Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.242
URTEIL
vom 1. März 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger,
lic. iur. André Equey, Dr. Heidrun Gutmannsbauer
und Gerichtsschreiberin MLaw Sibylle Kuntschen
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt
Clarastrasse 38, 4005 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 10. November 2016
betreffend Verweigerung der beantragten Taxihalterbewilligung A / Entzug der kantonalen Taxichauffeurbewilligung
Sachverhalt
Mit Entscheid vom 10. November 2016 ist das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) auf einen Rekurs von A____ (Rekurrent) vom 22. Oktober 2016 gegen eine Verfügung der Kantonspolizei (Taxibüro) vom 14. September 2016 zufolge Verspätung nicht eingetreten. Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingabe vom 13. November 2016 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat. Das Präsidialdepartement hat den Rekurs mit Schreiben vom 29. November 2016 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen.
Mit Verfügung vom 1. Dezember 2016 hat der instruierende Appellationsgerichtspräsident einen Kostenvorschuss erhoben sowie dem Rekurrenten mitgeteilt, weshalb seine Eingabe vom 13. November 2016 bei vorläufiger Prüfung den Anforderungen an eine Rekursbegründung nicht genüge und dass bei vorläufiger Prüfung auf den Rekurs nicht eingetreten werden könne, falls nicht fristgemäss eine den gesetzlichen Anforderungen genügende Rekursbegründung eingereicht werde. Daraufhin hat der Rekurrent am 5. Dezember 2016 eine ergänzende Rekursbegründung eingereicht. Mit Verfügung vom 29. Dezember 2016 hat der instruierende Appellationsgerichtspräsident die Rekursanmeldung und -begründungen dem JSD zur Kenntnis zugestellt und auf das Einholen einer Vernehmlassung des Departementes verzichtet. Das JSD ist jedoch ersucht worden, dem Gericht seine Akten zu edieren.
Mit Eingabe vom 7. Februar 2017 hat der Rekurrent um beförderliche Eröffnung des Urteils des Verwaltungsgerichts ersucht. Mit Verfügung vom 10. Februar 2017 hat der instruierende Appellationsgerichtspräsident die Eingabe der Vorinstanz zur Kenntnisnahme zugestellt und dem Rekurrenten mitgeteilt, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts – vorbehältlich einer nicht voraussehbaren Verzögerung – voraussichtlich im März 2017 eröffnet werde.
Die Einzelheiten der Standpunkte der Parteien ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über die Verfassungsund Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses zuständig. Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG.
1.2 Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG und umfasst namentlich die richtige Feststellung des Sachverhalts, die richtige Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen und den willkürfreien Gebrauch des Ermessens durch die Verwaltung.
1.3 Der Rekurs vom 13. November/5. Dezember 2016 richtet sich gegen den Entscheid des JSD vom 10. November 2016, mit dem dieses auf den Rekurs vom 22. Oktober 2016 gegen eine Verfügung des Taxibüros vom 14. September 2016 nicht eingetreten ist. Grundsätzlich ist deshalb im vorliegenden Rekursverfahren nur zu prüfen, ob die Vorinstanz auf den Rekurs vom 22. Oktober 2016 hätte eintreten müssen. Auf materielle Rügen kann nur insoweit eingetreten werden, als zu prüfen ist, ob die Verfügung vom 14. September 2016 nichtig ist. Die Nichtigkeit ist von Amtes wegen zu beachten und kann von jedermann jederzeit geltend gemacht werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N 1096).
2.
Gemäss § 46 Abs. 1 OG ist der Rekurs innert 10 Tagen seit Eröffnung der Verfügung bei der Rekursinstanz anzumelden. Die Verfügung des Taxibüros vom 14. September 2016 ist dem Rekurrenten am 15. September 2016 mit A-Post Plus zugestellt worden. Die Frist für die Rekursanmeldung hat damit unter Berücksichtigung des Umstands, dass es sich beim 25. September 2016 um einen Sonntag handelt, am 26. September 2016 geendet. Der Rekurs ist am 22. Oktober 2016 und damit fast einen Monat zu spät der Post übergeben worden. Damit ist die Vorinstanz auf den Rekurs zu Recht nicht eingetreten, sofern kein Grund für eine Wiedereinsetzung vorliegt.
3.
3.1 Der Rekurrent macht geltend, es sei ihm unter anderem aus gesundheitlichen Gründen nicht möglich gewesen, den Rekurs früher anzumelden. Er habe sich auf die Verordnung über die Arbeits- und Ruhezeiten konzentriert, obwohl dies seiner psychischen Gesundheit nicht zuträglich gewesen sei. Dies habe dazu geführt, dass er zu wenig Schlaf gehabt habe. Deshalb habe er die normalen Tagesgeschäfte nicht fristgerecht bewältigen können. Es sei ihm wichtig gewesen, dass er bei der Arbeit funktioniere. Der Rest sei weitgehend nebensächlich (act. 3 S. 1).
