Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2015.265
URTEIL
vom 21. Juni 2017
Mitwirkende
Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz), Dr. Stephan Wullschleger,
lic. iur. André Equey
und Gerichtsschreiber Dr. Peter Bucher
Beteiligte
A____ Rekurrent 1
B____ Rekurrentin 2
[...],
vertreten durch [...], Advokat,
[…]
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner
Rathaus, Marktplatz 9, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Regierungsrats
vom 8. Dezember 2015
betreffend Riehen, Äussere Basel-Strasse, Abschnitt Bäumlihofstrasse bis Liegenschaft Nr. 139 (Los 2), Äussere Baselstrasse, Abschnitt Liegenschaft Nr. 139 bis Bettingerstrasse (Los 3), Umgestaltung der Allmend, Änderung der Strassenlinien, behindertengerechte Tramhaltstellen, Grundwasserschutz, Planfestsetzung; Baustelleninstallationsplatz
Sachverhalt
Der Grosse Rat hat mit Beschluss vom 2. März 2011 für die Projektierung und Ausführung der grundwassertechnischen Sanierung der Riehenstrasse und der Äusseren Baselstrasse einen Kredit von CHF 12 Mio. (zu Lasten Rechnung Stadtentwicklung und Allmendinfrastruktur) und CHF 4,223 Mio. (zu Lasten Rechnung öffentlicher Verkehr) bewilligt.
Vom 8. November bis 9. Dezember 2014 hat das Tiefbauamt, Baulinien + Landerwerb, die öffentliche Planauflage betreffend die Umgestaltung der Äusseren Baselstrasse in Riehen durchgeführt. Gegen dieses Projekt haben die Ehegatten A____ und B____ keine Einsprache erhoben. Vom 11. April bis 12. Mai 2015 hat das Tiefbauamt, Baulinien + Landerwerb, die öffentliche Planauflage betreffend die Einrichtung eines Baustelleninstallationsplatzes für die Umsetzung des vorgenannten Projekts durchgeführt (Baulos 1: Eglisee bis Habermatten, sowie Baulos 2: Habermatten bis Pfaffenloh). Hiergegen haben nebst anderen auch die Ehegatten A____ und B____ mit Schreiben vom 8. Mai 2015 Einsprache erhoben. Der Regierungsrat hat mit Beschluss vom 8. Dezember 2015 die Nutzungspläne sowie Linien- und Erschliessungspläne Nr. 5738 - Nr. 5743 des Tiefbauamts betreffend die Änderung der Bau- und Strassenlinien sowie die Umgestaltung der Äusseren Baselstrasse in Riehen, Abschnitt Bettingerstrasse bis Bäumlihofstrasse inklusive der Baumfällungen, der neuen generellen Strassenquerprofile und der Höhenkoten der Strassenlinien, genehmigt und die dagegen erhobenen Einsprachen abgewiesen, soweit er darauf eingetreten ist. Ferner hat der Regierungsrat mit diesem Beschluss eine der Einsprachen gegen den Baustelleninstallationsplatz in dem Sinne teilweise gutgeheissen, dass dieser weiter nach Westen, direkt angrenzend an das Bäumlihofwegli, verschoben werden soll, und dass mit dem Aufstellen einer Lärmschutzwand und von Baucontainern zusätzliche Lärmschutzvorkehrungen getroffen werden sollen, welche auch die Staub- und Schmutzimmissionen senken sollen. Im Übrigen hat der Regierungsrat die Einsprachen gegen den Baustelleninstallationsplatz abgewiesen.
Gegen diesen Beschluss haben die Ehegatten A____ und B____, vertreten durch [...], mit Schreiben vom 18. Dezember 2015 Rekurs angemeldet und diesen am 12. Februar 2016 begründet. Die Rekurrenten beantragen die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrates und die Gutheissung ihrer beim Regierungsrat erhobenen Einsprache, eventualiter die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung; unter o/e Kostenfolge. Die Rekurrenten haben ferner die Anordnung der aufschiebenden Wirkung und die Edition verschiedener Akten beantragt. Der Instruktionsrichter hat dem Rekurs mit Verfügung vom 22. Dezember 2015 zunächst superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zuerkannt, diese mit Verfügung vom 23. Februar 2016 dann aber aberkannt. Eine gegen jene Verfügung gerichtete Beschwerde hat das Bundesgericht mit Urteil 1C_121/2016 vom 27. April 2016 abgewiesen, soweit es darauf eingetreten ist.
