Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.157
VD.2017.158
URTEIL
vom 29. November 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé
und Gerichtsschreiber Dr. Peter Bucher
Beteiligte
A____ Rekurrentin 1
[...]
B____ Rekurrent 2
[...]
beide vertreten durch [...], Advokat,
[…]
gegen
Kantonspolizei, Dienst für Verkehrssicherheit,
Clarastrasse 38, 4005 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Zwischenentscheid des Justiz- und
Sicherheitsdepartements vom 12. Mai 2017
betreffend verkehrspolizeiliche Anordnungen der Kantonspolizei im Zusammenhang mit der Sanierung der Äusseren Baselstrasse, Riehen
Sachverhalt
Im Kantonsblatt vom 15. Februar 2017 wurde eine Reihe von verkehrspolizeilichen Anordnungen der Kantonspolizei publiziert, die im Zusammenhang mit der Sanierung der Äusseren Baselstrasse in Riehen stehen. Diese Massnahmen bewirken, dass während der Dauer der Sanierungsarbeiten, in welcher die Äussere Baselstrasse nur einspurig (in Richtung Lörrach) befahrbar ist, der Verkehr von Lörrach in Richtung Basel durch die Bettingerstrasse, die Rudolf Wackernagel-Strasse und den Kohlistieg geführt wird. Einem allfälligen Rekurs gegen diese Anordnungen wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. A____ und B____ meldeten am 23. Februar 2017 Rekurs gegen die Anordnungen an, und zwar aufgrund anfänglich unklarer Zuständigkeiten sowohl beim Regierungsrat als auch beim Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) sowie beim Gemeinderat Riehen. Mit Rekursbegründungen vom 16. März 2017 verlangten A____ und B____ die kostenfällige Feststellung der Nichtigkeit dieser Anordnungen, eventualiter deren Aufhebung sowie den Erlass von – ausführlich ausformulierten – Massnahmen, welche dem Mehrverkehr entgegenwirken sollen, der mit den umstrittenen Anordnungen in der Bettingerstrasse und der Rudolf Wackernagel-Strasse anfällt. Dabei sei die aufschiebende Wirkung wieder herzustellen, und die Signale seien zu entfernen. Die Kantonspolizei schloss mit Stellungnahme vom 21. April 2017 auf Abweisung des Antrags auf Aufhebung der aufschiebenden Wirkung, während A____ und B____ mit Replik vom 8. Mai 2017 daran festhielten und unabhängig vom Entscheid über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung den vorsorglichen Erlass einiger der mit dem Rekurs beantragten Entlastungsmassnahmen verlangten. Das JSD hat mit Zwischenentscheid vom 12. Mai 2017 die Rekurse von A____ und B____ zusammengelegt, es hat festgestellt, dass die Kantonspolizei Basel-Stadt, Abteilung Verkehr, für den Erlass der verkehrspolizeilichen Anordnungen vom 15. Februar 2017 zuständig war und die Zuständigkeit für das Rekursverfahren beim JSD liegt, es hat den Antrag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung ebenso abgewiesen wie jenen auf Erlass von vorsorglichen Massnahmen, und es hat schliesslich die Kostenverlegung mit dem Entscheid in der Hauptsache in Aussicht gestellt.
Gegen diesen Zwischenentscheid des JSD richten sich die am 24. Mai 2017 angemeldeten und am 14. Juni 2017 begründeten Rekurse von A____ (Rekurrentin 1) und B____ (Rekurrent 2) an den Regierungsrat; das Präsidialdepartement hat die Rekurse am 27. Juni 2017 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Die Rekurrierenden beantragen die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Rekurse, eventualiter die Rückweisung der Sachen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz, subeventualiter den Erlass der vor Vorinstanz anbegehrten vorsorglichen Entlastungsmassnahmen und subsubeventualiter bezüglich letzterer die Rückweisung der Sachen an die Vorinstanz zur Neubeurteilung. Das JSD beantragt mit Stellungnahmen vom 17. August 2017 die kostenfällige Abweisung der Rekurse. Mit Replik (versehentlich als Duplik bezeichnet) vom 30. August 2017 hielten die Rekurrierenden an ihren Anträgen fest. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Einzelheiten der Standpunkte der Parteien ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Rekurse ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 27. Juni 2017 in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VPRG; SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100). Mit Verfügung vom 3. Juli 2017 hat der instruierende Gerichtspräsident angeordnet, dass die Verfahren VD.2017.157 und VD.2017.158 zusammengelegt werden. Zuständig für die Beurteilung der Rekurse ist grundsätzlich das Dreiergericht (§ 88 Abs. 2 i.V.m. § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG; SG 154.100]).
1.2 Anfechtungsobjekt der vorliegend zu beurteilenden Rekurse ist eine Zwischenverfügung der Vorinstanz, womit sie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Rekurse gegen die verkehrspolizeilichen Anordnungen der Kantonspolizei vom 15. Februar 2017 im Zusammenhang mit der Erneuerung der Achse Basel-Riehen-Grenze auf der Äusseren Baselstrasse in Riehen abgelehnt hat. Zwischenverfügungen sind gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann selbständig anfechtbar, wenn sie für eine Verfahrenspartei einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Einen solchen Nachteil bewirkt nach der Praxis des Verwaltungsgerichts unter anderem der Entzug der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels (vgl. Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005 S. 277 ff., 281 f.; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser, Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff., 484). Dem entspricht auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 1.2). Gleiches muss grundsätzlich für die Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gelten (vgl. VGE VD.2016.176 vom 13. Oktober 2016 E. 1.1, VD.2016.162 vom 12. August 2016 E. 1.2).
