Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2010.146
URTEIL
vom 26. Oktober 2011
Mitwirkende
Dr. Marie-Louise Stamm, Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart,
lic. iur. Gabriella Matefi, Dr. Olivier Steiner und Gerichtsschreiberin
Dr. Andrea Pfleiderer
Beteiligte
X._____ Rekurrent 1
Y._____ Rekurrentin 2
beide vertreten durch lic. iur. Rainer Zimmermann,
Mohrhaldenstrasse 97, 4125 Riehen
gegen
Gemeinderat Riehen Rekursgegner
Wettsteinstrasse 1, Postfach, 4125 Riehen
vertreten durch Dr. David Dussy, Advokat,
Aeschenvorstadt 55, 4010 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Gemeinderats Riehen
vom 16. März 2010
betreffend genehmigtes „Verzeichnis und Erschliessungsprogramm der altrechtlich zur Bebauung freigegebenen Allmendwege“
Sachverhalt
Mit Baubeschluss vom 13. Januar 2009 entschied der Gemeinderat der Gemeinde Riehen die Neuerstellung der A._____ im Abschnitt B._____ bis C._____. Das Grundstück von X.____ und Y._____ liegt an dem Abschnitt der A._____, der neu erstellt werden soll; dies hielt der Gemeinderat Riehen im erwähnten Baubeschluss unter anderem auch fest. Gleichzeitig wurde festgelegt, dass von diesem Grundstück Rechte abzutreten oder dieses mit Erschliessungsbeträgen zu belasten sei. Das Grundbuchamt Basel-Stadt wurde angewiesen, auf dem Grundstück die Beitragspflicht für die Erschliessungsbeiträge zu Gunsten der Einwohnergemeinde Riehen im Grundbuch anzumerken. Dieser Gemeinderatsbeschluss ist den betroffenen Grundeigentümern mit Rechtsmittelbelehrung zugestellt worden. Er ist nicht angefochten worden, sodass in der Folge mit dem Strassenbauprojekt begonnen werden konnte.
Mit Beschluss vom 16. März 2010 fügte der Gemeinderat Riehen in der Folge mit § 22a neu eine Bestimmung über ein „Erschliessungsprogramm für Allmendwege“ in das Reglement betreffend Strassen- und Kanalisationsbeiträge sowie Gebühren für die Ableitung von Abwasser (Strassen- und Kanalisationsreglement) vom 17. Februar 2009 ein. Danach führt die Gemeinde ein Verzeichnis der Allmendwege, welche altrechtlich zur Bebauung freigegeben, jedoch noch nicht gesetzmässig angelegt worden sind. Der Gemeinderat soll für die Erstellung der Allmendwege ein Erschliessungsprogramm festlegen. In dem gestützt darauf erlassenen Verzeichnis und Erschliessungsprogramm vom 26. Januar 2010 wurde auch der Abschnitt der A._____ zwischen dem B._____ und der C._____ aufgenommen. Dabei wurde festgestellt, dass dieser Strassenabschnitt über keine hinreichende Zufahrt/Strasse verfüge, die Liegenschafts- und Strassenparzelle nicht bereinigt und keine gesetzmässig angelegte Strasse vorhanden sei. Mit Schreiben vom 19. März 2010 wurde dieses Erschliessungsprogramm den Ehegatten X./Y._____ zur Kenntnis gebracht und auf die im Kantonsblatt vom 24. März 2010 erfolgende Publikation der Änderung des Strassen- und Kanalisationsreglements hingewiesen. Es wurde ihnen mitgeteilt, dass es sich beim Strassenabschnitt um einen Allmendweg handle, der seinerzeit zur Bebauung freigegeben worden sei, ohne dass er den gesetzlichen Anforderungen einer definitiven Erschliessung entsprochen habe. Daher hätten bisher auch noch keine Strassenbeiträge entrichtet werden müssen. Die Gemeinde sei nun aber aufgrund des Bau- und Planungsgesetzes (BPG; SG 730.100) verpflichtet, den Allmendweg definitiv anzulegen.
