65. Entscheid vom 1. November 1884 in Sachen solothurnische Bank. A. Das solothurnische Gesetz über die Organisation des Gemeindewesens vom 16. September 1871 bestimmt in § 78: „Der Steuerpflicht unterliegen in billigem Verhältniß unter „einander:
„a. Sämmtliche in der Gemeinde gelegenen Liegenschaften „nach dem wahren Werthe, mit Ausnahme, u. s. w.; „b. Das übrige Vermögen der in der Gemeinde wohnenden „Personen und Gesellschaften, insofern dasselbe nicht auderswo „(d. h. nach einer authentischen Interpretation des Kantons¬ „rathes vom 26. Mai 1874 in einer andern Gemeinde unseres „Kantons) steuerpflichtig ist „c. Das Einkommen aus der Berufsthätigkeit; „d. Personen und Haushaltungen.“ Gestützt auf dieses Gesetz stellte die Einwohnergemeinde Solothurn am 18. März und 24. Juni 1883 ein neues Steuerreglement auf, welches unter anderm die Geschäftskapita¬ lien, insbesondere das Aktienkapital derjenigen Aktiengesellschaften, welche in der Gemeinde Solothurn ihren Sitz haben, als Ver¬ mögen der Besteuerung unterwirft (wogegen die einzelnen Aktionäre den Nominalbetrag der Aktien dieser Gesellschaften in Abzug bringen können), und welches im fernern in der Be¬ steuerung eine Progression einführt, die bei einem Steuerkapital von einer Million aufhört und beim Steuerfuß von ¼ im Maximum bis zu 1 6 steigt. B. Gegen die ihr, gestützt auf dieses Reglement, für 1883 von der Einwohnergemeinde Solothurn auferlegte Vermögens¬ steuer beschwerte sich die solothurnische Bank in Solothurn beim Regierungsrathe des Kantons Solothurn, indem sie folgende Anträge stellte: „1. Es sei die Steuertaxation im Sinne des Gemeindebe¬ „schlusses vom 18. März 1883 zu reduziren. „2. Es sei im allgemeinen die Bank, weil nicht eine Gesell¬ „schaft, für keinerlei Vermögen steuerpflichtig; insbesondere sei „das Aktienkapital nicht als Vermögen anzusehen. „3. Es sei die in litt. B des Steuerreglementes der Stadt „Solothurn vorgesehene Progression als gesetzlich unzuläßig zu „erklären. „4. Es sei das Steuerreglement der Stadt Solothurn im „Sinne der Anträge 2 und 3 zur Revision zu weisen. In Betreff der drei letztern hier einzig in Betracht kommenden Begehren entschied der Regierungsrath des Kantons Solothurn am 18. Februar 1884... 2. „in Erwägung a daß die solothurnische „Bank in jeder Beziehung den Charakter der im Gemeinde¬ „gesetze als steuerpflichtig bezeichneten Gesellschaften besitzt und „b dieselbe durch keine gesetzliche Bestimmungen als steuerfreies Institut erklärt worden ist, wird beschlossen.: „I. Das Rekursbegehren 2 der folothurnischen Bank, es sei „im allgemeinen die Bank weil nicht eine Genossenschaft nach „§ 78 des Gemeindegesetzes, für keinerlei Vermögen steuerpflichtig, „insbesondere sei das Aktienkapital nicht als Vermögen anzu¬ „sehen, wird als unbegründet abgewiesen und es ist die solo¬ „thurner Bank nach denselben Grundsätzen zu besteuern, wie „jede andere steuerpflichtige Person. Sie hat daher ihre Liegen¬ „schaften am Orte der gelegenen Sache, Gewerbe= und Be¬ „triebskapitalien und das Einkommen resp. den Erwerb am „Orte des Betriebes und das übrige Vermögen im Domizil zu „versteuern, „II. Die Steuerfaktoren für das Jahr 1883 sind nach der „Bilanz des Geschäftsjahres 1882 zu berechnen. „III. Als Betriebs= oder Geschäftskapital ist das Aktien¬ „kapital anzusehen während der Reservefond nur als einfaches „Vermögen, das heißt nicht als Geschäftskapital zu betrachten „ist, der Grundbesitz ist als ein Theil des Aktienvermögens „in der Berechnung