Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.207
URTEIL
vom 21. Juni 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiber Dr. Alexander Zürcher
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Migrationsamt Basel-Stadt
Spiegelgasse 12, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 18. August 2016
betreffend Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung und
Wegweisung
Sachverhalt
A____, geboren am [...], russischer Staatsangehöriger, reiste am 12. Dezember 2008 in die Schweiz ein, woraufhin er am 15. Dezember 2008 eine Aufenthaltsbewilligung zur Erwerbstätigkeit erhielt. Am 15. November 2014 stellte er Antrag auf die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Nach verschiedenen Abklärungen zur aktuellen Arbeitssituation und Gewährung des rechtlichen Gehörs verlängerte das Migrationsamt des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration (BdM) mit Verfügung vom 10. November 2015 seine Aufenthaltsbewilligung nicht und wies ihn aus der Schweiz und dem Schengenraum weg mit Frist bis zum 29. Februar 2016. Gegen diese Verfügung erhob A____ Rekurs beim Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD), mit welchem er die Erteilung der Niederlassungsbewilligung, eventualiter der Aufenthaltsbewilligung verlangte. Mit Entscheid vom 18. August 2016 wies das JSD den Rekurs ab.
Dagegen hat A____ am 29. August 2016 beim Regierungsrat Rekurs erhoben und am 19. September 2016 begründet. Damit verlangt er die Aufhebung der Verfügung des Migrationsamts vom 10. November 2015 sowie des Entscheids des JSD und die Erteilung der Niederlassungsbewilligung, eventualiter der Aufenthaltsbewilligung. Das Präsidialdepartement hat den Fall mit Schreiben vom 29. September 2016 dem Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid überwiesen. Das JSD beantragt mit Rekursantwort vom 23. Dezember 2016 die Abweisung des Rekurses. Der Rekurrent hat hierzu am 17. Februar 2017 eine Replik eingereicht. Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit vorliegend von Belang, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 29. September 2016 sowie aus § 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz [OG, SG 153.100]) und den Bestimmungen von §§ 10 und 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Der Rekurrent ist vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hat daher ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vor-instanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Mangels einer entsprechenden gesetzlichen Vorschrift im Ausländerrecht ist das Verwaltungsgericht nicht befugt, über die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung zu entscheiden (VGE VD.2015.135 vom 8. Juni 2016 E. 1.2 und VD.2012.243 vom 21. Mai 2013 E. 1.2).
Nach Art. 110 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz [BGG, SR 173.110) haben die unmittelbaren Vorinstanzen des Bundesgerichts in Umsetzung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung (BV, SR 101) die Anwendung des massgebenden Rechts von Amtes wegen vorzunehmen und den Sachverhalt frei zu prüfen. Daraus folgt, dass das Verwaltungsgericht auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt seines eigenen Entscheids abzustellen und auch echte Noven zu berücksichtigen hat (VGE VD.2014.18 vom 2. Dezember 2014 E. 1.4). Insbesondere die Frage, ob eine Aufenthaltsbewilligung nicht zu verlängern und die betroffene Person aus der Schweiz wegzuweisen ist, beurteilt sich aufgrund der Umstände im Zeitpunkt des Entscheids des Verwaltungsgerichts. Namentlich in diesem Fall sind Noven zulässig (VGE VD.2012.243 vom 21. Mai 2013 E. 1.2 und VD.2012.116 vom 19. November 2012 E. 1). Bei der Frage der Wegweisung ist dies im Interesse eines sachlich richtigen Entscheids besonders angezeigt, weil eine nach dem Verwaltungsentscheid eingetretene positive Entwicklung sonst überhaupt nicht mehr berücksichtigt werden könnte (vgl. VGE VD.2015.135 vom 8. Juni 2016 E. 1.2, VD.2013.46 vom 27. November 2013 E. 1.2 und VD.2010.189 vom 9. Februar 2011 E. 1.2). Es ist somit auf die aktuellen Umstände und die Beweislage im Zeitpunkt des Verwaltungsgerichtsentscheids abzustellen (vgl. VGE VD.2016.162 vom 19. September 2016 E. 1.5).
2.