Mit Schreiben vom 25. April 2016 (und Rektifikat vom 27. April 2016) beantragt das Bau- und Verkehrsdepartement (BVD) die Abweisung der Anträge der Rekurrenten, soweit darauf einzutreten sei. In der Folge hat ein separater Schriftenwechsel zum Umfang der Einsicht in die Verfahrensakten stattgefunden. Mit Verfügungen vom 7. Juni und 5. Juli 2016 hat der Instruktionsrichter den Rekurrenten Einblick in die vom BVD eingereichten Unterlagen gewährt, dies mit wenigen Ausnahmen (betreffend Geschäftsgeheimnisse sowie Personendaten Dritter). Die Rekurrenten haben am 26. August 2016 repliziert, das BVD hat am 26. Oktober 2016 dupliziert. Auf Verfügung des Instruktionsrichters hin hat das BVD am 17. Mai 2017 einen Bericht über die Erhebung der Fahrten zu und vom Installationsplatz, einen Bericht über die Umsetzung der Massnahmen gemäss Ziff. 5 des Baulärmkonzepts sowie die Protokolle der bis zu jenem Zeitpunkt abgehaltenen Sprechstunden eingereicht. Dazu haben sich die Rekurrenten mit Eingabe vom 29. Mai 2017 vernehmen lassen.
Die Verhandlung vor Verwaltungsgericht hat am 21. Juni 2017 stattgefunden. Vorgängig wurde beim Baustelleninstallationsplatz Augenschein genommen. Daran haben die Rekurrenten und ihr Vertreter, die Vertreterin des BVD, zwei Vertreter des Tiefbauamts, zwei Vertreter des Amts für Umwelt und Energie (AUE), C____ von der D____ AG, E____ von der F____ AG sowie die Anwohner (und Mit-Einsprecher im vorinstanzlichen Verfahren) G____ und H____ teilgenommen. Anlässlich der anschliessenden Verhandlung vor den Schranken wurde der Sachverhalt weiter erhellt. Daraufhin plädierten der Vertreter der Rekurrenten und die Vertreterin des BVD; der Vertreter der Rekurrenten hat repliziert. Für sämtliche Ausführungen wird auf die Protokolle verwiesen (Augenscheinprotokoll, AP; Verhandlungsprotokoll, VP). Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Gegen Beschlüsse des Regierungsrats im Planfestsetzungsverfahren kann nach den allgemeinen Bestimmungen Rekurs an das Verwaltungsgericht erhoben werden (§ 113 Abs. 1 und 2 Bau- und Planungsgesetz, BPG; SG 730.100). Nach § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) unterliegen Verfügungen des Regierungsrats der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht.
Im vorliegenden Fall richtet sich der Rekurs zwar nicht gegen einen Beschluss des Regierungsrats im Planfestsetzungsverfahren. Anfechtungsgegenstand ist vielmehr die Abweisung von Einsprachen gegen die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für die Einrichtung des Baustelleninstallationsplatzes. Der Regierungsrat hat die Nutzungspläne sowie Linien- und Erschliessungspläne allerdings mit demselben Beschluss genehmigt, mit welchem er auch die Einsprachen gegen den Baustelleninstallationsplatz (teilweise) abgewiesen hat. Damit konnte eine formelle und materielle Koordination des Bewilligungsverfahrens für das gesamte Sanierungsprojekt einschliesslich des zugehörigen Installationsplatzes erreicht werden, so wie es den rechtlichen Vorgaben entspricht (vgl. etwa BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1 m.w.H.; VGE VD.2010.228 vom 25. November 2011 E. 3.6). Um eine Spaltung des Rechtsmittelwegs zu vermeiden, war es geboten, eine direkte Rekursmöglichkeit an das Verwaltungsgericht vorzusehen – dem entspricht denn auch die Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Einspracheentscheid.
Damit ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben, wobei der Entscheid in die Spruchkompetenz des Dreiergerichts fällt (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 und § 99 Gerichtsorganisationsgesetz, GOG; SG 154.100).
1.2 Die Rekurrenten sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids sowie als Eigentümer und Bewohner an den Planungsperimeter anstossender Liegenschaften von diesem Entscheid berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Der Rekurs wurde form- und fristgerecht eingereicht; darauf ist einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach ist zu prüfen, ob die Verwaltung das öffentliche Recht, vorliegend namentlich das BPG, das Bundesgesetz über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) und die Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Darüber hinaus entscheidet das Verwaltungsgericht nach § 8 Abs. 4 VRPG auch über die Angemessenheit einer Verfügung, wenn es dazu durch besondere gesetzliche Vorschrift berufen ist. Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG hat das kantonale Recht die volle Überprüfung des Raumplanungsrechts wenigstens durch eine Beschwerdebehörde zu gewährleisten. Dies wird mit § 113 Abs. 3 BPG umgesetzt. Gemäss dieser Bestimmung prüfen die Rekursinstanzen auch die Angemessenheit von Verfügungen und Entscheiden im Planfestsetzungsverfahren (VGE VD.2010.120 vom 21. Juni 2012 E. 1.3; VGE 627/2006 vom 24. August 2007 E. 1.2).