der Steuern anzusetzen. „IV. Entsprechend dem Verhältniß des Geschäftsumsatzes in „den Geschäftsbezirken der Filialen Olten und Balsthal zum „Gesammtgeschäftsumsatz ist in demselben Verhältniß ein Theil „des Betriebskapitals in Olten und Balsthal und nicht in „Solothurn zur Steuer heranzuziehen. „V. Die Liegenschaften der Bank, welche nicht im Domizil „oder Sitz der Filialen liegen, müssen vom Betriebskapital „abgerechnet werden und zwar sind von dem Betriebskapital „des Geschäftskreises Solothurn alle Liegenschaften in Abzug „zu bringen, welche in diesem Geschäftskreis der Bank zuge¬ „fallen sind. „VI. Die in der Gemeinde Solothurn zur Steuer heranzieh¬ „baren Steuerfaktoren der Solothurner Bank werden festgestellt „wie folgt: u. s. w. X — 1884
530 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. 3. „In Erwägung a daß nach § 78 des Gemeindegesetzes die „einzelnen Steuerfaktoren nur in billigem Verhältniß zu ein¬ „ander stehen müssen; b daß die Art der Besteuerung, ob die Werthe der einzelnen Steuerobjekte proportional oder progressiv „in Berechnung gezogen werden müssen, im Gesetze nicht bestimmt „und es den Gemeinden überlassen ist, die Art der Besteuerung „zu bestimmen; c daß beide Steuersysteme, das System der „Proportional= und Progressivsteuer, in Gemeinden des Kan¬ „tons angewendet werden; d daß die Steuer der Einwohner¬ „gemeinde Solothurn in Berücksichtigung der großen Aufgaben „welche die Gemeinde zu erfüllen hat, als eine mäßige muß „bezeichnet werden und das Verhältniß der durch die Pro¬ „gression bedingten Steueransätze von 2 % für ganz kleine „Vermögen, zu 3, 34 % für Vermögen von 1 Million und „mehr als ein nicht unbilliges anzusehen ist, wird beschlossen: „das Rekursbegehren 3 der Solothurner Bank, es sei die in „litt. B des Steuerreglementes vorgesehene Progression als „gesetzlich unzuläßig zu erklären, wird als unbegründet abge¬ „wiesen." C. Gegen diesen Beschluß rekurrirte die solothurnische Bank an den Kantonsrath des Kantons Solothurn, mit dem Begeh¬ ren, derselbe möchte „den Entscheid des Regierungsrathes vom „18. Februar 1884 in der Steuerrekurssache genannter Anstalt „gegen das Reglement und die Forderung der Gemeinde Solo¬ „thurn“ reformiren. Am 29. Mai 1884, beschloß indeß der Kantonsrath: „In den Rekurs der solothurnischen Bank wegen „Besteuerung wird wegen Inkompetenz des Kantonsrathes nicht „eingetreten. D. Nunmehr ergriff die solothurnische Bank den staatsrecht¬ lichen Rekurs an das Bundesgericht. Ihre Rekursschrift gipfelt in dem Antrage: „Es sei das Steuerreglement der Stadt „Solothurn, soweit es ungesetzliche, ja selbst verfassungswidrige „Vorschriften zur Anwendung bringt, zu kassiren und das darauf „gestützte Forderungsrecht gegen die Bank zu annulliren.“ Zur Begründung werden im wesentlichen folgende Gesichtspunkte geltend gemacht: 1. Der Beschluß des Kantonsrathes vom 29. Mai 1884 II. Gleichheit vor dem Gesetze. No 65. enthalte eine Rechtsverweigerung, denn es handle sich im vorliegenden Falle nicht um einen gewöhnlichen Steuerrekurs sondern um eine Frage der Gesetzesinterpretation, wofür der Kantonsrath nach § 41, Ziffer 1 der Kantonsverfassung zu¬ ständig sei. Es werde übrigens durchaus dem Gerichte anheim¬ gegeben zu entscheiden, ob eine materielle Behandlung der Sache durch den Kantonsrath angeordnet oder ob die Beschwerde sofort vom Gerichte selbst materiell entschieden werden solle. 