10. Urtheil vom 15. März 1886 in Sachen Kirchgemeinde Sulgen. A. Die evangelische und die katholische Kirchgemeinde Sulgen besitzen eine gemeinsame Kirche und bei derselben einen Beer¬ digungsplatz. Zur evangelischen Kirchgemeinde Sulgen gehören die evangelischen Einwohner aus den fünf Ortsgemeinden der Einwohnergemeinde Sulgen und aus acht andern Ortsgemeinden; ur katholischen Kirchgemeinde außer den Katholiken der Muni¬ zipalgemeinde Sulgen, die katholischen Einwohner aus 13 wei¬ tern Ortsgemeinden. Im Jahre 1883 machte sich das Bedürf¬ niß einer Erweiterung des Begräbnißplatzes fühlbar. Die evan¬ gelische und die katholische Kirchgemeinde Sulgen einigten sich durch Schlußnahmen vom 1. April und 20. Mai 1883, da eine Erweiterung des bisherigen Friedhofes nicht wohl möglich war, dahin, außer der Ortschaft einen neuen Begräbnißplatz zu er¬ stellen, in der Meinung, daß, wie auf dem bisherigen Fried¬ hofe, jedem Konfessionstheile ein besonderer räumlich abgegrenzter Abschnitt zugewiesen werde und die Beerdigung getrennt nach der Konfession stattfinden solle. Zur Ausführung dieses Be¬ schlusses wurde eine gemeinsame Friedhofkommission eingesetzt. Am 12. April 1885 genehmigte sodann die vereinigte Kirch¬ gemeinde Sulgen eine von dieser Friedhofkommission vorgelegte Begräbnißordnung. Dieselbe wurde dem Regierungsrathe des Kantons Thurgau zur Genehmigung vorgelegt. Dieser holte den Bericht des Gemeinderathes von Sulgen ein, welcher seinerseits einen abweichenden Entwurf einer Begräbnißordnung vorlegte, in welcher er den Grundsatz der Beerdigung ohne Unterschied der Konfession an die Spitze stellte und die Wahl des Friedhof¬ gärtners für die bürgerliche Behörde beanspruchte. Der Regie¬ rungsrath des Kantons Thurgau beschloß hierauf am 16. Mai 1885 die vom Gemeinderathe von Sulgen vorgelegte Begräb¬ nißordnung grundsätzlich gutzuheißen, indem er ausführte: die von der sogenannten Friedhofkommission projektirte Begräbni߬ ordnung hätte in erster Instanz dem Gemeinderathe von Sulgen vorgelegt werden sollen, da, wie der Regierungsrath schon wieder¬ holt und unzweideutig ausgesprochen habe, die nächste Aufsicht über die Begräbnißplätze den bürgerlichen Behörden resp. den Gemeinderäthen zustehe. In materieller Beziehung könne darüber kein Zweifel obwalten, daß die Staatsbehörden seit 1874 bei Anlage neuer Friedhöfe die Beerdigung ohne Unterschied der Konfession verlangt haben; auch der Große Rath habe diesen Grundsatz im Jahre 1876 anläßlich des Rekursfalles der katho¬ lischen Kirchenvorsteherschaft Frauenfeld gebilligt. Hier handle es sich aber wirklich um Anlage eines neuen Friedhofes. Die Vereinbarung zwischen den beiden Kirchgemeinden von Sulgen, daß auch in aller Zukunft die Beerdigung in Sulgen konfessionsweise stattzufinden habe, sei daher rechtlich ungültig und für die Oberaufsichtsbehörde nicht bindend. Die gemeinde¬ räthliche Vorlage entspreche auch in anderer Hinsicht besser den gesetzlichen Ordnungsvorschriften hinsichtlich der Besorgung und Beaufsichtigung der Friedhöfe, als der Entwurf der Friedhof¬ kommission; im besonderen müsse der bürgerlichen Behörde kraft des Aufsichtsrechtes die Wahl der Todtengräber wie der Fried¬ hofgärtner eingeräumt werden. B. Nach diesem Entscheide des Regierungsrathes beschloß die katholische Kirchgemeinde Sulgen am 4. Juni 1885 den Rück¬ tritt von der Uebereinkunft betreffend die Anlage des neuen
