Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2024.11
URTEIL
vom 12. Juli 2024
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Manuel Kreis
und a.o. Gerichtsschreiberin MLaw Kim Baier
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Bereich Bevölkerungsdienste und Migration
Migrationsamt
Spiegelgasse 6, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 2. Oktober 2023
betreffend Umwandlung der Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur
Erwerbstätigkeit in eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA als
Nichterwerbstätige
Sachverhalt
Die deutsche Staatsangehörige A____ (Rekurrentin), geb. am [...] 1960, reiste im Mai 2009 in die Schweiz ein, wo sie eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zwecks Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit erhielt. Mit Verfügung vom 22. Juni 2015 lehnte das Migrationsamt des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration (nachfolgend: Bereich BdM) eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung aufgrund der fortgesetzten Unterstützung der Rekurrentin durch die Sozialhilfe ab. Nachdem die Rekurrentin mit neuen Unterlagen ihre Qualifikation als Arbeitnehmerin im Sinne des Personenfreizügigkeitsabkommens hatte nachweisen können, zog der Bereich BdM diese Verfügung am 17. August 2016 in Wiedererwägung. Ihr ist deshalb eine fünfjährige, bis zum 31. Januar 2021 gültige Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zum Zweck der unselbständigen Erwerbstätigkeit erteilt worden. Auf ihr Verlängerungsgesuch vom 8. Januar 2021 hin und nach erneuten Abklärungen verlängerte der Bereich BdM der erneut von der Sozialhilfe unterstützten Rekurrentin diese Bewilligung bis zum 31. Januar 2023. Gleichzeitig wurde sie mit Informationsschreiben betreffend ihre finanzielle Situation vom 23. April 2021 darüber unterrichtet, dass bei weiterer finanzieller Unterstützung durch die Sozialhilfe bei der nächsten Bewilligungsverlängerungsüberprüfung strengere, aufenthaltsbeendende Massnahmen in Betracht kommen könnten.
Im Rahmen einer erneuten Überprüfung ihrer finanziellen Situation legte die Rekurrentin dem Bereich BdM einen mit dem Amt für Wirtschaft und Arbeit Basel-Stadt (AWA) am 13. bzw. 18. Dezember 2021 befristet bis zu ihrer Pensionierung, (d.h. für die Dauer vom 1. Januar 2022 bis 31. Dezember 2024) abgeschlossenen Arbeitsvertrag ins Recht. Sie könne demnach im Rahmen des Projekts [...] der Arbeitslosenhilfe beim Einsatzbetrieb [...] Basel als Mitarbeiterin Kommunikation in einem 80% Arbeitspensum zu einem Monatslohn von brutto CHF 3'507.– beschäftigt werden. Per 1. September 2022 konnte die Rekurrentin ihr Arbeitspensum sodann auf 100% aufstocken und dadurch fortan einen Monatslohn von brutto CHF 4'441.– generieren.
Mit Schreiben vom 4. Juli 2022 teilte der Bereich BdM der Rekurrentin mit, dass ihr Aufenthaltszweck zur Erwerbstätigkeit im Sinne von Art. 6 Anhang I FZA nicht mehr gegeben sei, da sie ihre (letzte) Arbeitsstelle (auf dem ersten Arbeitsmarkt) vor über zwei Jahren verloren habe und ihr Aufenthaltsrecht als Erwerbstätige gestützt auf Art. 61a Abs. 4 AIG sechs Monate nach dem Ende ihrer Beschäftigung erloschen sei. Das Arbeitsverhältnis mit dem AWA stelle keine Stelle auf dem ersten Arbeitsmarkt dar, weshalb sie dadurch die Arbeitnehmereigenschaft nicht wiedererlangt habe. Da dieses Arbeitsverhältnis bis zum 31. Dezember 2024 befristet sei, die Rekurrentin aber gleichwohl über genügend finanzielle Mittel verfüge, könne ihre bisherige Aufenthaltsbewilligung zur unselbständigen Erwerbstätigkeit in eine Aufenthaltsbewilligung mit dem Aufenthaltszweck als Nichterwerbstätige umgewandelt und diese bis zum 31. Dezember 2024 verlängert werden. Auf entsprechendes Ersuchen der Rekurrentin hin wandelte der Bereich BdM deren Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur unselbständigen Erwerbstätigkeit mit Verfügung vom 31. Oktober 2022 förmlich in eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur Nichterwerbstätigkeit um. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) mit Entscheid vom 2. Oktober 2023 kostenfällig ab.
Gegen den Entscheid des JSD richtet sich der mit Eingaben vom 9. Oktober und 18. Dezember 2023 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, mit welchem die Rekurrentin die Aufhebung des Entscheids des JSD vom 2. Oktober 2023 und die Anweisung des Bereichs BdM, ihr rückwirkend per 1. Januar 2022 eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA als Erwerbstätige auszustellen, beantragt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt sie die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung. Diesen Rekurs überwies der Vizepräsident des Regierungsrats mit Schreiben vom 17. Januar 2024 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Dessen Instruktionsrichter wies das Gesuch der Rekurrentin um Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung mit Verfügung vom 18. Januar 2024 ab. Mit Eingabe vom 8. Februar 2024 beantragt das JSD unter Verzicht auf eine inhaltliche Vernehmlassung die Abweisung des Rekurses. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Belang sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg unter Beizug der Vorakten ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Vizepräsidenten des Regierungsrats vom 17. Januar 2024 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen. Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie ist somit gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Der vorliegende Rekurs wurde den Voraussetzungen von § 46 Abs. 1 und 2 OG entsprechend rechtzeitig angemeldet und begründet. Auf den Rekurs ist einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat es zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Darüber hinaus ist das Verwaltungsgericht mangels einer entsprechenden gesetzlichen Vorschrift im Ausländerrecht nicht befugt, über die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung zu entscheiden und damit im Ergebnis sein eigenes Ermessen an Stelle desjenigen der zuständigen Verwaltungsbehörde zu setzen (vgl. statt vieler VGE VD.2020.75 vom 15. Oktober 2020 E. 1.2.1). Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) schreibt den Kantonen in Konkretisierung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung (BV, SR 101) vor, dass die unmittelbaren Vorinstanzen des Bundesgerichts oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft. Daraus folgt, dass im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von Bundesrechts wegen auch neue Tatsachen und Beweismittel unterbreitet werden können (VGE VD.2021.269 vom 9. August 2022 E. 1.4; VD.2022.2 vom 21. Juli 2022 E. 1.3).