2. Das Steuerreglement der Gemeinde Solothurn, auf welches die Steuerforderung der Gemeinde sich stütze, enthalte einen Eingriff in die Rechte des Gesetzgebers, indem es dem Art. 78 des solothurnischen Gemeindegesetzes eine solche Aus¬ legung und Anwendung gebe, welche nur durch einen besondern Akt der Gesetzgebung aufgestellt werden könne. Insbesondere sei ein besonderer Akt der Gesetzgebung erforderlich, um die Steuer¬ pflicht der Bank und deren Umfang an und für sich zu bestimmen um vorzuschreiben, daß das Aktienkapital als Vermögen zu be¬ steuern sei, insbesondere da dies von der Rekursalpraxis des Regierungsrathes durchaus abweiche, und endlich um die Pro¬ gression in der Besteuerung einzuführen. Das Aktienkapital sei kein Vermögen sondern ein Passivum der Gesellschaft; die einzelne Aktie sei im Vermögen des Aktionärs und von diesem zu ver¬ steuern. Indem die Stadtgemeinde Solothurn das Aktienkapital in seiner Gesammtheit besteuern wolle, greife sie in das Steuer¬ recht anderer Gemeinden und Kantone gesetzwidrig ein. Die Progression in der Besteuerung sei eine so ausnahmsweise Maßregel, daß sie nur durch die Gesetzgebung, ja nur durch eine besondere Verfassungsbestimmung eingeführt werden könne. Offenbar unzuläßig sei es, daß rücksichtlich der Besteuerung im gleichen Kanton ungleiche Grundsätze bestehen und die einzelnen Gemeinden Grundsätze einführen, welche das Gesetz nicht kenne. 3. Auch der Regierungsrath habe durch seine Anerkennung des Gemeindesteuerreglementes von Solothurn seine konstitu¬ tionnelle Stellung verkannt und sich Befugnisse angemaßt, welche ihm nicht zustehen. 4. Die Gleichheit vor dem Gesetze sei dadurch verletzt, daß der Regierungsrath entgegen seiner sonstigen Rekurspraxis die
432 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. Besteuerung des Aktienkapitals als Vermögen zugelassen habe und ebenso durch die Einführung der Progression, welche als solche eine ungleichartige Behandlung des Vermögens sei. 5. Endlich liege eine Doppelbesteuerung vor, da das Aktien¬ kapital als ganzes am Sitze der Gesellschaft und überdem noch die einzelnen Aktientitel am Wohnorte des Aktionärs versteuert werden müssen. E. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde (welcher sich der Regierungsrath des Kantons Solothurn einfach an¬ schließt) beantragt der Gemeinderath der Stadt Solothurn, es sei der Rekurs der solothurnischen Bank, weil unbegründet, abzuweisen, indem er gegenüber der Ausführungen der Rekur¬ rentin geltend macht: Ad 1. Eine Rechtsverweigerung liege nicht vor. In Steuer¬ streitigkeiten sei, nach der solothurnischen Gesetzgebung, soweit es grundsätzliche Fragen anbelange, der Regierungsrath die letzte Instanz und ein Rekurs an den Kantonsrath unzuläßig. Sollte übrigens auch der Kantonsrath die einschlägigen Gesetzes¬ bestimmungen unrichtig interpretirt haben, so läge doch eine Verfassungsverletzung resp. Rechtsverweigerung nicht vor. Ad 2 und 3. Die solothurnische Gesetzgebung enthalte keine andern Bestimmungen über das Gemeindesteuerwesen als den § 78 des Gemeindesteuergesetzes; innerhalb der Schranken dieser Gesetzesbestimmung seien also die Gemeinden in der Ordnung ihres Steuerwesens frei. Die Aufstellung der Regel, daß das Aktienkapital am Sitze der Gesellschaft zu versteuern sei, sowie die Einführung der Progressivsteuer habe also durchaus in der Kompetenz der Gemeinde Solothurn gelegen und involvire in keiner Weise einen Eingriff in die gesetzgebende Gewalt. Auch andere solothurnische Gemeinden haben übrigens die Progresiv¬ steuer durch Gemeindestatut eingeführt und es sei dies von den kantonalen Behörden theils ausdrücklich theils stillschweigend gebilligt worden. Ad 4. Die Praxis des Regierungsrathes habe niemals aner¬ kannt, daß das Aktienkapital nicht als Gesellschaftsvermögen zu betrachten und zu versteuern sei, vielmehr habe umgekehrt der Regierungsrath in Uebereinstimmung mit der bundesrechtlichen II. Gleichheit vor dem Gesetze. No 65. 