2.
Die Rekurrenten machen mit ihrem Rekurs an das Verwaltungsgericht die Verletzung von Bundesrecht geltend, namentlich die Verletzung der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV im Zusammenhang mit der angeblich fehlerhaften Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG, eventualiter die unvollständige und unrichtige Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts in Verbindung mit Unangemessenheit im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 36 BV. Der Rekurs richtet sich explizit nicht gegen die Sanierungs- und Umgestaltungsarbeiten, welchen der Installationsplatz dienen soll. Die Rekurrenten anerkennen in ihrer Rekursbegründung ausdrücklich das öffentliche Interesse an der Durchführung der Sanierungsarbeiten zum Schutz des Grundwassers und der begleitenden und damit koordinierten Massnahmen (vgl. Ziff. 1.1, 2.1). Ebensowenig stellen die Rekurrenten grundsätzlich in Frage, dass für solche umfassende bauliche Massnahmen ein Baustelleninstallationsplatz erforderlich ist. Wegen der Immissionen, die von diesem ausgehen, rügen sie jedoch dessen Standort.
Einschränkungen von Grundrechten wie der in Art. 26 BV verankerten Eigentumsgarantie bedürfen gemäss Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage, sie müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein.
2.1 Hintergrund und gesetzliche Grundlage der Nutzungs- Linien- und Erschliessungsplanung, welche der Bautätigkeit und dem dafür notwendigen Baustelleninstallationsplatz zugrunde liegen, ist die sich aus den Vorgaben des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) ergebende Verpflichtung, die BVB Tramgeleise in der Schutzzone Riehenstrasse / Äussere Baselstrasse abzudichten. Der Abschnitt Riehenstrasse / Äussere Baselstrasse befindet sich in der engeren Grundwasserschutzzone, und zur Umsetzung der Vorgaben des Gewässerschutzes ist eine vollflächige Grundwasserabdichtung unter der Gleisanlage erforderlich. Gemäss dem entsprechenden Ratschlag des Regierungsrats zur Grundwasserschutzzone Lange Erlen, grundwassertechnische Sanierung der Riehenstrasse, Basel und der Äusseren Baselstrasse, Riehen, Teil 2, vom 11. Januar 2011, sollen im Zuge der Grundwasserabdichtung gleichzeitig die dringend notwendige Sanierung der Infrastrukturanlagen wie Strasse, Werkleitungen und insbesondere Gleisanlagen, welche teilweise in einem kritischen Zustand sind, sowie Verbesserungen für den öffentlichen Verkehr und den Fuss- und Veloverkehr ausgeführt werden (Ratschlag S. 5). Die Rekurrenten stellen die Notwendigkeit dieser Sanierungsmassnahmen zu Recht nicht in Frage.
In der Folge wurden die Projektplanung weitergeführt und erste Pläne für den Installationsplatz ausgearbeitet. Am 29. Januar 2015 fand eine Begehung mit Anwohnenden statt. Das Projekt wurde daraufhin überarbeitet. Am 8. April 2015 wurden die Anwohnenden schriftlich über die bevorstehende öffentliche Planauflage informiert. Das Tiefbauamt, Baulinien + Landerwerb, führte vom 11. April bis 12. Mai 2015 die öffentliche Planauflage durch. Mit Eingabe vom 8. Mai 2015 haben die Rekurrenten Einsprache erhoben. Danach haben Einspracheverhandlungen mit zwei verschiedenen Begehungen vor Ort stattgefunden. Erneut wurde das Projekt überarbeitet.
Am 12. November 2015 reichte das Tiefbauamt bei der Allmendverwaltung als Baubewilligungsbehörde den begründeten Antrag auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung für die Erstellung des Baustelleninstallationsplatzes gemäss Art. 24 RPG ein. Am 13. November 2015 erteilte der Vorsteher des BVD die entsprechende Ausnahmebewilligung. Am 1. Dezember 2015 hat die Gemeinde Riehen der Ausnahmebewilligung zugestimmt. Am 8. Dezember 2015 hat der Regierungsrat die Nutzungs-, Linien- und Erschliessungspläne genehmigt und die dagegen und gegen den Baustelleninstallationsplatz erhobenen Einsprachen behandelt. Am 9. Dezember 2015 hat der Regierungsrat den Entscheid betreffend die Einsprache der Rekurrenten gefällt.
