Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2025.75
URTEIL
vom 13. August 2025
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherrr Keller
und Gerichtsschreiber MLaw Damian Wyss
Beteiligte
A____ Gesuchstellerin
[…]
vertreten durch MLaw Daniel Gmür, Advokat,
Falknerstrasse 3, 4001 Basel
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt
Spiegelgasse 6, 4001 Basel
Gegenstand
Gesuch um richterliche Prüfung des Freiheitsentzugs
Sachverhalt
A____ (Gesuchstellerin) nahm am 17. Mai 2025 an einer Demonstration teil. Dieser Demonstrationszug wurde beim Versuch, auf den Festperimeter des Eurovision Song Contest (ESC) zu gelangen, von der Polizei um ca. 21.30 Uhr eingekreist und die Teilnehmenden vor Ort festgehalten. Die Gesuchstellerin wurde am 18. Mai 2025 um 2.20 Uhr entlassen.
Mit einer elektronisch am 18. Mai 2025 um 1.39 Uhr eingereichten, auf den 17. Mai 2025 datierten und als «Gesuch um richterliche Haftprüfung» bezeichneten Eingabe an das Appellationsgericht lässt die Gesuchstellerin, vertreten durch Daniel Gmür, Advokat, folgende Anträge stellen:
«1. Es sei festzustellen, dass meiner Klientin am 17. Mai 2025 (oder in der Nacht vom 17. Mai auf den 18. Mai 2025) seit 21:30 Uhr durch den Polizeikessel und die Kontrolle unrechtmässig die persönliche Freiheit entzogen worden ist und sie damit in ihren Rechten gemäss Art. 31 BV und Art. 5 Ziff. 1 EMRK verletzt worden ist.
2. Es sei festzustellen, dass meine Klientin am 17. Mai 2025 – 18. Mai 2025 in ihren Rechten aus Art. 22 BV, Art. 11 EMRK, Art. 21 UNO-Pakt II (Versammlungsfreiheit) und Art. 16 Abs. 1 und 2 BV, Art. 10 EMRK und Art. 19 Abs. 2 UNO-Pakt II (Meinungsäusserungsfreiheit) verletzt worden ist.
3. Meine Klientin sei für den widerrechtlichen Freiheitsentzug und die in diesem Zusammenhang vorgenommenen widerrechtlichen Grundrechtseingriffe mit einer Genugtuung von Fr. 1'000.00 zu entschädigen.
4. Es sei eine mündliche Verhandlung anzuordnen. Es seien dem Unterzeichneten die Verfahrensakten zuzustellen und ihr das Recht zur schriftlichen Stellungnahme zur Gesuchsantwort der Kantonspolizei einzuräumen.
5. Alles unter o/e-Kostenfolge. Eventualiter sei meiner Klientin die unentgeltliche Rechtspflege mit dem Unterzeichneten als Rechtsbeistand zu gewähren.»
Mit Eingabe vom 18. Mai 2025, welche dem Gericht wiederum elektronisch um 16.27 Uhr zugestellt worden ist, reichte der Vertreter der Gesuchstellerin ein(e) «Erläuterung/Korrigendum» ein, mit der/dem er die erste Eingabe als Haftentlassungsgesuch bezeichnete und «der guten Ordnung halber» mitteilte, dass die ursprünglich gestellten Anträge um den Antrag zu ergänzen seien, dass die Gesuchstellerin «unverzüglich aus der Haft/Freiheitsentzug zu entlassen und auf freien Fuss zu setzen und die Kantonspolizei Basel-Stadt entsprechend anzuweisen» sei.
Die Kantonspolizei beantragt mit Eingabe vom 20. Juni 2025, es sei auf das Gesuch um richterliche Prüfung des Freiheitsentzugs und Feststellung von Grundrechtsverletzungen mangels Anfechtungsobjekt kostenfällig nicht einzutreten. Eventualiter sei das Gesuch sinngemäss als Gesuch um Erlass einer Verfügung im Sinne von § 38a des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) entgegenzunehmen und zuständigkeitshalber an die Kantonspolizei Basel-Stadt zu überweisen. Dabei edierte die Kantonspolizei keine Verfahrensakten, da aufgrund der grossen Anzahl kontrollierter Personen die Rapporte noch nicht fertiggestellt seien und die Einsatzdokumente noch nicht eingereicht werden könnten. In der Folge beantragte die Gesuchstellerin mit Eingabe vom 25. Juni 2025, es sei der Kantonspolizei eine Nachfrist zur Edition der Akten zu setzen. Hierzu nahm die Kantonspolizei mit Eingabe vom 3. Juli 2025 Stellung, worauf der Antrag vom Instruktionsrichter mit Verfügung vom 7. Juli 2025 abgewiesen worden ist.
Mit Eingabe vom 21. Juli 2025 replizierte die Gesuchstellerin zur Stellungnahme der Kantonspolizei vom 20. Juni 2025. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte und die weiteren Tatsachen ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.
Zu beurteilen ist vorliegend zunächst die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Feststellungs- resp. Haftentlassungsgesuchs der Gesuchstellerin, welche von der Kantonspolizei bestritten wird.
1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 10 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) Verfügungen des Regierungsrates, der Präsidienkonferenzen, des Gerichtsrats, der vom Grossen Rat oder Regierungsrat gewählten Kommissionen und des Büros des Grossen Rates. Die verwaltungsgerichtliche Beurteilung setzt daher im Grundsatz eine vorgängige Beurteilung durch Organe der Verwaltung voraus. Sie bezieht sich daher auf eine nachträgliche Verwaltungskontrolle (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 300 f.). Vorbehalten bleiben aber abweichende Vorschriften.
1.2 Mit ihrem Gesuch verfolgt die Gesuchstellerin demgegenüber das Ziel, ohne vorangegangene verwaltungsinterne Prüfung ihrer Anträge direkt an ein Gericht zu gelangen. Sie stützt sich dabei als abweichende Vorschriften auf Art. 5 Ziff. 4 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) und auf Art. 31 Abs. 4 der Bundesverfassung (BV, SR 101). Gemäss diesen Bestimmungen hat jede Person, die festgenommen oder der die Freiheit entzogen ist, das Recht zu beantragen, dass ein Gericht innerhalb kurzer Frist über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet und ihre Entlassung anordnet, wenn der Freiheitsentzug nicht rechtmässig ist.
1.3 Die Prüfung der Zuständigkeit des Gerichts erfolgt von Amtes wegen und ist bereits zu Beginn des Verfahrens vorzunehmen (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, N 1044 und 1185). Hierfür bedarf es der Vorlage der gesamten Akten der Vorinstanz nicht. Vorliegend zu beurteilen ist nicht eine Verfügung einer Vorinstanz, die auf der Grundlage von Vorakten getroffen worden ist. Streitgegenstand ist vielmehr ein Realakt. Soweit die Gesuchstellerin die Edition von Akten beantragt, handelt es sich um solche, welche erst nach dem strittigen Realakt erstellt werden. Es handelt sich damit gerade nicht um solche, welche innerhalb kurzer Frist gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK vorliegen. Es ist daher über die Zuständigkeit auf der Grundlage der vorhandenen Akten zu entscheiden. Dies gilt umso mehr, als die Gesuchstellerin in gleicher Weise zur Dokumentation der Umstände der freiheitsbeschränkenden Massnahme, welche diese als Freiheitsentzug qualifizieren und die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts begründen könnten, in der Lage ist. Zudem ist es so, dass auch die richterliche Prüfung strafprozessualer Haft auf der Grundlage jener Akten erfolgt, welche von der Staatsanwaltschaft ediert werden (vgl. Art. 225 Abs. 2 der Strafprozessordnung [StPO, SR 312.0] und dazu Jositsch/Schmid, Schweizerische Strafprozessordnung, Praxiskommentar, 4. Auflage, Zürich 2023, Art. 225 N 8), ohne dass das Gericht von sich aus in diesem Verfahren Akten beschaffen würde.