2.1 Die Vorinstanz hat die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung mit der Begründung geschützt, dass der Rekurrent im Zeitpunkt der Verfügung des BdM, d.h. am 10. November 2014, über keine Arbeitsstelle verfügt und somit den im Rahmen der ursprünglichen Aufenthaltsbewilligung zugrunde gelegten Zweck nicht erfüllt habe (angefochtener Entscheid, E. 4). Dem Rekurrenten habe auch nicht eine Frist bis zum 31. Dezember 2015 zur Stellensuche eingeräumt werden müssen. Denn gemäss den Weisungen des Staatssekretariats für Migration (SEM) könne eine Aufenthaltsbewilligung verlängert werden, solange Ansprüche der Arbeitslosenversicherung bestehen oder wenn der Ausländer oder die Ausländerin sich in einem Beschäftigungsprogramm befinden. Im Falle des Rekurrenten habe die Rahmenfrist am 31. März 2015 geendet, und nach seinen eigenen Angaben habe er ab Mai 2015 keine Arbeitslosenversicherungsgelder mehr erhalten. Seit diesem Zeitpunkt unterliege er den allgemeinen Vorschriften, wonach er als Drittstaatangehöriger den allgemeinen Voraussetzungen von Art. 18 ff. des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz [AuG, SR 142.20]) unterliege. Über einen Anspruch auf Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung verfüge er nicht (E. 5). Die Vorinstanz hat die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung und die damit verbundene Wegweisung des Rekurrenten auch als verhältnismässig im Sinne von Art. 96 AuG beurteilt (E. 6–8).
2.2 Mit seinem Rekurs macht der Rekurrent geltend, dass im Zeitpunkt der Verfügung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten gewesen sei, dass er bis Ende 2015 wieder eine Arbeitsstelle antreten werde, was sich auch bestätigt habe. Hätte das Migrationsamt seinem Antrag im Rahmen des rechtlichen Gehörs entsprochen und mit der Verfügung noch zugewartet, so wären im späteren Verfügungszeitpunkt im Dezember 2015 die Voraussetzungen für den Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung zufolge Anstellungsverhältnis wieder erfüllt gewesen (Rekursbegründung, Rz 9). Der Rekurrent macht des Weiteren geltend, dass die Aufenthaltsbewilligung, welche hätte verlängert werden müssen, am 11. Dezember 2014 abgelaufen sei. Er habe am 14. November 2014 rechtzeitig um deren Verlängerung nachgesucht. Er habe damals die Voraussetzungen für den Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung erfüllt, da er in diesem Zeitpunkt über eine Arbeitsstelle verfügt habe. Das Migrationsamt habe jedoch mit der Verlängerung ungebührend lange über den 11. Dezember 2014 hinaus zugewartet und dies mit den Abklärungen im Zusammenhang mit einer vorzeitigen Erteilung der Niederlassungsbewilligung begründet. Dass es beim Erlass der Verfügung vom 10. November 2015 nicht mehr die letzten begehrten anderthalb Monate abgewartet habe, erscheine unverhältnismässig. Der Zeitpunkt des Verfügungserlasses sei willkürlich festgelegt worden. Das Zuwarten 11 Monate über den 11. Dezember 2014 hinaus lasse sich nicht mehr auf sachliche Gründe stützen (Rz 10). Ihm, der bestens integriert sei, die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung zu verweigern, sei unverhältnismässig, zumal er die Voraussetzungen für die Verlängerung im Zeitpunkt des Ablaufs der letzten Aufenthaltsbewilligung am 11. Dezember 2014 erfüllt habe (Rz 11).