1.3 Die Rekurrentin 1 und der Rekurrent 2 sind als Adressaten des angefochtenen Zwischenentscheids von diesem unmittelbar berührt. Auf ihre rechtzeitig angemeldeten und begründeten Rekurse ist einzutreten.
1.4 Anders als noch vor Vorinstanz stellen die Rekurrierenden vorliegend nicht mehr in Frage, dass die Kantonspolizei für die Anordnung der umstrittenen verkehrspolizeilichen Massnahmen zuständig war. Ebensowenig umstritten sind die Zuständigkeit des JSD für das erstinstanzliche Rekursverfahren sowie die Zusammenlegung des Rekursverfahrens der Rekurrentin 1 und jenes des Rekurrenten 2 vor Vorinstanz. Da im Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht das Rügeprinzip gilt und das Gericht gestützt auf die Begründungsobliegenheit von § 16 Abs. 2 VRPG einen angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten prüft, sondern nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen untersucht (Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 277 ff., 305; Stamm, a.a.O., S. 477 ff., 504; VGE VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3; VD.2015.36 vom 18. August 2015 E. 2.7), ist im vorliegenden Verfahren auf die Fragen nach diesen Zuständigkeiten sowie der Zusammenlegung der Verfahren nicht mehr einzugehen.
2.
Wie eingangs dargestellt, bezwecken die vorliegend umstrittenen verkehrspolizeilichen Anordnungen während der Sanierung der Äusseren Baselstrasse die Umleitung des Verkehrs auf die Bettingerstrasse, die Rudolf Wackernagel-Strasse und den Kohlistieg. Insbesondere während der Hauptverkehrszeit von 6 - 9 Uhr morgens soll damit allfälliger Schleich- und Umwegverkehr durch den Grenzacherweg und weitere Quartierstrassen unterbunden werden. Die Rekursbegehren in der Hauptsache richten sich gegen den damit auf dieser Umleitungsachse Bettingerstrasse / Rudolf Wackernagel-Strasse anfallenden Mehrverkehr und die damit verbundenen Immissionen. Die Rekurrierenden schlagen in ihren Eventualanträgen auch alternative Umwegrouten vor, die sie als besser geeignet erachten. Dabei steht der Grenzacherweg im Fokus.
2.1 Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist allein die Abweisung der Gesuche um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Rekurse gegen die angefochtenen verkehrspolizeilichen Anordnungen, nicht aber diese Anordnungen selber. Deren Zulässigkeit ist auf der Grundlage der Rekurse der Rekurrierenden im vorinstanzlichen Rekursverfahren zu prüfen.
Soweit die Rekurrierenden den Verfahrensgang im vorinstanzlichen Verfahren aufrollen (vgl. RB Ziff. 19 - 29), ist nicht ersichtlich, welchen Zusammenhang dieser mit der Beurteilung des Streitgegenstandes haben sollte, weshalb darauf nicht weiter einzutreten ist.
2.2 Mit ihren Rekursen rügen die Rekurrierenden zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (RB Ziff. 30 ff.). Der Anspruch auf rechtliches Gehör richtet sich nach § 38 Abs. 2 OG und insbesondere nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) sowie § 12 lit. b der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (SG 111.100). Daraus folgt, dass eine von einer Verfügung betroffene Person die Möglichkeit haben soll, zu den wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können, bevor ein Entscheid gefällt wird (vgl. BGE 132 II 485 E. 3.4 S. 495 und 132 II 257 E. 4.2 S. 267 f.; VGE VD.2017.16 vom 15. Oktober 2017 E. 2.2; VD.2010.230 vom 8. November 2011 E. 3.2).
2.2.1 Die Rekurrierenden rügen diesbezüglich, ihnen sei verspätet Einsicht in bestimmte Verfahrensakten gewährt worden. Sie machen aber nicht substanziiert geltend, in welchem Zusammenhang die ihnen angeblich zu spät zur Einsicht überlassenen Akten für den angefochtenen Zwischenentscheid über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer vorinstanzlichen Rekurse relevant gewesen wären. Damit lässt sich folglich keine Verletzung des rechtlichen Gehörs begründen.