1.3 Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten, konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Person hat ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019 E. 1.3; VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277 ff., 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff, 504). Diese Grundsätze gelten sinngemäss auch für das verwaltungsinterne Rekursverfahren vor dem Regierungsrat (vgl. § 46 Abs. 2 OG; VGE VD.2020.54 vom 15. Januar 2021 E. 3.4).
2.
Nicht mehr strittig ist vorliegend wie auch schon im vorinstanzlichen Rekursverfahren, dass die Rekurrentin ihre Arbeitnehmereigenschaft per August 2020 verloren hatte und ihr Aufenthaltsrecht deshalb, gestützt auf Art. 61a Abs. 4 des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG, SR 142.20), erloschen ist. Streitgegenstand des Verfahrens ist daher allein die Frage, ob die von der Rekurrentin per 1. Januar 2022 beim Verein [...] Basel aufgenommene Tätigkeit ihre Arbeitnehmereigenschaft im freizügigkeitsrechtlichen Sinne bzw. im Sinne von Art. 6 Anhang I des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA, SR 0.142.112.681) wieder zu begründen vermochte (vgl. auch Rekursanmeldung, Ziff. 10). Diese Frage ist in tatsächlicher Hinsicht ebenfalls unbestrittenermassen vor folgendem Hintergrund zu beurteilen. Das AWA schloss mit der Rekurrentin am 13. bzw. 18. Dezember 2021 einen Arbeitsvertrag ab, welcher bis zu ihrer Pensionierung für die Dauer vom 1. Januar 2022 bis zum 31. Dezember 2024 befristet worden ist. Auf dessen Grundlage ist die Rekurrentin im Rahmen des Projekts [...] der Arbeitslosenhilfe, gemäss dem Gesetz betreffend kantonale Arbeitslosenhilfe (ALHG, SG 835.500) beim Einsatzbetrieb [...] Basel als Mitarbeiterin Kommunikation beschäftigt worden. Zunächst ist die Rekurrentin in einem 80% und sodann 100% betragenden Arbeitspensum, zu einem Monatslohn von brutto CHF 3'507.– respektive CHF 4'441.– tätig gewesen.
2.1
2.1.1 Mit Bezug auf diesen Streitgegenstand hat die Vorinstanz in rechtlicher Hinsicht erwogen, von Arbeitnehmerschaft im freizügigkeitsrechtlichen Sinne (bzw. im Sinne von Art. 6 Anhang I FZA) könne nur ausgegangen werden, wenn die unselbständig erwerbstätige Vertragsausländerin (1) während einer bestimmten Zeit (2) Leistungen für eine andere Person nach deren Weisungen erbringt und (3) als Gegenleistung hierfür eine Vergütung erhält. Dabei komme es grundsätzlich weder auf den zeitlichen Umfang der Aktivität noch auf die Höhe des Lohnes oder die Produktivität der betroffenen Person an. Damit schlössen auch Teilzeitarbeitsverhältnisse sowie Lohnsummen unterhalb des Existenzminimums das Vorliegen eines Arbeitnehmerstatus im Sinne des FZA nicht aus. Erforderlich sei aber quantitativ wie qualitativ eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit. Die Beurteilung, ob eine solche bestehe, müsse sich auf objektive Kriterien stützen und – in einer Gesamtbewertung – allen Umständen Rechnung tragen, welche die Art der Tätigkeit und des fraglichen Arbeitsverhältnisses betreffen würden. Es sei dabei auch zu berücksichtigen, ob die erbrachten Leistungen auf dem allgemeinen Beschäftigungsmarkt als üblich gelten könnten. In Anwendung dieser Kriterien sei eine arbeitslosenversicherungsrechtliche Beschäftigungsmassnahme respektive eine Beschäftigung auf dem zweiten Arbeitsmarkt gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht geeignet, die Arbeitnehmereigenschaft der betroffenen Person (wieder) zu begründen bzw. fortdauern zu lassen (angefochtener Entscheid, E. 9 f.).
Arbeitslosenversicherungsrechtliche Beschäftigungsmassnahmen unterschieden sich von der klassischen Arbeitstätigkeit auf dem ordentlichen Beschäftigungsmarkt insofern, als dass kein Arbeitsvertrag bestehe, die Tätigkeit der betroffenen Person vielmehr unter Androhung von Leistungseinstellungen zugewiesen werde und die betroffene Person keinen arbeitsrechtlichen Lohn erhalte, sondern lediglich das versicherungsrechtliche Taggeld. Auch Tätigkeiten im Bereich des sekundären Arbeitsmarktes, die im Rahmen von Umschulungs- oder Wiedereingliederungsprogrammen ausgeübt würden, würden nach der Rechtsprechung nicht als echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit gelten (angefochtener Entscheid, E. 10 f.).