433 Praxis wiederholt die gegentheilige Regel aufgestellt. Die Pro¬ gressivsteuer an und für sich involvire gewiß keine Ungleichheit vor dem Gesetze, sondern es werde das progressive Steuer¬ system in neuerer Zeit in Doktrin und Praxis mehr und mehr anerkannt und eingeführt. Ad 5. Was die Beschwerde wegen Doppelbesteuerung anbe¬ lange, so ließe sich vorerst die Legitimation der Rekurrentin bestreiten. Allein auch abgesehen hiervon sei die Beschwerde unbegründet. Der Regierungsrath des Kantons Solothurn ge¬ statte (gemäß einem Entscheid vom 18. Juli 1882 in Sachen Suri gegen Stadtgemeinde Solothurn) allen im Kanton Solo¬ thurn wohnenden Aktionären den Abzug des Nominalwerthes ihrer Aktien vom Steuerkapital, sofern das Aktienkapital der betreffenden Gesellschaften im Kanton Solothurn besteuert werde. Es könne sich also nur um solche Aktionäre handeln, welche außerhalb des Kantons Solothurn wohnen. Durch konstante bundesrechtliche Praxis sei nun aber festgestellt, daß in der gleichzeitigen Besteuerung der Aktie in der Hand des Akionärs und des Aktienkapitals am Sitze der Gesellschaft eine bundes¬ rechtlich unzuläßige Doppelbesteuerung nicht liege; eventuell stände dem Kanton, in welchem die Aktiengesellschaft ihr Gewerbe betreibt, das bessere Recht zur Besteuerung zu. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Der Beschluß des Kantonsrathes vom 29. Mai 1884, wodurch derselbe das Eintreten auf die an ihn gerichtete Beschwerde der Reknrrentin wegen Inkompetenz ablehnt, enthält keine Rechtsverweigerung. Denn die Beschwerde der Rekurrentin qualifizirte sich, wie aus den gestellten Begehren deutlich her¬ vorgeht, als Rekurs in einer Steuerstreitigkeit und keineswegs, wie die Rekurrentin nachträglich andeutet, als ein Gesuch um authentische Interpretation eines Gesetzes. Daß die Entscheidung der Beschwerde von Auslegung und Anwendung bestehender Gesetze abhing, ändert hieran selbstverständlich nichts, denn dies ist ja bei allen Rechts= oder Verwaltungsstreitigkeiten der Fall und es folgt also daraus für die Kompentenz der gesetzgeben¬ den Behörde nicht das mindeste. Irgendwelche Gesetzes= oder Verfassungsbestimmung aber, wonach in Steuerstreitigkeiten der
434 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. Rekurs an den Kantonsrath gestattet wäre, hat die Rekurrentin nicht anzuführen vermocht und es kann somit von einer Rechts¬ verweigerung von vornherein nicht die Rede sein. Uebrigens ist klar, daß, auch wenn ein Gesuch um authentische Interpretation eines Gesetzes wirklich vorgelegen hätte, der Kantonsrath keines¬ wegs verpflichtet gewesen wäre, demselben zu entsprechen. 2. In der Sache selbst hat das Bundesgericht nach bekann¬ tem Grundsatze nicht zu prüfen, ob die angefochtenen Schlu߬ uahmen auf richtiger Auslegung und Anwendung kantonalge¬ setzlicher Bestimmungen beruhen, sondern nur ob dieselben eine eine Verfassungsverletzung involviren. Das Bundesgericht hat also (worauf übrigens auch die Rekurrentin in ihrer Beschwerde an das Bundesgericht ein wesentliches Gewicht nicht mehr gelegt hat) nicht zu untersuchen ob nicht die solothurnische Bank nach Inhalt des kantonalen Bankgesetzes und des Gemeinde¬ gesetzes überhaupt steuerfrei sei, denn hierbei handelt es sich ausschließlich um die Anwendung kantonalgesetzlicher Bestim¬ mungen. 