2.2.2 Weiter rügen die Rekurrierenden die ihnen von der Vorinstanz gewährte Frist von 11 Tagen für die Replik auf die Stellungnahme der Kantonspolizei vom 21. April 2017 zu ihrem Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Rekurses als zu kurz. Eine Frist von 11 Tagen ist zwar zweifellos kurz. Zu beachten ist aber, dass vorliegend von der Vorinstanz rasch über den Antrag der Rekurrierenden zu befinden war. Vor diesem Hintergrund kann eine 11-tägige Replikfrist nicht generell als zu kurz und damit den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzend beurteilt werden. Wie das Bundesgericht in Konkretisierung des konventionsrechtlichen Äusserungsrechts festgestellt hat, kann im Einzelfall selbst eine dreitägige Frist diesem Anspruch genügen (BGer 1B_568/2012 vom 31. Oktober 2012 E. 2). Die Rekurrierenden substanziieren denn auch nicht, inwiefern ihnen innert der gesetzten Frist eine Stellungnahme zur Vernehmlassung der Kantonspolizei, welche sich auf den Gegenstand der aufschiebenden Wirkung beschränkt und gerade einmal 1 ½ Seiten kurz ist, nicht möglich gewesen sein sollte. Tatsächlich haben sie sich dazu am 8. Mai 2017 denn auch mit einer 27 Seiten umfassenden Replikschrift vernehmen zu lassen.
2.2.3 Schliesslich machen die Rekurrierenden geltend, dass die Kantonspolizei in der Publikation der verkehrspolizeilichen Anordnungen im Kantonsblatt den Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht ansatzweise begründet habe. Dabei ist zu beachten, dass es sich bei den angefochtenen verkehrspolizeilichen Anordnungen um sogenannte Allgemeinverfügungen handelt. Bei deren Erlass wird nur wesentlich schwerwiegender als die Allgemeinheit betroffenen Spezialadressaten ein Anspruch auf Anhörung und Begründung als Teilgehalt des rechtlichen Gehörs eingeräumt (Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 2230; BGE 121 I 230 E. 3c S. 232 f.). Soweit also überhaupt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Rekurrierenden vorliegen sollte, wäre diese durch die Begründung in der Stellungnahme der Kantonspolizei im vorinstanzlichen Verfahren geheilt, zumal die Rekurrierenden Gelegenheit hatten, sich dazu replicando nochmals zu äussern und davon tatsächlich auch Gebrauch gemacht haben. Daraus vermögen die Rekurrierenden somit nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
3.
3.1 In materieller Hinsicht rügen die Rekurrierenden zunächst in grundsätzlicher Hinsicht, die angefochtenen Entscheide verletzten „den elementaren Grundsatz des Verwaltungsverfahrens […], dass der Verwaltungsrekurs aufschiebende Wirkung“ und „der Entzug der aufschiebenden Wirkung die Ausnahme zu bleiben“ habe. Demgegenüber habe die Kantonspolizei die aufschiebende Wirkung im vorliegenden Fall praxisgemäss und nicht aufgrund des Vorliegens eines Ausnahmefalles entzogen. Sie habe damit elementarste Verwaltungsverfahrensgrundsätze missachtet. Auch könne der Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht mit dem Zeitplan der geplanten Bauarbeiten gerechtfertigt werden.
3.2 Zutreffend ist zwar, dass einem verwaltungsinternen Rekurs gemäss § 47 Abs. 1 OG grundsätzlich die aufschiebende Wirkung zukommt. Dieser Grundsatz steht aber explizit unter dem Vorbehalt des Entzugs durch die anordnende Behörde oder die Rechtsmittelinstanz. Das Gesetz bestimmt nicht, unter welchen Voraussetzungen der Entzug der Suspensivwirkung zulässig ist. Da der rechtsstaatliche Sinn eines ordentlichen Rechtsmittels darin besteht, die Rechtmässigkeit der angefochtenen Verwaltungsverfügung durch eine Rechtsmittelinstanz überprüfen zu lassen, bevor sie Wirkungen entfalten kann, muss die aufschiebende Wirkung allerdings die Regel, deren Entzug die Ausnahme bilden (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 244; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz 1076). In diesem Sinn besteht eine Grundsatzentscheidung, dass einem verwaltungsinternen Rekurs die aufschiebende Wirkung zukommt (BGE 129 II 286 E. 3.2 S. 289). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 55 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (SR 172.021), welcher inhaltlich § 47 OG entspricht, bedeutet der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde indessen nicht, dass nur ganz aussergewöhnliche Umstände ihren Entzug zu rechtfertigen vermöchten. Vielmehr hat die zuständige Behörde zu prüfen, ob die Gründe, die für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können. Es ist daher zunächst zu prüfen, ob überzeugende Gründe für den Entzug im Sinne eines schweren Nachteils im Fall der nicht sofortigen Geltung der angefochtenen Massnahme bestehen, und diese sind sodann im Rahmen einer Interessenabwägung mit den entgegenstehenden Interessen abzuwägen (BGE 129 II 286 E. 3 S. 288 ff.).
Daraus kann aufgrund der spezifischen Interessenlage in bestimmten Sachbereichen folgen, dass Rekursen gegen bestimmte Verfügungen regelmässig die aufschiebende Wirkung entzogen wird (vgl. etwa Sicherungsentzüge des Führerausweises [VGE VD.2011.184 vom 27. Dezember 2011 E. 3.1]), ohne dass darin bereits eine prinzipielle Missachtung der gesetzgeberischen Grundsatzentscheidung liegt. Es ist daher vielmehr in jedem einzelnen Fall die spezifische Ausgangslage zu beurteilen.
