Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2012.97
URTEIL
vom 2. Dezember 2013
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson und Gerichtsschreiberin Dr. Andrea Pfleiderer
Beteiligte
A_____ Rekurrent
[…]
vertreten durch Dr. Heinz Lüscher, Advokat
Weisse Gasse 14, 4001 Basel
gegen
Sozialhilfe
Klybeckstrasse 15, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft,
Soziales und Umwelt vom 7. November 2007
(eröffnet am 12. März 2012)
betreffend Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen
Sachverhalt
Die Ehegatten B_____ und A_____ wurden von Februar 2003 bis und mit Februar 2006 von der Sozialhilfe unterstützt. Auf eigenen Wunsch hin wurden sie am 7. Februar 2006 von der Sozialhilfe abgelöst. Aufgrund einer im Oktober 2005 nach dem Tod der Mutter der Ehegattin empfangenen Erbschaft verpflichtete die Sozialhilfe die Ehegatten mit Verfügung vom 7. März 2007 zur Rückerstattung bezogener Sozialhilfeleistungen im Betrag von CHF 23'982.05. Gegen diesen Entscheid erhoben die Ehegatten Rekurs beim damaligen Wirtschafts- und Sozialdepartement, welcher mit Entscheid vom 7. November 2007 teilweise gutgeheissen wurde, indem die Rückforderung auf den Betrag von CHF 21'462.05 zuzüglich Zins reduziert wurde. Dieser Entscheid blieb unangefochten. Am 1. Dezember 2007 ersuchte die Ehefrau um Erlass der Rückerstattung, worauf die Sozialhilfe jedoch mit Verfügung vom 5. Januar 2010 nicht eingetreten ist. Mit Eingabe vom 13. April 2010 erhob A_____, vertreten durch Advokat Dr. Heinz Lüscher, Rekurs beim Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU) gegen die Verfügung vom 5. Januar 2010. Darin ersuchte er um Gewährung einer neuen Frist für die Rekurserhebung und -begründung, da er den Entscheid vom 7. November 2007 nie erhalten habe, die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung und Verbeiständung und die Aufhebung der Rückzahlungsverpflichtung. Das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt wies daraufhin am 12. März 2012 die Wiedereinsetzungsgesuche ab und trat auf die Rekurse gegen die Verfügungen der Sozialhilfe vom 7. März 2007 und vom 5. Januar 2010 nicht ein. Gleichzeitig hat es jedoch A_____ den Entscheid des damaligen Wirtschafts- und Sozialdepartements vom 7. November 2007 zufolge mangelhafter Eröffnung neu eröffnet.
Gegen diesen Entscheid hat A_____, wiederum vertreten durch Advokat Dr. Heinz Lüscher, mit Eingabe vom 20. März 2012 rechtzeitig begründeten Rekurs an den Regierungsrat erhoben. Darin beantragt er die Aufhebung des angefochtenen Entscheids des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 7. November 2007. Ausserdem beantragt er, von der Rückforderung von Sozialleistungen abzusehen und das Verfahren bis zum Vorliegen des Entscheids der Sozialhilfe über das von ihm eingereichte Erlassgesuch zu sistieren. Schliesslich sei ihm die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren. Das Präsidialdepartement hat die Sache mit Präsidialentscheid vom 7. Juni 2012 gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (SG 153.100) dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt hat sich am 10. August 2012 mit dem Antrag auf Abweisung des Rekurses vernehmen lassen. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Das Präsidialdepartement hat den an den Regierungsrat gerichteten Rekurs ohne eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überweisen lassen, woraus gemäss § 42 des Organisationsgesetzes in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts resultiert. Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Legitimation des Rekurrenten ergibt sich aus § 13 Abs. 1 VRPG. Danach ist unter anderem zum Rekurs legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung unmittelbar berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung derselben hat. Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids unmittelbar von diesem berührt. Auch hat er ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung beziehungsweise Änderung und ist damit zum Rekurs legitimiert. Auf den Rekurs ist einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Verwaltungsgericht insbesondere, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat (vgl. statt vieler VGE VD.2011.72 vom 8. März 2012 E. 1.2 mit Hinweisen).