Friedhofes, und die evangelische Kirchgemeinde beschloß am 7. gleichen Monats den neuen Ergänzungsfriedhof allein zu über¬ nehmen. Letzterem Beschlusse stimmte auch die Munizipalgemeinde Sulgen am 5. Juli 1885 bei. Allein der Regierungsrath des Kantons Thurgau hob, auf Beschwerde des Gemeinderathes von Sulgen, durch Entscheid vom 17. Juli 1885 die Gemeinde¬ beschlüsse vom 7. Juni und 5. Juli auf und verfügte, daß der Gemeinderath Sulgen die Schlußnahme vom 16. Mai 1885 zu vollziehen und die Kosten des neuen Friedhofes auf die be¬ theiligten Kirchgemeinden zu verlegen habe. Die beiden Kirch¬ gemeinden beschwerten sich hierauf in gemeinsamer Eingabe beim Großen Rathe gegen die Regierungsbeschlüsse vom 16. Mai und 17. Juli 1885 und verlangten, daß in Bestätigung des Beschlusses vom 7. Juni 1885 der evangelischen Kirch¬ gemeinde zu gestatten sei, den Ergänzungsfriedhof allein zu übernehmen, oder daß eventuell die getroffene Vereinbarung über die Ausscheidung des Platzes und die Vornahme konfessionell getrennter Beerdigungen genehmigt werde. Der Große Rath wies indeß diesen Rekurs am 25. November 1885 als unbe¬ gründet ab, was den rekurrirenden Gemeinden am 4. Dezember 1885 mitgetheilt wurde. C. Nunmehr ergriffen die evangelische und die katholische Kirchgemeinde Sulgen den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht. Sie erneuern die in ihrer Beschwerde an den Großen Rath des Kantons Thurgau gestellten Begehren und machen zur Begründung im Wesentlichen folgende Gesichtspunkte geltend: 1. Die konfessionell getrennte Beerdigung könne im Kanton Thurgau nur durch einen Akt der Gesetzgebung, welcher gemäß Art. 4 der Kantonsverfassung der Volksabstimmung zu unter¬ breiten sei, zwangsweise aufgehoben werden. Es sei nämlich nach der thurgauischen Gesetzgebung und Rechtsübung das Beerdigungswesen bis zum Inkrafttreten der Bundesverfassung von 1874 unzweifelhaft Sache der kirchlichen Behörden und es seien die Gottesäcker Kirchengut gewesen; allerdings bestehe eine Ver¬ ordnung des Regierungsrathes betreffend die Leichenordnung, Leichenschau, die Beerdigung und Begräbnißplätze vom 22. Oktober 1859; allein dieselbe enthalte blos polizeiliche Bestim¬ mungen und erkenne daneben die Kompetenzen der Kirchenvor¬ steherschaft und des Kirchenrathes ausdrücklich an. Ueber die kon¬ fessionell getrennte Beerdigung sage diese Verordnung kein Wort. Die konfessionell getrennte Beerdigung habe auf der Anschauung, daß das Begräbniß ein kirchlicher Akt sei und auf der Ausschei¬ dung des Eigenthums an den Begräbnißplätzen beruht, welche Ausscheidung im Kanton Thurgau und speziell in Sulgen auf die Bestimmungen des Landfriedens von 1712 zurückzuführen sei, wonach die Kirchengüter unter die beiden Konfessionen nach Verhältniß ihrer Seelenzahl vertheilt worden seien. Die konfessionell getrennte Beerdigung sei also im Kanton Thurgau bis 1874 ein auf Staatsvertrag bezw. Verfassung beruhendes und durch die Gesetzgebung sanktionirtes Herkommen gewesen und könne schon aus diesem Grunde nur durch Verfassung oder Gesetzgebung aufgehoben werden. Der Regierungsrath habe sich nun allerdings im vorliegenden Falle, wie in frühern ähnlichen Fällen, darauf berufen, daß Art. 53 der Bundes¬ verfassung von 1874 vorschreibe, die Verfügung über die Be, gräbnißplätze stehe den bürgerlichen Behörden zu; daraus folge¬ da die bürgerlichen Behörden einen Unterschied des Glaubens nicht kennen, die Unstatthaftigkeit der nach Konfessionen ge¬ trennten Beerdigung, sofern diese nicht nach den historischen Verhältnissen zur Zeit noch geduldet werden müsse. Allein dies sei nicht richtig. In der Botschaft des Bundesrathes vom 24. Mai 1875 (Bundesblatt 1875, III, S. 4—22) sei aner¬ kannt, daß es bundesrechtlich statthaft sei, wenn in einer pari¬ tätischen Gemeinde mit einem einzigen Friedhof eine Benutzung derart stattfinde, daß die eine Hälfte von dieser, die zweite von der andern Konfession benutzt werde. Beigefügt sei ausdrücklich: Wollen die Kantone solche Ausscheidungen gesetzlich untersagen, „so ist das wohl und gut, aber von Bundeswegen einzugreifen, „ist nicht nothwendig.“ Auch die Regierung von Thurgau er¬ kenne an, daß es nicht angemessen wäre, da, wo Katholiken und Protestanten räumlich getrennte Friedhöfe besitzen, die Ver¬ einigung derselben zwangsweise zu dekretiren; dagegen, behaupte sie, verhalte sich die Sache anders da, wo über die Erweiterung XII — 1886
und Benutzung eines bereits bestehenden gemeinsamen Kirch¬ hofes beider Konfessionen zu beschließen sei. Allein dafür, daß die Bundesverfassung nur für diesen Fall die konfessionell ge¬ trennte Beerdigung untersage, liege gar kein Anhaltspunkt vor; es liege auch kein Grund für eine solche ausnahmsweise Be¬ handlung gerade dieses Falles vor. Alles was die Bundes¬ verfassung verlange, sei schickliche Beerdigung für jedermann; mit diesem Postulate stehe aber die konfessionelle Trennung des Begräbnißwesens nicht im Widerspruche. Die Anordnung, daß die Beerdigung ohne Rücksicht auf die Konfesston stattzufinden habe, falle ihrer, in bestehende Verhälinisse tief einschneidenden, Natur wegen in das Gebiet der Gesetzgebung, wie dies ja auch der Bundesrath anerkenne. 2. Die angefochtenen Verfügungen verletzen ferner die Art. 47, 49 und 57 der Kantonsverfassung. § 49 bestimme: „Alles „was mit der Bestimmung des Geschäftskreises der verschie¬ „denen Gemeinden, mit der Einrichtung ihrer Behörden und „mit der Ausscheidung der Befugnisse der letztern zusammen¬ „hängt, ist Gegenstand der Gesetzgebung. Nun liege doch gewiß eine tief greifende, nur im Wege der Gesetzgebung mögliche, Aenderung des Geschäftskreises der Munizipalgemeinden und der Befugnisse ihrer Vorstände einerseits, der Kirchgemeinden und ihrer Vorsteherschaft andrerseits vor, wenn den erstern die volle Verfügungsgewalt über die Begräbnißplätze, die Wahl der Todtengräber, die Feststellung der Beerdigungsreglemente, die Rechnungsführung u. s. w. übertragen werde, während die Kirchenvorsteherschaften und Kirchgemeinden aller dieser ihnen bisher zustehenden Befugnisse beraubt werden. Die Rekurrenten leugnen nicht, daß den Gemeinderäthen ein gewisses polizeiliches Verfügungsrecht über die Begräbnißplätze zustehe; die thur¬ gauische Gesetzgebung möge durch die Bundesverfassung insoweit als aufgehoben gelten. Allein dagegen protestiren sie mit aller Fnergie, daß ohne neues Gesetz, durch bloße regiminelle Ver¬ fügung, den Kirchenvorsteherschaften die Disposition über die den Kirchgemeinden gehörigen, zu Beerdigung der Konfesstons¬ genossen bestimmten, Beerdigungsplätze gänzlich entzogen und den Gemeinderäthen übertragen werde. Bis die Verhältnisse im Wege der Gesetzgebung neu geordnet seien, haben sich die bürgerlichen Behörden auf die Oberaufsicht, soweit sie durch das Postulat der schicklichen Beerdigung Aller geboten sei, zu beschränken. Es sei nicht nur verfassungswidrig, sondern auch unbillig