sachbezügliche, nicht zum eigentlichen Armenwesen zu zählende, Ausgabe von circa 3000 Fr. per Jahr sei der Große Rath nach Art. 42 K.=V. zu dekretiren befugt gewesen. Art. 5 enthalte nichts als Verwaltungsmaßregeln zur Bildung des längst postulirten kantonalen Armenfonds. Wie be¬ merkt enthalte daher das Dekret überall nichts verfassungswidriges. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Da der Rekurrent die Verletzung eines ihm durch die Kan¬ tonsverfassung gewährleisteten Rechtes behauptet, so ist das Bun¬ desgericht zu Beurtheilung der Beschwerde kompetent. Da im Fernern das angefochtene Dekret seit Einreichung der Beschwerde¬ schrift veröffentlicht worden ist, so wäre es völlig zwecklos den Rekurs als verfrüht zurückzuweisen. Es ist somit auf die sofortige Prüfung der Beschwerde einzutreten.
2. Wenn in erster Linie dem Rekurrenten die Legitimation zur Beschwerde ist bestritten worden, so erscheint dies als unbegründet. Der Rekurrent behauptet, das angefochtene Dekret enthalte eine Verletzung der verfassungsmäßigen Rechte des Volkes, weil dadurch Bestimmungen, die nach der Verfassung nur durch Gesetz und also gemäß Art. 42 K.=V. nur mit (ausdrücklicher oder still¬ schweigender) Genehmigung des Volkes können aufgestellt werden, durch bloßes (der Volksgenehmigung nicht unterstehendes) Dekret des Großen Rathes eingeführt werden wollen. Zur Beschwerde über derartige behauptete Eingriffe in das verfassungsmäßige Recht des Volkes zur Mitwirkung bei der Gesetzgebung ist aber jeder einzelne Bürger berechtigt. Der Große Rath des Kantons Schaff¬ hausen bestreitet dies denn auch im Grunde selbst nicht, sondern macht nur geltend, das angefochtene Dekret enthalte sachlich keine Verletzung der Vorschriften der Kantonsverfassung über das Re¬ ferendum. 3. Wird nun letztere Frage geprüft, so ist zu bemerken: Der Inhalt des angefochtenen Dekretes wie dessen Ingreß zeigen deut¬ lich, daß durch dasselbe die in Art. 55 K.=V. vorgesehene aus¬ hülfsweise Betheiligung des Staates am öffentlichen Armenwesen vorläufig auf dem Wege des Dekretes geordnet werden soll. Nun behält aber Art. 55 Absatz 2 K.=V. die Normirung dieser Materie ausdrücklich der Gesetzgebung vor und es giebt denn auch der Große Rath des Kantons Schaffhausen selbst zu, daß eine dauernde umfassende Ordnung des Gegenstandes nur auf dem Wege der Gesetzgebung, nicht aber durch bloßes Großrathsdekret geschehen könne. Allein ganz das gleiche muß auch für eine als blos vorübergehend gedachte und bezeichnete Normirung gelten. Denn die schaffhausensche Verfassung kennt ein Recht des Großen Rathes, Verordnungen mit provisorischer Gesetzeskraft zu erlassen, beziehungsweise Gegenstände der Gesetzgebung provisorisch auf dem Dekretswege zu ordnen, als Regel nicht, sondern nur ausnahms¬ weise, für die in Art. 6 der Uebergangsbestimmungen aufgezählten Fälle. In concreto liegt aber keiner dieser Fälle vor. Allerdings verleiht Art. 6 Ziff. 2 cit. dem Großen Rathe das Recht, „das Gemeindewesen“ (Art. 89 bis und mit 105) bis zur Regulirung auf dem Wege der Gesetzgebung vorläufig durch Dekret zu ord¬ nen. Allein dadurch wird der Große Rath wohl ermächtigt, die Organisation der Gemeinden und ihrer Armenpflege provisorisch durch Dekret zu ordnen, dagegen erstreckt sich die verfassungs¬ mäßige Ermächtigung durchaus nicht auf die Ordnung der staat¬ lichen Betheiligung an der Armenpflege. Rücksichtlich dieser hat es bei der Vorschrift des Art. 55 K.=V., daß darüber das Gesetz zu bestimmen habe, sein Bewenden; so lange daher ein neues, diesen Gegenstand regelndes Gesetz nicht zu Stande kommt, bleibt ein¬ fach das bisher geltende Recht bestehen und ist der Große Rath nicht befugt, dasselbe durch Großrathsdekret zu ändern, insbeson¬ dere die staatliche Armenpflege oder Betheiligung an der Armen¬ pflege über das durch die geltenden Gesetze festgestellte Maß hin¬ aus auszudehnen und Zweige der Armenpflege zu Lasten des Staates zu übernehmen, welche nach dem bisherigen Rechte von den Gemeinden zu besorgen waren. Danach erscheint denn die Be¬ schwerde prinzipiell als begründet. Allerdings wendet der Große Rath des Kantous Schaffhausen ein, das angefochtene Dekret ent¬ halte im Wesentlichen nichts neues, sonderr führe nur bereits bestehende Grundsätze aus. Allein dies erscheint doch nicht als richtig. Einzelne Bestimmungen des Dekretes schaffen zwar in der That nicht neues Recht: Die in Art. 2 vorgesehene Errichtung einer Irrenanstalt ist schon durch besonderes, dem Referendum unterstelltes, Dekret gültig beschlossen; ebenso sieht bereits das kantonale Armengesetz vom 14. März 1851 einen kantonalen Armenfonds vor, aus welchem der Kleine Rath solchen Gemeinden, die außer Stande sind, ihren Verpflichtungen zur Armenunter¬ stützung vollständig nachzukommen, Beiträge zu leisten ermächtigt ist. Es war auch der Große Rath nach Art. 6 des Gesetzes über die Erbschaftsabgaben gewiß befugt, die Zuweisung der Hälfte der Erbschaftsabgaben an den kantonalen Armenfonds zu beschlie¬ ßen u. s. w. Allein auf der andern Seite ergiebt sich gerade aus § 10—-15 des Armengesetzes vom 14. März 1851, daß nach die¬ sem Gesetze die Armenpflege, vorbehältlich der außerordentlichen Staatsbeiträge an bedürftige Gemeinden, prinzipiell durchaus Sache der Gemeinden und nicht des Staates war und daß es daher in der That eine gesetzgeberische Neuerung ist, wenn durch das an¬ gefochtene Dekret der Staat gewisse Zweige der Armenpflege theils
ganz auf eigene Rechnung übernimmt, theils sich daran mit regel¬ mäßigen Beiträgen betheiligt. Soweit das angefochtene Dekret solche gesetzgeberische Neuerungen einführt, welche über die An¬ wendung bereits bestehender Rechtssätze hinausgehen, erscheint das¬ selbe als verfassungswidrig. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird im Sinne der Erw. 3 für begründet er¬ klärt und mithin das angefochtene Dekret des Großen Rathes des Kantons Schaffhausen, soweit es nicht lediglich eine Anwen¬ dung bereits bestehender gesetzlicher Erlasse enthält, aufgehoben.