3.2 Soweit der Rekurrent damit beim Verwaltungsgericht implizit die Wiederherstellung der Frist beantragt, ist darauf hinzuweisen, dass er keine Frist im verwaltungsgerichtlichen, sondern im verwaltungsinternen Verfahren verpasst hat. Ein Gesuch um Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wäre daher beim JSD und nicht beim Verwaltungsgericht zu stellen (VGE VD.2017.9 vom 4. Februar 2017 E. 2.4, VD.2011.75 vom 4. Juli 2011 E. 3.1). Von einer Überweisung der Sache an das JSD zur Beurteilung des Wiedereinsetzungsgesuchs ist jedoch abzusehen, da die Voraussetzungen für eine Fristwiederherstellung, wie im Folgenden darzulegen ist, offensichtlich nicht erfüllt sind.
3.3 Das OG enthält keine ausdrückliche Vorschrift über die Wiedereinsetzung im Falle einer Fristversäumnis im verwaltungsinternen Rekursverfahren. Das Verwaltungsgericht anerkennt aber das Institut der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand in ständiger Rechtsprechung aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze sowohl für das verwaltungsinterne als auch für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren. Gemäss dieser Praxis liegt dort, wo die Voraussetzungen für den Wiedereinsetzungsanspruch im Gesetz nicht umschrieben sind, eine echte Gesetzeslücke vor, die nach objektiven Kriterien zu füllen ist, indem das Gericht anstelle des Gesetzgebers eine abstrakte Regel aufstellt. Dabei hat es sich an das geltende objektive Recht und die darin enthaltenen Wertungen anzulehnen und nach Möglichkeit bestehende Verfahrensvorschriften analog zur Anwendung zu bringen (VGE VD.2015.50/VD.2015.118 vom 31. August 2015 E. 3.1; vgl. VGE VD.2013.191 vom 14. April 2014 E. 2.3.1, VD.2011.135 vom 22. März 2012 E. 2.2.1). Für das verwaltungsinterne Verfahren wird praxisgemäss eine analoge Anwendung der Regelung von § 147 Abs. 5 des Steuergesetzes (StG, SG 640.100) vorgenommen (VGE VD.2015.50/VD.2015.118 vom 31. August 2015 E. 3.1; vgl. VGE VD.2013.191 vom 14. April 2014 E. 2.3.1, VD.2011.75 vom 4. Juli 2011 E. 3.2, VD.2010.167 vom 20. September 2010 E. 2.3.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 140). Diese Bestimmung setzt für die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand voraus, dass die säumige Person von der Einhaltung der verpassten Frist durch ein unverschuldetes Hindernis abgehalten war. Damit wird ein allgemeines Prinzip des Verfahrensrechts zum Ausdruck gebracht, wonach die Wiederherstellung einer gesetzlichen Frist verlangt werden kann, wenn eine Partei oder ihr Vertreter unverschuldet davon abgehalten worden ist, innert Frist zu handeln (BGer 1C_491/2008 vom 10. März 2009 E. 1.2; VGE VD.2015.50/VD.2015.118 vom 31. August 2015 E. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1158; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 115). Als unverschuldet gilt ein Versäumnis, wenn dafür objektive Gründe vorliegen und der säumigen Partei keine Nachlässigkeit vorgeworfen werden kann. Massgeblich sind nur Gründe, die einer Person die Wahrung ihrer Interessen auch bei Einsatz der gehörigen Sorgfalt gänzlich verunmöglichen oder in unzumutbarer Weise erschweren (VGE VD.2017.9 vom 4. Februar 2017 E. 2.4). Taugliche Entschuldigungsgründe bilden etwa Naturkatastrophen, Militärdienst oder eine schwerwiegende Erkrankung. Arbeitsüberlastung, organisatorische Unzulänglichkeiten oder Ferien fallen hingegen nicht darunter (VGE VD.2015.50/VD.2015.118 vom 31. August 2015 E. 3.1; Vogel, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 24 N 10 mit Hinweisen). Ein Krankheitszustand bildet dann einen Wiedereinsetzungsgrund, wenn und solange er jegliches auf die Fristwahrung gerichtete Handeln verunmöglicht (BGE 119 II 86 E. 2a S. 87; BGer 2C_31/2011 vom 20. Januar 2011 E. 3, 6S.54/2006 vom 2. November 2006 E. 2.2.1; VGE VD.2017.9 vom 4. Februar 2017 E. 2.4, VD.2015.242 vom 23. Januar 2016 E. 2.2.3, VD.2015.50/VD.2015.118 vom 31. August 2015 E. 3.1, VD.2014.216 vom 9. Februar 2015 E. 4.1, VD.2013.34 vom 21. Oktober 2013 E. 2.2.2, VD.2011.135 vom 22. März 2012 E. 2.2.2; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 1833).