Gegen dieses „Verzeichnis und Erschliessungsprogramm der altrechtlich zur Bebauung freigegebenen Allmendwege“ erhoben die Ehegatten X./Y._____, vertreten durch lic. iur. Rainer Zimmermann, mit Eingabe vom 27. März 2010 insoweit Rekurs an den Regierungsrat, als diese „die A._____ Teil 2: B._____ bis C._____“ betreffen. Der Rekurs wurde mit Eingabe vom 7. Juni 2010 begründet. Die Rekurrenten beantragen die Streichung des Abschnitts der A._____ zwischen dem B._____ und der C._____ aus der angefochtenen Liste und die Feststellung, dass die Arbeiten an der A._____ keine Strassen-Neuerstellung, sondern lediglich Unterhaltsarbeiten an einer bestehenden Strasse darstellten, die für die anstossenden Grundeigentümer keine Strassenerstellungs- oder Erschliessungsbeitragspflichten begründen könnten. Eventualiter beantragen sie die Feststellung, dass das Festhalten der Gemeinde an einer Pflicht zur Leistung eines Beitrags an die Strassenerstellung und Erschliessung 50 respektive 55 Jahren nach Erstellung der Liegenschaften gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstosse und die Eigentumsgarantie verletze. Das Präsidialdepartement überwies den Rekurs gemäss § 42 des Organisationsgesetzes dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Das Verfahren wurde mit Verfügung vom 8. August 2010 vom Instruktionsrichter mit dem parallelen Verfahren (VD.2010.147) zusammengelegt. Der Gemeinderat Riehen, vertreten durch Dr. David Dussy, beantragt mit Rekursantwort vom 24. September 2010, auf den Rekurse sei kostenfällig nicht einzutreten, eventualiter sei er abzuweisen. Hierzu haben die Rekurrenten mit Eingabe vom 8. November 2010 repliziert. Gleichzeitig haben sie auf die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung verzichtet. Die Einzelheiten ihrer Standpunkte ergeben sich, soweit sie relevant sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
Nach § 26 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (SG 170.100) kann gegen letztinstanzliche Verfügungen der Gemeindebehörden nach den Bestimmungen des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100) Rekurs an den Regierungsrat erhoben werden. Dieser kann den Rekurs gemäss § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) in Verbindung mit § 42 OG zum Entscheid an das Verwaltungsgericht überweisen.
2.
2.1 Der Gemeinderat Riehen bestreitet, dass es sich beim Anfechtungsobjekt um eine anfechtbare Verfügung handelt. Er macht geltend, dass mit dem angefochtenen Verzeichnis und Erschliessungsprogramm einerseits die Strassenabschnitte aufgezählt würden, welche als ehemalige Allmendwege noch der Erschliessungspflicht im Sinne von Art. 19 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) unterlägen, und andererseits ein Erschliessungsprogramm für die zeitliche Planung der notwendigen Erschliessungen vorgelegt werde. Darüber hinaus sei dem Verzeichnis und Erschliessungsprogramm jedoch nichts Weiteres zu entnehmen. Insbesondere würden die Eigentümer der Anwändergrundstücke dadurch weder mit Kosten belastet noch zur Abtretung von Land verpflichtet und insofern nicht in ihre Rechte und Pflichten als Eigentümer der Anwändergrundstücke eingegriffen. Das Verzeichnis und das Erschliessungsprogramm seien vielmehr als rein behördenverbindliches Erschliessungsprogramm im Sinne von Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG zu qualifizieren, welches inhaltlich einem Richtplan angenähert sei. Die Pflicht zur Leistung von Erschliessungsbeiträgen oder zur Abtretung von Rechten werde gemäss § 156 Abs. 2 BPG mit dem Baubeschluss für die jeweilige Erschliessungsanlage begründet, welcher dem Rekurs unterliege. Im Übrigen würde sich die Rechtsstellung der Rekurrenten selbst bei einer Streichung ihres Strassenabschnitts aus dem Erschliessungsprogramm nach dem erfolgten rechtskräftigen Baubeschluss nicht verbessern. Es fehle ihnen daher jegliches schutzwürdige Interesse an der Anfechtung des Verzeichnisses und Erschliessungsprogramms.
2.2 Diesen Ausführungen halten die Rekurrenten replicando entgegen, dass der Gemeinderat mit der Aufnahme eines Verkehrsweges in das vorgeschriebene Verzeichnis zwingend festlege, dass es sich dabei um einen altrechtlich zur Bebauung freigegebenen Allmendweg handle. Diese Qualifikation sei die erste für weitere Voraussetzungen, die schliesslich zu einer Beitragspflicht führe. Der Bürger habe Anspruch auf einen feststellenden Verwaltungsakt hinsichtlich erst in Zukunft eintretender öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten, sofern diese hinreichend konkret seien und an deren Feststellung ein schutzwürdiges Interesse bestehe.
3.
3.1 Der Begriff der Verfügung wird im kantonalen Recht nicht definiert. Er ist praxisgemäss in Analogie zu Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG; SR 172.021) zu konkretisieren. Eine Verfügung stellt danach einen individuellen, auf öffentliches Recht gestützten und an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakt dar, der eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise regelt (Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 481; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005, S. 277 f.). Den Verfügungen gleichgestellt sind Allgemeinverfügungen (VGE VD.2010.72 vom 15. April 2011; VD.2009/746 vom 10. November 2010; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 281). Nicht anfechtbar sind Verfügungen, die sich aus einem in der Sache bereits rechtskräftigen Grundsatzentscheid ergeben, soweit der betroffenen Person dadurch nicht neue Belastungen überbunden oder neue vollstreckungsrechtliche Anordnungen getroffen werden (Stamm, a.a.O., S. 483; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 280).