1.4
1.4.1 Zur Begründung ihres Gesuchs macht die Gesuchstellerin geltend, dass sie am 17. Mai 2025 ab ca. 21.30 Uhr von Polizeikräften in einem Polizeikessel festgehalten und auf aktives Ersuchen nicht entlassen worden sei. Sie sei damit von Beginn an stark in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt worden. Es liege daher aufgrund der Art, Wirkung, Modalitäten und Dauer der polizeilichen Massnahmen klarerweise ein Freiheitsentzug und nicht nur eine Freiheitsbeschränkung vor. Der Freiheitsentzug ergebe sich aus dem Zusammenwirken aller Massnahmen wie der eingeschränkten Bewegungsfreiheit oder dem Einsatz von Gewaltmitteln bzw. aus der damit verbundenen erheblichen Intensität der Einschränkung der Grundrechte der Gesuchstellerin, die gesamthaft betrachtet werden müssten. Gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK habe sie das Recht, ein Gericht anzurufen, welches innerhalb kurzer Frist über die Rechtmässigkeit dieses Freiheitsentzuges entscheidet. Zudem bezieht sie sich auf Art. 31 BV. Das Rechtsschutzinteresse dauere auch nach erfolgter Entlassung an. Das Bundesgericht sehe vom Erfordernis des aktuellen und praktischen Rechtschutzinteresses (Art. 89 Abs. 1 lit. c Bundesgerichtsgesetz [BGG, SR 173.110]) ab, wenn eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung der sich stellenden Fragen wegen deren grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liege, was insbesondere dann der Fall sei, wenn durch die EMRK geschützte Ansprüche zur Diskussion stünden. Das kantonale Recht regle die richterliche Zuständigkeit zur Überprüfung dieses polizeilichen Freiheitsentzuges nicht. Das Zwangsmassnahmengericht Basel-Stadt habe seine Zuständigkeit in vergleichbaren Fällen abgelehnt und unter Verweis auf die Zuständigkeitsregelung im Konkordat vom 15. November 2007 über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (SG 123.400) auf die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts verwiesen. Dieses habe sich kürzlich in den Entscheiden zu den geltend gemachten Freiheitsentzügen vom 1. Mai 2023 dahingehend geäussert, dass eine richterliche Haftüberprüfung vorzunehmen wäre, sofern sich die Person noch während der Haft an das Gericht zur Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft wende und es sich bei der Haft um einen Freiheitsentzug handle. Es sei daher die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts anzunehmen.
1.4.2 Dem hält die Kantonspolizei mit ihrer Stellungnahme entgegen, dass das Recht einer inhaftierten Person auf raschestmögliche gerichtliche Überprüfung der Rechtmässigkeit eines Freiheitsentzugs als sogenannte Habeas-Corpus-Garantie nur zum Tragen komme, solange die Person nicht entlassen sei. Dies gelte grundsätzlich auch für den polizeilichen Gewahrsam. Vorliegend habe der gerügte Freiheitsentzug der Gesuchstellerin am 18. Mai 2025 um 2.20 Uhr – also rund 40 Minuten nach der um 1.39 Uhr erfolgten Einreichung des Haftentlassungsgesuches – geendet. Aufgrund des nur wenige Stunden dauernden Polizeigewahrsams und auch der Nachtzeit sei es dem angerufenen Appellationsgericht faktisch gar nicht möglich gewesen, die laufende polizeiliche Massnahme in weniger als einer Stunde gerichtlich zu überprüfen. Daraus folge, dass bei kurzzeitigen Anhaltungen eine richterliche Überprüfung regelmässig erst nachträglich erfolgen könne. Es handle sich nicht um einen Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK, sondern lediglich um eine Freiheitsbeschränkung. Vorliegend habe es sich nicht um eine friedliche Demonstration gehandelt. Vielmehr hätten die bis 800 Demonstrantinnen und Demonstranten die Weisungen der Polizei während langer Zeit konsequent missachtet und überdies mehrfach versucht, rennend und gewaltsam Polizeisperren zu durchbrechen. Dies mit dem klaren Ziel, auf den Festperimeter des ESC in Kleinbasel zu gelangen. Nach mehrfachen Abmahnungen und dem Einsatz von Dialogteams hätten die Einsatzkräfte sodann Kollektivmittel einsetzen müssen. Schliesslich sei es gelungen, noch rund 400 Personen zu stoppen, polizeilich anzuhalten und dann vor Ort zu kontrollieren. Die Rechtmässigkeit dieser Realakte sei über das Verfahren gemäss § 38a OG der gerichtlichen Beurteilung zuzuführen, womit der Rechtschutz der Gesuchstellerin genügend sichergestellt werde.
1.4.3 Replicando lässt die Gesuchstellerin geltend machen, dass Art. 31 BV wie Art. 5 EMRK vor ungerechtfertigter Inhaftierung schütze und prozessuale Garantien einräume. Art. 31 Abs. 4 BV sei nach der Rechtsprechung im Unterschied zu Art. 5 Ziff. 4 EMRK so zu verstehen, dass das Gericht direkt angerufen werden können solle, nicht bloss auf indirektem Weg nach Durchlaufen von weiteren Administrativinstanzen. Die Bestimmung stelle eine besondere Rechtsweggarantie dar, die weiterreiche als die allgemeine Rechtsweggarantie von Art. 29a BV. Solange eine Person noch in polizeilichem Gewahrsam sei, bestehe auf jeden Fall ein Anspruch auf direkte gerichtliche Anrufung. Werde das Gesuch noch während hängigem Freiheitsentzug gestellt, so bestehe ein Interesse daran, dass die direkte Zuständigkeit auch nach der Entlassung fortbestehe und die Zulässigkeit des Freiheitsentzugs beurteilt werde. Mit Bezug auf den vorliegenden Sachverhalt macht die Gesuchstellerin geltend, dass die Kantonspolizei mit dem Einsatz von «Kollektivmitteln» wohl Tränengasspray und Gummigeschosse meine. Sie sei nach Beginn der Einkesselung nicht über das weitere Geschehen informiert worden. Unter Einsatz von Kollektivmitteln und bei jeder Gelegenheit sei der Kessel enger gezogen und damit die Einschränkung der Bewegungsfreiheit zunehmend verstärkt worden. Sie sei ca. fünf Stunden eingekesselt gewesen, was die Untergrenze, die nach der Rechtsprechung einen Freiheitsentzug begründen könne, überschreite. Die Demonstration habe am Nachmittag bei 20° C begonnen. In der Nacht sei die Temperatur auf 10° C gefallen. Berücksichtige man die Kleidung, die bei über 20° C regelmässig getragen werde, werde es sich auf offener Strasse bei unter 10° C sehr kalt angefühlt haben. Decken o.ä. seien von der Kantonspolizei nicht zur Verfügung gestellt worden. Es seien auch keine sanitären Anlagen oder Möglichkeiten für Menstruationshygiene zur Verfügung gestanden. Die Notdurft habe in der Öffentlichkeit verrichtet werden müssen. Die Personen im Kessel seien während Stunden dem Tränengas ausgesetzt gewesen, das gegen sie eingesetzt worden und in der Luft gelegen sei. Zu Beginn der Personenkontrolle seien die sich freiwillig meldenden Personen abgewiesen worden. Später seien die Personen aus unerfindlichen Gründen durch eine grosse Gruppe von Polizistinnen und Polizisten in Ordnungsdienst-Vollmontur jeweils einzeln und mit unerklärlichem Zeitabstand hinausgeführt worden. Die Gesuchstellerin habe sich sodann filmend mit ihrem Personalausweis in der Hand bei den Polizistinnen und Polizisten gemeldet. Sie habe mitgeteilt, dass sie sich freiwillig der Personenkontrolle stelle und aus dem Kessel raus wolle, sei aber ohne ersichtlichen oder erläuterten Grund zurück in die Gruppe der Eingekesselten gesendet worden, bis sie eine Stunde später abgeholt worden sei. Während der gesamten Dauer des Kessels seien die eingekesselten Personen und die Personen um den Kessel von der Polizei wie auch einer nicht gekennzeichneten Person gefilmt worden.
