Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht
vom 13. September 2017 (810 17 43) ____________________________________________________________________
Zivilgesetzbuch
Behördliche Aufsicht über den Willensvollstrecker / Auszahlung von Vorschüssen
Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Stefan Schulthess, Markus Clausen, Christian Haidlauf, Niklaus Ruckstuhl, Gerichtsschreiber Stefan Suter
Beteiligte A.____, Beschwerdeführer, vertreten durch PD Dr. Peter Reetz und Silvia Meier, Rechtsanwälte
gegen
1. Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, 4410 Liestal, Beschwerdegegner
2. B.____, Beschwerdegegnerin 3. C.____, Beschwerdegegner Beschwerdegegner 2 + 3 vertreten durch Dr. Stefan Schmiedlin, Advokat und Notar
Betreff Anweisung an die Willensvollstrecker zur Auszahlung von Vorschüssen (RRB Nr. 117 vom 24. Januar 2017)
Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. Die verwitwete D.____ schloss mit ihren Nachkommen B.____, A.____ und C.____ am 14. Dezember 2011 einen öffentlich beurkundeten Erbvertrag. Sie sahen darin vor, dass der Nachlass zu gleichen Teilen an die Kinder gehen solle. D.____ ernannte weiter E.____ und F.____ zu ihren Willensvollstreckern. Diese letztwillige Verfügung hielt sie im öffentlich beurkundeten Testament vom 27. Mai 2014 aufrecht. Am 9. Juni 2014 verstarb D.____. B. Das Verhältnis zwischen A.____ und seinen Geschwistern ist seit Jahren von Konflikten geprägt. Diese traten im Zuge der Abwicklung des umfangreichen Nachlasses, der hauptsächlich aus einem beträchtlichen Immobilienportefeuille besteht, schon früh zu Tage. Kurz nach deren Amtsantritt kam es auch zwischen A.____ und den Willensvollstreckern zu ersten Differenzen, die in der Folge eskalierten und schliesslich darin gipfelten, dass A.____ vor dem Zivilkreisgericht Basel-Landschaft West im Rahmen von Ungültigkeitsklagen die Absetzung der Willensvollstrecker verlangte (separate Klagen vom 10. Juli 2015, die Verfahren sind noch hängig) sowie Straf- und Aufsichtsanzeigen gegen die Willensvollstrecker einreichte. C. Am 19. April 2016 gelangten B.____ und C.____, vertreten durch Dr. Stefan Schmiedlin, Advokat und Notar, an die Willensvollstrecker und ersuchten diese, ihnen die Steuerlasten von rund Fr. 1 Mio. pro Erbe für die Jahre 2014 bis 2016 aus dem Nachlass zu bevorschussen. D. Der von den Willensvollstreckern angefragte A.____ "untersagte" den Willensvollstreckern mit Schreiben vom 29. April 2016, eine entsprechende Akontozahlung vorzunehmen. E. Mit Eingabe vom 6. Juni 2016 gelangten B.____ und C.____, weiterhin vertreten durch Dr. Stefan Schmiedlin, Advokat und Notar, an die an die Zivilrechtsverwaltung Basel-Landschaft als Aufsichtsbehörde über die Willensvollstrecker und stellten das Begehren, die Willensvollstrecker seien unter o/e-Kostenfolge anzuweisen, den Erben aus den Nachlassmitteln für die Bezahlung der sich aus dem Erbanspruch ergebenden zusätzlichen Steuerverpflichtungen für die Jahre 2014 und 2015 per sofort einen Vorschuss auf Anrechnung an den Erbteil von je Fr. 600'000.-- auszubezahlen bzw. dem Miterben A.____, sollte er keine Auszahlung wünschen, im Rahmen der Nachlassverwaltung gutzuschreiben. F. Mit Verfügung vom 5. September 2016 wies die Zivilrechtsverwaltung Basel-Landschaft die Willensvollstrecker an, den drei Erben B.____, A.____ und C.____ je Fr. 1 Mio. zu vergüten. Die Auszahlung sei anteilmässig ihrem Erbanteil zulasten der Nettoerträge der aus dem Nachlassvermögen stammenden Erträge zu verbuchen. Sollten die Nettoerträge ab Todestag nicht für die Auszahlung von insgesamt Fr. 3 Mio. ausreichen, sei auf das Nachlassvermögen zurückzugreifen. G. Dagegen gelangte A.____, vertreten durch PD Dr. Peter Reetz und Silvia Meier, Rechtsanwälte, mit Beschwerde vom 16. September 2016 an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat). Er verlangte zusammenfassend die kostenfällige Aufhebung der angefochtenen Verfügung und den Verzicht auf eine Anweisung an die Willensvollstrecker, eventualiter eine Bevorschussung im Umfang von lediglich Fr. 300'000.-- pro Erbe. Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Regierungsratsbeschluss Nr. 117 vom 24. Januar 2017 ab.
Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht H. Gegen diesen Entscheid hat A.____, nach wie vor vertreten durch PD Dr. Peter Reetz und Silvia Meier, Rechtsanwälte, mit Eingabe vom 6. Februar 2017 beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerde erhoben. Er stellt den Antrag, der angefochtene Entscheid sei vollumfänglich aufzuheben und es sei von einer Anweisung an die Willensvollstrecker zur Ausrichtung von Vorschüssen an die Erben abzusehen. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid dahingehend abzuändern, dass die Willensvollstrecker zur Auszahlung von je Fr. 433'500.-- pro Erbe anzuweisen seien, verbunden mit der Auflage zu Lasten der Erben, die ihnen zugewiesenen Vorschüsse ausschliesslich zur Tilgung von Steuerbelastungen der Jahre 2014 und 2015 zu verwenden. Subeventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an den Regierungsrat, subsubeventualiter an die Erstinstanz zurückzuweisen. Dies alles habe unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich 8 % MWST auf der Prozessentschädigung, für das vorinstanzliche Verfahren vor dem Regierungsrat und das erstinstanzliche Verfahren sowie für das vorliegende Beschwerdeverfahren vor Kantonsgericht zu Lasten der Beschwerdegegner zu erfolgen. I. Der Regierungsrat beantragt in seiner Vernehmlassung vom 21. März 2017 die Abweisung der Beschwerde unter o/e-Kostenfolge. J. Die Beschwerdegegner, nach wie vor vertreten durch Dr. Stefan Schmiedlin, Advokat und Notar, schliessen mit Vernehmlassung vom 21. März 2017 ebenfalls auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
Das Kantonsgericht zieht i n Erwägung : 1. Die Sachurteilsvoraussetzungen der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde nach § 43 ff. des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 sind erfüllt und geben zu keinen Bemerkungen Anlass. 2. Der Erblasser kann in einer letztwilligen Verfügung eine oder mehrere handlungsfähige Personen mit der Vollstreckung seines Willens beauftragen (Art. 517 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [ZGB] vom 10. Dezember 1907). Die Willensvollstrecker haben den Willen des Erblassers zu vertreten und gelten insbesondere als beauftragt, die Erbschaft zu verwalten, die Schulden des Erblassers zu bezahlen, die Vermächtnisse auszurichten und die Teilung nach den vom Erblasser getroffenen Anordnungen oder nach Vorschrift des Gesetzes auszuführen (Art. 518 Abs. 2 ZGB). Sie stehen von Gesetzes wegen in den Rechten und Pflichten des amtlichen Erbschaftsverwalters und damit unter der Aufsicht der Behörde, bei der die Erben gegen die von ihnen beabsichtigten oder getroffenen Massregeln Beschwerde zu erheben befugt sind (Art. 518 Abs. 1 i.V.m. Art. 595 Abs. 3 ZGB). 3.1 Eine Beschwerde gegen die Willensvollstrecker drängt die Amtsinhaber, gegen die Beschwerde geführt wird, automatisch in die prozessuale Stellung des Beschwerdegegners (BRUNO DERRER, Die Aufsicht der zuständigen Behörde über den Willensvollstrecker und den Erbschaftsliquidator, Zürich 1985, S. 20; MARTIN KARRER/NEDIM PETER VOGT/DANIEL LEU, in:
Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 5. Aufl., Basel 2015, Art. 518 ZGB Rz. 100; BERNHARD CHRIST/MARK EICHNER, in: Abt/Weibel [Hrsg.], Praxiskommentar Erbrecht, 3. Aufl., Basel 2015, Art. 518 ZGB Rz. 92; CHRISTIAN BRÜCKNER/THOMAS WEIBEL, Die erbrechtlichen Klagen, 3. Aufl., Basel 2012, Rz. 316). Diesen Umstand haben beide Vorinstanzen verkannt. Weder die Zivilrechtsverwaltung als zuständige Aufsichtsbehörde noch der Regierungsrat als Rechtsmittelinstanz haben den Willensvollstreckern im vorliegenden Verfahren Parteistellung eingeräumt. Dies wirkt sich insbesondere in schwerwiegenden Verletzungen ihrer Verfahrensgrundrechte aus. Als (heutzutage) rechtsstaatliche Selbstverständlichkeit haben die Beaufsichtigten als im aufsichtsrechtlichen Verfahren Passivlegitimierte unter anderem Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs (DERRER, a.a.O., S. 68). Vorliegend haben es beide Instanzen versäumt, die Willensvollstrecker zu den Vorbringen in der Eingabe vom 6. Juni 2016 anzuhören. Sie wurden im gesamten Verfahren nie eingeladen, ihre Beweggründe für die in der Eingabe beanstandete Amtsführung zu erläutern und den eigenen Standpunkt in das Verfahren einzubringen. Weiter ist festzustellen, dass der angefochtene Entscheid den Willensvollstreckern nicht zugestellt worden ist (vgl. Verteiler). Das dadurch verletzte Gebot, einen Entscheid den direkt betroffenen Personen zu eröffnen, ergibt sich als elementares Prinzip ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (BGE 133 I 201 E. 2.1). Das bisherige Verfahren muss bei einer Gesamtbetrachtung bereits aus diesem Grund als insgesamt derart fehlerbehaftet bezeichnet werden, dass eine Heilung im kantonsgerichtlichen Verfahren ausgeschlossen ist (vgl. Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 28. Oktober 2016 [810 16 276] E. 3.3). 3.2 Dies führt zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zur Rückweisung der Angelegenheit an die Zivilrechtsverwaltung zu neuem erstinstanzlichem Entscheid. Die Beschwerde wird damit im Ergebnis im Subsubeventualstandpunkt gutgeheissen. Die Zivilrechtsverwaltung wird das Verfahren unter Einbezug der Willensvollstrecker zu wiederholen haben. Dabei wird sie insbesondere zu beachten haben, dass sie - anders als im ersten Rechtsdurchgang - den Parteien sämtliche Eingaben der übrigen Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis bringt und sodann zur Wahrung eines effektiven Replikrechts mit dem Entscheid solange zuwartet, bis sie annehmen darf, die Adressaten hätten auf eine weitere Eingabe verzichtet. 4. Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigen sich einige nicht abschliessende Bemerkungen zur Sache. 4.1 Der Ordnung halber ist zunächst klar zu stellen, dass sämtliche Verfahrensbeteiligte die Rolle der Zivilrechtsverwaltung als Aufsichtsbehörde über die Willensvollstrecker missverstehen, wenn sie davon ausgehen, diese könne unter Umgehung und anstelle der Willensvollstrecker frei über die Verwaltung des Nachlasses entscheiden. Es ist nicht Aufgabe der Aufsichtsbehörde, wie ein Zivilgericht einen diesbezüglichen Streit unter den Erben zu schlichten. Die Kognitionsbefugnis der Aufsichtsbehörde ist vielmehr auf die Beurteilung allfälliger Mängel der Mandatsführung der Willensvollstrecker beschränkt. Dazu gehören Kompetenzüberschreitungen, Pflichtverletzungen, Untätigkeit und Unfähigkeit, Unzweckmässigkeit bis hin zur Willkür sowie Verletzung der schützenswerten Interessen aller am Nachlass Beteiligten. Hinsichtlich der Zweckmässigkeit der Massnahmen zur Ausübung ihres Amtes verfügen Willensvollstrecker
Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht über einen von der Aufsichtsbehörde zu respektierenden grossen Ermessensspielraum (BGE 142 III 9 E. 4.3.1; Urteil des BGer 5A_794/2011 vom 16. Februar 2012 E. 3.2; RAINER KÜNZLE, in: Hausheer/Walter [Hrsg.], Berner Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Bern 2011, Art. 517-518 ZGB Rz. 98; PETER BREITSCHMID, Behördliche Aufsicht über den Willensvollstrecker, in: Druey/Breitschmid [Hrsg.], Willensvollstreckung, Bern 2001, S. 156). Pflichtgemässes Ermessen bedeutet im vorliegenden Zusammenhang letztlich, dass die Willensvollstrecker ihre Entscheide nach sachlich vertretbaren Gesichtspunkten treffen und im objektiven Interesse des Nachlasses handeln (KGE VV vom 11. August 2017 [810 17 35] E. 6.3; vgl. CHRIST/EICHNER, a.a.O., Art. 518 ZGB Rz. 49; KÜNZLE, a.a.O., Art. 517-518 ZGB Rz. 98; DERRER, a.a.O., S. 42 ff.). 4.2 Bis zur Erbteilung haben die Willensvollstrecker den Nachlass exklusiv in der Hand und sind alleine verantwortlich für dessen Administration. Wenn die Vorbereitung der Teilung länger dauert, können die Willensvollstrecker den Erben grundsätzlich Vorschüsse verteilen, wenn Abschlagszahlungen testamentarisch nicht ausdrücklich ausgeschlossen wurden. Solche Vorschüsse auf Anrechnung an den Erbteil haben provisorischen Charakter und stellen nach der herrschenden Lehre Verwaltungshandlungen (und nicht etwa Teil-Erbteilungen) dar (KARRER/ VOGT/LEU, a.a.O., Art. 518 ZGB Rz. 46; KÜNZLE, a.a.O., Art. 517-518 ZGB Rz. 300; CHRIST/ EICHNER, a.a.O., Art. 518 ZGB Rz. 75a; BREITSCHMID, a.a.O., S. 163 f.). Verwaltungsentscheide bedürfen keiner Zustimmung der Erben. Der Widerstand einzelner Erben vermag die Willensvollstrecker deshalb nicht an der Ausrichtung von Vorschüssen zu hindern (BREITSCHMID, a.a.O., Fn. 47; KARRER/VOGT/LEU, a.a.O., Art. 518 ZGB Rz. 46; BGE 142 III 9 E. 4.3.1). Es liegt in ihrer Amtspflicht, nach pflichtgemäss auszuübendem Ermessen über entsprechende Zahlungen zu befinden. Sie können die Verantwortung dafür nicht an die Aufsichtsbehörde delegieren, indem sie sich die Entscheidung von dieser abnehmen lassen (KARRER/VOGT/LEU, a.a.O., Art. 595 ZGB Rz. 27). Die Auszahlung von Vorschüssen kommt namentlich dann in Betracht, wenn die Mittel liquide sind, nicht für die laufende Verwaltung bzw. Reservenbildung benötigt werden und ihre Ausrichtung die nachmalige Erbteilung nicht präjudiziert. Auf einen eigentlichen Bedürfnisnachweis kann zumindest dann verzichtet werden, wenn Abschlagszahlungen quotal gleichmässig sowie quantitativ zurückhaltend ausgerichtet werden und die Verhältnisse eine massvolle Vorschusszahlung offensichtlich zulassen (BREITSCHMID, a.a.O., S. 163 f.). Die Möglichkeit zu Vorschusszahlungen kann sich unter Umständen zu einer entsprechenden Pflicht verdichten, wenn ein ausgewiesenes, unaufschiebbares und von den Erben nicht beeinflussbares Bedürfnis für eine solche Abschlagszahlung besteht, wie dies etwa für Steuerforderungen zutreffen kann (KARRER/VOGT/LEU, a.a.O., Art. 518 ZGB Rz. 46; KÜNZLE, a.a.O., Art. 517-518 ZGB Rz. 300; Beschluss des Obergerichts ZH vom 23. September 1991, in: ZR 1992-1993 Nr. 46, E. 4.c.bb). 