Die vorliegend behaupteten gesundheitlichen Gründe, welche einer rechtzeitigen Rekurserhebung entgegen gestanden sein sollen (siehe oben E. 3.1), werden vom Rekurrenten weder substanziiert noch in irgendeiner Weise belegt. Er ist während der Rekursfrist offensichtlich regelmässig Taxi gefahren. Wenn er dazu genügend fit gewesen ist, wäre er aber auch in der Lage gewesen, vor oder nach der Arbeit von der Verfügung Kenntnis zu nehmen und dagegen fristgerecht Rekurs anzumelden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Rekursanmeldung um eine einfache Erklärung handelt, die schriftlich oder mündlich erfolgen kann und weder Anträge noch eine Begründung enthalten muss (Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 450 f.). Für die Rekursbegründung hätte der Rekurrent eine Fristerstreckung beantragen können (§ 46 Abs. 3 OG). Die verspätete Rekursanmeldung ist damit nicht auf Gründe zurückzuführen, die dem Rekurrenten ein fristgerechtes Handeln verunmöglicht oder unzumutbar erschwert hätten, sondern auf dessen Nachlässigkeit und falsche Schwerpunktsetzung.
3.4 Die Voraussetzung eines unverschuldeten Hindernisses ist vorliegend nicht erfüllt, weshalb eine Wiedereinsetzung nicht in Frage kommt.
4.
4.1 Unabhängig von der gesetzlichen Rekursfrist könnte der Rekurrent die Unwirksamkeit der Verfügung des Taxibüros vom 14. September 2016 nur geltend machen, wenn diese nichtig wäre. Eine Verfügung ist nichtig, wenn sie einen besonders schweren und offensichtlichen oder zumindest leicht erkennbaren Mangel aufweist und die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1098).
4.2 In Ziff. 1 der Verfügung vom 14. September 2016 hat das Taxibüro dem Rekurrenten die Taxihalterbewilligung verweigert. Davon, dass diese Anordnung an einem leicht erkennbaren, besonders schweren Mangel leiden würde, kann offensichtlich keine Rede sein. Entsprechend hat der Rekurrent in seinem Rekurs vom 5. Dezember 2016 erklärt, er habe mit der Verweigerung der Taxihalterbewilligung gerechnet (act. 3 S. 1).
4.3 In Ziff. 2 der Verfügung vom 14. September 2016 hat das Taxibüro dem Rekurrenten die kantonale Taxichauffeurbewilligung entzogen. Gemäss § 12 Abs. 3 Taxigesetz (SG 563.200) kann die Bewilligungsbehörde dem Chauffeur bei schwerer oder wiederholter Verletzung von Verkehrsvorschriften sowie von Bestimmungen des Taxigesetzes und seiner Verordnung die Taxichauffeurbewilligung entziehen. In leichten Fällen können der Bewilligungsentzug angedroht und die Belassung der Bewilligung mit Auflagen verbunden werden. Das Taxibüro begründet den Entzug der Taxichauffeurbewilligung insbesondere mit den folgenden Verstössen des Rekurrenten: einfache Verletzung der Verkehrsregeln (Parkieren auf einer Zickzacklinie) gemäss Strafbefehl vom 13. Juni 2012 (der in der Begründung der Verfügung des Taxibüros vom 14. September 2016 und dessen Mahnung vom 5. August 2013 erwähnte Strafbefehl vom 13. Juni 2013 findet sich nicht in den Akten; es ist davon auszugehen, dass es sich hierbei um den in den Akten befindlichen Strafbefehl vom 13. Juni 2012 handelt), mehrfache Übertretung der Verordnung über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2, SR 822.222) in der Zeit vom 1. bis 27. August 2012 gemäss Strafbefehl vom 27. Juni 2013, Übertretung der Verkehrsregelnverordnung (VRV, SR 741.11) vom 19. September 2011 (Lenken eines Personenwagens ohne Tragen des Sicherheitsgurts) und mehrfache Übertretung der ARV 2 in der Zeit vom 28. August 2011 bis 5. August 2012 gemäss Urteil des Strafgerichts vom 28. August 2014, mehrfache Übertretung der Verordnung über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Motorfahrzeugführer und -führerinnen (Chauffeurverordnung [ARV 1], SR 822.221) und der ARV 2 in der Zeit vom 3. bis 29. Januar 2014 gemäss Strafbefehl vom 30. September 2014, mehrfache Übertretung der ARV 2 in der Zeit vom 6. Dezember 2013 bis 5. Februar 2014 gemäss Strafbefehl vom 29. Juli 2015 und einfache Verletzung der Verkehrsregeln vom 11. November 2015 (Auffahrkollision an einem Fussgängerstreifen mit Verletztem) gemäss Strafbefehl vom 23. Februar 2016.