2.2 Das BVD stellt sich auf den Standpunkt, dass gemäss § 113 Abs. 4 BPG neue Einwände ausgeschlossen seien, wenn diese bereits im Einspracheverfahren hätten vorgebracht werden können. In der Einsprache der Rekurrenten vom 7. Mai 2015 fänden sich keine Vorbringen bezüglich der Rechtmässigkeit der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG, und auch keine Beanstandungen in Bezug auf den Standort des Installationsplatzes. Die Einwände gegen die Erteilung der Ausnahmebewilligung seien zwar zulässig, da diese nicht Bestandteil der Auflageunterlagen gewesen sei. Hingegen handle es sich bei den Vorbringen bezüglich des Standorts für den Installationsplatz um unzulässige neue Rügen, welche gemäss § 113 Abs. 4 BPG nicht zu behandeln seien.
2.2.1 Gemäss § 113 Abs. 4 BPG sind im Rekursverfahren gegen Entscheide zur Planfestsetzung neue Einwände ausgeschlossen, wenn sie bereits im Einspracheverfahren hätten vorgebracht werden können. Allerdings dürfen an die Begründungs- und Substanziierungspflicht im Einspracheverfahren keine strengen Anforderungen gestellt werden. Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil das Verbot neuer Einwände in einem gewissen Spannungsverhältnis zur in Art. 29a der Bundesverfassung (BV) verankerten Rechtsweggarantie, zum Untersuchungsgrundsatz sowie auch zu Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG; SR 173.110) steht (vgl. VGE VD.2016.116 vom 16. November 2016 E. 3.1.2). Zudem sind im Rahmen der mit der Einsprache erhobenen (sachlichen) Einwände auch neue rechtliche Rügen zulässig, welche aufgrund des Grundsatzes, wonach das geltende Recht den Behörden nicht vorgetragen werden muss (iura novit curia), von Amtes wegen zu beurteilen sind (VGE VD.2015.266 vom 23. März 2017).
2.2.2 Es trifft zwar zu, dass die Rekurrenten in ihrer Einsprache vom 7. Mai 2015 (RAB 10) „namentlich“ an der Aus- oder Zufahrt auf der östlichen Seite über die Zufahrtsstrasse Im Hirshalm Anstoss genommen hatten. Sie hatten beantragt, die Aus- oder Zufahrt so zu verlegen, dass ihre berechtigten und durch die kantonale Verfassung sowie § 61 BPG geschützten Anliegen nachhaltig berücksichtigt und geschützt würden. In der aufgelegten Planung seien diese Interessen nicht angemessen berücksichtigt worden.
Auch wenn die Rekurrenten damit nicht explizit die Verlegung des gesamten Installationsplatzes an einen anderen Standort verlangt hatten, so hatten sie doch die Belastungen, welche von einer solchen Installation ausgehen, als unzumutbar bezeichnet. Zudem hatten sie bereits in jener Einsprache die fehlende Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG gerügt. Es ist deshalb mit § 113 BPG vereinbar, wenn die Rekurrenten nun im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren auch oder vorwiegend die Verlegung des gesamten Installationsplatzes an einen anderen Standort verlangen.
2.3 Nach Auffassung der Rekurrenten habe das BVD den Installationsplatz von Anfang an am strittigen Ort ins Auge gefasst und Alternativen nicht oder nur ungenügend geprüft. Das Interesse der Rekurrenten am Immissionsschutz sei während der Planung nicht berücksichtigt worden. Die eingeholten Berichte der F____ AG und D____ AG hätten nur noch dazu gedient, den bereits festgelegten Installationsplatz zu rechtfertigen.
Dieser Kritik zum Vorgehen des BVD kann nicht gefolgt werden. Es ist zwar richtig, dass der Vorentscheid, den Installationsplatz dort vorzusehen, an welchem bereits früher ein solcher bestanden hat, bereits zu einem frühen Zeitpunkt gefallen ist. Dies ist indessen grundsätzlich nicht zu beanstanden, da sich der Ort offenbar bewährt hat und zur Versorgung der Baustelle geeignet ist. Im Rahmen der Einsprachebehandlung wurden dann aber verschiedene Alternativstandorte geprüft, mit dem Ergebnis, dass der Standort um ca. 20 m nach Westen und mithin von den Liegenschaften der Einsprecher weg verschoben wurde. Noch weiter westlich liegende, allenfalls in Frage kommende Standorte wurden mit nachvollziehbarer Begründung verworfen; darauf wird sogleich zurückzukommen sein. Diese Vorgehensweise erscheint korrekt.
2.4 Die Rekurrenten rügen, dass die Ausnahmebewilligung für den Installationsplatz zu Unrecht erteilt worden sei. Zudem fehle eine Begründung für die Erteilung der Ausnahmebewilligung. Die für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erforderliche Interessenabwägung sei nicht vorgenommen worden. Es liege daher keine Genehmigung vor, welche den Vorschriften von Art. 24 RPG und Art. 3 RPV entspreche. Die von der F____ AG verlangten Lärmschutzmassnahmen, welche in die Baubewilligung eingeflossen seien, brächten den Rekurrenten keinen Vorteil. Die Eigentumsgarantie sei verletzt.