3.3 In diesem Sinn ist bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt zu prüfen, ob sich der Entzug der aufschiebenden Wirkung rechtfertigen lässt, oder ob diese entsprechend dem Antrag der Rekurrierenden wieder herzustellen ist.
3.3.1 Mit der beantragten Wiederherstellung des Suspensiveffekts ihrer Rekurse verlangen die Rekurrierenden faktisch den Erlass vorsorglicher Verfügungen. Vorsorgliche Massnahmen ergehen – wie die Vorinstanz zutreffend festhält – aufgrund einer bloss provisorischen Prüfung der Sach- und Rechtslage; erforderlich ist eine Interessenabwägung, wobei der zuständigen Behörde der Natur der Sache nach ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht. Sie ist nicht gehalten, für ihren rein vorsorglichen Entscheid zeitraubende Abklärungen zu treffen, sondern kann sich mit einer summarischen Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Akten begnügen. Schliesslich gilt, wie die Vorinstanz ebenfalls zutreffend ausführt, das Beweismass der Glaubhaftmachung. Es ist daher allein zu prüfen, ob gewisse Anhaltspunkte für das Vorhandensein der geltend gemachten Tatsachen sprechen (VGE ZH vom 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 5.3 m.H.). Der vermutliche Ausgang des Verfahrens darf bloss, aber immerhin dann mit in Betracht gezogen werden, wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels (positiv oder negativ) eindeutig sind (sog. Hauptsachenprognose; vgl. BGE 139 I 37 E. 2.2 S. 40, 130 II 149 E. 2.2 S. 155; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2017.56 vom 17. Mai 2017 E. 2.1, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 3.1, VD.2016.239 vom 5. Januar 2017 E. 2.1.1, VD.2016.58 vom 20. Juli 2016 E. 1.4; jeweils m.w.H).
Soweit die Rekurrierenden dem entgegenhalten, aufgrund der Dauer der baubedingten Verkehrsumleitungen von drei bis vier Jahren müsse bereits im vorliegenden Verfahren eine eingehende rechtliche Analyse erfolgen (vgl. RB Ziff. 70), kann ihnen nicht gefolgt werden. Entgegen ihrer Auffassung ist nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz den Rekurs der Rekurrierenden nicht lange Zeit vor Ende der Bauarbeiten in der Äusseren Baselstrasse entscheiden können sollte. Auch ist nicht ersichtlich, inwieweit sie in jenem Verfahren eine Auseinandersetzung mit der Hauptsache verweigern würde.
3.3.2 Die Vorinstanz hat im angefochtenen Zwischenentscheid erwogen, dass die Umsetzung der verkehrspolizeilichen Anordnungen als dringlich erscheine. Die Bauarbeiten zur Erneuerung der Tramgeleise, der Umgestaltung der Tramhaltestelle, der Umgestaltung der Strasse und der Sanierung von Leitungen in der Äusseren Baselstrasse in Riehen hätten bereits im Januar 2017 begonnen. Diese Arbeiten dienten den öffentlichen Anliegen der Erhöhung der Lebensqualität und der Sicherheit, der Lärmreduktion und der Verkehrssicherheit. Damit diese Arbeiten fortgeführt werden könnten, müssten verkehrslenkende Massnahmen im Sinne der strittigen Verkehrsanordnungen getroffen werden. Eine Aufhebung der entsprechenden Signale gefährde die Verkehrssicherheit und den Verkehrsfluss und würde zu einer Bauzeitverlängerung führen. Aufgrund der Mehrkosten und der Belastung der Bevölkerung bei einer Bauzeitverlängerung liege die Gewährleistung des vorgegebenen Zeitplans im öffentlichen Interesse. Mit den angeordneten verkehrspolizeilichen Massnahmen werde der erhöhte morgendliche Durchgangsverkehr aufgrund der Sperrung jeweils eines Fahrstreifens in der Äusseren Baselstrasse durch eine entsprechend ausgeschilderte Umleitungsroute gelenkt. Eine Aufhebung der Signalisierungen würde glaubhaftermassen zu Ausweich- und Schleichrouten durch die Quartiere und damit zu einer Gefährdung des Verkehrsflusses und der Verkehrssicherheit führen. Es lägen daher wichtige Gründe für den Entzug der aufschiebenden Wirkung vor. Die Massnahme führe zwar zu einer erhöhten Verkehrsbelastung diverser Strassen in Riehen mit höherer Lärm- und Abgasbelastung, was aber bei baustellenbedingten Umleitungen systemimmanent sei. Die angeordneten Rechts- und Linksabbiegeverbote und Fahrverbote würden nur zwischen 6 und 9 Uhr gelten, weshalb bei schwächerem Verkehrsaufkommen zur Entlastung der Umleitungsstrassen auch die Möglichkeit alternativer Routen bestehe. Eine aktuelle Verkehrsmessung habe ergeben, dass sich tagsüber auch der Verkehr durch den Grenzacherweg verdoppelt habe. Es liege daher eine Verteilung des Durchgangsverkehrs vor. Die privaten Interessen der Rekurrierenden vermöchten bei summarischer Prüfung die öffentlichen Interessen an einem reibungslosen Morgenverkehr nicht zu überwiegen.