Die Vorinstanz verwies aber auch darauf, dass in älteren und mit dem Bundesgerichtsurteil BGer 2C_617/2019 vom 6. Februar 2020 als überholt anzusehenden Urteilen anerkannt worden sei, dass eine auf die Wiedereingliederung in den ersten Arbeitsmarkt ausgerichtete soziale Beschäftigungsmassnahme allenfalls doch eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit darstellen und somit den Arbeitnehmerstatus im Sinne des FZA (wieder) zu begründen vermögen könne. Die Problematik der Integrationsarbeitsplätze in Zusammenhang mit dem Begriff des Arbeitnehmers sei vom Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) bereits mehrfach untersucht worden. Nach der europäischen Rechtsprechung gebe es keine grundsätzlichen Gründe, die dagegen sprechen würden, dass bezahlte Tätigkeiten, die Sozialhilfeempfängern mit dem Ziel der Wiedereingliederung in den allgemeinen Arbeitsmarkt angeboten würden, als tatsächlich und effektiv eingestuft würden. Der Begriff der tatsächlichen und effektiven Tätigkeit erfordere eine Einzelfallbeurteilung unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls, die sich auf die Art sowohl der betreffenden Tätigkeiten als auch des betreffenden Arbeitsverhältnisses beziehen würden (angefochtener Entscheid, E. 11 f.).
Daraus schloss die Vorinstanz, das Bundesgericht vertrete in der Mehrheit seiner Urteile die Auffassung, dass sämtliche Wiedereingliederungsmassnahmen bzw. Beschäftigungsmassnahmen auf dem zweiten Arbeitsmarkt per se nicht geeignet seien, die Arbeitnehmereigenschaft einer betroffenen Person (wieder) zu begründen bzw. fortdauern zu lassen, da es sich nicht um eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit handle. Nur in einzelnen wenigen, als überholt anzusehenden Urteilen plädiere es dafür, dass im Rahmen einer Einzelfallbeurteilung unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls beurteilt werden müsse, ob eine konkrete Wiedereingliederungsmassnahme bzw. Beschäftigungsmassnahme auf dem zweiten Arbeitsmarkt allenfalls gleichwohl als echte bzw. effektive und tatsächliche Tätigkeit eingestuft werden könne (angefochtener Entscheid, E. 13).
2.1.2 Bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt hat die Vorinstanz erwogen, dass es sich bei der derzeit von der Rekurrentin verrichteten und über das Projekt [...] erhaltenen Tätigkeit zugunsten des Vereins [...] Basel um eine Beschäftigungsmassnahme auf dem zweiten Arbeitsmarkt handle. Sie bezog sich dabei auf die Auskunft des Abteilungsleiters und Leiter des Rechtsdienstes der Kantonalen Amtsstelle für Arbeitslosenversicherung (KAST), wonach berufliche Tätigkeiten im Rahmen von Massnahmen des Gesetzes betreffend kantonale Arbeitslosenhilfe, worunter auch das Projekt [...] falle, keine Tätigkeiten auf dem ersten Arbeitsmarkt, sondern staatlich finanzierte Massnahmen der Arbeitsintegration darstellten. Es handle sich um kantonale arbeitsmarktliche Massnahmen, die man gemeinhin mit dem untechnischen Begriff «zweiter Arbeitsmarkt» bezeichne. Dies folge schon aus der Zweckbestimmung in § 1 ALHG, wonach die Arbeitslosenhilfe die Integration arbeitsloser Personen in den Arbeitsmarkt mit Massnahmenplätzen, die Arbeit und Bildung anböten, fördere. Der auf eine normale Beschäftigung weisende Abschluss eines Arbeitsvertrages stelle eine unglückliche Basler Lösung, während etwa im Kanton Schaffhausen für Arbeitslosenhilfemassnahmen weiterhin Taggelder ausgerichtet würden. Dass es sich aber auch bei den Basler Arbeitslosenhilfemassnahmen um keine normalen Anstellungen, sondern um kantonale arbeitsmarktliche Massnahmen des zweiten Arbeitsmarktes handle, zeige sich darin, dass diese Stellen nicht in einem üblichen Firmen- oder Verwaltungsetat auftauchen würden, zumal sie durch den Kanton bzw. den Arbeitslosenfonds (dies mit Verweis auf das Gesetz betreffend den Fonds zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit vom 6. Dezember 1995 [SG 835.200]) finanziert würden. Die Stelle der Rekurrentin würde daher mutmasslich gar nicht existieren, wenn deren Lohn nicht (vollumfänglich) durch den Kanton bzw. den Arbeitslosenfonds finanziert würde. Im Rahmen der basel-städtischen Arbeitslosenhilfemassnahmen werde auch keine Beitragszeit in der Arbeitslosenversicherung generiert, was sich aus Art. 23 Abs. 3bis des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG, SR 837) ergebe. Danach sei ein Verdienst nicht versichert, den eine Person durch die Teilnahme an einer von der öffentlichen Hand finanzierten arbeitsmarktlichen Massnahme erziele. In diesem Zusammenhang präzisiere Art. 38 der Verordnung über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung vom 31. August 1983 (AVIV, SR 837.02), dass als arbeitsmarktliche Massnahmen nach Art. 23 Abs. 3bis AVIG alle voll oder teilweise durch die öffentliche Hand finanzierten Integrationsmassnahmen gelten würden. Daher käme der Rekurrentin nach zwölf Monaten Tätigkeit im Rahmen der vollumfänglich als staatlich finanzierte Integrationsmassnahme gemäss Art. 38 AVIV des Projekts [...] kein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung zu. Daraus folgerte auch die Vorinstanz, dass es sich bei der im Rahmen des Projekts [...] der Arbeitslosenhilfe beim Verein [...] Basel als Einsatzbetrieb verrichteten Tätigkeit um eine Beschäftigung auf dem zweiten Arbeitsmarkt handle. Sie sei daher nach der vom Bundesgericht mehrheitlich vertretenen Auffassung per se nicht geeignet, die Arbeitnehmereigenschaft der Rekurrentin wieder aufleben zu lassen, weshalb ihr auch keine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur Verrichtung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit mehr zuteilwerden könne (vgl. dazu Art. 23 Abs. 1 der Verordnung über den freien Personenverkehr zwischen der Schweiz und der Europäischen Union und deren Mitgliedstaaten, zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich sowie unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation vom 22. Mai 2022 [VFP, SR 142.203] [angefochtener Entscheid, E. 14 ff.]).