2.4.1 Gemäss Art. 24 RPG können Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone ausnahmsweise bewilligt werden, wenn ihr Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert und keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Eine Standortgebundenheit ausserhalb der Bauzone ist nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung dann zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist (positive Standortgebundenheit) oder ein Werk aus bestimmten Gründen in der Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit). Dabei ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 129 II 63 E. 3, S. 68 m. w. H.).
Gemäss Art. 3 RPV haben Behörden, denen bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zustehen, die Interessen gegeneinander abzuwägen, indem sie die betroffenen Interessen ermitteln, diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen berücksichtigen, sowie diese Interessen auf Grund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigen. Die Behörden sollen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer Beschlüsse darlegen.
2.4.2 Entgegen den Ausführungen der Rekurrenten liegt eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG vor (RAB 19, XXI, XXII). Die Ausnahmebewilligung vom 13. November 2015 enthält zwar im Dispositiv keine eigene Begründung. Sie stützt sich aber explizit auf den Antrag des Tiefbauamtes, welcher eine rechtsgenügliche Begründung enthält.
2.4.3 Unbestrittenermassen liegt im vorliegenden Fall keine positive Standortgebundenheit vor – der Installationsplatz ist sowohl inner- als auch ausserhalb der Bauzone grundsätzlich denkbar. Indessen stellt sich die Frage nach einer dafür geeigneten Fläche. Insbesondere stellt sich die Frage, ob die Planungsbehörde nach Eingang der Einsprachen sowie der Auskunft seitens des Rechtsdienstes des BVD, dass für diesen Standort eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erforderlich ist, alternative Standorte, insbesondere im Siedlungsgebiet selbst, rechtsgenüglich geprüft hat.
Die Ausdehnung, der Umfang und die Komplexität der Baustelle sind ausserordentlich. Es handelt sich um eine wichtige Verkehrsachse sowohl für den motorisierten Individualverkehr als auch für den Tramverkehr und den Langsamverkehr (insbesondere als Velo-Pendlerroute), die intensiv von Pendlern benutzt wird. Die umfassenden Grundwassersanierungsarbeiten und die damit verbundenen und koordinierten Leitungs- und Umgestaltungsarbeiten betreffen eine Tram- und Strassenstrecke von mehreren Kilometern Länge zwischen dem Eglisee und der Tramhaltestelle Pfaffenloh. Entsprechend ist dafür ein Installationsplatz bedeutenden Ausmasses erforderlich.
Im in Frage kommenden Perimeter sind in der Bauzone keine unbebauten Flächen in der erforderlichen Grössenordnung erkennbar. Die Fahrbahn und die Nebenfahrbahn der Äusseren Baselstrasse können aus den genannten Gründen nicht als Baustelleninstallationsplatz dienen. Insbesondere kann der Installationsplatz nicht auf der Nebenfahrbahn zur Äusseren Baselstrasse eingerichtet werden, da diese gemäss Velorichtplan als Pendlerroute intensiv genutzt wird und auch der Erschliessung der Anliegerinnen und Anlieger dient. Eine teilweise oder ganze Blockierung dieser Fahrbahn über eine Bauzeit von mehreren Jahren hinweg ist nicht vertretbar. Die Baustellen verschieben sich zudem laufend. Nur ein zentraler Installationsplatz verfügt über die erforderliche Fläche. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Planungsbehörde einen Standort gewählt hat, welcher die Erschliessung der Bauabschnitte mit möglichst geringfügiger Beeinträchtigung der Pendlerstrecke gewährleistet. Dass der gewählte Standort diesen Ansprüchen optimal gerecht wird, stellen die Rekurrenten zu Recht nicht in Frage. Der Installationsplatz befindet sich zwischen den Baulosen 1 und 2 und kann daher für beide Baulose verwendet werden. Sodann liegt er am Rand des Siedlungsgebietes, so dass eine geringe Anzahl von Anwohnenden davon betroffen ist. Am gleichen Ort befand sich bereits zu einem früheren Zeitpunkt ein Installationsplatz, welcher sich zumindest aus Sicht der Planungsbehörden bewährt hat. Aus diesen Gründen und weil sich innerhalb der Bauzone keine geeignete Fläche findet, ist die negative Standortgebundenheit gegeben und sind die Voraussetzungen für die Positionierung des Installationsplatzes ausserhalb des Siedlungsgebiets erfüllt.