2.
2.1 Das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt hat den Rekurrenten sowie seine damalige Ehefrau mit Entscheid vom 7. November 2007 zur Rückerstattung von CHF 21'462.05 zuzüglich Zinsen verpflichtet. Begründet wurde der Entscheid damit, dass die Sozialhilfe nach § 16 Sozialhilfegesetz (SG 89.100) Anspruch auf Verrechnung bzw. Rückerstattung von vorschussweise erbrachten Leistungen hat, wenn der unterstützten Person nachträglich für die Zeit, in der sie Unterstützung bezogen hat, Leistungen Dritter ausgerichtet werden, die ihrem Zweck nach dem Unterhalt der bedürftigen Person dienen. Die einer bedürftigen Person zufallende Erbschaft werde offensichtlich für deren Unterhalt eingesetzt, weshalb die Voraussetzungen für eine auf § 16 Sozialhilfegesetz gestützte Rückerstattung der seit Anfang November 2005 vorschussweise erbrachten Sozialhilfeleistungen erfüllt seien. Hierzu wird in der Rekursantwort vom 10. August 2012 ausgeführt, dass gemäss § 17 Abs. 1 Sozialhilfegesetz eine unterstützte Person, die zu erheblichem Vermögen gelange, die für sie selbst, den Ehegatten oder unmündige Kinder bezogene wirtschaftliche Hilfe bis zur Höhe des erhaltenen Vermögens zurückzuerstatten habe. Es treffe zu, dass die von der damaligen Ehefrau empfangene Erbschaft güterrechtlich Eigengut darstelle und der Rekurrent zu keinem Zeitpunkt direkten Zugriff auf dieses Vermögen hatte. Die rein zivilrechtliche Betrachtungsweise des Rekurrenten greife jedoch zu kurz und blende sozialhilferechtliche Aspekte aus. Der Rekurrent habe während der Unterstützungsdauer mit seiner damaligen Frau in gemeinsamem Haushalt gelebt und somit eine Unterstützungseinheit mit einem gemeinsamen Unterstützungskonto gebildet. Dementsprechend seien die Leistungen nicht an beide Personen getrennt, sondern an die Gemeinschaft ausgerichtet worden. Würden Leistungen, die einer Unterstützungseinheit erbracht wurden, zurückgefordert, führe dies konsequenterweise zu einer solidarischen Haftung, zumal eine Aufteilung der Rückforderungsansprüche und damit eine anteilsmässige Haftung gar nicht möglich wäre. Dazu komme, dass der Bezug von Sozialhilfe der Deckung des gemeinsamen ehelichen Bedarfs diene, woraus sich analog zu Art. 166 Abs. 1 ZGB ebenfalls eine solidarische Haftung bezüglich der Rückerstattung gemeinsam bezogener Leistungen ergebe.
2.2 Gegen diese Rückzahlungsverpflichtung wendet der Rekurrent mit seinen Rekursbegründungen vom 20. März bzw. 24. Mai 2012 einzig ein, dass nur seine Ehefrau zu Vermögen gekommen sei. Er selber habe im Zeitpunkt des Entscheids des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 7. November 2007 bereits von seiner Ehefrau getrennt gelebt, so dass ihn keine Rückzahlungsverpflichtung zufolge Veränderung der wirtschaftlichen Verhältnisse treffen könne. Die Erbschaft falle von Gesetzes wegen in das Eigengut der Ehefrau, auf welches er ohnehin keinen Zugriff habe, sodass er daran auch nicht habe teilhaben können. Ausserdem lebe er als selbständiger Musiker am Rande des Existenzminimums und daher offensichtlich nicht in der Lage, die verlangte Rückforderung zu bezahlen.
