Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.39
URTEIL
vom 25. Juli 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Dr. Christoph A. Spenlé
und Gerichtsschreiberin lic. iur. Barbara Pauen Borer
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Justiz- und Sicherheitsdepartement Rekursgegner
Spiegelgasse 6, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Zwischenentscheid
des Justiz- und Sicherheitsdepartements (JSD)
vom 20. Dezember 2016
betreffend Leistung eines Kostenvorschusses
Sachverhalt
A____ tauschte im Jahre 1999 seinen deutschen Führerausweis in einen schweizerischen Führerausweis um. Der deutsche Führerausweis hatte die Berechtigung zum Führen von Fahrzeugen der Kategorie B (Personenwagen) wie auch der Kategorie C1 (Motorwagen – ausgenommen jene der Kategorie D – mit einem Gesamtgewicht von mehr als 3‘500 kg, aber nicht mehr als 7‘500 kg) enthalten. Im schweizerischen Führerausweis wurde damals aber bloss die Berechtigung für die Kategorie B übernommen. Am 28. Dezember 2015 erkundigte sich A____ per Mail bei der Motorfahrzeugkontrolle danach, welche Unterlagen er zum erneuten Erhalt der Berechtigung zum Führen von Fahrzeugen der Kategorie C1 einreichen müsse. Die Motorfahrzeugkontrolle antwortete ihm darauf mit Mail vom 29. Dezember 2015, dass eine solche Wiedererteilung nach so vielen Jahren mangels Fahrpraxis nicht möglich sei. Daraufhin stellte A____ am 28. Februar 2016 ein Begehren um Eintragung der Kategorie C1 im Führerausweis. Die Motorfahrzeugkontrolle wies dieses mit Verfügung vom 12. August 2016 ab und beschied A____, dass er für die Erteilung des Lernfahrausweises der Kategorie C1 ein ordentliches neues Gesuch zu stellen habe. Gegen diese Verfügung erhob A____ Rekurs an das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD). Dieses verpflichtete ihn mit Zwischenentscheid vom 20. Dezember 2016, für das verwaltungsinterne Rekursverfahren innert Frist bis zum 31. Januar 2017 einen Kostenvorschuss in Höhe von CHF 700.– zu leisten, andernfalls auf den Rekurs nicht eingetreten und das Rekursverfahren ohne Kosten abgeschrieben würde.
Gegen diesen Zwischenentscheid hat A____ mit Eingaben vom 28. Dezember 2016 und 23. Januar 2017 Rekurs an den Regierungsrat erhoben, mit dem er den Antrag stellt, es sei die Abteilung Recht des JSD anzuweisen, einen förmlichen, gegebenenfalls weiterzugsfähigen Entscheid zu fällen, ohne vorgängig einen Kostenvorschuss zu erheben. Diesen Rekurs hat das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 7. Februar 2017 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Das JSD beantragt mit Vernehmlassung vom 27. März 2017 die kostenfällige Abweisung des Rekurses; es wurden die Rekursakten sowie die Vorakten eingereicht. Der Rekurrent hat mit Eingabe vom 24. April 2017 Stellung genommen und an seinen Anträgen festgehalten. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses folgt aus dem Überweisungsbeschluss des Vorstehers des Präsidialdepartements vom 7. Februar 2017 sowie § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Zuständig zur Beurteilung des Rekurses ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).
1.2
1.2.1 Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Angefochten ist ein Zwischenentscheid des JSD. Gemäss § 10 Abs. 2 des VRPG sind Zwischenverfügungen dann selbständig anfechtbar, wenn sie für den Rekurrenten einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Mit dem vorliegenden Zwischenentscheid wurde dem Rekurrenten die Leistung eines Kostenvorschusses auferlegt und für den Säumnisfall das Nichteintreten auf den Rekurs angedroht. Die Beweislast für die Begründung eines nicht wieder gut zu machenden Nachteils trägt der Rekurrent (VGE VD.2013.80 vom 11. Juni 2013 E. 1.3.2; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage Zürich 2013, N 909).
1.2.2 Während in der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. insbesondere BGE 133 V 402 E. 1.2 S. 403; 128 V 199 E. 2c S. 203 f., BGer 2C_69/2007 vom 17. August 2007 E. 2.2) und Literatur (Kayser, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar VwVG, Zürich 2008, Art. 46 N12) das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils auch dann bejaht worden ist, wenn sich eine Partei trotz Leistungsfähigkeit gegen einen verfügten Kostenvorschuss wehrt, hat das Bundesgericht diese Rechtsprechung nunmehr präzisiert. Mit BGE 142 III 798 E. 2 S. 800 ff. hat es nunmehr festgestellt, dass eine beschwerdeführende Partei, die einen Entscheid über einen Kostenvorschuss anfechten wolle, in der Beschwerdebegründung aufzeigen müsse, dass ihr aufgrund des verfügten Kostenvorschusses die Verwehrung des Zugangs zum Gericht tatsächlich drohe, da sie nicht in der Lage sei, diesen zu leisten (vgl. insb. E. 2.3.4).