Selbst wenn man aber eine Einzelfallbeurteilung vornehmen wollte, führe dies zu keinem anderen Ergebnis, da die Tätigkeit der Rekurrentin nur vordergründig wie eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit wirke. So möge es zwar sein, dass ihre Tätigkeit mittels Arbeitsvertrag geregelt sei, sie für ihre Vollzeitanstellung als Mitarbeiterin Kommunikation beim Einsatzbetrieb einen anständigen, sozialversicherungspflichtigen Lohn in der Höhe von derzeit brutto CHF 4'569.75 pro Monat erhalte und sie für den Erhalt dieser «Stelle» spezielle Kenntnisse habe mitbringen müssen. Der Abschluss eines Arbeitsvertrages entspreche aber einer unglücklichen Basler Lösung für die Regelung der hiesigen Arbeitslosenhilfemassnahmen. Weiter weise die Tatsache, dass die Stelle der Rekurrentin vollumfänglich durch die öffentliche Hand finanziert werde und ohne diese bei dem Einsatzbetrieb als gemeinnützigem Verein mit bescheidenem Budget wohl gar nicht gäbe, sie somit nicht in einem üblichen Firmen- oder Verwaltungsetat auftauche bzw. ohne staatliche Finanzierung mutmasslich gar nicht existieren würde und die ausgeübte Tätigkeit auch keine Beitragszeit in der Arbeitslosenversicherung generieren würde, darauf, dass es sich dabei um keine normale bzw. echte Anstellung handle, sondern um eine kantonale arbeitsmarktliche Massnahme des zweiten Arbeitsmarktes. Die Tätigkeit sei sodann durch das Projekt [...] der Arbeitslosenhilfe des AWA vermittelt worden. Dies könne nicht mit der Situation gleichgesetzt werden, wenn jemand es schafft, sich auf dem freien (ersten) Arbeitsmarkt ohne staatliche Vermittlungs- und Finanzierungstätigkeit erfolgreich gegen seine Mitkonkurrenten durchzusetzen und quasi in Eigenregie eine Arbeitsstelle zu erhalten. Für die Qualifikation einer Stelle als echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit zur Begründung der Arbeitnehmereigenschaft im Sinne des FZA dürfe von einer betroffenen Person erwartet werden, dass sie es unabhängig von solchen staatlichen Interventionsmassnahmen schaffe, sich auf dem schweizerischen Arbeitsmarkt zu behaupten und eine Arbeitstätigkeit aufzunehmen, was vorliegend gerade nicht der Fall sei. Bei der Tätigkeit der Rekurrentin beim Verein [...] Basel handle es sich daher nicht um eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit, welche ihre Arbeitnehmereigenschaft begründen könnte. Daher könne der Rekurrentin auch aufgrund einer Einzelfallbeurteilung keine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur Verrichtung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit erteilt werden (angefochtener Entscheid, E. 18 ff.).
2.2 Mit ihrem Rekurs stellt sich die Rekurrentin demgegenüber auf den Standpunkt, die Arbeitnehmereigenschaft sei gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung extensiv zu interpretieren (BGE 131 II 339 E. 3.2), die vorliegende Streitfrage sei aber vom Bundesgericht bisher nicht entschieden worden. Soweit das Bundesgericht festgestellt habe, dass arbeitslosenversicherungsrechtliche Beschäftigungsmassnahmen nicht geeignet seien, die Arbeitnehmereigenschaft einer Person zu begründen, da kein Arbeitsvertrag bestehe und ihr die Tätigkeit unter der Androhung von Leistungseinstellungen zugewiesen werde (BGE 141 II 1 E. 2.2.5), sei diese Rechtsprechung vorliegend nicht anwendbar. Denn es liege keine arbeitslosenversicherungsrechtliche Beschäftigungsmassnahme, sondern eine Massnahme der kantonalen Arbeitshilfe vor und sie habe einen privatrechtlichen Arbeitsvertrag. Dies sei nicht mit der Rechtsprechung des EuGH vereinbar (Rekursbegründung, Rz. 13 ff.).
2.2.1 Die Rekurrentin weist darauf hin, Massnahmen der kantonalen Arbeitslosenhilfe nach § 5 Abs. 1 lit a ALHG unterschieden sich von arbeitslosenversicherungsrechtlichen Beschäftigungsmassnahmen grundlegend. Sie würden nur an vermittlungsfähige Personen ausgerichtet, die aus- und weiterbildungsfähig seien (vgl. § 4 Abs. 2 lit. b/c ALHG). Damit stehe fest, dass sie bereit und in der Lage sei, auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt eine Stelle anzutreten (vgl. Art. 15 Abs. 1 AVIG, § 3 ALHV). Der Lohn aufgrund ihres den Regeln des Obligationenrechts unterstehenden Arbeitsvertrags werde nicht anstelle eines Taggeldes ausbezahlt. Massnahmen der kantonalen Arbeitslosenhilfe würden auch an Personen ausgerichtet, die keine Ansprüche gegenüber der Arbeitslosenversicherung hätten (Ratschlag des Regierungsrats zur Totalrevision des Gesetzes betreffend kantonaler Arbeitslosenhilfe vom 30. März 2004, S. 7). Die Tätigkeit beim Einsatzbetrieb werde, ihr, der Rekurrentin, zudem nicht unter der Androhung einer Leistungseinstellung zugewiesen. Das AWA trete im Rahmen des Projekt [...] wie ein Personalverleiher auf, welcher den Lohn entrichte und die Arbeitnehmer im ersten Arbeitsmarkt an einen gemeinnützigen Einsatzbetrieb vermittle. Es spiele daher keine Rolle, dass das AWA formell den Arbeitgeber darstelle. Vielmehr sei massgebend, dass sie für den Verein am Einsatzort im ersten Arbeitsmarkt eine echte wirtschaftliche Tätigkeit ausübe und dafür einen marktüblichen Lohn erhalte. Zum Vergleich zieht die Rekurrentin einen im Rahmen einer Umschulung nach Art. 17 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG, SR 831.20) abgeschlossenen Arbeitsvertrag bei, welchem das Appellationsgericht die privatrechtliche Natur attestiert habe. Wie dort trete der Einsatzbetrieb auch hier ihr gegenüber nicht hoheitlich auf. Vor diesem Hintergrund liege auch keine «unglückliche Basler Lösung» vor. Der Verein [...]sei auch nicht zur Eingliederung geschaffen worden. Dass ihre Stelle im Projekt [...] nicht in einem üblichen Firmen- und Verwaltungsetat auftauche, ergebe sich aus dem Dreiecksverhältnis und sei für die Qualifikation der ausgeübten Tätigkeit unerheblich. Unerheblich sei auch, dass es die Stelle ohne das Projekt [...] angeblich gar nicht gäbe und die Rekurrentin vom kantonalen Arbeitslosenfonds finanziert würde. Für die Qualifikation einer Erwerbstätigkeit nach dem FZA spiele es keine Rolle, aus welchen Mitteln Gehälter finanziert würden, würde ansonsten doch jede durch den Staat voll subventionierte Tätigkeit keine echte wirtschaftliche Tätigkeit bilden. Schliesslich bestreitet die Rekurrentin auch die Relevanz des Umstands, dass sie im Rahmen des Projekts [...] keine Beitragszeiten nach AVIG aufbauen könne, setze die Bewilligung nach Art. 6 Anhang I FZA doch nicht voraus, dass die betroffene Person Anspruch auf Arbeitslosenersatz habe (Rekursbegründung, Rz. 17 ff.).