2.3 Gemäss § 5 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 des Sozialhilfegesetzes wird Sozialhilfe nur dann gewährt, wenn das Einkommen und das Vermögen der bedürftigen Person, Leistungen der Sozialversicherungen und von unterhalts- und unterstützungspflichtigen Personen sowie weitere vermögensrechtliche Ansprüche der bedürftigen Person gegenüber Dritten nicht ausreichen, um die Mittel für den Lebensbedarf der bedürftigen Person und der mit ihr zusammenwohnenden Personen, für die sie unterhaltspflichtig ist, hinreichend oder rechtzeitig zu beschaffen. § 8 Abs. 1 Sozialhilfegesetz hält fest, dass bei der Festlegung der wirtschaftlichen Hilfe Einkünfte einzubeziehen, bewegliches Vermögen zu verwerten und unbewegliches Vermögen zu belehnen oder zu verwerten sind. Die wirtschaftlichen Unterstützungsleistungen der Sozialhilfe gelten grundsätzlich als Vorschussleistungen „für den Lebensunterhalt“ (BGE 132 V 113 E. 3.2.3 S. 117), so dass sie zurückzuerstatten sind, falls die unterstützte Person zu erheblichem Vermögen gelangt. In vorliegendem Zusammenhang ist unbestritten, dass eine Erbschaft gemäss dem Subsidiaritätsprinzip anfallendes Vermögen darstellt, welches nach § 5 Abs. 2 lit. a Sozialhilfegesetz der öffentlichen Fürsorge vorgeht. Unbestritten ist ferner, dass der Rekurrent und seine damalige Ehefrau nach dem Erbgang der Ehefrau, d.h. vom November 2005 bis Ende Februar 2006, von der Sozialhilfe weiterhin vorschussweise unterstützt worden sind unter der Bedingung, dass auf der geerbten Liegenschaft eine Sicherstellungshypothek errichtet werde. Die bis zum Verkauf der Liegenschaft erbrachten Unterstützungsleistungen galten somit als Bevorschussung, denn wäre der Verkaufserlös bereits im Zeitpunkt des Todes der Erblasserin erwirtschaftet worden, wären sie unverzüglich von der Sozialhilfe abgelöst worden und hätten mit diesem Erlös den Lebensunterhalt bestreiten können und müssen. Aus diesem Grund wurde dem Erlös aus dem Verkauf der Liegenschaft die bis zum Zeitpunkt des Verkaufs ausgerichteten Unterstützungsleistungen gegenüber gestellt, unter Berücksichtigung der Vermögensfreibeträge gemäss Kapitel E.2 der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS). Aus dem kantonalen Datenmarkt ist ausserdem ersichtlich, dass die Ehegatten bis zum 18. Mai 2007 gemeinsam an der C_____-Str. in Basel gewohnt haben. Bis zu diesem Zeitpunkt hat der Rekurrent somit mit seiner damaligen Ehefrau in einer gemeinsamen Wohnung gelebt und mit ihr gemäss den gestützt auf § 7 Abs. 3 Sozialhilfegesetz erlassenen Unterstützungsrichtlinien eine Unterstützungseinheit mit gemeinsamem Unterstützungskonto gebildet. Fraglich ist jedoch, ob der Rekurrent zufolge des Erbgangs seiner damaligen Ehefrau ebenfalls zur Rückerstattung der Sozialhilfeleistungen verpflichtet werden kann oder nicht.