2.4.4 Der Standort des Installationsplatzes befand sich gemäss früherer Nutzungsplanung auf (Strassen-)Allmend und somit im Siedlungsgebiet. Durch die Zonenplanrevision in Riehen wurde die Parzelle nun aber (teilweise) der Landwirtschaftzone zugewiesen und damit aus dem Siedlungsgebiet ausgezont. Dies war zwar zum Zeitpunkt der Planung und der Einholung der entsprechenden Bewilligung noch nicht rechtskräftig. Es musste aber eine entsprechende Planungszone berücksichtigt werden. Den Akten ist zu entnehmen, dass nach Eingang der Einsprachen und der Information bezüglich der Planungszone vier Standortvarianten geprüft wurden, welche allesamt in diesem heutigen Landwirtschaftsgebiet liegen (Standorteübersicht im Bericht von D____ vom 5. November 2015, S. 4; RAB 13).
2.4.4.1 Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 24 RPG im Sinne der negativen Standortgebundenheit (vorstehend Ziff. 2.4.3) ergeben sich zwischen diesen vier Standortvarianten keine Unterschiede. Hingegen könnte bei der Wahl der Varianten 3 oder 4 gemäss dem genannten Bericht prima vista eine für die Rekurrenten bessere Situation erreicht werden, da sich dann die Ein- und Ausfahrt nicht mehr direkt vor ihrer Liegenschaft befände.
Auszugehen ist davon, dass sich die Liegenschaft der Rekurrenten in etwa auf der Höhe des Endes von Baulos 1 und des Beginns von Baulos 2 befindet. Allerdings würde auch bei den Varianten 3 und 4 der Baustellenverkehr für das Baulos 2 dennoch vor ihrer Liegenschaft durchfahren müssen, dann aber nicht mehr direkt vor der Liegenschaft über die Nebenstrasse Im Hirshalm, sondern einige Meter weiter entfernt auf der Äusseren Baselstrasse. Wie sich indessen am Augenschein gezeigt hat, verursachen die verwendeten Baustellenfahrzeuge wie etwa Dumper, die auf der Äusseren Baselstrasse mit ihrer Maximalgeschwindigkeit (ca. 30 km/h) in Richtung der bestehenden westlichen Einfahrt zum Installationsplatz durchfahren, vom Eingangsbereich der Liegenschaft der Rekurrenten aus gehört wesentlich mehr Lärm, als wenn dieselben Fahrzeuge die östliche, direkt vor der Liegenschaft befindliche Einfahrt benützen; dies, weil sie hier zunächst aus dem Installationsplatz in den Im Hirshalm und anschliessend in die Äussere Baselstrasse einfahren müssen (oder umgekehrt) und deshalb viel langsamer unterwegs sind, was unüberhörbar zur Folge hat, dass die Tourenzahlen von Motoren und Getrieben und mithin die Lärmentwicklung viel geringer sind. Wider Erwarten hat sich also am Augenschein herausgestellt, dass die zu- und wegfahrenden Fahrzeuge – jedenfalls betreffend Baulos 2 – mehr Lärm verursachen, wenn die Zufahrt zum Installationsplatz weiter entfernt liegt, als wenn über Im Hirshalm ein- und ausgefahren wird; insoweit wäre das Szenario mit den Varianten 3 und 4 für die Rekurrenten gar nachteilig. Betreffend Baulos 1 wäre dann aber das Gegenteil der Fall, denn der grösste Teil der Fahrzeuge würde den Abschnitt auf der Höhe der Liegenschaft der Rekurrenten überhaupt nicht mehr bestreichen, was ihnen zu Vorteil gereichen würde. Insgesamt würde sich hinsichtlich der Lärmbelastung der Liegenschaft der Rekurrenten bei der Wahl der Standorte 3 oder 4 zumindest keine Verbesserung gegenüber der heutigen Situation ergeben.