2.3
2.3.1 Die Aufenthaltsbewilligung wird für Aufenthalte mit einer Dauer von mehr als einem Jahr erteilt (Art. 33 Abs. 1 AuG). Sie kann insbesondere für Aufenthalte mit Erwerbstätigkeit, die länger als ein Jahr dauern, erteilt werden (Art. 18a Abs. 2 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]). Die Aufenthaltsbewilligung wird für einen bestimmten Aufenthaltszweck erteilt und kann mit weiteren Bedingungen verbunden werden (Art. 33 Abs. 2 AuG). Die Aufenthaltsbewilligung ist befristet und kann verlängert werden, wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 62 AuG vorliegen (Art. 33 Abs. 3 AuG). Gemäss Art. 62 lit. d AuG kann die zuständige Behörde die Aufenthaltsbewilligung widerrufen, wenn der Ausländer eine mit der Verfügung verbundene Bedingung nicht einhält. Wie sich aus Art. 33 Abs. 2 AuG ergibt, ist der Aufenthaltszweck eine Bedingung im Sinne der Gesetzesterminologie. Wenn der ursprüngliche Aufenthaltszweck nicht mehr verfolgt bzw. eingehalten wird, ist deshalb der Widerrufsgrund von Art. 62 lit. d AuG erfüllt. In diesem Fall gilt der Aufenthaltszweck nach gängiger Terminologie als erfüllt (Bolzli, in: Spescha et al. [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 4. Auflage, Zürich 2015, Art. 33 N 5; Hunziker, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], Handkommentar. Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Bern 2010, Art. 62 N 44; Spescha, in: Spescha et al. [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 4. Auflage, Zürich 2015, Art. 62 N 9).
2.3.2 Auch bei Vorliegen eines Widerrufsgrunds ist die Aufenthaltsbewilligung nur zu widerrufen, wenn der Widerruf nach den gesamten Umständen angemessen und verhältnismässig ist (Hunziker, a.a.O., Art. 62 N 6 ff.; Spescha, a.a.O., Art. 62 N 2). Aus diesem Grund ist die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung auch bei Vorliegen eines Widerrufsgrunds nur zulässig, wenn sie verhältnismässig ist, und führt das Vorliegen eines Widerrufsgrunds nicht automatisch zur Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung (Bolzli, a.a.O., Art. 33 N 8; Nüssle, in: Caronni/Gächter/ Thurnherr [Hrsg.], Handkommentar. Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Bern 2010, Art. 33 N 33; vgl. SEM, Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich, Bern 2013, aktualisiert am 12. April 2017 [nachfolgend Weisungen AuG], Ziff. 3.3.6). Dies gilt insbesondere auch dann, wenn sich der Aufenthaltszweck erfüllt hat bzw. der Zulassungsgrund nicht mehr eingehalten werden kann (Nüssle, a.a.O., Art. 33 N 33). Soweit kein gesetzlicher oder völkerrechtlicher Bewilligungsanspruch besteht, hat der Ausländer keinen Anspruch auf Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung und liegt deren Verlängerung im Ermessen der zuständigen Behörde (Bolzli, a.a.O., Art. 33 N 7; Nüssle, a.a.O., Art. 33 N 7 und 33; SEM, Weisungen AuG, Ziff. 3.3.6). Das Ermesen der Behörde ist beim Entscheid über die Bewilligungsverlängerung allerdings weniger gross als bei der erstmaligen Erteilung (Uebersax, in: Uebersax et al. [Hrsg.], Ausländerrecht, 2. Auflage, Basel 2009, Rz. 7.110; Nüssle, a.a.O., Art. 33 N 33; Bolzli, a.a.O., Art. 33 N 7)
Beim Entscheid über die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung sind insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV) und der Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 5 Abs. 2 V) zu beachten (Bolzli, a.a.O., Art. 33 N 7). Die zuständige Behörde hat deshalb eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen zwischen dem öffentlichen Interesse an der Nichtverlängerung der Bewilligung und der Wegweisung einerseits und dem privaten Interesse des Ausländers an der Verlängerung der Bewilligung andererseits (Nüssle, a.a.O., Art. 33 N 33; vgl. VGE VD.2011.115 vom 24. Oktober 2011 E. 3 und VD.2013.210 vom 30. Juni 2014 E. 3.1; Zünd/Arquint Hill, in: Uebersax et al. [Hrsg.], Ausländerrecht, 2. Auflage, Basel 2009, Rz. 8.44). Das öffentliche Interesse an der Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung muss die privaten Interessen der betroffenen Personen überwiegen (SEM, Weisungen AuG, Ziff. 8.3). Beim Entscheid über die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung sind neben den öffentlichen Interessen insbesondere die Dauer der Anwesenheit des Ausländers in der Schweiz, die Respektierung der Rechtsordnung durch den Ausländer, die persönlichen, familiären und sozialen Beziehungen des Ausländers, die finanziellen Verhältnisse des Ausländers sowie sein Wille zur Teilhabe am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung, der Grad der Integration des Ausländers, der Gesundheitszustand des Ausländers und die Möglichkeiten der Wiedereingliederung des Ausländers im Herkunftsstaat zu berücksichtigen (vgl. Art. 54 Abs. 2 und Art. 96 Abs. 1 AuG; Art. 31 Abs. 1 VZAE; Bolzli, a.a.O., Art. 33 N 7; Nüssle, a.a.O., Art. 33 N 33; Spescha, a.a.O., Art. 96 N 4). Als zulässiges öffentliches Interesse fällt insbesondere das Durchsetzen einer restriktiven Einwanderungspolitik in Betracht (BGer 2C_1179/2013 vom 30. Dezember 2013 E. 3.2.1 und 2A.508/2005 vom 16. September 2005 E. 2.2.1).