1.2.3 Der Rekurrent legt nicht dar, inwiefern die Leistung eines Kostenvorschusses für ihn einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könnte. Dies wäre etwa dann der Fall, wenn der Rekurrent aufgrund seiner finanziellen Verhältnisse nicht in der Lage wäre, den verfügten Kostenvorschuss zu leisten, und ihm so die Verwehrung des Zugangs zum Recht droht (VGE VD.2015.38 vom 2. Juni 2015 E. 1.2). In diesem Sinne bildet etwa die Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung nach konstanter Praxis einen solchen Nachteil (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005, S. 277, 282; vgl. auch VGE VD.2015.38 vom 2. Juni 2015 E. 1.2; VD.2012.56 vom 4. September 2012 E. 1.1; VD.2011.59 vom 27. Oktober 2011 E. 1.2 und VD.732/2005 vom 19. Januar 2006; je mit weiteren Hinweisen). Der Rekurrent hat aber im vorinstanzlichen Verfahren zu keinem Zeitpunkt ein Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung gestellt und er hat auch nie geltend gemacht, aufgrund seiner finanziellen Verhältnisse nicht in der Lage zu sein, den verfügten Kostenvorschuss von CHF 700.– zu leisten. Er macht auch nicht geltend, dass er nach Leistung des Kostenvorschusses während der Dauer des Verfahrens in irgendeiner Weise erheblich in seiner Lebensführung beeinträchtigt wäre. Es liegt im Übrigen in der Natur eines Kostenvorschusses in verwaltungsgerichtlichen Verfahren, dass dieser im Falle des Obsiegens des Rekurrenten zurück zu erstatten ist. Es ist daher nicht erkennbar – und wird auch nicht ansatzweise dargelegt –, dass dem Rekurrenten aufgrund des angefochtenen Zwischenentscheids ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohen könnte.
1.2.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es sich beim angefochtenen Entscheid um einen Zwischenentscheid handelt, welcher nur dann selbständig anfechtbar wäre, wenn dem Rekurrenten daraus ein nicht wieder gut zu machender Nachteil erwachsen könnte. Ein solcher nicht wieder gut zu machender Nachteil wird vom Rekurrenten nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. Somit ist auf den Rekurs gegen den Zwischenentscheid nicht einzutreten.
2.
Selbst wenn auf den Rekurs eingetreten werden könnte, wäre dieser abzuweisen.
2.1 Gemäss § 15 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG, SG 153.800) werden die ordentlichen Kosten eines departementsinternen Rekursverfahrens in der Regel erst nach dem Inkrafttreten des Entscheides fällig. In besonderen Fällen kann aber die Person, welche das Verwaltungsrekursverfahren einleitet, gemäss § 15 Abs. 2 VGG zur Leistung eines Kostenvorschusses angehalten werden. Als besonderer Fall gilt gemäss § 14a Abs. 1 lit. c der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV, SG 153.810) unter anderem, wenn der Rekurs nach summarischer Prüfung als offensichtlich aussichtslos erscheint. Insofern decken sich die entsprechenden Voraussetzungen mit jenen der Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung wegen der Aussichtslosigkeit eines Begehrens (VGE VD.2012.180 vom 12. März 2013 E. 2.1, VD.2011.28 vom 4. Mai 2011 E. 2). Nach der Rechtsprechung zum Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege gemäss Art. 29 Abs. 3 BV sind Prozessbegehren als aussichtslos anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde (BGE 139 III 396 E. 1.2 S. 397, 138 III 217 E. 2.2.4 S. 218, 133 III 614 E. 5 S. 616; je mit Hinweisen); eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet (BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 136, 128 I 225 E. 2.5.3 S. 235 f.; VGE VD.2014.216 vom 9. Februar 2015 E. 5).
2.2.