3.3.3 Im Unterschied zu permanenten verkehrspolizeilichen Massnahmen wohnt baubedingten, zeitlich begrenzten verkehrspolizeilichen Massnahmen immer eine gewisse Dringlichkeit inne, gilt es die Massnahmen doch mit den sie auslösenden Bauarbeiten zu koordinieren. Vorliegend stellen die Rekurrierenden die Dringlichkeit der längst angelaufenen Bauarbeiten in der Äusseren Baselstrasse in Riehen nicht in Frage. Sie machen aber geltend, dass die angefochtenen verkehrspolizeilichen Anordnungen für die Ausführung jener Bauarbeiten nicht notwendig seien. Wie es sich damit verhält, wird mit dem materiellen Entscheid im vorinstanzlichen Rekursverfahren eingehend zu prüfen sein. Im Hinblick auf den vorliegenden Streitgegenstand des Entzugs der aufschiebenden Wirkung ist die Frage indessen nur im Rahmen einer provisorischen Prüfung der Sach- und Rechtslage zu behandeln.
Bei solcher provisorischer Einschätzung der Sachlage ist die Auffassung der Vor-instanz, dass die baubedingte Umleitung des gesamten Verkehrs einer Hauptverkehrsachse in einer Richtung während der Dauer der Arbeiten einer Regelung bedarf, nicht zu beanstanden. Dies gilt umso mehr, als keine quasi natürliche Umleitung durch andere, mehr oder weniger parallele Hauptverkehrsachsen besteht. Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zutreffend ausführt, gilt dies insbesondere auch für die Vielzahl der nicht ortskundigen Automobilistinnen und Automobilisten, die sich ohne signalisierte Umleitung den Weg suchend in die Quartiere ergiessen würden. So machen denn auch die Rekurrierenden in anderem Zusammenhang selber geltend, dass „sehr viele der die Umleitungsroute über die Bettingerstrasse und die Rudolf Wackernagel-Strasse benützenden Fahrzeuge […] BL-, AG- und SO-Kennzeichen“ trügen (RB Ziff. 15). Aus dem Umstand, dass die Bauarbeiten als solche nach erfolgter Sperrung eines Fahrstreifens in der Äusseren Baselstrasse auch ohne die Regelung der Umleitung durchgeführt werden könnten, können die Rekurrierenden entgegen ihrer Auffassung somit nichts zu ihren Gunsten ableiten.
3.3.4 Die Rekurrierenden bestreiten aber die Dringlichkeit dieser Regelung mit dem Hinweis, bei der Planung des Bauprojekts habe man von allem Anfang an ganz genau gewusst, dass ein Verkehrskonzept notwendig sei und Rekursen dagegen die aufschiebende Wirkung zukomme. Entsprechend hätte die Dauer eines Rekursverfahrens in die Zeitplanung einbezogen werden müssen. Schliesslich sei die Publikation der Anordnungen im Februar 2017 bewusst hinausgezögert worden, nachdem die definitive Verkehrsführung bereits im Juni 2016 festgestanden sei und die Behörden schon viel früher bestens Bescheid gewusst hätten. Mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung zur Verhinderung von Verzögerungen nach verzögerter Publikation handelten die Behörden grob widersprüchlich.
Dem ist entgegen zu halten, dass baubedingte verkehrspolizeiliche Massnahmen regelmässig im Zusammenhang mit dem bevorstehenden Baubeginn publiziert werden, mit dem sie abzustimmen sind. Selbst wenn die Verkehrsregelung für die Umleitung bereits früher festgestanden hat, so bestand keine Pflicht, sie schon vorweg zu publizieren. Der Verlauf des bisherigen Verfahrens belegt im Übrigen, dass auch bei einer früheren Publikation ohne Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht mit der Wirksamkeit der Regelung für die Verkehrsumleitung auf den Baubeginn im Januar 2017 hin hätte gerechnet werden können.
3.3.5 Somit stellt sich die summarisch zu prüfende Frage, ob ein genügend gewichtiges Interesse an der sofortigen Wirksamkeit der verkehrspolizeilichen Anordnungen besteht. Diesbezüglich rügen die Rekurrenten, die angebliche Gefährdung des Verkehrsflusses und der Verkehrssicherheit ohne geregelte Umleitung sei eine reine Behauptung. Sie beanstanden, dass die signalisierte Umleitungsroute bei der Einmündung der Bettingerstrasse in die Rudolf Wackernagel-Strasse eine „behördlich als gefährlich anerkannte Haarnadelkurve“ aufweise. Demgegenüber verlaufe der Grenzacherweg gerade und sei die sicherere Verkehrsführungsvariante.
Wie mit einer Verkehrszählung indessen nachgewiesen worden ist, weist der Grenzacherweg bereits ein hohes Verkehrsaufkommen auf, sodass die Vorinstanz beim morgendlichen Berufsverkehr die Verkehrssicherheit durch Rückstau zu Recht gefährdet sieht. Nachvollziehbar ist auch die Argumentation der Vorinstanz, dass die Route Bettingerstrasse und Rudolf Wackernagel-Strasse bereits heute auch Lastwagen offen steht und damit genügend Platz zum Abbiegen aufweist. Eine fehlende verkehrstechnische Eignung der Route erscheint daher nicht belegt. Die geltend gemachten Anhaltspunkte sprechen für ihre Eignung und gegen eine Umleitung des gesamten Mehrverkehrs durch den bereits heute belasteten Grenzacherweg.