2.3.3 Gemäss den Weisungen und Erläuterungen des Staatssekretariats für Migration kann die Aufenthaltsbewilligung verlängert werden, solange Ansprüche der Arbeitslosenversicherung bestehen oder wenn der Ausländer sich in einem Beschäftigungsprogramm für Arbeitslose befindet. Bei der erneuten Arbeitsaufnahme finden die allgemeinen Vorschriften Anwendung (SEM, Weisungen AuG, Ziff. 3.3.3). Dies kann jedoch nur gelten, wenn der Ausländer erst nach der rechtskräftigen Nichtverlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung wieder eine Arbeit aufnimmt. Wenn der Ausländer hingegen bereits im Zeitpunkt des Entscheids über die Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung wieder erwerbstätig ist, wird der ursprüngliche Aufenthaltszweck wieder eingehalten und fehlt es damit im massgebenden Zeitpunkt am Widerrufsgrund des erfüllten Aufenthaltszwecks. Im Übrigen hat das Migrationsamt auch gemäss Auskunft des Leiters des Teams Arbeitsbewilligungen der für die Prüfung der arbeitsmarktlichen Zulassung zum Arbeitsmarkt zuständigen Abteilung Arbeitsbeziehungen und Einigungsamt des Amts für Wirtschaft und Arbeit, [...], die Möglichkeit, die Aufenthaltsbewilligung selbst dann zu verlängern, wenn keine Ansprüche der Arbeitslosenversicherung mehr bestehen und sich der Ausländer nicht in einem Beschäftigungsprogramm für Arbeitslose befindet. Auf Anfrage des Migrationsamts hat er mit E-Mail vom 21. September 2015 Folgendes erklärt: "Somit muss der Entscheid, ob er [der Rekurrent] sich nach einem allfälligen Ablauf seiner Aufenthaltsbewilligung und seiner ALV-Ansprüche noch weiter in der Schweiz aufhalten und dann auch wieder arbeiten dürfte, durch das zuständige Migrationsamt getroffen werden; erst wenn diese Behörde einen weiteren Aufenthalt ablehnen und somit die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ablehnen würde, müsste ein interessierter Arbeitgeber einen erneuten kontingentspflichtigen Antrag stellen, der dann vom zuständigen Arbeitsamt und vom SEM wiederum gutgeheissen werden müsste."