und ungerecht, daß der Gemeinderath der Munizipal¬ gemeinde Sulgen über das Eigenthum der Kirchgemeinde Sulgen, den Friedhof, solle schalten und walten und der gesammten Kirchgemeinde solle Vorschriften machen und Auslagen auf¬ erlegen können, während die übrigen zur Kirchgemeinde gehörigen Gemeinden bei der Friedhofsverwaltung gar nicht mitzufprechen haben. § 47 der Verfassung sodann bestimme: „Die sämmtlichen „Gemeinde= und Korporationsgüter behalten diejenige Bestim¬ „mung, welcher sie gewidmet sind, bei; innerhalb der Schranken „dieser Zweckbestimmung genießen die Gemeinden und Korpo¬ „rationen das Recht freier Verfügung und es soll die Ober¬ „aufsicht der Staatsbehörden auf diejenigen Maßnahmen sich „beschränken, welche die Erhaltung der Gemeindegüter und die „Obsorge für das öffentliche Wohl der Gemeinden und Kor¬ „porationen mit Nothwendigkeit erheischen, und § 57 schreibe vor: „Der Staat gewährleistet beiden Konfessionen die Unver¬ „letzlichkeit der für fromme Zwecke gewidmeten Güter und Stif¬ „tungen und es kann deren Zweckbestimmung ohne die Geneh¬ „migung der Regierung nicht abgeändert werden.“ Wenn die an¬ gefochtenen Verfügungen die zum Kirchengute gehörigen Fried¬ höfe der Disposition der Kirchgemeinden und ihrer Bestimmung für Beerdigung der Konfessionsangehörigen entziehe, so seien auch diese Verfassungsbestimmungen verletzt. 3. Verletzt sei im fernern der in Art. 4 der Bundes= und 8 der Kantonsverfassung ausgesprochene Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetze. Dieser Grundsatz gelte nicht nur für Privat¬ personen, sondern auch für öffentlich=rechtliche Korporationen. Danach erscheine es von vornherein als ungerechtfertigt, daß diejenigen Gemeinden, welche genöthigt seien, neue Friedhof¬ anlagen zu erstellen, gezwungen werden sollen, andere Grund¬ satze zu befolgen als die übrigen Gemeinden. Uebrigens handle es sich um einen bloßen Ergänzungsfriedhof und nicht um eine ganz neue Anlage. Ein Vorrecht des Ortes werde für die Muni¬
zipalgemeinde Sulgen konstituirt, wenn ihr resp. ihrem Gemeinde¬ rathe die Einwohner der übrigen gleichberechtigten zur Kirch¬ gemeinde Sulgen gehörigen Munizipalgemeinden in Bezug auf die Friedhofsverwaltung untergeordnet werden. D. Der Regierungsrath des Kantons Thurgau bemerkt in seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde: Es ließe sich fragen, ob das Bundesgericht in casu die richtige Rekursinstanz sei, da nach Art. 59 des Bundesgesetzes über Organisation der Bundesrechtspflege Streitigkeiten über den Civilstand und die Begräbnißplätze als Administrativstreitigkeiten in die Kompetenz der politischen Behörden des Bundes fallen. In materieller Be¬ ziehung sei es unrichtig, daß die konfesstonell getrennte Beer¬ digung im Kanton Thurgau nur durch ein Gesetz aufgehoben werden könne. Wohl sei es richtig, daß im Kanton Thurgau wie in den meisten Kantonen das Begräbnißwesen den kirch¬ lichen Behörden übertragen gewesen sei, allein durch Art. 53 der Bundesverfassung seien eben alle mit dem dort ausgespro¬ chenen Prinzip, daß die Verfügung über die Begräbnißplätze den bürgerlichen Behörden zustehe, unvereinbaren kantonalen Vor¬ schriften aufgehøben werden. Es sei auch nicht einmal richtig, daß zur Zeit ein kantonales Gesetz bestehe, welches die nach Konfessionen getrennte Beerdigung vorschreibe oder garantire. Es bestehe vielmehr einzig die Verordnung des Regierungsrathes vom 22. Oktober 1859, welche