2.4.4.2 Im sicherheitstechnischen Bericht von D____ (RAB 13) wird kurz aber konzis dargelegt, weshalb die Varianten 3 und 4 aus Gründen der Verkehrssicherheit abzulehnen sind. Bei diesen Varianten müsste die Ein- und Ausfahrt durch die Baumallee der Äusseren Baselstrasse mit entsprechend eingeschränkten Sichtverhältnissen erfolgen. Dass dies weit gefährlicher ist als die Einfahrt über die Nebenstrasse Im Hirshalm (Nebenstrasse mit Tempo 20 Reduktion) auf die Äussere Baselstrasse mit übersichtlichen Verhältnissen, leuchtet ein. Hinzu kommt, dass dort der Verkehr auf der Äusseren Baselstrasse durch die bestehende Lichtsignalanlage regelmässig angehalten wird, was die Einfahrt der Baustellenfahrzeuge in die Äussere Baselstrasse noch weiter erleichtert – während bei den Varianten 3 und 4 eine solche Verkehrsanhaltung oder -verlangsamung aus Sicherheitgründen eigens neu eingerichtet werden müsste, was angesichts der Bedeutung und hohen Frequentierung der Verkehrsachse nicht wünschenswert erscheint. Eine Verlangsamung des Durchfahrverkehrs ergäbe sich überdies aus dem Umstand, dass die Baumaschinen mit ihrer Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h eine längere Strecke auf der Äusseren Baselstrasse zum Baulos 2 zurücklegen müssten und damit den Durchfahrverkehr noch weiter behindern würden. Auch besteht beim Im Hirshalm bereits eine Tramgleisüberquerung, was bei den Varianten 3 und 4 ebenfalls nicht der Fall ist. Insgesamt erscheinen die Ausführungen im Bericht von D____ überzeugend. Mit der gewählten Variante kann die Baustelle somit ohne Beeinträchtigung des Durchfahrverkehrs auf beiden Seiten optimal erschlossen werden. Eine Konzentration der Ein- und Ausfahrten auf der Seite Bäumlihofweg würde diese Vorteile nicht aufweisen und ein höheres Verkehrssicherheitsrisiko darstellen. Es ist zwar richtig, dass dieses erhöhte Verkehrssicherheitsrisiko durch Massnahmen wie etwa die Einrichtung einer Lichtsignalanlage bei der Ein- oder Ausfahrt oder die Positionierung von Einweisungspersonal sowie durch Geschwindigkeitsbeschränkungen auf der Äusseren Baselstrasse reduziert werden könnte. Die Eingriffe in den Durchfahrtsverkehr wären aber intensiv. Angesichts der Bedeutung dieser Strecke für den Erschliessung von Riehen, Lörrach etc. auf der einen und Basel auf der anderen Seite besteht ein grosses öffentliches Interesse an der Vermeidung von Eingriffen oder Beeinträchtigungen. Das öffentliche Interesse an der optimalen Versorgung der Baustelle verbunden mit möglichst geringen Eingriffen in die Verkehrsführung sprechen daher für die Einrichtung des Installationsplatzes an diesem Ort.
2.5 Dem stehen die privaten Interessen der Rekurrenten an der Vermeidung von Immissionen, insbesondere Lärm gegenüber, welche aufgrund des Installationsplatzes anfallen.
2.5.1 Gemäss Art. 11 Abs. 1 und 2 des Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) sind Einwirkungen auf die Umwelt durch Massnahmen an der Quelle zu begrenzen, und zwar im Rahmen der Vorsorge unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Diesem Vorsorgeprinzip liegt der Gedanke der Prävention zugrunde. Aus dem Vorsorgeprinzip lässt sich jedoch nicht ableiten, von einer Anlage Betroffene hätten überhaupt keine Belastungen hinzunehmen. Soweit die Entstehung bestimmter Emissionen nicht verhindert werden kann, dienen die gestützt auf das Vorsorgeprinzip zu ergreifenden Massnahmen dazu, Mensch und Umwelt gegen die Einwirkungen abzuschirmen. Das Vorsorgeprinzip hat somit hinsichtlich der Einwirkungen nicht zwingend eliminierenden Charakter, doch leistet es jedenfalls einen Beitrag zu deren Begrenzung (BGE 124 II 517 E. 4a). Die Massnahmen, die gestützt auf dieses Prinzip verfügt werden, müssen verhältnismässig sein (BGE 127 II 306 E. 8).
2.5.2 Bezüglich des eigentlichen Betriebs des Installationsplatzes wurde mit dem Lärmschutzkonzept der F____ AG (RAB 14), welches als verbindliche Auflage in den Bauentscheid aufgenommen worden ist (vgl. Ziff. 38 des Bauentscheids [RAB XXVI]), überzeugende Schutzmassnahmen ergriffen. Entgegen den Ausführungen der Rekurrenten zeigen die Grafiken im Bericht (S. 10 und S. 13), dass sie von diesen Lärmschutzmassnahmen (Container, Lärmschutzwand) und der Verschiebung des Installationsplatzes um 30 Meter in Richtung Bäumlihofweglein deutlich profitieren. Von einer übermässigen und nicht tolerierbaren Lärmbelastung, welche vom eigentlichen Betrieb des Installationsplatzes ausgehen würde, kann daher keine Rede sein. Am Augenschein konnten denn vor der Liegenschaft der Rekurrenten auch kaum Geräusche aus dem Inneren des Installationsplatzes wahrgenommen werden.
2.5.3 Wenig thematisiert werden im Bericht der F____ AG allerdings die Emissionen, welche die Ein- und Ausfahrten zum Installationsplatz über die Nebenstrasse Im Hirshalm zur Folge haben. Diese werden von F____ im Vergleich zu den oben genannten Betriebsemissionen als „eher psychologisch“ qualifiziert. Dabei geht der Bericht F____ allerdings auch von tagsüber 1 LKW nachts 0,5 LKW pro Stunde aus, welche den Installationsplatz anfahren oder verlassen (Bericht F____ S. 14). Die Rekurrenten machen demgegenüber in der Replik geltend, dass sie „notabene an ruhigen Tagen bis zu rund 100 Zu- und Wegfahrten“ gezählt hätten (Replik S. 19).