2.4 Im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung vom 10. November 2015 hat der Rekurrent weder eine Arbeitsstelle noch Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung gehabt. Damit hat er zu diesem Zeitpunkt den ursprünglichen Zweck seiner Aufenthaltsbewilligung nicht eingehalten und ist damit der Widerrufsgrund von Art. 62 lit. d AuG erfüllt gewesen. Im Zeitpunkt des Entscheids der Vorinstanz am 18. August 2016 hat der Rekurrent indessen wieder eine Arbeitsstelle gehabt. Die Vorinstanz hatte mangels Mitteilung zwar keine Kenntnis von dieser Anstellung. Der Rekurrent hat indessen während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mittels Vorlage eines Assignment Contract mit der B____ einen Arbeitseinsatz als klinischer Programmierer bei der C____ vom 18. Juli 2016 bis 17. Januar 2017 belegt (Eingabe vom 25. November 2016). Damit hat er den ursprünglichen Zweck der für einen Aufenthalt mit Erwerbstätigkeit erteilten Aufenthaltsbewilligung grundsätzlich wieder eingehalten. Gegen die Einhaltung des Aufenthaltszwecks könnte zwar eingewendet werden, dass das Arbeitsverhältnis des Rekurrenten auf weniger als ein Jahr befristet ist, obwohl die Aufenthaltsbewilligung für einen Aufenthalt mit Erwerbstätigkeit mit einer Dauer von mehr als einem Jahr erteilt worden ist. Eine solche Betrachtungsweise erscheint aber überspitzt formalistisch, zumal die Anstellung gemäss der glaubhaften Darstellung des Rekurrenten nur aufgrund seiner ungeklärten rechtlichen Aufenthaltssituation vorläufig befristet wurde (Eingabe vom 25. November 2016). In der Zwischenzeit hat der Rekurrent belegtermassen eine Verlängerung seines Anstellungsverhältnisses mit der B____ bis zum 30. Juni 2017 am gleichen Einsatzort angezeigt (Eingabe vom 20. Dezember 2016), was als zulässiges Novum (oben E. 1.2) zu beachten gilt. Damit liegt aktuell kein Widerrufsgrund im Sinne von Art. 62 lit. d AuG vor, welcher die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung rechtfertigen könnte.
2.5 Selbst wenn ein Widerrufsgrund im Sinne von Art. 62 lit. d AuG bejaht würde, wäre die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung unverhältnismässig. Der Rekurrent hält sich seit bald acht Jahren in der Schweiz auf, hat die Rechtsordnung der Schweiz stets respektiert, spricht gemäss seinen unbestrittenen Angaben gut Deutsch (Rekursbegründung, Rz 11), hat mit dem Erwerb des Goethe-Zertifikats C1 (fünfte Stufe der im gemeinsamen europäischen Referenzrahmen für Sprachen beschriebenen sechsstufigen Kompetenzskala) nachgewiesen, dass er die deutsche Sprache sicher verwenden und seine persönlichen Belange im privaten, öffentlichen und beruflichen Leben adäquat ausdrücken kann, hat nie Sozialhilfe bezogen, hat sich stets um eine Arbeitsstelle bemüht, ist ausser während insgesamt rund eineinhalb Jahren stets erwerbstätig gewesen und übt derzeit eine qualifizierte unselbständige Erwerbstätigkeit aus. Die Vorinstanz behauptet, der Rekurrent verfüge in der Schweiz über keine persönlichen Beziehungen (angefochtener Entscheid, E. 8). Der Rekurrent wendet dagegen ein, er habe persönliche Beziehungen in der Schweiz aufgebaut (Rekursbegründung, Rz 11). In seinem Gesuch vom 15. November 2014 hat er zudem erklärt, in seiner Freizeit beschäftige er sich mit der christlichen Gemeinde, Sport, Wandern und Reisen zu den schönen Orten der Schweiz mit seiner Freundin. Er spiele Schach, Fussball und Basketball, in der Sommerzeit am Spielplatz bei der Dreirosenbrücke. Der Rekurrent hat seine persönlichen Beziehungen in der Schweiz zwar nicht näher substantiiert oder belegt. Trotzdem ist es glaubhaft, dass ein Ausländer, der die hiesige Sprache sehr gut beherrscht und gemäss seinen unwiderlegbaren Angaben aktiv am gesellschaftlichen Leben teilnimmt, innert bald acht Jahren in der Schweiz auch persönliche Beziehungen zu hier lebenden Personen geknüpft hat. Davon scheint denn auch das Migrationsamt auszugehen, indem es festgehalten hat, dass der Rekurrent "ansonsten (abgesehen von der beruflichen und wirtschaftlichen Integration [Anmerkung hier]) – insbesondere sprachlich – gut integriert ist" (Zusatzblatt Verfügungsrapport vom 14. Oktober 2015, S. 2).