1.5 Gemäss Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Als «Rechtsstreitigkeit» im Sinne dieser Rechtsweggarantie ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts jede geltend gemachte Streitigkeit zu verstehen, die im Zusammenhang mit einer individuellen schützenswerten Rechtsposition steht (BGE 148 I 104 E. 4.1). Zu den schützenswerten Rechtspositionen in diesem Sinne gehören vorab die Grundrechte (BGE 146 I 145 E. 4.4). Die Gesuchstellerin macht in ihrem Gesuch geltend, durch die polizeiliche Einkesselung sei sie in diversen Grundrechten verletzt worden. Damit macht sie eine Rechtsstreitigkeit im Sinne von Art. 29a BV geltend. Es ist deshalb unbestritten, dass die Gesuchstellerin grundsätzlich einen Anspruch darauf hat, dass ihr Gesuch durch ein unabhängiges Gericht geprüft wird. Umstritten ist einzig, ob die Gesuchstellerin einen Anspruch auf direkte gerichtliche Überprüfung hat. Aus der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV lässt sich kein solcher Anspruch ableiten. Vielmehr ist es mit Art. 29a BV vereinbar, wenn die betroffene Person ihren Anspruch zuerst in einem Verwaltungsverfahren geltend machen muss und erst hernach eine gerichtliche Überprüfung stattfindet, wie es dem üblichen System für die Überprüfung von Realakten im Kanton Basel-Stadt gemäss § 38a OG entspricht (vgl. auch vorne E. 1.1 und VGE VD.2023.80 vom 21. Dezember 2023 E. 2.5.2).
1.6 Entgegen ihren Vorbringen kann sich die Gesuchstellerin im vorliegenden Fall weder auf Art. 5 Ziff. 4 EMRK noch auf Art. 31 Abs. 4 BV stützen, um entgegen dem üblichen Weg eine direkte gerichtliche Überprüfung des polizeilichen Realakts zu erwirken. Dies wird nachfolgend zuerst für Art. 5 Ziff. 4 EMRK (nachfolgend E. 1.7) und anschliessend für Art. 31 Abs. 4 BV (nachfolgend E. 1.8) aufgezeigt.
1.7
1.7.1 Nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jede Person, die festgenommen oder der die Freiheit entzogen ist, das Recht zu beantragen, dass ein Gericht innerhalb kurzer Frist über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet und ihre Entlassung anordnet, wenn der Freiheitsentzug nicht rechtmässig ist (vgl. zu dieser Garantie ausführlich VGE VD.2023.80 vom 21. Dezember 2023 E. 2.2, mit weiteren Hinweisen). Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass diese Norm nicht zwingend die Möglichkeit einer direkten Anrufung eines unabhängigen Gerichts verlangt. Sie schliesst nicht aus, dass vor der Beurteilung durch ein Gericht zusätzlich eine Administrativbehörde die Freiheitsentziehung prüft, soweit gesamthaft das Erfordernis der kurzen Frist im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK eingehalten ist (BGer 1C_103/2024 vom 20. März 2025 E. 3.1 [zur amtlichen Publikation vorgesehen], mit Hinweis auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte [EGMR] Sanchez-Reisse gegen Schweiz vom 21. Oktober 1986 [Nr. 9862/82], §§ 45 und 54; VGE VD.2023.80 vom 21. Dezember 2023 E. 2.5.2). Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die Garantie von Art. 5 Ziff. 4 EMRK grundsätzlich nur auf Personen Anwendung findet, denen «die Freiheit entzogen ist», also einen gegenwärtigen, noch andauernden Freiheitsentzug voraussetzt (Dörr, in: Dörr/Grote/Marauhn [Hrsg.], EMRK/GG Konkordanzkommentar, 3. Auflage, Tübingen 2022, Art. 5 EMRK N 80). Nur diesen Personen sichert die in Art. 5 Ziff. 4 EMRK verankerte Habeas-Corpus-Garantie einen Rechtsbehelf zu, damit sie eine rasche Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft durch ein unabhängiges Gericht erwirken und dieses gegebenenfalls ihre Freilassung anordnen kann (Renzikowski, in: Pabel/Schmahl [Hrsg.], Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Loseblattwerk, 19. Lieferung – März 2016, Art. 5 N 323). Hingegen verleiht Art. 5 Ziff. 4 EMRK einer festgenommenen Person grundsätzlich keinen Anspruch darauf, die Haft nachträglich (nach der Freilassung) überprüfen und gegebenenfalls ihre Rechtswidrigkeit feststellen zu lassen (Urteil des EGMR Stephens gegen Malta [Nr. 1] vom 21. April 2009 [Nr. 11956/07], § 102; Harris et al., Law of the European Convention on Human Rights, 5. Auflage, Oxford 2023, S. 374; Reid, A Practitioner’s Guide to the European Convention on Human Rights, 7. Auflage, London 2023, N 78-003). Auf Rechtsbehelfe, die eine solche nachträgliche Überprüfung einer bereits beendeten Haft bezwecken, findet Art. 5 Ziff. 4 EMRK keine Anwendung (Urteil des EGMR Slivenko gegen Lettland vom 9. Oktober 2003 [Nr. 48321/99], § 158).
1.7.2
1.7.2.1 Demgegenüber argumentiert die Gesuchstellerin, dass Art. 5 Ziff. 4 EMRK auch nach der Haftentlassung noch zur Anwendung komme, sofern die inhaftierte Person noch während der Haft ein Gesuch um Haftentlassung gestellt habe. In diesem Fall bestehe die direkte gerichtliche Zuständigkeit bzw. der Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung innert einer «möglichst kurzen Frist» auch nach der Haftentlassung fort (vgl. vorne E. 1.4.1 und 1.4.3).