Die ARV 1 regelt die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit der berufsmässigen Motorfahrzeugführer und -führerinnen sowie ihre Kontrolle und die Pflichten ihrer Arbeitgeber (Art. 1 Abs. 1 ARV 1). Die ARV 2 regelt die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit der nicht der ARV 1 unterstellten berufsmässigen Führer von Motorfahrzeugen zum Personentransport sowie ihre Kontrolle und die Pflichten ihrer Arbeitgeber (Art. 1 Abs. 1 ARV 2). Die Qualifikation der mehrfachen Übertretungen dieser Verordnungen als wiederholte Verletzungen von Verkehrsvorschriften im Sinne von § 12 Abs. 3 Taxigesetz in der Verfügung des Taxibüros stellt jedenfalls keinen leicht erkennbaren, schweren Mangel dar. Die Übertretungen der ARV 2 bestehen zu einem grossen Teil darin, dass der Rekurrent die gesetzlich vorgeschriebenen Arbeits- und Lenkpausen nicht eingehalten, die tägliche Höchstlenkzeit überschritten, die vorgeschriebene tägliche Ruhezeit nicht eingehalten, den Fahrtschreiber unkorrekt bedient sowie die Kontrollkarten unkorrekt, unvollständig und wahrheitswidrig beschriftet hat. Die Behauptung des Rekurrenten, sein aufgrund eines Unfalls veränderter Biorhythmus erlaube es ihm nicht, die betreffenden Vorschriften einzuhalten (act. 2 S. 1), ist nicht nachvollziehbar. Zudem wäre die angebliche Unfähigkeit, die vorgeschriebenen Einsatz- und Pausenzeiten einhalten zu können, erst recht Anlass für die Entziehung der Taxichauffeurbewilligung, denn dann bestünde, unabhängig von den Gründen für eine solche Unfähigkeit, durch seinen weiteren Einsatz als Taxifahrer ein unverantwortbares Sicherheitsrisiko. Unter diesen Umständen liegt auch im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit keine Nichtigkeit des Entzugs der Taxichauffeurbewilligung vor.
5.
Der Rekurrent macht geltend, die Verfügung vom 14. September 2016 stelle für seinen in den Philippinen lebenden und an einem Gendefekt leidenden Sohn ein Todesurteil dar, weil sie dem Rekurrenten verunmögliche, zu arbeiten und damit die für seinen Sohn adäquaten Nahrungsmittel und bei Krankheit Medikamente zu finanzieren (act. 3).
Gemäss UBS, Preise und Löhne 2015, beträgt das Preisniveau ohne Miete in Manila, der Hauptstadt der Philippinen, nur 47.2 % desjenigen in Zürich. Der Grundbedarf für den Lebensunterhalt für eine Person in einem Einpersonenhaushalt beträgt gemäss Kap. B.2.2 der Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) CHF 986.–. Dieser Betrag kann unter bestimmten Voraussetzungen um bis zu 30 % gekürzt werden (Kap. A.8.2 SKOS-Richtlinien). Selbst wenn der Rekurrent Sozialhilfe beziehen müsste, könnte er damit monatlich rund CHF 300.– für die Unterstützung seines Sohns aufwenden, wenn er sich persönlich entsprechend einschränken würde. Damit dürften die Nahrungsmittel und bei Krankheit die Medikamente für seinen Sohn angesichts des deutlich tieferen Preisniveaus auf den Philippinen finanzierbar sein. Gemäss eigenen Angaben generiert der Rekurrent derzeit durch seine Tätigkeit bei der Firma Faller ein monatliches Einkommen von CHF 2‘500.– bis CHF 2‘800.– (act. 5 S. 1). Mit diesem behaupteten Verdienst ist ein Beitrag von CHF 300.– bei entsprechender persönlicher Einschränkung erst recht bezahlbar. Die Behauptung des Rekurrenten, die Auswirkungen der Verfügung des Taxisbüros stellten Folter dar (act. 2 S. 3, act. 3 S. 2), ist haltlos.
6.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Verfügung des Taxibüros vom 14. September 2016 nicht nichtig ist und die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs des Rekurrenten aufgrund der Fristsäumnis nicht eingetreten ist. Der gegen diesen Nichteintretensentscheid erhobene Rekurs ist somit abzuweisen.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem Rekurrenten als unterliegende Partei gemäss § 30 Abs. 1 Satz 1 VRPG die Gerichtskosten mit einer Gebühr von CHF 500.– (inkl. Auslagen) aufzuerlegen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Der Rekurrent trägt die Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.– (inkl. Auslagen).
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Justiz- und Sicherheitsdepartement
- Regierungsrat Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Sibylle Kuntschen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.