2. Als Verfassungsverletzung nun macht die Rekurrentin zunächst geltend, die angefochtenen Bestimmungen des Steuer¬ reglementes der Gemeinde Solothurn sowie die Anerkennung dieser Bestimmungen durch den Regierungsrath enthalten einen Eingriff in die Rechte des Gesetzgebers. Hierüber ist zu bemer¬ ken: Das Gemeindesteuerwesen ist im Kanton Solothurn nicht für den ganzen Kanton durch die Gesetzgebung einheitlich geordnet; vielmehr ist dessen Regelung, innerhalb der durch § 78 des Gemeindegesetzes aufgestellten Schranken, der Autonomie der Gemeinde anheimgegeben. Eine Verfassungsbestimmung, welche eine einheitliche gesetzliche Ordnung des Gemeindesteuerwesens postulirte, ist von der Rekurrentin nicht angeführt worden und besteht nicht; insbesøndere liegt in dem Grundsatze der Gleich¬ heit aller Bürger vor dem Gesetze eine derartige Anforde¬ rung an den Gesetzgeber nicht. Dieser in Art. 4 der Bun¬ desverfassung niedergelegte, in Art. 31 der Kantonsverfassung lediglich „nach Maßgabe und in Ausführung der schweizeri¬ schen Bundesverfassung“ reproduzirte, Grundsatz entscheidet aner¬ kanntermaßen darüber, ob gewisse Materien innerhalb der Eid¬ II. Gleichheit vor dem Gesetze. N° 65. 435 genossenschaft oder des Kantons einheitlich zu ordnen oder ob kantonale oder lokale Rechtsverschiedenheiten statthaft seien, in keiner Weise. In der Aufstellung und Zulassung autonomischer Normen über die Gemeindebesteuerung liegt also an und für sich eine Verfassungsverletzung, speziell ein Eingriff in die Rechte des Gesetzgebers, nach dem solothurnischen Verfassungs¬ rechte durchaus nicht. Warum dann speziell die autonomische Einführung der Progressivsteuer und des Grundsatzes, daß das Aktienkapital als Gesellschaftsvermögen am Orte des Gewerbe¬ betriebes zu besteuern sei, einen Eingriff in die Rechte des Gesetzgebers enthalten sollte, ist nicht einzusehen; vielmehr ist klar, daß sofern, wie zweifellos im Kanton Solothurn, eine entgegenstehende gesetzliche Bestimmung nicht besteht, auch in dieser Richtung autonomische Normen statthaft sind. Aus wel¬ chen Gründen dann gar, wie die Rekurrentin behauptet, die Progressivsteuer nur durch eine spezielle Verfassungsbestimmung eingeführt werden könne, hat die Rekurrentin nicht näher aus¬ geführt und ist, da kein Rechtssatz besteht, welcher den noth¬ wendigen Inhalt einer Verfassungsurkunde bestimmen würde, nicht erfindlich. 4. Eine Verletzung der Gleichheit vor dem Gesetze liegt eben¬ falls nicht vor, denn es ist von der Rekurrentin nicht darge¬ than worden, daß die Besteuerung des Aktienkapitals als Ge¬ sellschaftsvermögen nur ihr gegenüber ausnahmsweise und will¬ kürlich zugelassen worden sei, vielmehr liegt vor, daß der Regierungsrath des Kantons Solothurn auch in andern Fällen diese Besteuerungsart (in Uebereinstimmung übrigens mit der bundesrechtlichen Praxis) zugelassen hat. Ebensowenig kann gesagt werden, daß die progressive Besteuerung an und für sich eine verfassungswidrige Ungleichheit vor dem Gesetze involvire, in welchem Falle sie selbstverständlich angesichts des Art. 4 der Bundesverfassung auch durch kantonale Verfassungen nicht ein¬ geführt werden könnte. Vielmehr steht es den Kantonen kraft ihrer Souverainetät in Steuersachen frei, das System der pro¬ gressiven oder proportionalen Besteuerung einzuführen oder zuzulassen; denn eine sachlicher Gründe entbehrende Willkür gegenüber einzelnen Bürgern oder Bürgerklassen liegt in der