1.7.2.2 In gewissen Fällen hat der EGMR die Anwendbarkeit von Art. 5 Ziff. 4 EMRK auch nach Entlassung der inhaftierten Person bei genügendem Rechtsschutzinteresse noch bejaht. Dies betraf mehrheitlich, aber nicht ausschliesslich (vgl. das Urteil des EGMR Petkov und Profirov gegen Bulgarien vom 24. Juni 2014 [Nr. 50027/08 und 50781/09], §§ 64 ff.), Fälle, in denen die inhaftierte Person bereits während der Haft ein Haftentlassungsgesuch gestellt hatte. Aus diesen Fällen kann die Gesuchstellerin für das vorliegende Verfahren aber nichts zu ihren Gunsten ableiten. Erstens hat der EGMR in diesen Fällen klargestellt, dass die betroffene Person nach der Freilassung keinen Anspruch mehr darauf hat, dass die (nachträgliche) Beurteilung durch das Gericht «innerhalb kurzer Frist» (vgl. Art. 5 Ziff. 4 EMRK) erfolgt (vgl. Urteile des EGMR Kováčik gegen Slovakei vom 29. November 2011 [Nr. 50903/06], § 77, und Kormoš gegen Slovakei vom 8. November 2011 [Nr. 46092/06], § 93). Zweitens betrafen die Fälle, in denen der EGMR die Anwendbarkeit von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nach der Haftentlassung bejaht hat, jeweils Freiheitsentzüge längerer Dauer (vgl. die Urteile des EGMR Čonka gegen Belgien vom 5. Februar 2002 [Nr. 51564/99], § 55 [Haftdauer von fünf Tagen], Herz gegen Deutschland vom 12. Juni 2003 [Nr. 44672/98], § 68 [Unterbringung in einer psychiatrischen Anstalt für fast eineinhalb Monate] und zu diesem Urteil auch Dörr, a.a.O., Art. 5 EMRK N 80, van Glabeke gegen Frankreich vom 7. März 2006 [Nr. 38287/02], § 33 [Unterbringung in einer psychiatrischen Klinik während 18 Tagen], S.T.S. gegen Niederlande vom 7. Juni 2011 [Nr. 277/05], § 61 [mehrmonatige Unterbringung in einer geschlossenen Anstalt], Osmanović gegen Kroatien vom 6. November 2012 [Nr. 67604/10], §§ 47 ff. [Haftdauer von acht Tagen]; vgl. auch bereits VGE VD.2023.80 vom 21. Dezember 2023 E. 2.2). Bei einem bloss kurzzeitigen Freiheitsentzug hat der EGMR eine nachträgliche Haftprüfung gestützt auf Art. 5 Ziff. 4 EMRK bislang soweit ersichtlich einzig dann bejaht, wenn das anwendbare innerstaatliche Recht selbst einen spezifischen Rechtsbehelf direkt an ein Gericht vorsieht (vgl. Urteil des EGMR Petkov und Profirov gegen Bulgarien vom 24. Juni 2014 [Nr. 50027/08 und 50781/09], §§ 64 ff.; vgl. dazu auch das Urteil des EGMR Döner und andere gegen Türkei vom 7. März 2017 [Nr. 29994/02], § 68), oder wenn das anwendbare Recht den Betroffenen überhaupt keinen Rechtsbehelf für eine Überprüfung der Haft zur Verfügung stellt (Urteil des EGMR Moustahi gegen Frankreich vom 25. Juni 2020 [Nr. 9347/14], § 103). Ansonsten gilt bei kurzzeitigen Freiheitsentzügen (sog. short-term detentions) hingegen, dass Art. 5 Ziff. 4 EMRK nach der Haftentlassung nicht zum Tragen kommt. Die Kantonspolizei verweist in ihrer Vernehmlassung zu Recht auf die ständige Rechtsprechung des EGMR, wonach Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht anwendbar ist bzw. der EGMR auf entsprechende Rügen nicht eintritt, wenn die betroffene Person innerhalb kurzer Frist wieder aus der Haft entlassen wird, ohne dass eine gerichtliche Überprüfung der Haft aus praktischen Gründen überhaupt hätte stattfinden können (vgl. zum Ganzen die Urteile des EGMR Slivenko gegen Lettland vom 9. Oktober 2003 [Nr. 48321/99], § 158 [Ausschaffungshaft während weniger als 24 Stunden bzw. während 30 Stunden], Nolan und K. gegen Russland vom 12. Februar 2009, [Nr. 2512/04], § 101 [Festhaltung am Flughafen während neun Stunden], M.B. und andere gegen Türkei vom 15. Juni 2010 [Nr. 36009/08], § 45 [Ausschaffungshaft während maximal sechs Stunden], Baisuev und Anzorov gegen Georgien vom 18. Dezember 2012 [Nr. 39804/04], § 69 [Festhaltung auf einem Polizeiposten für drei Stunden], Friedrich und andere gegen Polen vom 20. Juni 2024 [Nr. 25344/20], § 228 [Freiheitsentzug bis zu 45 Stunden]; Harrendorf/König/Voigt, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer [Hrsg.], Handkommentar EMRK, 5. Auflage, Baden-Baden 2023, Art. 5 N 95; Harris et al., a.a.O., S. 374). Aus den soeben zitierten Fällen lässt sich schliessen, dass der EGMR bis zu einer Haftdauer von «jedenfalls unter 48 Stunden» von einer short-term detention ausgeht, in der sich die betroffene Person nicht mit Erfolg auf Art. 5 Ziff. 4 EMRK berufen kann (Elberling, in: Karpenstein/Mayer [Hrsg.], EMRK Kommentar, 3. Auflage, München 2022, Art. 5 N 99). Dass der EGMR bei short-term detentions auf Rügen betreffend Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht eintritt, gilt insbesondere auch dann, wenn die betroffene Person noch während der (kurzzeitigen) Haft ein Haftentlassungs- bzw. Haftüberprüfungsgesuch eingereicht hat. Es kann diesbezüglich vollumfänglich auf den EGMR-Fall Fox, Campbell und Hartley gegen das Vereinigte Königreich verwiesen werden. In jenem Fall waren Beschwerdeführer Fox und Beschwerdeführerin Campbell am 5. Februar 1986 von der Polizei festgenommen worden, da sie im Verdacht standen, Mitglieder der Provisional Irish Republican Army («Provisional IRA») zu sein. Am 6. Februar 1986, also einen Tag nach ihrer Festnahme, leiteten beide ein «Habeas-Corpus-Verfahren» ein. Sie wurden aber innert kurzer Frist («speedily») wieder aus der Haft entlassen, bevor eine Anhörung vor einem Gericht hätte stattfinden können. Insgesamt befanden sie sich beide rund 44 Stunden in Haft. Aufgrund dieser Umstände trat der EGMR auf ihre Rügen betreffend Verletzung von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht ein (vgl. zum Ganzen Urteil des EGMR Fox, Campbell und Hartley gegen Vereinigtes Königreich vom 30. August 1990 [Nr. 12244/86, 12245/86 und 12383/86], §§ 8 ff. und 45). Als Zwischenfazit kann damit festgehalten werden, dass Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht zur Anwendung gelangt bzw. auf entsprechende Rügen nicht einzutreten ist, wenn die betroffene Person innerhalb kurzer Frist wieder entlassen wird, bevor überhaupt eine gerichtliche Überprüfung der Haft stattfinden könnte – unabhängig davon, ob die betroffene Person ihr diesbezügliches Gesuch vor oder nach Entlassung aus der Haft stellt.
1.7.3 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Gesuchstellerin insgesamt «ca. 5 Stunden» polizeilich eingekesselt war (Replik vom 21. Juli 2025 N 33). Falls diese Massnahme als Freiheitsentzug zu qualifizieren wäre (vgl. dazu unten E. 1.9), handelte es sich dabei um einen kurzzeitigen Freiheitsentzug im Sinne der soeben wiedergegebenen Rechtsprechung. Ebenfalls unbestritten ist, dass die Gesuchstellerin am 18. Mai 2025 um 2.20 Uhr und damit «rund 40 Minuten» nach der um 1.39 Uhr erfolgten Einreichung des Gesuchs um Haftprüfung aus dem Polizeikessel entlassen wurde (Stellungnahme der Kantonspolizei vom 20. Juni 2025 S. 2). Es ist offensichtlich, dass die Zeitdauer von 40 Minuten nicht ausreichte, um ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren durchzuführen. Dazu hätte angesichts der verfahrensrechtlichen Anforderungen, die an eine gerichtliche Prüfung im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK gestellt werden, auch die gesamte Dauer der Einkesselung («ca. 5 Stunden») nicht gereicht (vgl. auch Schürmann, in: Basler Kommentar, 1. Auflage 2015, Art. 31 BV N 49), zumal die Einkesselung am späten Abend bzw. in der Nacht von Samstag auf Sonntag stattgefunden hat. Damit kann sich die Gesuchstellerin nach der Rechtsprechung des EGMR nicht auf die Garantie von Art. 5 Ziff. 4 EMRK berufen. Auf Rechtsbehelfe, die (wie hier) eine nachträgliche gerichtliche Prüfung eines kurzzeitigen Freiheitsentzugs bezwecken, ist Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht anwendbar. Im vorliegenden Fall scheint auch die Gesuchstellerin von Anfang an davon ausgegangen zu sein, dass sich ihr Gesuch auf eine (bloss) nachträgliche Überprüfung des Freiheitsentzugs richtet. In der ursprünglichen Eingabe verlangte sie nur die Feststellung der Unrechtmässigkeit der Einkesselung, aber nicht ihre Freilassung. Den Antrag auf Haftentlassung liess sie erst am 18. Mai 2025 um 16.27 Uhr – also viele Stunden nach ihrer Freilassung – ergänzen. Selbst wenn man ihrer Auffassung folgen sollte, wonach der Antrag auf Haftentlassung implizit bereits im ursprünglichen Gesuch enthalten gewesen sein soll, würde dies nichts daran ändern, dass die Garantie von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht anwendbar ist. Denn so oder so gilt, dass es während der kurzen Dauer der polizeilichen Massnahme allein aus praktischen Gründen nicht möglich war, ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren durchzuführen. Es bleibt damit bei der nachträglichen «Haftprüfung», auf die Art. 5 Ziff. 4 EMRK nach der Rechtsprechung des EGMR aber keine Anwendung findet.