Angesichts dieser quantitativen Diskrepanz hat der Instruktionsrichter das Tiefbauamt aufgefordert, die Zu- und Wegfahrten vom und zum Installationsplatz während drei Arbeitstagen mit durchschnittlicher Bautätigkeit zu zählen. Gemäss den entsprechenden Erhebungen des BVD (act. 22) wird der Installationsplatz im Schnitt rund 94 Mal pro Tag (= 99 + 84 + 99 : 3) benutzt, wovon 39 Fahrten von Baufahrzeugen (= 38 + 42 + 38 : 3) und folglich 55 von anderen (privaten) Fahrzeugen (= 61 + 46 + 61 : 3) stammen. Diese Zahl entspricht den Erfahrungen der Rekurrenten, allerdings an ruhigen Tagen. Die bei den Rekurrenten gelegene Ein- und Ausfahrt wird gemäss diesen Aufzeichnungen durchschnittlich 74 Mal pro Tag benutzt, d.h. ca. 6 Mal pro Stunde, wobei rund die Hälfte der Fahrzeuge Baumaschinen sind. Anlässlich des Augenscheins des Verwaltungsgerichts wurden die Fahrzeuge zwar nicht eigens gezählt, indessen liess sich die genannte Grössenordnung plausibilisieren. Gezeigt hat sich indessen, dass Baumaschinen – insbesondere die Dumper – offenbar neuester Generation verwendet werden, welche beim langsamen Tempo, in welchem sie aus dem Installationsplatz in den Im Hirshalm und dann in die Äussere Baselstrasse einfahren, auffallend leise sind. Aufgefallen ist aber auch, dass die Situation der Liegenschaft der Rekurrenten durch andere Lärmquellen als diese ca. 6 stündlichen Ein- und Ausfahrten stark belastet ist, insbesondere durch das generell hohe Verkehrsaufkommen auf der Äusseren Baselstrasse und den Baulärm auf der Strasse und an der Tramgeleiseanlage selber. Die Bewegungen vom und zum Installationsplatz sind demgegenüber kaum ins Gewicht gefallen. Zu bemerken ist auch, dass die Äussere Baselstrasse gegenwärtig wegen der Baustelle nur einspurig befahrbar ist. Schon nur die zu erwartende Verdoppelung des Verkehrsaufkommens, die bei der Öffnung für den Gegenverkehr nach Abschluss der Bauarbeiten zu erwarten ist, wird die Zu- und Wegfahrten zum und vom Installationsplatz bei weitem aufwiegen. Schliesslich sei an dieser Stelle noch einmal auf den bereits erwähnten Umstand (Ziff. 2.4.4.1) hingewiesen, dass im Falle einer Verlegung der Ein- und Ausfahrt nach Westen die Baumaschinen in vollem Tempo (ca. 30 km/h) auf der Äusseren Baselstrasse an der Liegenschaft der Rekurrenten vorbei zum Baulos 2 fahren würden, womit sie viel mehr Lärm verursachen würden als bei der heutigen Zu- und Wegfahrt über den Im Hirshalm in langsamem Tempo.
2.6 Mit einer Verlegung der Zu- und Wegfahrt nach Westen – sei es im Sinne der Berücksichtigung der Standortvarianten 3 oder 4, sei es bei einer Schliessung der Zu- und Wegfahrt über den Im Hirshalm – wäre zusammengefasst die gesamte Lärmsituation hinsichtlich der Liegenschaft der Rekurrenten einerseits kaum zu verbessern. Dem steht das dargestellte grosse öffentliche Interesse an der Verkehrs-sicherheit, der Erhaltung der Verkehrskapazitäten der Äusseren Baselstrasse sowie der guten Versorgung der Baustelle gegenüber und damit die diesbezüglich geradezu optimale Lage des gewählten Installationsplatzes. Im Sinne von Art. 24 RPG und Art. 3 RPV sowie Art. 26 und 36 BV ergibt sich somit, dass das öffentliche Interesse die privaten Interessen der Rekurrenten deutlich überwiegt.
3.
Damit ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Rekurrenten je in solidarischer Verbindung die Verfahrenskosten zu tragen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrenten 1 und 2 tragen in solidarischer Verbindung die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 2‘000.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
- Rekurrenten
- Regierungsrat
- Bauund Verkehrsdepartement Basel-Stadt
- Bundesamt für Strassen ASTRA
- Bundesamt für Raumentwicklung ARE
- Bundesamt für Umwelt BAFU
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Peter Bucher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.