Damit hat der Rekurrent ein erhebliches Interesse an der Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung. Aufgrund seiner weitgehenden Integration kann höchstens ein geringes öffentliches Interesse daran bestehen, zur Durchsetzung einer restriktiven Einwanderungspolitik die Aufenthaltsbewilligung des Rekurrenten nicht zu verlängern und diesen aus der Schweiz wegzuweisen. In den rund zweieinhalb Jahren von Ende 2013 bis Mitte 2016 ist der Rekurrent während rund eineinhalb Jahren arbeitslos gewesen. Zudem ist der Rekurrent in dieser Zeit für vier verschiedene Arbeitgeberinnen tätig gewesen, von denen ihm zwei noch während der Probezeit gekündigt haben. Unter diesen Umständen besteht ein gewisses Risiko, dass er in Zukunft der Arbeitslosenversicherung erneut zur Last fallen könnte. Dies kann aber nur ein geringes zusätzliches öffentliches Interesse an der Nichtverlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung begründen. Insgesamt vermögen die öffentlichen Interessen damit die privaten Interessen des Rekurrenten nicht zu überwiegen, auch wenn ihm die Wiedereingliederung in seiner Heimat keine erheblichen Probleme bereiten würde. Damit ist die Aufenthaltsbewilligung des Rekurrenten zu verlängern, weil die Nichtverlängerung unverhältnismässig wäre und damit einen Ermessensmissbrauch darstellen würde.
3.
3.1 Die Vorinstanz hat dem Rekurrenten auch die vorzeitige Erteilung einer Niederlassungsbewilligung verweigert (angefochtener Entscheid, E. 9). Die Niederlassungsbewilligung kann bei erfolgreicher Integration, namentlich wenn die betroffene Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt, nach ununterbrochenem Aufenthalt mit Aufenthaltsbewilligung während der letzten fünf Jahre erteilt werden (Art. 34 Abs. 4 AuG). Eine erfolgreiche Integration liegt vor, wenn der Ausländer namentlich die rechtsstaatliche Ordnung und die Werte der Bundesverfassung respektiert und den Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung bekundet (vgl. Art. 62 Abs. 1 lit. a und c VZAE sowie Art. 77 Abs. 4 VZAE; BVGer C-6067/2012 vom 20. September 2013 E. 6.8 und Bolzli, Art. 34 N 7). Mit dem Begriff "namentlich" wird zum Ausdruck gebracht, dass die erwähnten Kriterien nicht abschliessend sind und über das Vorliegen einer erfolgreichen Integration aufgrund einer Gesamtwürdigung der Umstände zu entscheiden ist (BVGer C-6067/2012 vom 20. September 2013 E. 6.8). Grundsätzlich ist die effektive Teilnahme am Wirtschaftsleben bzw. der tatsächliche Erwerb von Bildung zu berücksichtigen. Nur in Ausnahmefällen kann es genügen, dass sich der Wille dazu manifestiert und in jüngster Vergangenheit manifestiert hat. Indikatoren für den Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben sind im Allgemeinen ein ungekündigtes Arbeitsverhältnis (Kopie des Arbeitsvertrags und einer aktuellen Arbeitsbestätigung) oder der Nachweis der wirtschaftlichen Unabhängigkeit, z.B. selbständige Erwerbstätigkeit, der Nachweis von Arbeitssuchbemühungen, die Anmeldung beim RAV, Temporärarbeiten (Aushilfe-/Temporärjobs) oder eine Bestätigung von Zwischenverdiensten, die den Willen nachweisen, selbstverantwortlich zu leben (Staatssekretariat für Migration, Weisungen und Erläuterungen Integration, Bern 2009, Stand 1. Januar 2015 [nachfolgend Weisungen Integration], Ziff. 2.2.3). Für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung verlangt das Staatssekretariat für Migration ein bestehendes Arbeitsverhältnis, das durch eine Kopie des Arbeitsvertrags nachzuweisen ist, oder den Nachweis der wirtschaftlichen Unabhängigkeit (Anhang 1 zu den Weisungen Integration). Entgegen den Erwägungen der Vorinstanz setzt der Wille zur Teilnahme am Wirtschaftsleben damit nicht notwendigerweise ein bestehendes Arbeitsverhältnis voraus. Über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt der Ausländer, wenn er in der am Wohnort gesprochenen Landessprache mindestens das Referenzniveau A2 des gemeinsamen europäischen Referenzrahmens für Sprachen des Europarates erreicht (Art. 62 Abs. 1 lit. b VZAE). Neben den Sprachkenntnissen ist die berufliche und soziale Integration massgeblich (Bolzli, a.a.O., Art. 34 N 7). Bei der Erteilung der Niederlassungsbewilligung ist der Grad der Integration zu berücksichtigen (Art. 54 Abs. 2 AuG). Auch wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind, hat der Ausländer keinen Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung und liegt deren Erteilung im Ermessen der zuständigen Behörde, soweit kein gesetzlicher oder staatsvertraglicher Bewilligungsanspruch besteht (Bolzli, a.a.O., Art. 34 N 3; Hunzi-ker/König, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], Handkommentar. Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Bern 2010, Art. 34 N 11 und 33).