1.8
1.8.1 Nichts anderes kann für Art. 31 Abs. 4 BV gelten. Diese Garantie entspricht in der Sache Art. 5 Ziff. 4 EMRK (so Schürmann, a.a.O., Art. 31 BV N 44) bzw. lehnt sich an Art. 5 Ziff. 4 EMRK an (so Vest, in: St. Galler Kommentar, Art. 31 BV N 43). Nach Art. 31 Abs. 4 Satz 1 BV hat jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Nach Satz 2 derselben Bestimmung entscheidet dieses so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs. Im Unterschied zu Art. 5 Ziff. 4 EMRK ist Art. 31 Abs. 4 BV nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts so zu verstehen, dass das Gericht direkt soll angerufen werden können, nicht bloss auf indirektem Weg nach Durchlaufen von weiteren Administrativinstanzen. Sie stellt demnach eine besondere Rechtsweggarantie dar, die weiterreicht als die allgemeine Rechtsweggarantie von Art. 29a BV. Dies dient Personen, denen die Bewegungsfreiheit entzogen ist und die wegen ihrer Situation eines besonderen Schutzes bedürfen (vgl. zum Ganzen BGer 1C_103/2024 vom 20. März 2025 E. 3.2 [zur amtlichen Publikation vorgesehen], BGE 136 I 87 E. 6.5.2).
1.8.2 Das Bundesgericht war in einem früheren (nicht amtlich publizierten) Urteil davon ausgegangen, dass Art. 31 Abs. 4 BV auch dann anwendbar sei, wenn die betroffene Person bereits aus dem Polizeigewahrsam entlassen worden sei (BGer 1C_350/2013 vom 22. Januar 2014 E. 3.7). Im zur amtlichen Publikation vorgesehenen BGer 1C_103/2024 vom 20. März 2025 ist das Bundesgericht indessen auf diese Rechtsprechung zu Art. 31 Abs. 4 BV zurückgekommen. Dem soeben zitierten Urteil des Bundesgerichts lag ebenfalls ein Fall aus Basel-Stadt zugrunde. Der damalige Beschwerdeführer war als Teilnehmer der 1.-Mai-Kundgebung 2023 in Basel bei der Elisabethenkirche von der Polizei um ca. 10.30 Uhr eingekesselt worden. Um ca. 15 Uhr war er einer Personenkontrolle unterzogen und daraufhin auf den Polizeiposten Waaghof gebracht worden, wo er um ca. 19.15 Uhr entlassen worden war. Das Gesuch um Haftprüfung hatte er am 11. Mai 2023 beim Zwangsmassnahmengericht Basel-Stadt eingereicht, welches das Gesuch zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht Basel-Stadt überwies. Das Verwaltungsgericht verneinte seine Zuständigkeit, trat auf das Gesuch nicht ein und überwies es an die Kantonspolizei Basel-Stadt zum Erlass einer Verfügung gemäss § 38a OG (VGE VD.2023.80 vom 21. Dezember 2023). Das Bundesgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 20. März 2025 ab, soweit darauf einzutreten war. Es hat dafürgehalten, dass Art. 31 Abs. 4 BV (wie Art. 5 Ziff. 4 EMRK; vgl. vorne E. 1.7.1) nur dann zur Anwendung komme, wenn der Freiheitsentzug noch anhalte. Die Voraussetzung des anhaltenden Freiheitsentzugs ergebe sich aus dem Zweck der Garantie, die Freilassung zu erwirken. Diese Auffassung lasse sich auch auf eine systematische Auslegung stützen, die den Zusammenhang von Art. 31 Abs. 4 Satz 1 und 2 BV berücksichtige. Es liege auf der Hand, dass sich die Vorgabe von Satz 2, wonach das Gericht so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheide, in der Praxis eher einhalten lasse, wenn das Gericht direkt angerufen und keine Verwaltungsbehörde zwischengeschaltet werde. Diese Dringlichkeit entfalle aber, wenn die Freiheit nicht mehr auf dem Spiel stehe. Vielmehr sei unter diesen Umständen ausreichend, wenn die Beurteilung innert angemessener Frist im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV erfolge. Entsprechend schützte das Bundesgericht den Entscheid des Verwaltungsgerichts, wonach der innerhalb kurzer Frist wieder entlassene Beschwerdeführer zunächst das (übliche) verwaltungsinterne Verfahren gemäss § 38a OG zu durchlaufen hat, bevor er den polizeilichen Realakt nachträglich durch ein Gericht überprüfen lassen kann.
1.8.3 Diese Überlegungen gelten auch für den vorliegenden Fall. Dieser unterscheidet sich vom Verfahren BGer 1C_103/2024 bzw. VGE VD.2023.80 prozessual (nur) insofern, als die Gesuchstellerin vorliegend ihr Gesuch um Haftprüfung schon während der Einkesselung gestellt hat und nicht erst im Nachhinein. Das ist aber kein wesentlicher Unterschied im Vergleich zum vorgenannten Fall. Wesentlich ist, dass die Gesuchstellerin «ca. 5 Stunden» nach Beginn der Einkesselung bzw. 40 Minuten nach Gesuchseinreichung bereits wieder aus dem Polizeikessel entlassen wurde (vgl. vorne E. 1.7.3). In dieser Zeit war – wie in E. 1.7.3 hiervor erwähnt – die Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens zur Überprüfung der polizeilichen Massnahme rein praktisch gar nicht zu bewerkstelligen. Mit der Entlassung aus dem Kessel entfiel wie in VGE VD.2023.80 die Dringlichkeit, die eine direkte Anrufung des Gerichts – in Abweichung des üblichen Instanzenzugs – nach Sinn und Zweck von Art. 31 Abs. 4 BV gerechtfertigt hätte. Damit ist festzustellen, dass auch Art. 31 Abs. 4 BV auf das vorliegende Haftprüfungsgesuch nicht anwendbar ist und auf dieses folglich nicht eingetreten werden kann. Art. 31 Abs. 4 BV stimmt insofern mit Art. 5 Ziff. 4 EMRK überein. Dies ist stimmig, weil den beiden Garantien derselbe Gedanke zugrunde liegt, nämlich der Schutz von Personen, denen die Bewegungsfreiheit entzogen ist und die wegen der gegenwärtigen Haftsituation bis zu ihrer Entlassung besonders schutzbedürftig sind. Nur ihnen wird durch Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV ein spezifischer Rechtsbehelf garantiert, mit dem sie «innerhalb kurzer Frist» bzw. «so rasch wie möglich» ein Gericht um Prüfung des anhaltenden Freiheitsentzugs anrufen und um ihre Freilassung ersuchen können (vgl. auch Schürmann, a.a.O., Art. 31 N 48 f.).