2.2.1 Die Vorinstanz hat zusammengefasst erwogen, dass der Rekurrent im Jahre 1999 die Kategorie C1 nicht in den schweizerischen Führerausweis habe übertragen lassen und auch nicht innert der Zwei-Jahres-Frist ein entsprechendes Gesuch gestellt habe. Es sei davon auszugehen, dass er über die Zwei-Jahres-Frist mündlich informiert worden sei. So oder so sei eine Wiedererteilung der nicht aus dem deutschen Führerausweis übernommenen Berechtigung zum Führen von Fahrzeugen der Kategorie C1 nach nunmehr 16 Jahren ohnehin ausgeschlossen. Im derart langen Zeitraum hätten sich die Verkehrsvorschriften und die Anforderungen an die Lenker teilweise tiefgreifend verändert und die Verkehrsdichte deutlich zugenommen. Es müsse daher davon ausgegangen werden, dass der Rekurrent die erforderlichen kategoriespezifischen Kenntnisse der Verkehrsregeln nicht mehr besitze. Es bestünden auch ernsthafte Bedenken bezüglich seiner Fähigkeit, ein Motorfahrzeug der fraglichen Kategorie im heutigen Strassenverkehr sicher zu führen. Daran änderten auch offenbar während diverser Ferienaufenthalte in den USA getätigte Fahrten mit Fahrzeugen der Kategorie C1 nichts, seien die Strassenverkehrsverhältnisse und -bedingungen in den USA doch nicht mit jenen in der Schweiz vergleichbar. Bei summarischer Prüfung erweise sich der Rekurs unter diesen Umständen als aussichtslos.
2.2.2 Der Beschwerdeführer bringt dagegen im Wesentlichen vor, dass die Kantonspolizei, Motorfahrzeugkontrolle, nicht beweisen könne, dass er im Jahre 1999 über eine angebliche Zwei-Jahres-Frist für den Antrag auf Umschreibung auch der Kategorie C1 aufgeklärt worden sei. Somit würden seine Aussichten, mit seinem Rekurs durchzudringen, überwiegen und es fehle an der Voraussetzung für die Auflage des Kostenvorschusses.
2.3 Aus den Akten ergibt sich Folgendes: Der Rekurrent hat im Jahre 1999 seinen deutschen Führerausweis umschreiben lassen. Umgeschrieben wurde damals lediglich die Kategorie B. Für die Umschreibung auch der Kategorie C1 wäre eine vertrauensärztliche Untersuchung erforderlich gewesen, welche der Rekurrent damals offenbar nicht vornehmen wollte. Erst rund 16 Jahre später ist er bei der Motorfahrzeugkontrolle vorstellig geworden und hat die Eintragung nun auch der Kategorie C1 beantragt. Er stellt sich nun auf den Standpunkt, er sei von den Behörden nicht darauf aufmerksam gemacht worden, dass er das entsprechende Gesuch innert zwei Jahren hätte stellen müssen. Die Vorinstanz hat sich mit diesem Argument bereits ausführlich auseinander gesetzt; auf die entsprechenden Erwägungen (E. 2.1, 2.2) im angefochtenen Entscheid kann verwiesen werden. Im Übrigen ist festzuhalten, dass der Rekurrent sich des Umstands, dass für die Umschreibung des deutschen Führerausweises in den schweizerischen Führerausweis Fristen gelten, bewusst war und ist (vgl. Schreiben Rekurrent vom 28. Februar 2016: „Ich habe nach dem Umzug in die Schweiz am 18.08.1999 meinen deutschen Führerausweis fristgerecht in einen Schweizerischen umschreiben lassen“ [act. 5b, Hervorhebung nicht original]; ebenso auch Replik vom 24. April 2017 S. 2). Insoweit konnte er nicht ernsthaft davon ausgehen, dass er die Umschreibung der Kategorie C1 zu irgendeinem beliebigen Zeitpunkt auch noch Jahre später veranlassen könnte. Diese Frage kann indes mit der Vorinstanz letztlich offen bleiben, denn ausschlaggebend ist vielmehr Folgendes: Art. 14 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG; SR 741.01) nennt als Grundvoraussetzungen der Berechtigung zum Führen eines Motorfahrzeugs einerseits die Fahreignung, andererseits die Fahrkompetenz (Abs. 1). In theoretischer Hinsicht umfasst die Fahrkompetenz die Kenntnis der massgeblichen Verkehrsregeln (Art. 14 Abs. 3 lit. a SVG), in praktischer Hinsicht die Fähigkeit, Fahrzeuge der Kategorie, für die der Ausweis gilt, sicher zu führen (Art. 14 Abs. 3 lit. b SVG). Im Gegensatz zur Fahreignung, welche persönliche Eigenschaften des Fahrzeugführers zum Lenken eines Fahrzeugs betrifft, handelt es sich bei der Fahrkompetenz um eine Fähigkeit, welche das Ergebnis eines Lernprozesses ist (Bickel, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.]. Basler Kommentar. Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014, Art. 14 N 12 und 45). Diese Fähigkeit muss nicht nur hinsichtlich einfacher oder durchschnittlicher, sondern auch in Bezug auf schwierige Verkehrssituationen vorhanden sein. Der Motorfahrzeugführer muss demnach sein Fahrzeug beherrschen, um keine gefährlichen Verkehrslagen zu verursachen bzw. richtig reagieren zu können, wenn eine derartige Situation gleichwohl eintritt. Er hat die einschlägigen Strassenverkehrsvorschriften zu beachten, namentlich diejenigen, die Strassenverkehrsunfälle verhüten und für einen flüssigen Verkehr sorgen sollen, und sich gegenüber den anderen Verkehrsteilnehmern rücksichtsvoll zu verhalten (Bickel, a.a.O., Art. 14 N 54 f.). Die Fähigkeit, ein Fahrzeug sicher im Strassenverkehr zu lenken, bewahrt der Fahrzeugführer durch regelmässige Fahrpraxis (VGE VD.2016.237 vom 22. Februar 2017 E. 2.2).