3.2 Beim vorliegend angefochtenen „Verzeichnis und Erschliessungsprogramm der altrechtlich zur Bebauung freigegebenen Allmendwege“ handelt es sich, wie vom Rekursgegner zutreffend ausgeführt wird, um ein Erschliessungsprogramm im Sinne von Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG. Damit soll die Gemeinde verpflichtet werden, Rechenschaft über die zeitliche Abfolge der Erschliessung von Bauzonen abzulegen sowie Nutzungs- und Finanzplanung aufeinander abzustimmen. Das Erschliessungsprogramm dient als Instrument für eine zeitgerechte Erschliessung, indem es die Fristen parzellenscharf und gebietsbezogen festlegt und dabei ein weiteres Planungsinstrument zur Lenkung der Bautätigkeit innerhalb der Bauzone bildet (Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG 2006, Art. 19 N 38 f.; siehe auch Eichbaum, Raumplanungs- und umweltrechtliche Problemfelder beim Bau von Einkaufzentren und Fachmärkten, SGRW Nr. 16, 2008, S. 24). Es dient primär der Sicherstellung einer zeitgerechten Erschliessung (BGE 127 I 49 E. 3c S. 52; Jomini, Kommentar RPG, Art. 19 N 38 ff.). Die Rechtsnatur von Erschliessungsprogrammen lässt sich nicht in allgemeiner Weise festlegen. Auch das kantonale Recht regelt diese Frage nicht explizit, sondern enthält einen Hinweis auf ein Erschliessungsprogramm lediglich im Zusammenhang mit der Rückerstattung von Kostenvorschüssen in § 159 Abs. 1 BPG. Ob es sich jedoch um eine bloss behördenverbindliche Form im Sinne eines Richtplans oder um eine grundeigentümerverbindliche Form handelt (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 19 N 42 ff.; Jomini, Kommentar RPG, Art. 19 N 42), kann für das vorliegende Verfahren offen bleiben. Massgebend ist nämlich, dass das angefochtene Erschliessungsprogramm bereits mit dem rechtskräftigen Baubeschluss vom 13. Januar 2009 umgesetzt worden ist. Mit diesem Gemeinderatsbeschluss wurde die Neuerstellung der Erschliessungsanlage „A._____“ im Abschnitt B._____ bis C._____ beschlossen. Darin wurden gemäss § 156 Abs. 2 BPG diejenigen Grundstücke bezeichnet, von denen Rechte abzutreten sind oder die mit Erschliessungsbeiträgen belastet werden. Unter diesen Grundstücken findet sich auch die Parzelle ___ in Sektion ___ der Rekurrenten. Ferner wurde das Grundbuchamt angewiesen, die Beitragspflicht für Erschliessungsbeiträge vorzumerken. Damit wurde die Grundsatzfrage, dass es sich bei dem beschlossenen Strassenbau um eine „Neuerstellung“ handelt, bereits getroffen und die Errichtung auch in zeitlicher Hinsicht terminiert. Das Erschliessungsprogramm bildet diesbezüglich eine rein deklaratorische Bestätigung des bereits erfolgten Baubeschlusses, ohne dass damit neue, die Rekurrenten belastende Feststellungen oder Festlegungen verbunden wären. Nicht festgesetzt wurde mit dem Baubeschluss allerdings die Höhe der Beiträge. Daher konnte die Beitragspflicht gemäss § 157 Abs. 2 Satz 2 BPG mit einem Rekurs gegen den Baubeschluss noch gar nicht bestritten werden. Die Beiträge werden in Anwendung von § 170 lit. c BPG durch besondere Verfügung festzusetzen sein, welche dann dem Rekurs unterstehen wird. In einem solchen, allfälligen Verfahren würde dann vorfrageweise auch über die Grundsatzfrage der Beitragspflicht entschieden. Damit steht den Rekurrenten ein wirksames Rechtsmittel zu, weshalb auch aufgrund der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) kein Anspruch auf Anfechtung des angefochtenen Verzeichnisses und Erschliessungsprogramms abgeleitet werden kann.
3.3 Schliesslich machen die Rekurrenten auch kein substantiiertes Rechtsschutzinteresse geltend, weshalb über die Frage der Beitragspflicht in diesem Verfahren feststellend zu entscheiden sein soll. Diese Frage wird daher, wie erwähnt, in einem allfälligen Verfahren nach der Festsetzung der Anwänderbeiträge zu beurteilen sein.
4.
Daraus folgt, dass auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs nicht eingetreten werden kann, da keine anfechtbare Verfügung vorliegt und den Rekurrenten zudem auch ein Rechtsschutzinteresse fehlt. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrenten die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 750.–.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
Die Rekurrenten tragen die Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 750.–, einschliesslich Auslagen.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Andrea Pfleiderer
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.