3.3.6 Weiter rügen die Rekurrierenden, die Vorinstanzen hätten keine eigentliche Interessenabwägung vorgenommen. Dem kann nicht gefolgt werden. Wie vorstehend ausgeführt, bestehen offensichtlich Anhaltspunkte für eine Gefährdung der Verkehrssicherheit bei einer allfällig ungeregelten Umleitung des gesamten Verkehrs aus der Äusseren Baselstrasse in die Quartiere Riehens und müsste insbesondere beim Grenzacherweg mit einer Verkehrsüberlastung gerechnet werden. Das öffentliche Interesse an der Verhinderung dieser Gefährdungen des Verkehrsflusses und der Verkehrssicherheit überwiegen bei summarischer Prüfung des Sachverhalts das Interesse der Rekurrierenden, in ihren Wohnlagen von den baubedingt veränderten Verkehrsströmen völlig verschont zu bleiben.
3.4 Schliesslich machen die Rekurrierenden in der Sache geltend, es handle sich um ein willkürliches Umleitungskonzept, welches das Rechtsgleichheitsgebot verletze.
3.4.1 Wie bei raumplanerischen Massnahmen kommt dem Gebot der Rechtsgleichheit auch bei der Verkehrsplanung im Zusammenhang mit baubedingten provisorischen Anordnungen nur eine abgeschwächte Bedeutung zu. Verfassungsrechtlich genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass die Plananordnung sachlich vertretbar, mithin nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt im Bereich des Planungsrechts insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 122 I 279 E. 5a S. 288; 121 I 245 E. 6e/bb S. 249; 118 Ia 151 E. 6c S. 162; BGE 114 Ia 254 E. 4a S. 257 [Deitingen]; BGer 1P.369/2006 vom 22. Oktober 2007 E. 3.1; VGE VD.2014.57 vom 2. Februar 2015 E. 5.3 m.w.H.).
Vor dem Hintergrund der bis hierhin dargestellten, auf summarischer Prüfung beruhenden Überlegungen und der daraus fliessenden Erkenntnis, dass die fraglichen Massnahmen die Verkehrssicherheit und den Verkehrsfluss gewährleisten und einer Interessenabwägung standhalten, verbleibt kein Raum, diese Massnahmen als willkürlich, also geradezu unhaltbar zu betrachten.
3.4.2 Im Übrigen erscheint unerfindlich, wie die von den Rekurrierenden präsentierten Verkehrszahlen eine rechtsungleiche Belastung der Anwohnenden der Rudolf Wackernagel-Strasse und eine entsprechende Schonung jener am Grenzacherweg begründen würden. Wohl ist wegen der Massnahme eine starke Zunahme der Fahrten durch die Rudolf Wackernagel-Strasse zu beobachten. Deren Gesamtzahl (4794: Morgenspitze 502 und tagsüber 4‘292) bleibt aber weiterhin deutlich unter jener der Fahrten durch den Grenzacherweg (6‘389: 399 und 5‘990). Es kann daher entgegen der Behauptung der Rekurrierenden offensichtlich nicht davon gesprochen werden, dass die Anwohnenden der Bettingerstrasse und der Rudolf Wackernagel-Strasse gegenüber den Anwohnenden des Grenzacherwegs ohne vernünftigen Grund überproportional belastet und damit eindeutig ungleich behandelt würden. Zudem ist festzustellen, dass sich der Verkehr in der Grenzacherstrasse trotz höherer Vorbelastung von bisher 3‘707 auf 6‘389 nahezu verdoppelt hat – was im Übrigen auch die These der Rekurrierenden, die Signalisation in der Bettingerstrasse (wonach das Rechtabbiegeverbot nur von 6 - 9 Uhr zwingend gilt) sei missverständlich oder „bewusst unklar“, wie sie sich ausdrücken, widerlegt. Daran ändert auch die unterschiedliche strassenrechtliche Qualifikation der beiden Strassen nichts, machen die Rekurrierenden doch auch zu Recht nicht geltend, dass die Rudolf Wackernagel-Strasse zur Aufnahme des heute bestehenden Verkehrs nicht genügend ausgebaut wäre. Vor diesem Hintergrund kann zum vornherein nicht von einer Verschonung anderer Quartierkammern zulasten der Rekurrierenden gesprochen werden. Von einem „massiven Sonderopfer“ kann offensichtlich keine Rede sein – im Gegenteil, werden doch mit den umstrittenen Massnahmen im Ergebnis die Anwohnenden nicht bloss einer, sondern beider Routen (Grenzacherweg und Rudolf Wackernagel-Strasse) be- und im Gegenzug jeweils auch entlastet, was dem Gleichbehandlungsgebot eben gerade entspricht. Dies wäre mit der von den Rekurrierenden im Ergebnis anbegehrten einseitigen Belastung des Grenzacherwegs bei summarischer Prüfung nicht der Fall. Unerfindlich ist schliesslich, was die Rekurrierenden aus den höheren Landpreisen ihrer Parzellen für die von ihnen angestrebte Verschonung von einer baubedingten, temporären Belastung mit Umleitungsverkehr ableiten wollen.