Zweifel an der Fahrkompetenz einer Person können sich etwa aus einem langandauernden Führerausweisentzug und – was hier ausschlaggebend ist – aus der entsprechend fehlenden Fahrpraxis ergeben (BGer 1C_435/2011 vom 9. Januar 2012 E. 2.4; Knöpfli, Die heutige Bedeutung und Praxis von Fahreignungsuntersuchungen, in: Probst/Werro [Hrsg.], Strassenverkehrs-Tagung 21.-22. Juni 2016, Bern 2016, S. 219 ff., 237 f.). Bereits bei deutlich kürzerer Fahrabstinenz etwa aufgrund eines vier- resp. fünfjährigen Sicherungsentzugs kann es an der erforderlichen Fahrpraxis fehlen (vgl. VGE VD.2016.237 vom 22. Februar 2017 E. 2.3.2 f. mit Hinweis auf BGE 108 Ib 62 E. 3b S. 64, BGer 2A_146/1993 vom 31. August 1994 E. 5, BGer 435/2011 vom 9. Januar 2012 E. 2.4 sowie [nach 11 Jahren fehlender Fahrpraxis] BGer 1C_464/2007 vom 22. Mai E. 3.4). Diesem Hauptargument der fehlenden Fahrpraxis und -kompetenz hat der Rekurrent weder in seiner Rekursschrift noch in der Replik etwas Relevantes entgegen zu setzen. Soweit er auf sporadische Fahrten mit entsprechenden Fahrzeugen während Ferienaufenthalten in den USA in den Jahren 2010, 2012 und 2014 hinweist, bei welchen teilweise ein weiterer Fahrer teilgenommen hat, ist die Auffassung der Vorinstanz überzeugend, dass angesichts der unterschiedlichen Strassenverkehrsverhältnisse und –bedingungen in den USA und in Europa, konkret der Schweiz, solche sporadischen Fahrten nicht die Annahme ausreichender Fahrkompetenz für das Führen entsprechender Fahrzeuge in der Schweiz erlauben.
2.4 Vor diesem Hintergrund durfte die Vorinstanz in summarischer Prüfung der Sache ohne Rechtsverletzung davon ausgehen, dass der Rekurs als offensichtlich aussichtslos erscheine und daher in Anwendung von § 15 Abs. 2 VGG und 14a Abs. 1 lit. c VGV ein Kostenvorschuss zu erheben ist.
Soweit der Rekurrent die Höhe des auferlegten Kostenvorschusses als nicht nachvollziehbar bezeichnet, ist darauf hinzuweisen, dass die Spruchgebühr für Entscheide von Departementen CHF 20.– bis CHF 850.–, in ausserordentlichen Fällen bis CHF 1‘750.–, beträgt (§ 11 Abs. 1 lit. a VGV). Der auferlegte Kostenvorschuss von CHF 700.– liegt offensichtlich im Rahmen dieser Bestimmung. Auch insoweit wäre der Rekurs nicht begründet.
3.
3.1 Daraus folgt, dass auf den Rekurs nicht einzutreten ist respektive dass dieser im Falle des Eintretens abzuweisen wäre. Der Rekurrent hat somit grundsätzlich dessen Kosten zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Vor dem Hintergrund, dass der nicht durch einen Anwalt vertretene Rekurrent das Erfordernis des nicht wieder gut zu machenden Nachteils nicht kannte, rechtfertigt sich die Auferlegung einer reduzierten Urteilsgebühr von CHF 600.— (§ 11 Abs. 1 Ziff. 15.1 Verordnung über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]).
3.2 Die Vorinstanz wird dem Rekurrenten eine neue Frist zur Leistung des verfügten Kostenvorschusses zu setzen haben.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
Das Justiz- und Polizeidepartement hat dem Rekurrenten eine neue angemessene Frist zur Leistung eines Kostenvorschusses für das verwaltungsinterne Rekursverfahren anzusetzen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 600.–.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Regierungsrat
- Justiz- und Sicherheitsdepartement
- Kantonspolizei/Motorfahrzeugkontrolle
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
lic. iur. Barbara Pauen Borer
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.