1.9
1.9.1 Selbst wenn man diese Auffassung ablehnen würde und auch bei kurzzeitigen Freiheitsentzügen (short-term detentions) einen Anspruch auf direkte (nachträgliche) Anrufung des Gerichts selbst bei Entlassung kurz nach Gesuchseinreichung bejahen würde, würde dies vorliegend nichts an der Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts ändern. Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV wären nämlich auch in diesem Fall von vornherein nicht anwendbar, weil die streitgegenständliche polizeiliche Einkesselung nicht als Freiheitsentzug im Sinne dieser Bestimmungen qualifiziert werden könnte, wie nachfolgend gezeigt wird.
1.9.2 Die Garantien von Art. 5 EMRK und Art. 31 BV gewähren Personen spezifische Verfahrensgarantien im Falle eines Freiheitsentzugs. Dabei handelt es sich um eine schwerwiegende Einschränkung des Grund- bzw. Menschenrechts der Bewegungsfreiheit. Der Freiheitsentzug muss unterschieden werden von der weniger intensiven (blossen) Freiheitsbeschränkung. Diese Unterscheidung ist von erheblicher praktischer Bedeutung, weil die besonderen Verfahrensgarantien von Art. 5 EMRK und Art. 31 BV nur im Falle eines Freiheitsentzugs zur Anwendung kommen (Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte, 4. Auflage, Bern 2024, N 566). Ob ein Polizeigewahrsam bzw. eine polizeiliche Anhaltung als Freiheitsentzug zu qualifizieren ist, entscheidet sich nach den gesamten Umständen des Einzelfalls. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des EGMR sind in dieser Hinsicht insofern deckungsgleich, als sie vor allem Art, Wirkung, Modalitäten und Dauer der polizeilichen Massnahme berücksichtigen (Kiener/Kälin/Wyttenbach, a.a.O., N 566; BGE 142 I 121 E. 3.6.2, mit weiteren Hinweisen). Unterschiedlich gehen das Bundesgericht und der EGMR (lediglich) insofern vor, als der EGMR die konkrete Gefahrenlage (insbesondere das Risiko gewalttätiger Ausschreitungen) bereits im Rahmen der Beantwortung der Frage nach dem Vorliegen eines Freiheitsentzugs berücksichtigt, während dieser Umstand nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stattdessen erst bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit der Freiheitsbeschränkung von Bedeutung ist (BGer 1C_103/2024 vom 20. März 2025 E. 3.3 [zur amtlichen Publikation vorgesehen], mit Hinweis auf BGer 1C_350/2013 vom 22. Januar 2014).
1.9.3 Im vorliegenden Fall stützt sich die Gesuchstellerin insbesondere auf BGer 1C_350/2013 vom 22. Januar 2014 bzw. BGE 141 I 121 (recte wohl: BGE 142 I 121), um zu begründen, dass von einem Freiheitsentzug auszugehen und der Anwendungsbereich von Art. 5 EMRK und Art. 31 BV damit eröffnet sei. Hierin kann der Gesuchstellerin indes nicht gefolgt werden, weil sich der diesen Verfahren zugrundeliegende Sachverhalt massgeblich vom vorliegenden Fall unterscheidet. BGer 1C_350/2013 und BGE 142 I 121 lag ebenfalls eine Einkesselung anlässlich einer 1.-Mai-Kundgebung zugrunde. Der damalige Beschwerdeführer war als Teil einer grösseren Menschenmenge ab ca. 16.30 Uhr von der Stadt- und Kantonspolizei Zürich auf einem Platz in Zürich eingekesselt worden. Um ca. 19 Uhr war er zur sicherheitspolizeilichen Überprüfung mit einem Gefangenentransportfahrzeug in die Polizeikaserne verbracht worden. Zu diesem Zweck hatte ihn die Polizei an den Händen mit Kabelbindern bis zur Zuführung zu einer Zelle gefesselt. Um ca. 22.30 Uhr, also insgesamt rund sechs Stunden seit Beginn der Freiheitsbeschränkung, war er wieder entlassen worden. Das Bundesgericht hielt in seinem Urteil BGer 1C_350/2013 vom 22. Januar 2014 zunächst fest, dass die Festhaltung der betroffenen Person im Polizeikordon während rund 2 ½ Stunden für sich allein unter den gegebenen Umständen noch keinen Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV darstelle, zumal sich die betroffene Person während dieser Zeit auf dem abgesperrten Areal ohne erhebliche Beeinträchtigung weiterhin habe bewegen können und nur daran gehindert gewesen sei, das Areal zu verlassen. Hingegen kam es zum Schluss, dass die daran anschliessende, 3 ½ Stunden dauernde polizeiliche Behandlung der betroffenen Person als Freiheitsentzug zu qualifizieren sei. Auch wenn sich die Behandlung in Bezug auf die Dauer am unteren Rand dessen bewege, was nach der bisherigen Praxis zur Bejahung eines Freiheitsentzugs führe, sei namentlich wegen der einschneidenden Modalitäten des Eingriffs in die persönliche Freiheit der betroffenen Person (Fesselung, Gefangenentransport, Einsperrung in eine Zelle) ein Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV zu bejahen. Ob damit auch von einem Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK auszugehen sei, hatte das Bundesgericht in jenem Entscheid noch offengelassen (vgl. BGer 1C_350/2013 vom 22. Januar 2014 E. 3.6.2 am Ende). Wieder mit dem Fall befasst, nahm das Bundesgericht in BGE 142 I 121 die Prüfung nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK schliesslich vor und berücksichtigte dabei insbesondere auch das drohende Gefahrenpotenzial wie auch den Zweck der polizeilichen Massnahmen (BGE 142 I 121 E. 3.6.3; vgl. zu diesem Unterschied im Prüfprogramm vorne E. 1.9.2). Auch unter Mitberücksichtigung dieser Umstände sei gesamthaft betrachtet davon auszugehen, dass die Schwelle zum Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 EMRK überschritten worden sei (BGE 142 I 121 E. 3.6.3). Der daraufhin mit dem Fall befasste EGMR hielt fest, dass die Anhaltung der betroffenen Person in der Polizeikaserne für sich allein betrachtet ohne Zweifel als Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 EMRK zu betrachten sei. Auf die Prüfung, ob auch die polizeiliche Einkesselung als Freiheitsentzug zu qualifizieren sei, verzichtete der EGMR dagegen, zumal sich die Beschwerde der betroffenen Personen zur Hauptsache auf die Haft in der Polizeikaserne beziehe (Urteil des EGMR Arnold und Marthaler gegen Schweiz vom 19. Dezember 2023 [Nr. 77686/16 und 76791/16], § 43).