von den Konfessionen expressis verbis nichts sage, wohl aber die Beerdigung in der Reihen¬ folge ohne Rücksicht auf den Stand vorschreibe. Die Disposition über die Reihenfolge bei Beerdigungen qualifizire sich als reine Polizeivorschrift, so daß die sachbezüglichen Anordnungen in die Kompetenz des Regierungsrathes fallen. Auch von einer Verletzung der Art. 47, 49 und 51 der Kantonsverfassung könne keine Rede sein. Nach dem Gemeindeorganisationsgesetze vom 8. November 1874 gehöre die Handhabung der niedern Polizei zu den Attributen der Gemeinderäthe und auf Grund dieser Gesetzesvorschrift seien die Gemeinderäthe als die bürger¬ liche Aufsichtsbehörde über die Begräbnißplätze bezeichnet worden. Das Eigenthumsrecht der Kirchgemeinden werde in keiner Weise berührt oder in Frage gestellt. Die Beerdigungsplätze seien und bleiben der Beerdigung der Gemeindegenossen gewidmet; sollten sie dieser Zweckbestimmung entfremdet resp. als Begräbnißplätze aufgegeben werden, so falle das Grundeigenthum zu freier Dis¬ position an die Kirchgemeinden als Eigenthümer zurück. Nach¬ dem die Bundesverfassung die Verfügung über die Begräbni߬ plätze den bürgerlichen Behörden zugetheilt habe, könne nach der thurgauischen Behördenorganifation keine andere Behörde diese Aufsicht übernehmen als eben der Gemeinderath und zwar natürlich der Gemeinderath derjenigen Gemeinde, in deren Be¬ zirk der Begräbnißplatz liege. Eine Verletzung der Gleichheit vor dem Gesetze liege ebenfalls nicht vor. Seit dem Inkraft¬ treten der Bundesverfassung haben bei Neubauten von Begräbni߬ plätzen die Gemeinderäthe zu verfügen und seien neue Friedhof¬ anlagen durch die konfessionellen Gemeinden nicht mehr zuzu¬ geben; in diesem Sinne haben der Regierungsrath und der Kantonsrath seit 1874 in mehreren Fällen konsequent entschieden. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Die Beschwerde gründet sich auf Verletzung verschiedener Bestimmungen der Kantonsverfassung; auf Art. 53 Abs. 2 der Bundesverfassung wird von den Rekurrenten nur insofern Bezug genommen, als sie behaupten, diese Bestimmung der Bundes¬ verfassung vermöge die angefochtenen Entscheidungen des Regie¬ rungsrathes und des Großen Rathes des Kantons Thurgau nicht zu rechtfertigen. Eine Verletzung des Art. 53 Abs. 2 der Bundesverfassung behaupten die Rekurrenten nicht. Das Bundes¬ gericht ist somit, da die Handhabung der dem Rekurse zu Grunde gelegten Bestimmungen der Kantonsverfassung unzweifelhaft ihm zusteht, zu Beurtheilung der Beschwerde kompetent, obschon an¬ erkannt werden muß, daß Beschwerden wegen Verletzung des Art. 53 Abs. 2 der Bundesverfassung von den politischen Be¬ hörden zu beurtheilen sind. Allerdings nämlich bestimmt Art. 59 Ziffer 7 des Bundesgesetzes über Organisation der Bundes¬ rechtspflege nur, daß Beschwerden wegen Verletzung des Art. 53 der Bundesverfassung, „betreffend Civilstand und Begräbni߬ plätze“ insoweit in die Kompetenz des Bundesrathes und der Bundesversammlung fallen, als sie, „durch die Gesetzgebung“ den vollziehenden Behörden zugewiesen werden, und ist ein