2.2.2 Weiter bezieht sich die Rekurrentin auf die Rechtsprechung des EuGH, welche auch im Bereich des FZA über das Stichdatum vom 21. Juni 1999 hinaus mitberücksichtigt werden müsse (Art. 16 Abs. 2 FZA). Wie die Vorinstanz anerkenne, sprächen nach der europäischen Rechtsprechung keine grundsätzlichen Gründe dagegen, dass bezahlte Tätigkeiten, die Sozialhilfeempfänger mit dem Ziel der Wiedereingliederung in den ersten Arbeitsmarkt angeboten würden, als tatsächlich und effektiv eingestuft werden. Dies müsse bereits zur Gutheissung ihres Rekurses führen. Wie der Mitteilung der Europäischen Kommission vom 13. Juli 2010 entnommen werden könne, seien der Rehabilitation dienende Arbeitstätigkeiten im Rahmen von Wiedereingliederungsprogrammen nach der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH nicht grundsätzlich vom Arbeitnehmerbegriff ausgeschlossen. Der EuGH entscheide vielmehr im Einzelfall, ob es sich um Tätigkeiten, die der Wiedereingliederung dienten, um tatsächliche und echte Tätigkeiten handle. In dem vom Bundesgericht mit den Urteilen 2C_761/2015 E. 4.5 und 2C_695/2016 E. 4.2 berücksichtigten Entscheid Ferali (EuGH vom 26. März 2015 C-316/13 Ferali, Slg. 2015) habe der Gerichtshof festgehalten, dass auch die Arbeit einer stark leistungsreduzierten Person in einem Zentrum für Behinderte eine echte und wirtschaftliche Tätigkeit sein könne. Weiter bezieht die Rekurrentin sich auf den EuGH Entscheid Bettray (Urteil des EuGH vom 31. Mai 1989 C-244/87 Bettray, Slg. 1989 1621 Rn 13), in dem ausdrücklich festgehalten werde, dass im Rahmen einer Eingliederungsmassnahme in einer eigens dafür von den holländischen Gemeinden gegründeten und finanzierten Institution eine geringe Produktivität und die Lohnzahlung aus öffentlichen Mittel keine Rolle spiele. Der Umstand, dass die Tätigkeiten nur der Rehabilitation und Wiedereingliederung gedient hätten, habe im damaligen Entscheid zur Verneinung der Arbeitsnehmereigenschaft geführt. Wenn das Bundesgericht deshalb unter Berufung auf den Entscheid Bettray apodiktisch jegliche Eingliederungsmassnahme vom Anwendungsbereich des FZA ausschliessen wolle (BGE 141 II 1 E. 2.2.4 bzw. BGE 131 II 339 E. 3.3), so sei dies falsch. Vielmehr müsse eine fallbezogene Betrachtungsweise stattfinden. Die apodiktisch verstandene Rechtsprechung sei schliesslich auch nicht mit den Verpflichtungen vereinbar, welche die Schweiz mit der Unterzeichnung der Behindertenkonvention eingegangen sei. Die Tätigkeit einer aus gesundheitlichen Gründen leistungsreduzierten Person dürfe freizügigkeitsrechtlich grundsätzlich nicht anders qualifiziert werden, als diejenige einer voll leistungsfähigen Person, läge doch ansonsten eine verbotene Behindertendiskriminierung vor (vgl. Rekursbegründung, Rz. 26 ff.).
2.2.3 Bei einer fallbezogenen Betrachtung lägen – so die Rekurrentin weiter – keine Anhaltspunkte vor, dass ihre Arbeitsleistung für den Verein [...] Basel nicht eine echte wirtschaftliche Tätigkeit darstelle. Sie übe eine unselbstständige Vollzeitstelle aus und erhalte für ihre Tätigkeiten für den Verein einen marktüblichen, sozialversicherungspflichtigen Lohn von monatlich brutto CHF 4'570.–. Zu ihren Aufgaben gehörten die Erstellung und Pflege des Webauftrittes, das Verfassen von Rezensionen, die Präsentation von Informationen zu Anlässen und Neuigkeiten der mit dem Verein verbundenen Projekte und die Gestaltung des monatlichen Newsletters. Daneben pflege sie die Mitgliederdaten und kommuniziere intern und extern mit verschiedenen Stakeholdern und Akteurinnen und Akteuren. Diese Tätigkeiten für ihren Arbeitgeber würden auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt nachgefragt und setzten spezielle Kenntnisse voraus, die sie durch ihre bisherige berufliche Laufbahn bzw. durch die absolvierten Weiterbildungen erworben habe. Sie unterstehe dem Weisungsrecht des Vorstandes bzw. der Geschäftsstelle. Der Verein sei keine eigens dafür eingerichtete Eingliederungsstätte und sie übe auch keine eigens auf ihre Leistungsfähigkeit zugeschnittene Tätigkeit aus. Der Verein könne die Stelle jederzeit mit einer anderen Arbeitskraft besetzen. Sie erfülle daher sämtliche Voraussetzungen für die Arbeitnehmereigenschaft und müsse deshalb als Erwerbstätige zugelassen werden, was zur Gutheissung ihres Rekurses führen müsse (Rekursbegründung, Rz. 29 ff.).