436 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. Einführung der Progressivsteuer gewiß nicht, da ja für diese legislative, von der zuständigen gesetzgebenden Behörde, nicht aber vom Bundesgerichte zu würdigende Gründe (die verhält¬ nißmäßig größere Produktivität des großen Kapitals u. s. w.) zweifelsohne angeführt werden können. 5. Von einer bundesrechtlich unzuläßigen Doppelbesteuerung endlich kann nicht gesprochen werden. Innerhalb des Kantons besteht irgendwelche Doppelbesteuerung, da gemäß dem Ent¬ scheide des Regierungsrathes in Sachen Suri von 1882 die Aktien solothurnischer Aktiengesellschaften in der Hand des Aktionärs nicht besteuert werden, jedenfalls nicht. In Bezug auf interkantonale Verhältnisse dagegen, rücksichtlich welcher einzig von einer bundesrechtlich unzuläßigen, Doppelbesteuerung gesprochen werden könnte, ist an dem vom Bundesgerichte bereits mehrfach aufgestellten Grundsatze festzuhalten, daß, bei der gegenwärtigen Lage des Bundesrechts, eine unzuläßige Doppelbesteuerung in der gleichzeitigen Besteuerung von Aktien¬ gesellschaft und Aktionär nicht erblickt werden kann (vergleiche Amtliche Sammlung V, S. 152; VII, S. 641). Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird als unbegründet abgewiesen. III. Doppelbesteuerung. — Double imposition. 66. Arrêt du 22 Novembre 1884 dans la cause Banque populaire suisse à Berne. La Banque populaire à Berne est une association avec un capital social versé s'élevant, au 31 Décembre 1882, à 2 003 439 fr. Elle se compose d’une banque principale, avec siège à Berne, et d'un certain nombre de succursales et comptoirs, qui ont leur domicile juridique dans les cantons où ils ont été créés. (Statuts, art. 1er.) III. Doppelbesteuerung. No 66. 437 Ensuite de décision de l’assemblée générale du 19 Mars 1880, la Banque populaire suisse créa à Fribourg, avec l’au¬ torisation du Conseil d'Etat, une succursale, domiciliée dans cette ville, et qui est soumise au for fribourgeois pour toutes les affaires traitées par elle dans ce canton. Cette succursale accusait, en 1882, 148 membres ayant versé ensemble 19 537 fr. 88 c., et avait réalisé, d’après le compte rendu de 1882, un bénéfice de 1224 fr. 88 c. En 1882, la succursale de Fribourg avait payé 1014 fr. 20 c. d'impôts et la Banque principale de Berne lui avait fait des avances pour environ 300 000 fr. (soit exactement 488 710 fr. 16 c.) pour lesquelles la succursale dut payer à la Banque principale un intérêt de 20 508 fr. 83 c. Par lettre du 24 Mars 1883, la Direction des Finances du canton de Fribourg informa la direction de la succursale de la Banque populaire de Fribourg que le revenu imposable devant servir à la fixation du droit proportionnel à payer par cet établissement pour la même année, a été établi comme suit : Fr. 20508 83Intérêts à la Banque principale 1014 20Impôts 1224 88Bénéfice net Total Fr. 22747 91 dont à déduire aux termes de la loi, les 3/10 Fr. 6824 37 » 80 — Fr. 6904 37le droit fixe. Fr. 15843 54Reste 554 40soit en chiffres ronds 15 840 fr. à 3 ½% 80 -plus le droit fixe Total Fr. 634 40 pour l’impôt cantonal à payer par la prédite succursale. Celle-ci recourut contre cette taxe à la commission canto¬ nale de l'impôt : elle conclut au retranchement, de la cote de l’impôt pour 1883, de l’intérêt de 20 508 fr. 83 c. payé pour le capital servant aux opérations, et des 1014 fr. 20 c.