1.9.4 Aus diesen Erwägungen folgt, dass sich der soeben referierte Fall wesentlich vom vorliegenden Sachverhalt unterscheidet. Für das Bundesgericht waren insbesondere die Modalitäten der polizeilichen Festnahme (sc. Fesselung, Gefangenentransport, Einsperrung in eine Zelle) nach der Einkesselung entscheidend für die Qualifizierung der Massnahme als Freiheitsentzug. Im vorliegenden Fall erfolgte die polizeiliche Kontrolle hingegen unbestrittenermassen «vor Ort» (Stellungnahme der Kantonspolizei vom 20. Juni 2025 S. 2). Die Gesuchstellerin wurde weder gefesselt noch mit einem Gefangenentransport in die Polizeikaserne verbracht oder dort in einer Zelle festgehalten. In der Einkesselung allein ist in Übereinstimmung mit dem Bundesgericht dagegen kein Freiheitsentzug zu erblicken (BGer 1C_350/2013 vom 22. Januar 2014 E. 3.6.1, mit Hinweis auf Urteil des EGMR Austin und andere gegen Vereinigtes Königreich vom 15. März 2012 [Nr. 39692/09, 40713/09 und 41008/09]). Daran vermögen auch die von der Gesuchstellerin angeführten belastenden Umstände der Einkesselung nichts zu ändern. Soweit sie auf den Unterschied zwischen den Temperaturen am Nachmittag und in der Nacht hinweist, ist ihr entgegen zu halten, dass sie sich bis zur polizeilichen Einkreisung des Demonstrationszuges ab 21.30 Uhr weit in die Abendstunden hinein freiwillig in der von ihr getragenen Kleidung im Freien aufgehalten hat. Sie konkretisiert auch nicht, was sie getragen hat. Es erscheint daher nicht glaubhaft, dass sie während der Dauer der Einkesselung aus gesundheitlichen Gründen auf einen Wärmeschutz angewiesen gewesen wäre. Was die gerügte fehlende Versorgung der eingekesselten Personen mit sanitären Anlagen und Möglichkeiten für die Menstruationshygiene angeht, macht die Gesuchstellerin nicht geltend, dass sie persönlich auf eine entsprechende Versorgung während der Dauer der Anhaltung angewiesen gewesen wäre. Schliesslich erfolgte der Einsatz von sogenannten Kollektivmitteln gemäss der nicht konkret bestrittenen Darstellung der Kantonspolizei vor der Einkesselung der verbliebenen Demonstrantinnen und Demonstranten. Die Gesuchstellerin macht zwar geltend, dass in der Folge weiterhin Tränengas in der Luft gelegen sei, konkretisiert aber keine entsprechenden gesundheitlichen Beeinträchtigungen. Daraus folgt, dass keine konkreten Anhaltspunkte mit Bezug auf die Art, die Wirkung und die Modalitäten der Einkesselung vorliegen, welche diese über die Freiheitsbeschränkung hinaus besonders qualifizieren könnten. Insgesamt handelte es sich daher bei der 4 Stunden und 50 Minuten dauernden Einkesselung der Gesuchstellerin bis zur Vornahme ihrer Personenkontrolle um eine Freiheitsbeschränkung und nicht um einen Freiheitsentzug. Auch mit einer solchen Freiheitsbeschränkung ist aber ein Eingriff in die Grundrechte der betroffenen Personen verbunden, der nur zulässig ist, wenn die Anforderungen von Art. 36 BV (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit und Wahrung des Kerngehalts) eingehalten sind. Es wird zunächst an der Kantonspolizei sein, dies im Rahmen des ordentlichen Verwaltungsverfahrens zu prüfen. Dazu ist ihr die Sache zuständigkeitshalber zum Erlass einer Verfügung gemäss § 38a OG zu überweisen (vgl. VGE VD.2023.80 vom 21. Dezember 2023 E. 3.1). Deren Entscheid wird dann im Rahmen des ordentlichen Instanzenzugs an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden können.
1.10
1.10.1 Replicando begründet die Gesuchstellerin die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und die Anwendbarkeit von Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV mit der Art und Weise der Behandlung entsprechender Gesuche durch die Kantonspolizei im Nachgang zum Polizeikessel anlässlich der 1.-Mai-Demonstration 2023. Sie weist darauf hin, dass die in den dortigen Verfahren beantragten Verfügungen erst nach anderthalb Jahren erlassen worden seien. Inzwischen seien die Rekursverfahren gegen diese Verfügungen sistiert worden. Gemäss Medienberichten seien die Verfügungen ohne Fertigstellung der Akten erlassen worden und die Akten im Rekursverfahren nicht eingereicht worden. Die Gesuchstellerin macht vor diesem Hintergrund geltend, dass die Kantonspolizei Basel-Stadt bei Polizeikesseln allgemein entweder nicht gewillt oder nicht in der Lage sei, die Überprüfung der Rechtsmässigkeit eines polizeilichen Freiheitsentzugs innert der durch Art. 5 Ziff. 4 EMRK geforderten «möglichst kurzen Frist» zu ermöglichen. Die unterbliebene Aktenedition lasse dabei auf aktive Verhinderung einer rechtlichen Überprüfung schliessen. Auf jeden Fall sei eine Überprüfung innert «möglichst kurzer Frist» nicht zu erwarten, wie bisherige Verfahren gezeigt hätten.
1.10.2 Dieser Argumentation ist zunächst entgegenzuhalten, dass weder Art. 5 Ziff. 4 EMRK noch Art. 31 Abs. 4 BV im vorliegenden Fall zur Anwendung kommen, wie vorne in E. 1.7 f. ausführlich dargelegt wurde. Entsprechend ist die Gesuchstellerin mangels Anwendbarkeit von Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV von vornherein nicht zu hören, wenn sie ausführt, das verwaltungsinterne Verfahren bei der Kantonspolizei bzw. das daran anschliessende verwaltungsinterne Rekursverfahren würden dem Anspruch auf eine «so rasch wie möglich» erfolgende Prüfung nicht genügen. Wie das Bundesgericht in BGer 1C_103/2024 festgestellt hat, muss auch die nachträgliche Beurteilung eines kurzzeitigen Freiheitsentzugs einer bereits wieder freigelassenen Person nur (aber immerhin) «innert angemessener Frist» im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV erfolgen (BGer 1C_103/2024 vom 20. März 2025 E. 3.4 [zur amtlichen Publikation vorgesehen]). Welche Verfahrensdauer noch als angemessen im Sinne dieser Bestimmung gilt, muss jeweils im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände beurteilt werden (Waldmann, in: Basler Kommentar, 1. Auflage 2015, Art. 29 BV N 27, mit weiteren Hinweisen). Die Bearbeitungsfrist für die Gesuche gemäss § 38a OG im Nachgang zur Demonstration vom 1. Mai 2023 ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens und kann hier deshalb auch nicht abschliessend gewürdigt werden. Die von der Gesuchstellerin genannten Bearbeitungsfristen sind auch unter Berücksichtigung der längeren Bearbeitungsdauer nach einer bereits erfolgten Entlassung offensichtlich als lang zu bezeichnen. Dem Gericht sind aber weder die Umstände des damaligen Polizeieinsatzes in seinen Einzelheiten noch die Umstände der Behandlung der damaligen Gesuche bekannt. Notorisch ist allerdings, dass damals die einzelnen Betroffenen sehr unterschiedliche Situationen der Freiheitsbeschränkung geltend gemacht haben (vgl. VGE VD.2023.77-81 vom 21. Dezember 2023). Hinzu kommt, dass gemäss der Berichtserstattung in den Medien damals über 60 Betroffene Gesuche zur Prüfung der Rechtmässigkeit des Polizeieinsatzes eingereicht haben sollen. Es war somit mit den vorhandenen Ressourcen eine sehr grosse Zahl von Verfahren gleichzeitig zu führen. Weiter ist zu berücksichtigen, dass sich einzelne Person auf den Standpunkt gestellt haben, dass nicht die Kantonspolizei, sondern ein Gericht zur nachträglichen Beurteilung der Rechtsmässigkeit der damaligen freiheitsentziehenden Massnahme zuständig sei und sich deshalb an das Zwangsmassnahmengericht gewandt haben. Es war daher zunächst auch die Zuständigkeit zu klären, was mit den Urteilen VGE VD.2023.77-81 vom 21. Dezember 2023 erfolgt ist. In der Folge wurde die Zuständigkeit aber mit einer Beschwerde gegen einen dieser Entscheide ans Bundesgericht weiter in Frage gestellt. Erst mit der Abweisung dieser Beschwerde mit Urteil 1C_103/2024 vom 20. März 2025 war schliesslich die Zuständigkeit geklärt worden (vgl. dazu auch vorne E. 1.8.2).