3.
3.1 Nach Art. 1 und 3 ff. in Verbindung mit Art. 6 Anhang I FZA haben Angehörige von Mitgliedstaaten der EU Anspruch darauf, sich in der Schweiz aufzuhalten, wenn sie den Nachweis der Ausübung einer selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit erbringen. Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, erfolgt die Auslegung des freizügigkeitsrechtlichen Arbeitnehmerbegriffs und des damit verbundenen Status in Übereinstimmung mit der unionsrechtlichen Rechtsprechung, wie sie vor der Unterzeichnung des FZA (21. Juni 1999) bestanden hat. Neuere Entscheide des EuGH berücksichtigt das Bundesgericht im Interesse einer parallelen Rechtslage (vgl. Art. 16 Abs. 1 FZA), soweit keine triftigen Gründe hiergegen sprechen (vgl. BGE 142 II 35 E. 3.1 mit weiteren Hinweisen).
3.2 Für die Auslegung des freizügigkeitsrechtlichen Arbeitnehmerbegriffs ist wesentlich, dass der Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitsnehmenden nur die Freizügigkeit von Personen gewährleisten soll, die im Wirtschaftsleben tätig sind oder sein wollen. Er gilt daher nur für die Ausübung tatsächlicher und echter Tätigkeiten (Urteil des EuGH Bettray, a.a.O., Rn 13). Dabei ist zu prüfen, ob die erbrachten Leistungen auf dem allgemeinen Beschäftigungsmarkt als üblich gelten (BGer 2C_114/2022 vom 2. August 2022 E. 4.2 und 2C_940/2019 vom 8. Juni 2020 E. 4.2 mit Hinweis auf BGE 141 II 1 E. 2.2.4 S. 6 und BGer 2C_617/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.2). Dies ergibt sich aus dem der Arbeitnehmerfreizügigkeit im Allgemeinen zu Grunde liegenden Gedanken, dass Personen, die sich auf diese Grundfreiheit berufen, eigentlich über ausreichende finanzielle Mittel verfügen sollten, um wenigstens ihre eigenen Bedürfnisse finanziell abzudecken (VGE VD.2022.182 vom 19. Dezember 2023 E. 2.2 und VD.2021.137 vom 21. Dezember 2021 E. 2.3, je mit weiteren Hinweisen).
3.3 Entsprechend den zutreffenden Ausführungen der Parteien kommt es für die Erfüllung des freizügigkeitsrechtlichen Arbeitnehmerbegriffs dabei grundsätzlich weder auf den zeitlichen Umfang der Aktivität einer arbeitsleistenden Person noch auf die Höhe ihres Lohnes oder ihre Produktivität an (Urteile des EuGH vom 3. Juni 1986 C-139/85 Kempf, Slg. 1986 1741 Rn. 14 und vom 26. Februar 1992 C-3/90 Bernini, Slg. 1992 I-1071 Rn. 16). Erforderlich ist aber quantitativ wie qualitativ eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit (Urteil des EuGH Bettray, a.a.O., Rn 13). Die Beurteilung, ob eine solche besteht, muss sich auf objektive Kriterien stützen und – in einer Gesamtbewertung – allen Umständen Rechnung tragen, welche die Art der Tätigkeit und des fraglichen Arbeitsverhältnisses betreffen (Urteil des EuGH vom 4. Februar 2010 C-14/09 Genc, Slg. 2010 I-931 Rn. 26). Es ist dabei auch zu berücksichtigen, ob die erbrachten Leistungen auf dem allgemeinen Beschäftigungsmarkt als üblich gelten können (vgl. Urteile des EuGH Bettray, a.a.O., Rn 17 und vom 7. September 2004 C-456/02 Trojani, Slg. 2004 I-7573 Rn. 24; BGE 141 II 1 E. 2.2.4). Im Zuge dieser Gesamtschau können einzelne Merkmale wie die Dauer, das Pensum oder die Entlöhnung einer Beschäftigung für die Beurteilung der Echtheit und Wirtschaftlichkeit massgebend sein. Dies ergibt sich ebenfalls aus dem der Arbeitnehmerfreizügigkeit im Allgemeinen zu Grunde liegenden Gedanken, dass Personen, die sich auf diese Grundfreiheit berufen, eigentlich über ausreichende finanzielle Mittel verfügen sollten, um wenigstens ihre eigenen Bedürfnisse finanziell abzudecken (VGE VD.2021.137 vom 21. Dezember 2021 E. 2.3 mit weiteren Hinweisen).
3.4
3.4.1 Wie die Rekurrentin zutreffend ausführen lässt (Rekursbegründung, Rz. 14), musste sich das Bundesgericht mit der vorliegend relevanten Beschäftigungssituation in freizügigkeitsrechtlicher Hinsicht bislang nicht auseinandersetzen.