2.4
2.4.1 Bei der sozialhilferechtlichen Rückerstattungspflicht gilt es zu unterscheiden zwischen der Rückerstattung bei rechtmässigem und Rückerstattung bei unrechtmässigem Bezug. Die Rückerstattung bei unrechtmässigem Bezug wird in § 19 Abs. 1 Sozialhilfegesetz geregelt und betrifft wirtschaftliche Hilfe, die durch unwahre oder unvollständige Angaben, durch Verletzung der Meldepflicht oder in anderer Weise unrechtmässig erwirkt worden ist. Bei dieser Kategorie haben die Ansprüche den Charakter einer Forderung aus ungerechtfertigter Bereicherung (vgl. dazu schon VGE VD.2011.168 vom 10. Mai 2012 E. 3.4.3). Bei unrechtmässigem Bezug hat derjenige, der derartige Unterstützungsleistungen erwirkt hat, den zu Unrecht bezogenen Betrag zurückzuerstatten. Werden dabei wie im Fall VGE VD.2011.168 vom 10. Mai 2012 Ehegatten gemeinsam unterstützt, so führt dies, unter dem Vorbehalt des tatsächlichen Zusammenlebens, gemäss Art. 166 ZGB im Falle einer Rückforderung zu einer solidarischen Haftung der nach § 19 Sozialhilfegesetz geschuldeten Sozialhilfeleistungen (vgl. VGE VD.2011.168 vom 10. Mai 2012 E. 3.5). Darüber hinaus führt der Umstand, dass unrechtmässige Bezüge auch den Charakter einer Forderung aus einer unerlaubten Handlung haben, zu einer gemäss Art. 50 Abs. 1 OR solidarischen Haftung der Ehegatten (vgl. dazu ebenfalls schon VGE VD.2011.168 vom 10. Mai 2012).
2.4.2 Bei der Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen, denen kein rechtswidriger Bezug vorausgegangen ist, bei somit rechtmässigem Bezug von Sozialhilfeleistungen, wird diejenige Person, die zu erheblichem Vermögen gelangt, gemäss § 17 Sozialhilfegesetz verpflichtet, ihre vorschussweise erbrachten Leistungen der Sozialhilfe zurückzuerstatten. Mit dieser speziellen Rückforderung, insbesondere für Erbschaften, Schenkungen, Spielgewinne, nicht aber für Arbeitseinkommen (vgl. E. 3.1 der SKOS Richtlinien) soll verhindert werden, dass Sozialhilfeempfänger aus Furcht vor Rückzahlungsforderungen ihre Motivation verlieren, durch Arbeitsleistung neues Vermögen zu erlangen. In diesem Fall „ist die für sie selbst, den Ehegatten (…) bezogene wirtschaftliche Hilfe bis zur Höhe des erhaltenen Vermögens oder des Nachlasses zurückzuerstatten“ (§ 17 Abs. 1 Sozialhilfegesetz). Dem Wortlaut von § 17 Abs. 1 Sozialhilfegesetz kann nicht entnommen werden, ob die Rückerstattungspflicht auch den Ehepartner der Erbin trifft, wenn die beiden gemeinschaftlich unterstützt werden. Aus dem Sinn und Zweck der Bestimmung und insbesondere aufgrund des Unterschieds zur Rückerstattung bei unrechtmässigem Bezug, ergibt sich jedoch, dass Schenkungen oder Erbschaften einer Person unabhängig vom Zivilstand zugehen und in das alleinige Eigentum der Erbin respektive des Erben gelangen. Es liegen damit keine rechtswidrig erlangten Bezüge vor, ebenso wenig unerlaubte Handlungen, für die beide Ehegatten in der Regel gemeinsam die Verantwortung tragen und die beiden anzurechnen sind. Wirtschaftliche Gegebenheiten und ihre allfällige Veränderung werden in der Regel nicht durch die unterstütze Person verursacht, sondern treten selbständig ein. Die Rückforderung ist daher nicht Folge eines Verschuldens, sondern korrigiert einen früheren Entscheid, der aufgrund einer späteren Entwicklung angepasst werden muss. Die im Entscheid VGE VD.2011.168 aufgeführten Gründe für die Bejahung einer solidarischen Haftung sind demnach hier nicht vorhanden. Dem Anspruch