3.4.3 Der Rüge der rechtsungleichen Behandlung fehlt daher ebenso die Grundlage wie der mit analogem Argumentarium begründeten Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV; RB Ziff. 103 f.). Zu Recht führen die Rekurrierenden im Zusammenhang mit der Berufung auf die Eigentumsgarantie denn auch den an anderer Stelle behaupteten „massiven Wertverlust ihrer Liegenschaften“ nicht mehr ins Feld, ist doch unerfindlich, wie diese baubedingten, provisorischen Massnahmen den Liegenschaftswert beeinträchtigen könnten. Bestehen aber bei summarischer Prüfung sachliche Gründe für die gewählte Umleitungsroute, so fehlt auch der geltend gemachten Verletzung des Umweltrechts durch die getroffene Massnahme – gerügt werden Mehremissionen aufgrund längerer Strecke als durch den Grenzacherweg (RB Ziff. 106) – die Grundlage.
3.5 Die Rekurrierenden monieren eine ungenügende Sachverhaltsabklärung. Die Gruner AG als Bauleiterin sei nicht unabhängig, und deren Berichte seien unvollständig und nicht nachvollziehbar (RB Ziff. 81 ff.).
Vor dem Hintergrund, dass beim Entscheid über den hier streitigen Entzug der aufschiebenden Wirkung gerade keine weitreichenden und umfassenden Abklärungen getroffen werden müssen (vgl. hiervor E. 3.3.1), ist nicht ersichtlich, weshalb die von der Gruner AG vorgenommenen verkehrsplanerischen Abklärungen ungenügend gewesen sein sollten. So wurden gestützt auf im Jahr 2015 durchgeführte Verkehrszählungen zunächst allgemeine Ziele formuliert und in der Folge in verschiedenen Schritten und in Zusammenarbeit mit dem Gemeinderat Riehen, dem BVD, der BVB und der Kantonspolizei die daraus gewonnenen Erkenntnisse jeweils in gegenseitiger Zusammenarbeit immer weiter verfeinert, wie aus den Berichten der Gruner AG „Variantenfächer MIV-Führung während der Bauarbeiten“ und „Alternativen der MIV-Führung“, beide vom 20. November 2015, „Vorzugsvariante der MIV-Führung“ vom 11. Dezember 2015, „Systematiken MIV-Führung Variantenvergleich, Empfehlung Vorzugsvariante“ vom 13. Januar 2016, „Verkehrsführung MIV während der Bauarbeiten, Zusatzuntersuchungen“ vom 26. Januar 2016, „Verkehrsführung MIV während der Bauarbeiten, Baustellenkoordination Riehen - Lörrach - Weil am Rhein“ vom 29. April 2016, „Variantenstudium Umleitungsrouten“ vom 20. Mai 2016, „Auswahl der Umleitungsrouten“ in den Fassungen je vom 14. Juni, vom 12. Juli sowie vom 11. August 2016, „Verkehrsführung MIV während der Bauarbeiten, flankierende Massnahmen“ vom 6. September 2016 sowie den jeweils entsprechenden Sitzungsprotokollen und Beschlüssen des Gemeinderates Riehen, der Kantonspolizei, der BVB und des BVD (vgl. Datensticks in act. 6) hervorgeht. Schon die Entwicklung der Betitelung dieser Berichte dokumentiert eine sorgfältige und sachgerechte Vorgehensweise bei der Abklärung und Evaluation der Verkehrsführung, erst recht die summarische Durchsicht der aufliegenden Dokumente. Ausfluss der Bemühungen waren schliesslich die angefochtenen Verkehrsanordnungen. Die Öffentlichkeit wurde informiert. Die Wirkung der Massnahmen wird zudem laufend überprüft, analysiert sowie auf die Zielerreichung hin untersucht (vgl. Bericht der Gruner AG „Verkehrserhebung Riehen März/April 2017 vom 28. April 2017; act. 6). Gemäss gegebener Aktenlage werden die Ziele, nämlich die Lenkung des überregionalen Durchgangsverkehrs auf die Zollfreistrasse, die Führung des verbleibenden überregionalen Durchgangsverkehrs / Riehener Quellverkehrs in Richtung Basel auf der Umleitungsroute möglichst ausserhalb der sensiblen Bereiche, sowie das „Freihalten“ des Riehener Strassennetzes für Riehener Quell- und Zielverkehr, offenbar erreicht. Bei summarischer Prüfung der Aktenlage ist somit nicht ersichtlich, inwieweit der Sachverhalt ungenügend oder nicht nachvollziehbar abgeklärt worden wäre; auf die detaillierte Prüfung der einzelnen Kritikpunkte wird im Hauptverfahren einzugehen sein. Analoges gilt für die angeblich fehlende Unabhängigkeit. Zwischen der Bauleitung der Gruner AG und ihren Experten für die Verkehrsberichte gibt es offenbar keine Kontaktpunkte, und die übergeordnete Instanz für Erstere ist die Oberbauleitung Äussere Baselstrasse, für Letztere dagegen die aus Vertretern des Tiefbauamtes, der BVB, der Kantonspolizei und der Gemeinde Riehen bestehende Expertengruppe. Die Verkehrsberichte lassen bei summarischer Prüfung auch keinen Anschein von Befangenheit erkennen. Die Rekurrierenden vermögen somit hieraus nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
3.6 Wenn die Rekurrierenden sodann eine Verletzung ihres gemäss Art. 10 BV geschützten Privatlebens geltend machen, fehlt dieser Rüge die notwendige Grundlage. Wieso es den Rekurrierenden bei täglich weniger als 5‘000 Durchfahrten nicht möglich sein soll, ihre Fenster zu öffnen, im Garten zu sitzen, ruhig zu schlafen und die Kinder allein in die Schule und den Kindergarten gehen zu lassen, ist unerfindlich. Dies gilt umso mehr, als das Haus des Rekurrenten 2 gar nicht direkt an der Strasse, sondern zurückversetzt liegt, und jenes der Rekurrentin 1 über einen grossen Umschwung hinter dem Haus verfügt.