Ausführungsgesetz zu Art. 53 Abs. 2 der Bundesverfassung betreffend das Begräbnißwesen, welches sachbezügliche Streitig¬ keiten den politischen Behörden ausdrücklich zuwiese, nicht er¬ lassen worden. Allein der Vorbehalt des Art. 59 Ziffer 7 des Organisationsgesetzes kann doch der Natur der Sache nach wohl nur auf die Bestimmung des ersten Absatzes des Art. 53 der Verfassung, welcher vom Civilstande handelt, bezogen werden. 2. Als wesentlichster der Beschwerdegründe der Rekurrenten erscheint die Behauptung, daß die angefochtenen Verfügungen der Regierung und des Großen Rathes des Kantons Thurgau einen Uebergriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt ent¬ halten, zu deren Ausübung nach der Kantonsverfassung die Mitwirkung des Volkes gefordert sei. Diese Beschwerde erscheint aber nicht als begründet. Die angefochtenen Verfügungen des Regierungsrathes und des Großen Rathes stellen zunächst nicht eine Norm auf, welche allgemeine Verbindlichkeit beanspruchen würde, sondern sie entscheiden blos einen einzelnen konkreten Streitfall, zu dessen Beurtheilung Regierung und Großer Rath, wie die Rekurrenten gar nicht bestritten haben, kompetent waren. Von einem Uebergriffe in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt könnte sonach nur dann die Rede sein, wenn Regierung und Großer Rath bei Erlaß ihrer angefochtenen Verfügungen be¬ stehendes Gesetzesrecht aus eigener Machtvollkommenheit einfach bei Seite gesetzt hätten. Dies ist aber nicht der Fall. Die an¬ gefochtenen Verfügungen beruhen vielmehr auf einer Auslegung des geltenden Rechts, insbesondere des Art. 53 Abs. 2 der Bundesverfassung, welche durchaus nicht als eine willkürliche bezeichnet werden kann, sondern sachliche Gründe für sich hat. Es könnte übrigens, da bisher das Begräbnißwesen im Kanton Thurgau wesentlich durch Regierungsverordnung und nicht durch Gesetz geordnet war, kaum behauptet werden, daß die Regierungs¬ behörde zu einer neuen Regelung dieser Materie im Verord¬ nungswege verfassungsmäßig nicht kompetent sei. 3. Damit erledigen sich im Wesentlichen auch die übrigen Beschwerdegründe der Rekurrenten, insbesondere die Beschwerde¬ gründe wegen Verletzung des Art. 49 der Kantonsverfassung; denn, wenn die kantonalen Behörden erklärt haben, die Leitung des Begräbnißwesens stehe den Gemeinderäthen zu, so haben sie dieß nicht auf Grund einer von ihnen kraft eigener Macht¬ vollkommenheit getroffenen Anordnung, sondern auf Grund der Auslegung des Art. 53 Abs. 2 der Bundesverfassung in Ver¬ bindung mit der Auslegung des kantonalen Gemeindegesetzes gethan. Ebensowenig ist durch die angefochtenen Verfügungen ein Stück des Gemeinde= bezw. Kirchengutes verfassungswidrig seiner Zweckbestimmung entfremdet worden; denn die Begräbnißplätze bleiben ja, mag nun das Prinzip der Beerdigung nach der Reihenfolge ohne Rücksicht auf die Konfession eingeführt oder der gegentheilige Grundsatz beibehalten werden, durchaus ihrem bisherigen Zwecke gewidmet. Von einer Verletzung der Gleich¬ heit vor dem Gesetze endlich kann vollends keine Rede sein, denn die Rekurrenten haben durchaus nicht dargethan, daß sie von den kantonalen Behörden in willkürlicher Weise ausnahms¬ weise behandelt worden seien; der Umstand, daß die Verfügung über den Begräbnißplatz ausschließlich dem Gemeinderathe der Munizipalgemeinde Sulgen übertragen wurde, begründet keinen Verstoß gegen das erwähnte verfassungsmäßige Prinzip, da ja nicht etwa eine willkürliche Bevorzugung der Gemeindebehörde von Sulgen vorliegt, sondern es sich um die Anwendung des Grund¬ satzes handelt, daß die Leitung des Begräbnißwesens dem Ge¬ meinderathe derjenigen politischen Gemeinde zustehe, in deren Bezirk der Begräbnißplatz liegt. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird als unbegründet abgewiesen.