4.3 Die Nichtauszahlung von Vorschüssen kann mit Beschwerde bei der Aufsichtsinstanz gerügt werden. Allerdings entzieht sich der entsprechende Entscheid bei pflichtgemässer Ermessensbetätigung seitens der Willensvollstrecker aufsichtsbehördlicher Kognition, welche nicht ihr Ermessen an Stelle des pflichtgemässen Ermessens der Willensvollstrecker zu stellen hat (BREITSCHMID, a.a.O., Fn. 47). Sollten die Willensvollstrecker im Rahmen der nachzuholenden Anhörung eine Auszahlung von Vorschüssen (weiterhin) verweigern, wird die Zivilrechts-
Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht verwaltung gestützt auf die Akten und vorgebrachten Argumente zu prüfen haben, ob die Willensvollstrecker im vorliegenden Fall eine Pflicht zu Abschlagszahlungen trifft oder ob sie ihr Ermessen sonstwie unsachlich ausüben. Nur wenn die Behörde auf eine derartige Pflichtverletzung erkennt - was sie in ihrer Verfügung vom 5. September 2016 nicht getan hat -, kommt ein aufsichtsrechtliches Eingreifen mittels verbindlicher Weisung überhaupt in Betracht. Hierzu ist weiter anzumerken, dass die Behörde im Falle einer Gutheissung der Beschwerde die erforderlichen Anordnungen von Amtes wegen und aus eigenem Ermessen trifft, ohne an die Anträge der Parteien gebunden zu sein. Sie hat sich dabei am Grundsatz der Stufenfolge zu orientieren, wonach Prävention der Sanktion und die mildere der schärferen Anordnung vorgeht (CHRIST/ EICHNER, a.a.O., Art. 518 ZGB Rz. 93; DERRER, a.a.O., S. 79 ff.; Urteil des BGer 5A_672/2013 vom 24. Februar 2014 E. 3.1). Die entsprechenden Überlegungen zur Verhältnismässigkeit sind in der Entscheidbegründung offenzulegen. 5. Nach dem Ausgeführten ist der angefochtene Entscheid in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Angelegenheit zu neuem Entscheid an die Zivilrechtsverwaltung als erste Instanz zurückzuweisen. 6.1 Der Beschwerdeführer beantragt die Ausrichtung einer Parteientschädigung für das erstinstanzliche Verfahren. Da er von der Zivilrechtsverwaltung in dieses Verfahren gar nicht einbezogen worden war, konnten ihm durch das Verfahren auch keine Kosten entstanden sein, was sich im Übrigen auch aus der eingereichten Honorarnote ergibt, die für die betreffende Zeitspanne keine Leistungen ausweist. Ein Entscheid über die Parteientschädigung für das Verfahren vor der Zivilrechtsverwaltung erübrigt sich. Zur Regelung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ist die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen. Es bleibt über die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu befinden. 6.2 Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt. Vorinstanzen werden nur dann Verfahrenskosten auferlegt, wenn sie das Kantonsgericht in Anspruch nehmen (§ 20 Abs. 3 i.V.m. Abs. 4 VPO). Eine Kostenauflage an die Vorinstanz fällt vorliegend ausser Betracht und angesichts der groben behördlichen Fehler rechtfertigt es sich nicht, den unterliegenden privaten Beschwerdegegnern Kosten aufzuerlegen. Auf die Erhebung von Verfahrenskosten ist dementsprechend zu verzichten. Dem Beschwerdeführer ist der Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'800.-- zurückzuerstatten. 