1.10.3 Die Gesuchstellerin legt nicht dar, inwieweit die vorliegende Ausgangslage mit jener bei der Beurteilung der Gesuche nach der 1.-Mai-Demonstration 2023 vergleichbar wäre. Es gibt keine Anhaltspunkte für unterschiedliche Situationen als Grundlage für die Beurteilung der freiheitsbeschränkenden Massnahmen im Zusammenhang mit der Demonstration vom 17. Mai 2025 und auch nicht für eine Vielzahl von Gesuchen. Vor diesem Hintergrund kann entgegen der Auffassung der Gesuchstellerin nicht geschlossen werden, dass die Kantonspolizei weder in der Lage noch gewillt ist, ein Gesuch innert angemessener Frist zu behandeln. Mit einer gewissen Verzögerung der Behandlung wird die Gesuchstellerin aber aufgrund des vorliegenden Verfahrens zu rechnen haben.
1.11 Zusammengefasst ergibt sich damit, dass das Verwaltungsgericht mangels Zuständigkeit nicht auf das vorliegende Gesuch um richterliche Haftprüfung eintreten kann. Weder Art. 5 Ziff. 4 EMRK (vorne E. 1.7) noch Art. 31 Abs. 4 BV (vorne E. 1.8), aus denen sich ein Anspruch auf unverzügliche gerichtliche Haftprüfung ableiten kann, kommen vorliegend zum Tragen. Es handelte sich bei der streitgegenständlichen Einkesselung um eine kurzzeitige Freiheitsbeschränkung. Nach ca. fünf Stunden bzw. 40 Minuten nach Einreichung ihres Gesuchs um Haftprüfung wurde die Gesuchstellerin aus dem Polizeikessel entlassen. In dieser Zeit war es bereits aus praktischen Gründen unmöglich, ein gerichtliches Haftprüfverfahren durchzuführen. Mit der Entlassung der Gesuchstellerin («innerhalb kurzer Frist») entfiel die Dringlichkeit, die eine direkte Zuständigkeit des Gerichts hätte rechtfertigen können. Entsprechend hat die Gesuchstellerin den ordentlichen Instanzenzug im Zusammenhang mit Realakten zu beschreiten und zuerst das verwaltungsinterne Verfahren zu durchlaufen. Dazu ist die Sache zuständigkeitshalber der Kantonspolizei zum Erlass einer Verfügung gemäss § 38a OG zu überweisen (vorne E. 1.9.4). Eine direkte Anrufung des Gerichts kommt auch deshalb nicht infrage, weil die streitgegenständliche Einkesselung als blosse Freiheitsbeschränkung zu qualifizieren ist, welche die Schwelle zum Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 EMRK und Art. 31 BV nicht erreicht (vorne E. 1.9). Der Anwendungsbereich dieser beiden Garantien ist deshalb von vornherein nicht eröffnet.
1.12 Die Gesuchstellerin verlangt mit ihrem Gesuch die Durchführung einer mündlichen Verhandlung, ohne diesen Antrag weiter zu begründen. Anspruch auf eine mündliche Verhandlung des Verwaltungsgerichts besteht gemäss Art. 25 Abs. 2 VRPG bei Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder strafrechtliche Anklagen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, sofern die Parteien nicht darauf verzichten. In früheren Urteilen hat der EGMR ausgeführt, dass das bei einem geltend gemachten Freiheitsentzug auf dem Spiel stehende Recht auf Freiheit zivilrechtlich im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK sei (vgl. Urteil des EGMR Laidin gegen Frankreich [Nr. 2] vom 7. Januar 2003 [Nr. 39282/98], § 76, mit Hinweis auf Urteil des EGMR Aerts gegen Belgien vom 30. Juli 1998 [Nr. 61/1997/845/1051], § 59; so auch Schürmann, a.a.O., Art. 31 BV N 49 am Ende). Im vorliegenden Verfahren(sabschnitt) kann letztlich aber offenbleiben, inwieweit das Gesuch der Gesuchstellerin einen Anspruch im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betrifft. Mit dem vorliegenden Entscheid ist allein über die Zuständigkeit des angerufenen Verwaltungsgerichts zu urteilen. Damit stehen rechtliche Fragen, die sich abstrakt auf den Anwendungsbereich von Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV beziehen (vgl. vorne E. 1.7 und 1.8), im Vordergrund. Es ist nicht ersichtlich und wird von der Gesuchstellerin auch nicht dargetan, was eine mündliche Verhandlung bzw. die mündliche Befragung der Parteien oder Dritter zur Klärung dieser rechtlichen Fragestellungen beitragen könnte. Selbst wenn der Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegend eröffnet wäre, könnte das Gericht in einem solchen Fall nach der Rechtsprechung des EGMR trotz Vorliegen eines entsprechenden Antrags auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichten (Urteile des EGMR Döry gegen Schweden vom 12. November 2002, [Nr. 28394/95], § 37, und Saccoccia gegen Österreich vom 18. Dezember 2008, [Nr. 69917/01], §§ 73 ff.). Ausserhalb des Anwendungsbereichs von Art. 6 Ziff. 1 EMRK liegt es allein im Ermessen des Verwaltungsgerichts bzw. des verfahrensleitenden Verwaltungsgerichtspräsidenten, ob eine mündliche Verhandlung durchgeführt werden soll (vgl. § 25 Abs. 3 VRPG). Eine Verhandlung, von der für die entscheidenden Fragen keine wesentlichen Erkenntnisgewinne zu erwarten sind, birgt das Risiko, das Verfahren unnötig zu verzögern (vgl. Beriger, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 57 N 49). Auch der Gesuchstellerin ist die möglichst beförderliche Erledigung des vorliegenden Verfahrens wichtig, weshalb der Verzicht auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung auch vor diesem Hintergrund gerechtfertigt ist.
2.
Diesem Ausgang des Verfahrens gemäss trägt die Gesuchstellerin dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 800.–. Diese gehen jedoch zufolge der Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung zu Lasten des Staates. Zudem ist ihrem Vertreter ein Honorar aus der Gerichtskasse auszurichten. Dieser hat es unterlassen, dem Gericht einen Bemühungsausweis einzureichen. Sein für die Honorarbemessung massgebender angemessener Aufwand ist daher zu schätzen (§ 15 des Honorarreglements [HoR, SG 291.400]). Die Gesuchstellerin hat sich in der Nacht vom 17. auf den 18. Mai 2025 um 1.08 Uhr mit ihrer Vollmachterteilung an den Vertreter gewandt, woraufhin dieser um 1.39 Uhr die Eingabe eingereicht hat. Unter Berücksichtigung der Eingabe vom 25. Juni 2025 und der Replik erscheint daher ein Aufwand von insgesamt 10 Stunden zum Ansatz gemäss § 20 Abs. 2 HoR angemessen. Hinzu kommt die Auslagenpauschale von CHF 60.– gemäss § 23 Abs. 1 HoR sowie die Mehrwertsteuer auf Honorar und Auslagen. Für den genauen Betrag wird auf das Dispositiv verwiesen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Auf das Gesuch vom 17. Mai 2025 wird nicht eingetreten.
Die Sache wird an die Kantonspolizei Basel-Stadt zum Erlass einer Verfügung gemäss § 38a des Organisationsgesetzes überwiesen.
Die Gesuchstellerin trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 800.–, einschliesslich Auslagen. Diese Kosten gehen zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege zu Lasten der Gerichtskasse.
Zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege wird dem Rechtsbeistand der Gesuchstellerin, Advokat Daniel Gmür, für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Entschädigung von CHF 2'060.–, einschliesslich Auslagen und zuzüglich MWST von CHF 166.85, insgesamt somit CHF 2'226.85, aus der Gerichtskasse ausgerichtet.
Mitteilung an:
- Gesuchstellerin
- Kantonspolizei Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
MLaw Damian Wyss
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.