auf Rückerstattung nach § 17 Sozialhilfegesetz fehlt der Charakter einer Forderung aus ungerechtfertigter Bereicherung wie auch einer aus unerlaubter Handlung gänzlich. Die Rückerstattungspflicht gemäss § 17 Sozialhilfegesetz respektive die nachträgliche Beteiligung an der ausgerichteten wirtschaftlichen Hilfe trifft daher nicht jeden Empfänger oder jede Empfängerin dieser Hilfe, sondern nur diejenige Person, welche vom nachträglich erworbenen Vermögen profitiert und darüber verfügen kann. Rückforderungen, die sich auf § 17 Sozialhilfegesetz stützen, können deshalb nicht von beiden Ehegatten gemeinsam und zudem auch nicht solidarisch von diesen geltend gemacht werden. Unterstützungsleistungen sind vielmehr gegenüber derjenigen unterstützten Person geltend zu machen, bei welcher der Vermögenszuwachs eingetreten ist, respektive welcher die Erbschaft ausgerichtet worden ist. Dies ist vorliegend allein die nunmehr geschiedene Ehefrau des Rekurrenten. Vermögenswerte, die einem Ehegatten durch Erbgang zufallen, sind von Gesetzes wegen Eigengut (Art. 198 Ziff. 2 ZGB). Die Erbschaft stand im alleinigen Eigentum der Ehefrau und nur sie konnte darüber verfügen (Art. 201 Abs. 1 ZGB). Die damalige Ehefrau des Rekurrenten muss daher bis zur Grenze der erlangten Erbschaft sowohl die selbst erhaltene Hilfe, als auch die für den damaligen Ehegatten ausgerichtete Hilfe zurückerstatten.
Diese Auslegung wird durch Art. 17 Abs. 2 Sozialhilfegesetz gestützt. Danach darf wirtschaftliche Hilfe, die jemand vor dem vollendeten 18. Altersjahr bezogen hat, vom Unterstützten selbst nicht zurückgefordert werden. Würde auch im Fall des nachträglichen erheblichen Vermögensanfalls davon ausgegangen, dass es sich bei der Rückerstattungspflicht um eine Solidarschuld handelt, so müssten die Eltern des Jugendlichen diese Unterstützung im Falle eines nachträglichen Vermögensanfalls beim Kind auch dann zurückerstatten, wenn sie selber noch immer in bescheidenen Verhältnissen leben. Die Rückforderung nach § 17 Sozialhilfegesetz setzt somit voraus, dass die rückerstattungspflichtige Person zu Vermögen gekommen ist. Da dies beim Rekurrenten nicht der Fall ist, besteht bei ihm keine Schuld. Die Rückforderung der Sozialhilfe kann sich daher nicht gegen ihn richten. Sein Rekurs ist folglich gutzuheissen und der angefochtene Entscheid vom 7. November 2007 aufzuheben, soweit er den Rekurrenten betrifft.
3.
Aus diesen Erwägungen folgt, dass der Rekurs gutzuheissen ist. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend ist keine Gebühr zu erheben. Dem Vertreter des Rekurrenten ist daher zu Lasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung in Höhe von CHF 2'117.50, zuzüglich 8 % MWST von CHF 169.40 zuzusprechen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Es wird der Rekurs gutgeheissen und es wird der angefochtene Entscheid vom 7. November 2007 aufgehoben, soweit der Rekurrent mit diesem zu einer Rückerstattung verpflichtet wird. Es wird festgestellt, dass der Rekurrent keine Rückforderung schuldet. Im Übrigen wird der Entscheid vom 7. November 2007 bestätigt.
Dem Vertreter des Rekurrenten im Kostenerlass, Dr. Heinz Lüscher, wird zu Lasten des Wirtschafts- und Sozialdepartements eine Parteientschädigung von CHF 2'117.50, zuzüglich 8% MWST von CHF 169.40 zugesprochen.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Andrea Pfleiderer
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.