6.3 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann für den Beizug eines Anwalts oder einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden (§ 21 Abs. 1 VPO). Ausgangsgemäss ist dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zuzusprechen, wobei es auch diesbezüglich angezeigt erscheint, die Kosten alleine der Vorinstanz zu überbinden. Die Rechtsvertreter des Beschwerdeführers machen in ihrer Honorarnote vom 30. Juni 2017 ihren Aufwand für das gesamte Verfahren geltend. Vorliegend ist lediglich über die Parteientschädigung für das kantonsgerichtliche Verfahren zu entscheiden. Den ab Erhalt des angefochtenen Entscheids ab 26. Januar 2017 angefallenen
Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht Aufwand weisen die Rechtsvertreter mit 33.30 Stunden aus, wofür sie ein Honorar von insgesamt Fr. 10'675.-- in Rechnung stellen. In der Honorarnote wird nicht ausgewiesen, wessen Arbeitsleistung in den einzelnen Positionen fakturiert wird. Ohne weitergehende Erklärungen werden drei verschiedene Honoraransätze zwischen Fr. 250.-- und Fr. 450.-- in Ansatz gebracht. Der von der geltenden Tarifordnung vorgegebene reguläre Tarifrahmen beträgt Fr. 200.-- bis Fr. 350.-- (vgl. § 3 Abs. 1 der Tarifordnung für die Anwältinnen und Anwälte [TO] vom 17. November 2003). Weshalb vorliegend teilweise ein Zuschlag nach § 4 TO gerechtfertigt sein soll, wird nicht ausgeführt und ist auch nicht ersichtlich. Ebenso bleibt unklar, ob Bemühungen von Substitutinnen oder Substituten, die gemäss § 3 Abs. 3 TO zu einem reduzierten Stundenansatz zu berechnen sind, im Leistungsverzeichnis enthalten sind. Die Rechtsvertreter machen für die Auslagen sodann eine Kleinspesenpauschale von 4 % des Honorars geltend. Eine derartige Berechnung der Auslagen widerspricht der Tarifordnung, welche vorsieht, dass Telefonauslagen, Porti und ähnliche Auslagen nach dem tatsächlichen Aufwand in Rechnung zu stellen sind (§ 16 Abs. 1 TO). Da keine transparente und tarifkonforme Honorarnote vorliegt, setzt das Gericht die Parteientschädigung nach Ermessen fest (§ 18 Abs. 1 TO). Unter Berücksichtigung der massgeblichen Aspekte erscheint eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 6'000.-- (inkl. Auslagen und 8 % MWST) gerechtfertigt. Im Übrigen sind die Parteikosten wettzuschlagen. 7. Der vorliegende Entscheid wird neben den im Rubrum aufgeführten Beteiligten zusätzlich direkt der Zivilrechtsverwaltung sowie den Willensvollstreckern zur Kenntnis gebracht.
Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird erkannt :
://: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Regierungsrats Nr. 117 vom 24. Januar 2017 aufgehoben und die Angelegenheit an die Zivilrechtsverwaltung Basel-Landschaft zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen zurückgewiesen.
2. Die Angelegenheit wird zur Neuverlegung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft zurückgewiesen.
3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'800.-- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
4. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft hat dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Kantonsgericht eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 6'000.-- (inkl. Auslagen und 8 % MWST) auszurichten.
Präsidentin
Gerichtsschreiber