Wie die Vorinstanz erwogen hat (angefochtener Entscheid, E.10.), hat das Bundesgericht aber zunächst entschieden, dass arbeitslosenversicherungsrechtliche Beschäftigungsmassnahmen nicht geeignet sind, die Arbeitnehmereigenschaft der betroffenen Person zu begründen bzw. fortdauern zu lassen. Dabei hat es jedoch darauf abgestellt, dass sich diese von einer klassischen Arbeitstätigkeit auf dem ordentlichen Beschäftigungsmarkt insofern unterscheiden würden, als kein Arbeitsvertrag bestehe, die Tätigkeit dem Betroffenen vielmehr unter Androhung von Leistungseinstellungen zugewiesen werde (Art. 30 Abs. 1 lit. d, Art. 59 Abs. 1 und 1bis und Art. 64a Abs. 1 AVIG) und die betroffene Person keinen arbeitsrechtlichen Lohn erhalte, sondern lediglich das versicherungsrechtliche Taggeld (Art. 59c und 59cbis AVIG) (BGE 141 II 1 E. 2.2.5 mit Hinweis auf BGer 2C_390/2013 vom 10. April 2014 E. 4.2). Dies entspricht aber nicht der vorliegenden Ausgangslage. In der Folge hat das Bundesgericht unter Bezugnahme auf diesen BGE 141 II 1, aber ohne Hinweis auf die genannten Kautelen in seinem Urteil BGer 2C_882/2017 vom 7. Dezember 2017 E. 2.3.1 mit Bezug auf eine rund achtmonatige Beschäftigung einer arbeitslosen Person in einem Sozialunternehmen für Menschen, die lange ohne Arbeit waren, festgestellt, dass arbeitslosenversicherungsrechtliche Beschäftigungsmassnahmen keine Arbeitnehmereigenschaft im freizügigkeitsrechtlichen Sinne zu begründen oder zu erstrecken vermöchten. Schliesslich hat das Bundesgericht in allgemeiner Weise ausgeführt, dass Tätigkeiten im Bereich des sekundären Arbeitsmarktes, die im Rahmen von Umschulungs- oder Wiedereingliederungsprogrammen ausgeübt würden, nicht als echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit gelten würden (BGer 2C_617/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 131 II 339 E. 3.3 sowie BGer 2C_716/2018 vom 13. Dezember 2018 E. 3.3 und 2C_567/2017 vom 5. März 2018 E. 4.2.1; ferner 2C_131/2020 vom 4. Mai 2020 E. 4.1). Demgegenüber hat das Bundesgericht, wie von der Vorinstanz releviert (angefochtener Entscheid, E. 9), in zwei Urteilen festgehalten, dass eine Beschäftigung, die dem sozialen Zweck der Rehabilitation oder der Wiedereingliederung auf dem Arbeitsmarkt dient, eine tatsächliche und echte Tätigkeit bildet und eine Arbeitsnehmereigenschaft im freizügigkeitsrechtlichen Sinne begründen kann (BGer 2C_695/2016 vom 1. Dezember 2016 E. 4.2 und 2C_761/2015 vom 21. April 2016 E. 4.5).
Letztlich kann vor diesem Hintergrund vorliegend aber offenbleiben, ob auch bei Massnahmen der vorliegenden Art grundsätzlich davon ausgegangen werden kann, dass sie keine Arbeitsnehmereigenschaft im freizügigkeitsrechtlichen Sinne zu begründen vermögen. Massgebend erscheint, dass die Prüfung des vorliegenden Einzelfalles zum gleichen Ergebnis führt.
3.4.2
3.4.2.1 Der Rekurrentin kann zugestimmt werden, dass der Umfang und die Art ihrer ausgeübten Tätigkeit an sich wie auch die dafür erhaltene Entlöhnung quantitativ wie qualitativ einer echten und tatsächlichen wirtschaftlichen Tätigkeit entsprechen. Sie ist aufgrund dieser Tätigkeit und ihrem damit erzielten Lohn denn auch in der Lage, ihre eigenen finanziellen Bedürfnisse abzudecken, was vom Migrationsamt und der Vorinstanz mit der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur Nichterwerbstätigkeit denn auch anerkannt worden ist. Weiter darf auch berücksichtigt werden, dass ihr Einsatz beim Verein [...]erfolgen konnte, weil sie die vom Stellenprofil geforderten Anforderungen erfüllt. Insofern sind die Anforderungen an ein Arbeitsverhältnis erfüllt. Dabei ist die Art des Rechtsverhältnisses, in dem die Arbeit erbracht wird, nach der Rechtsprechung des EuGH nicht relevant (Urteil des EuGH vom 12. Februar 1974 152/73 Sotgiu, Slg. 1974, Rn 6; Bettray, a.a.O., Rn 16), weshalb die Rekurrentin aus der privatrechtlichen Natur des Vertrages zwischen dem AWA und ihr nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermag.
3.4.2.2 Zu beachten ist aber, dass dieses Arbeitsverhältnis auf der Grundlage von § 1 ALHG zur Förderung der Integration arbeitsloser Personen in den Arbeitsmarkt und damit mit dem Ziel erfolgt ist, die Rekurrentin, wie es der EuGH formuliert, «wieder in die Lage [zu] versetzen […], einer gewöhnlichen Beschäftigung nachzugehen oder eine Lebensweise zu finden, die so normal wie möglich ist». Die Vermittlung der Rekurrentin durch ein staatliches Organ ist daher nur deshalb erfolgt, weil sie aufgrund ihrer langzeitigen Arbeitslosigkeit und mithin «infolge von Umständen, die in ihrer Person begründet liegen, nicht in der Lage [ist], einer Beschäftigung unter normalen Bedingungen nachzugehen». Dies steht der Qualifikation der Rekurrentin als Arbeitnehmerin im freizügigkeitsrechtlichen Sinne entgegen (Urteil des EuGH Bettray, a.a.O., Rn 17 f.).