3.2 Der Rekurrent ist im Zeitraum von Ende 2013 bis Mitte 2016 während rund eineinhalb Jahren arbeitslos gewesen. Zudem ist der Rekurrent in dieser Zeit für vier verschiedene Arbeitgeberinnen tätig gewesen, von denen ihm zwei noch während der Probezeit gekündigt haben. Dies zeigt, dass die wirtschaftliche Integration des Rekurrenten noch nicht gesichert ist. Zudem kann dem Rekurrenten nur eine durchschnittliche soziale Integration attestiert werden. Unter diesen Umständen haben die Vorinstanzen von ihrem Ermessen keinen unzulässigen Gebrauch gemacht, indem sie zum Schluss gekommen sind, dass der Grad der Integration des Rekurrenten zur vorzeitigen Erteilung einer Niederlassungsbewilligung nicht genügt (Verfügung des Migrationsamts vom 10. November 2015, Ziff. 2 und Rekursentscheid des JSD, E. 9).
4.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Rekurs insofern gutzuheissen ist, als dem Rekurrenten zu Unrecht die Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung verweigert worden ist. Der Fall ist deshalb an das Migrationsamt zurückzuweisen zwecks Erteilung der Aufenthaltsbewilligung. Bezüglich Ablehnung der vorzeitigen Erteilung einer Niederlassungsbewilligung ist der Rekurs abzuweisen. Da der Rekurrent im Wesentlichen obsiegt, sind keine Kosten zu erheben und ist der Rekurrent für seinen Vertretungsaufwand angemessen zu entschädigen. Mangels einer Honorarnote sind die Bemühungen seines Rechtsvertreters praxisgemäss zu schätzen. Vorliegend erscheint ein Aufwand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von knapp sechs Stunden als angemessen, was bei einem Stundenansatz von CHF 250.– eine Parteientschädigung von CHF 1'500.– (einschliesslich Auslagen), zuzüglich Mehrwertsteuer ergibt. Über die Ausrichtung einer Parteientschädigung für das verwaltungsinterne Rekursverfahren wird das JSD aufgrund der anwendbaren gesetzlichen Grundlagen zu entscheiden haben.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: In teilweiser Gutheissung des Rekurses wird der Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 18. August 2016 aufgehoben und die Sache zur Erteilung der Aufenthaltsbewilligung an das Migrationsamt zurückgewiesen. Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.
Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden keine Kosten erhoben.
Dem Rekurrenten wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zulasten des Justiz- und Sicherheitsdepartements eine Parteientschädigung von CHF 1'500.–, einschliesslich Auslagen, zuzüglich 8 % MWST von CHF 120.– zugesprochen.
Der Fall wird zur Festsetzung der Parteientschädigung für das verwaltungsinterne Rekursverfahren an das Justizund Sicherheitsdepartement zurückgewiesen.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
- Justiz- und Sicherheitsdepartement
- Staatssekretariat für Migration (SEM)
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.