3.7 Die Rekurrierenden rügen schliesslich die Verletzung von Signalisationsvorschriften. Die Signalisationstafeln stünden zu nahe beieinander. Sie seien auch zu klein geschrieben und nicht wahrnehmbar, sodass sie nicht beachtet würden. Deswegen rolle fast der gesamte Verkehr auch ausserhalb der signalisierten Zeit und somit ganztags durch die Rudolf Wackernagel-Strasse. Bei summarischer Prüfung ist letztere Rüge indessen aktenwidrig, hat sich doch der Verkehr im Grenzacherweg, wie bereits dargelegt, beinahe verdoppelt und ist nun gar intensiver als in der Rudolf Wackernagel-Strasse – würde nicht beachtet, dass die Umleitung nur von 6 - 9 Uhr als zwingend signalisiert ist, wäre dieses Phänomen unerklärlich. Wie die Vorinstanz ferner zutreffend festhält, entspricht die Signalisation den einschlägigen Normen, namentlich Art. 63 der Signalisationsverordnung (SSV, SR 741.21) sowie Art. 2 lit. k der Verordnung des UVEK über die auf die Signalisation von Strassen, Fuss- und Wanderwegen anwendbaren Normen (SR 741.211.5). Zutreffend ist auch die Bemerkung der Vorinstanz, dass die von den Rekurrierenden aufgelegten Fotos aus der Perspektive von Fussgängern aufgenommen wurden, dass indessen die Signalisation aus der Perspektive von Autofahrenden durchaus wahrnehmbar sein dürfte – und nach dem Gesagten offenbar tatsächlich auch wahrgenommen wird –, und dass von diesen erwartet wird, dass sie dem Strassenverkehr die notwendige und vernünftigerweise zu erwartende Aufmerksamkeit zuwenden.
3.8 Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden erweist sich der angefochtene Zwischenentscheid daher in Ausübung der massgebenden Prüfungsdichte als nicht zu beanstanden. Von einer Unverhältnismässigkeit des Entzugs der aufschiebenden Wirkung kann nicht gesprochen werden. Mithin ergibt sich, dass die Vorinstanz den Antrag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung zu Recht abgewiesen hat.
4.
Die Rekurrierenden verlangen eventualiter den Erlass vorsorglicher Massnahmen, welche sie ausführlich ausformuliert haben und die im Ergebnis ebenso wie der auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung lautende Hauptantrag darauf abzielen, bereits während des vor Vorinstanz hängigen Rekursverfahrens den fraglichen Verkehrsstrom nicht wie mit den angefochtenen verkehrspolizeilichen Anordnungen durch die Bettingerstrasse und die Rudolf Wackernagel-Strasse, sondern durch den Grenzacherweg und / oder die Quartiere zu leiten. Wie vorstehend dargestellt (Ziff. 3.3.1), kommt der Entzug oder die Gewährung der aufschiebenden Wirkung faktisch vorsorglichen Massnahmen gleich, und es gelten dafür dieselben Voraussetzungen. Daher geht es grundsätzlich nicht an, mit vorsorglichen Massnahmen zu verlangen, was mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung verwehrt bleibt. In der Sache bedeutet dies, dass sämtliche vorstehend diskutierten Aspekte, die bei summarischer Prüfung für die Recht- und Verhältnismässigkeit der fraglichen verkehrspolizeilichen Anordnungen sprechen und damit der aufschiebenden Wirkung entgegen stehen, genau gleich wegen dieser summarisch festgestellten Recht- und Verhältnismässigkeit der Anordnungen auch zur Abweisung der beantragten vorsorglichen Massnahmen führen.
5.
Zusammenfassend ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Rekurrierenden dessen Kosten zu tragen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin 1 und der Rekurrent 2 tragen die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von je CHF 1‘250.– (einschliesslich Auslagen).
Mitteilung an:
- Rekurrentin 1
- Rekurrent 2
- Justiz- und Sicherheitsdepartement
- Regierungsrat
- Kantonspolizei
- Bundesamt für Strassen ASTRA
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Peter Bucher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.