Dabei erscheint vorliegend von Bedeutung, dass der Arbeitsvertrag der Rekurrentin nicht mit dem Einsatzbetrieb, sondern mit dem AWA abgeschlossen worden ist und der Lohn für ihre Tätigkeit beim Verein [...]nicht von diesem selber, sondern von der öffentlichen Hand geleistet wird. Die Unterstützung des Staates erfolgt dabei nicht personenunabhängig zur Förderung der für den Verein [...]erbrachten Leistung, sondern personenbezogen an die Rekurrentin selbst. Der Verein [...]ist daher nicht in der Lage, die von der Rekurrentin erbrachte Leistung auf dem freien Arbeitsmarkt von einer anderen Person zu beziehen. Die beim Verein [...]ausgeübte Tätigkeit bildet folglich keine Stelle auf dem freien Arbeitsmarkt. Der Einsatzbetrieb nutzt vielmehr die im Sinne des Zwecks der Leistungen der Arbeitslosenhilfe gemäss § 1 ALHG zur Integration der arbeitslosen Rekurrentin vom AWA an die erbrachten Leistungen. Darin unterscheidet sich die vorliegend zu beurteilende Situation von einem subventionierten Betrieb, bei dem die staatliche Leistung im Sinne eines Staatsbeitrages personenunabhängig zur Förderung der von ihm erfüllten Aufgabe erbracht wird. Die Rekurrentin kann daher aus diesem Vergleich nichts zu ihren Gunsten ableiten. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, wäre der Einsatzbetrieb ohne die Leistung des AWA zugunsten der Rekurrentin nicht in der Lage, die von ihr ausgefüllte Stelle zu besetzen. Darin unterscheidet sich die vorliegende Situation auch von jener einer Personalvermittlung, bei welcher zwar das Arbeitsverhältnis ebenfalls nicht direkt mit dem Einsatzbetrieb begründet wird. Bei der Personalvermittlung wird die von der vermittelten Arbeitnehmerschaft erbrachte Leistung vom Einsatzbetrieb aber mit eigenen Mitteln und nicht vom Personalvermittler finanziert. Der Einsatzbetrieb ist dabei stets in der Lage, mit diesen Mitteln auch eine andere als die von der Personalvermittlung vermittelte Person anzustellen. Daraus folgt, dass die von der Rekurrentin für den Verein [...]erbrachte Leistung nicht auf dem freien privaten Arbeitsmarkt erfolgt.
3.4.2.3 Zu beachten ist schliesslich auch, dass die im Rahmen des Projekts [...] der Arbeitslosenhilfe der Rekurrentin angebotene Stelle auch nicht ihrer weiteren Integration in den hiesigen Arbeitsmarkt dienen kann. Es handelt sich um einen befristet bis zu ihrer Pensionierung bis zum 31. Dezember 2024 abgeschlossenen Arbeitsvertrag. Damit wird die unabhängig von einer Integration in den offenen Arbeitsmarkt massgebende soziale Komponente der mit staatlichen Mitteln finanzierten Tätigkeit im Rahmen eines vom Gemeinwesen mit der Rekurrentin abgeschlossenen Arbeitsvertrags noch zusätzlich betont.
3.4.2.4 Nicht anderes kann die Rekurrentin auch aus der Rechtsprechung des EuGH ableiten. Soweit sie zur Begründung ihres Standpunkts auf das Urteil des EUGH vom 26. März 2015 C-316/13 Fenoll, Slg. 2015 verweist, kann sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zu beachten ist zunächst, dass dieser Entscheid nach der Unterzeichnung des FZA am 21. Juni 1999 erfolgt ist und daher nur nach Massgabe des Interesses an einer parallelen Rechtslage berücksichtigt werden kann. Sodann folgt bereits aus den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 12. Juni 2014 in dieser Sache, dass die Bedeutung des Begriffs «Arbeitnehmer» im Unionsrecht nicht einheitlich, sondern abhängig vom jeweiligen Anwendungsbereich auszulegen ist. Das Urteil Fenoll bezog sich dabei nicht auf den Grundsatz der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Die Voraussetzungen der Ausübung einer tatsächlichen und echten wirtschaftlichen Tätigkeit, wie sie mit dem Entscheid Bettray zur Konkretisierung der Arbeitnehmereigenschaft im Zusammenhang mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit herangezogen worden sind, sind in jenem Entscheid, gerade nicht als massgebend angesehen worden. Denn bei jenem Entscheid war unabhängig vom Kontext der Freizügigkeit über Ferienansprüche eines Arbeitsnehmers aufgrund von Art. 7 der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung sowie nunmehr gemäss Art. 31 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zu entscheiden (vgl. Schlussanträge, Ziff. 38). Der Arbeitnehmerbegriff ist daher im Urteil Fenoll nach Massgabe dieser hier nicht relevanten Rechtsgrundlagen der EU zum Zweck der Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer konkretisiert worden (vgl. Ziff. 19 des Urteils). Das Urteil bezog sich denn auch explizit bloss auf den «Begriff des Arbeitnehmers» im Sinne von Art. 7 der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung und Art. 31 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Auch die Berufung auf das Urteil Bettray führt nach dem Gesagten zu keinem anderen Ergebnis (vgl. oben E. 3.4.2.2).
3.5 Aus dem Gesagten folgt, dass die im Rahmen des vom AWA mit der Rekurrentin bis zu ihrer Pensionierung abgeschlossenem Arbeitsvertrag, auf dessen Grundlage sie im Rahmen des Projekts [...] der Arbeitslosenhilfe beim Einsatzbetrieb [...] Basel arbeitet, keine Arbeitnehmereigenschaft im freizügigkeitsrechtlichen Sinne begründet hat. Die Vorinstanz hat somit einen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur unselbständigen Erwerbstätigkeit nach Art. 6 Anhang I FZA zu Recht verneint. Der Rekurs der Rekurrentin ist daher abzuweisen.
4.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'200.–, einschliesslich Auslagen (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 1 des Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]). Diese werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.–, einschliesslich Auslagen. Diese werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
Mitteilung an:
- Rekurrentin
- Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
- Staatssekretariat für Migration (SEM)
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die a.o. Gerichtsschreiberin
MLaw Kim Baier
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.