100.2023.253U publiziert in BVR 2025 S. 436 HAT/LIJ/SRE Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 11. August 2025 Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Häberli, Verwaltungsrichterin Steinmann Gerichtsschreiberin Liniger 1. BLS AG handelnd durch die statutarischen Organe 2. Selecta AG handelnd durch die statutarischen Organe beide vertreten durch Rechtsanwalt … Beschwerdeführerinnen gegen Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons Bern Rechtsabteilung, Münsterplatz 3a, Postfach, 3000 Bern 8 betreffend gastgewerbliche Betriebsbewilligung für den Verkauf nicht gebrannter alkoholischer Getränke in Zügen (Entscheid der Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons Bern vom 29. August 2023; A2022-007)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, Prozessgeschichte: A. Die BLS AG und die Selecta AG ersuchten am 6. Januar 2022 beim Polizeiinspektorat der Einwohnergemeinde Bern, Orts- und Gewerbepolizei, um Erteilung einer Bewilligung für den Verkauf von nicht gebrannten alkoholischen Getränken (Wein und Bier) in Zügen der BLS AG. Der Verkauf soll über Warenautomaten in sogenannten Bistrozonen erfolgen, über welche 30 Züge der BLS AG bereits verfügen. Zurzeit werden in den Automaten alkoholfreie Getränke und Lebensmittel (Snacks) angeboten. Betrieben und unterhalten werden die Automaten von der Selecta AG. Die Orts- und Gewerbepolizei leitete das Gesuch mit Schreiben vom 17. Januar 2022 an das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland weiter und erkundigte sich zugleich beim Bundesamt für Verkehr (BAV) über die Zuständigkeit für die Beurteilung des Gesuchs. Nach Sichtung der gesamten Gesuchsakten erklärte das BAV sich mit Schreiben vom 28. März 2022 für unzuständig und hielt fest, das Gesuch sei durch die «nach kantonalem Recht zuständige Stelle» zu behandeln. Das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland nahm die Sache in der Folge an die Hand und forderte die BLS AG und die Selecta AG am 5. August 2022 auf, das Gesuch mittels massgeblichen «offiziellen» Formulars einzureichen. Am 23. August 2022 reichten die Gesuchstellerinnen je ein Formular ein, worin sie um eine Betriebsbewilligung R für den Handel mit nicht gebrannten alkoholischen Getränken ersuchten. Zudem machten sie (gemeinsam) ergänzende Ausführungen zum Vorhaben. Mit Entscheid vom 23. September 2022 wies die Regierungsstatthalterin des Verwaltungskreises Bern-Mittelland das Gesuch ab. B. Am 25. Oktober 2022 erhoben die BLS AG und die Selecta AG gemeinsam Beschwerde bei der Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, Bern (WEU). Diese wies die Beschwerde mit Entscheid vom 29. August 2023 ab. C. Gegen diesen Entscheid haben die BLS AG und die Selecta AG am 28. September 2023 gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei ihnen die Betriebsbewilligung R für den Verkauf von nicht gebrannten alkoholischen Getränken in den Zügen der BLS AG zu erteilen. Eventuell sei die Betriebsbewilligung R der Selecta AG zu erteilen. Subeventuell sei die Betriebsbewilligung R der BLS AG und der Selecta AG (subeventuell dazu der Selecta AG) befristet bis zu einem rechtskräftigen Verbot des Verkaufs von nicht gebrannten alkoholischen Getränken aus Automaten in den Zügen der Schweizerischen Südostbahn AG (…) im Kanton Bern zu erteilen. Subsubeventuell sei die Sache zur neuen Beurteilung an die WEU zurückzuweisen. Die WEU schliesst mit Vernehmlassung vom 27. Oktober 2023 auf Abweisung der Beschwerde. Erwägungen: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 48 Abs. 3 des Gastgewerbegesetzes vom 11. November 1993 [GGG; BSG 935.11]; zum anwendbaren Recht hinten E. 2). Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind als Adressatinnen des angefochtenen Entscheids besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; für die BLS AG als öffentliches Unternehmen in Privatrechtsform vgl. BVR 2023 S. 301 [VGE 2020/196 vom 25.1.2023] nicht publ. E. 1.4 mit Hinweisen). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung einzutreten. 1.2 Die Beschwerdeführerinnen beantragen, die Betriebsbewilligung R sei eventuell (allein) der Selecta AG zu erteilen, subeventuell befristet bis zu einem Verkaufsverbot in Zügen der SOB im Kanton Bern (vorne Bst. C). Sie begründen aber in ihrer Beschwerde die Anträge allein zugunsten der Selecta AG mit keinem Wort, obschon jedes Rechtsbegehren begründet werden muss, wenn mehrere Begehren gestellt werden (Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 32 N. 26). Dies wäre hier umso mehr angezeigt, als mit Blick auf den Sitz der Selecta AG im Kanton Zug fraglich ist, ob das Verwaltungsgericht für die Beurteilung dieser Begehren überhaupt zuständig wäre (vgl. hinten E. 2.3). Auf die Beschwerde ist daher insoweit nicht einzutreten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 Abs. 2 VRPG). 1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). 2. Strittig ist, ob den Beschwerdeführerinnen die gastgewerbliche Betriebsbewilligung für den Verkauf von nicht gebrannten alkoholischen Getränken zu Recht verweigert wurde. Zu den anwendbaren Rechtsgrundlagen ergibt sich Folgendes: 2.1 Der umstrittene Verkauf von nicht gebrannten alkoholischen Getränken soll aus Warenautomaten in mit Bistrozonen ausgestatteten Zügen der BLS AG erfolgen (vorne Bst. A). Gemäss Art. 39 Abs. 2 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) sind Eisenbahnunternehmen befugt, in den Zügen Nebenbetriebe zu kommerziellen Zwecken einzurichten. Auf die von den Eisenbahnunternehmen als Nebenbetriebe definierten Betriebe finden die Vorschriften von Kantonen und Gemeinden über
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, die Öffnungs- und Schliessungszeiten keine Anwendung. Hingegen unterstehen diese Betriebe den übrigen Vorschriften über die Gewerbe-, Gesundheits- und Wirtschaftspolizei sowie den von den zuständigen Behörden für verbindlich erklärten Regelungen über das Arbeitsverhältnis (Art. 39 Abs. 3 EBG). Die Regelung von Art. 39 EBG bezweckt, auf dem Bahnhofgebiet (vgl. Art. 39 Abs. 1 EBG) und in den Zügen den Bedürfnissen der Bahnreisenden entsprechende Versorgungsmöglichkeiten zuzulassen. Sie erlaubt für diese Betriebe Abweichungen von einschränkenden kantonalen und kommunalen Ladenschlussvorschriften und ist damit in erster Linie auf die Nebenbetriebe auf dem Bahnhofareal zugeschnitten. Ansonsten sind die Nebenbetriebe den gewerbe-, gesundheits- und wirtschaftspolizeilichen Vorschriften unterstellt (vgl. dazu auch die Botschaft des Bundesrats zum EBG, in BBl 1956 I 213, 251 f. [Bemerkungen zu Art. 37 EBG], zur im Wesentlichen gleichlautenden ursprünglichen Fassung von Art. 39 EBG [AS 1958 335]). 2.2 Zu Recht ist unbestritten, dass Warenautomaten in Zügen als Nebenbetrieb zu qualifizieren sind (vgl. Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 24). Bei seiner Einführung im Jahr 1957 zielte Art. 39 EBG mit dem Begriff des Nebenbetriebs zwar auf einen relativ begrenzten Kreis von Geschäften und Einrichtungen ab, wie etwa Bahnhofswirtschaften, Speisewagen, Kioske für Zeitungen, Bücher, Lebensmittel und anderen Reisebedarf (BGE 117 Ib 114 E. 6a), und dürfte dabei Warenautomaten kaum im Blick gehabt haben. Das Bundesgericht hat den Begriff des Nebenbetriebs in seiner Rechtsprechung aber kontinuierlich weiterentwickelt (vgl. BGE 123 II 317 E. 4). Gerade Warenautomaten, die verglichen mit einem klassischen Kiosk über ein beschränkteres Sortiment verfügen, ermöglichen es den Bahnreisenden ohne weiteres, ihre Käufe «en passant» zu tätigen (Einkauf ohne Zeitaufwand, Kleinmengen usw.), wie es die Rechtsprechung in diesem Zusammenhang als Kriterium für einen Nebenbetrieb formuliert hat (vgl. BGE 123 II 317 E. 4b, 117 Ib 114 E. 9b). Nicht erforderlich ist schliesslich die dauernde Anwesenheit von Personal (vgl. auch BVR 2011 S. 249 E. 3.4.1 und 4.2 betreffend die steuerrechtliche Qualifikation von Warenautomaten der Selecta AG als Betriebsstätten). Soll das Vorhaben der Beschwerdeführerinnen folglich im Rahmen eines (Bahn-)Nebenbetriebs umgesetzt werden, untersteht es gemäss Art. 39 Abs. 3 EBG den Vorschriften über die Gewerbe-, Gesundheits- und Wirtschaftspolizei. Da mit Wein und Bier der Verkauf von aussch-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, liesslich durch Vergärung gewonnenen alkoholischen Erzeugnissen mit einem Alkoholgehalt von höchstens 15 bzw. 18 Volumenprozenten – und damit nicht von gebrannten Wassern im Sinn der Alkoholgesetzgebung des Bundes – im Streit steht, ist das Bundesgesetz vom 21. Juni 1932 über die gebrannten Wasser (Alkoholgesetz, AlkG; SR 680) nicht anwendbar (vgl. Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 und 2 AlkG). Das Vorhaben ist damit grundsätzlich dem kantonalen Handels- und Gewerberecht und den mit dessen Vollzug betrauten kantonalen Behörden unterstellt. Nichts anderes ergibt sich im Übrigen aus Art. 40 Abs. 1 Bst. e EBG, wonach das BAV nach Anhörung der Beteiligten über Streitigkeiten betreffend das Bedürfnis zur Einrichtung von Nebenbetrieben und deren Öffnungs- und Schliessungszeiten (Art. 39 EBG) entscheidet (sog. Anstandsverfahren). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor, weshalb sich das BAV denn auch (zu Recht) als für die Beurteilung des Gesuchs der Beschwerdeführerinnen unzuständig erklärt hat (vorne Bst. A). 2.3 Damit ist aber noch nicht bestimmt, nach dem Recht welches Kantons das Vorhaben der Beschwerdeführerinnen zu beurteilen ist. So werden die Züge mit Bistrozonen nach Angaben der Beschwerdeführerinnen nicht nur im Kanton Bern, sondern auch auf Linien in den Kantonen Neuenburg, Freiburg, Wallis und Tessin eingesetzt (vgl. Gesuch vom 6.1.2022 Rz. 13, Vorakten RSA [act. 3A] pag. 45). Die alkoholischen Getränke in den Warenautomaten sollen damit während der Fahrt in unterschiedlichen Kantonen angeboten werden. Art. 39 Abs. 3 EBG enthält für eine solche Konstellation keine spezielle Regelung. Die Vorinstanz hat auf den Sitz der BLS AG und die «Betriebsstruktur mit Logistikschwerpunkt» in Bern abgestellt (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.6). Eine Anknüpfung an den Sitz des «den Verkehr» durchführenden und zur Einrichtung von Nebenbetrieben befugten Eisenbahnunternehmens (vgl. Art. 39 Abs. 2 EBG) erscheint hier sachgerecht: So entspricht es dem Grundsatz des Binnenmarktrechts, dass sich im interkantonalen Verhältnis das Anbieten von Waren nach den Vorschriften des Kantons oder der Gemeinde der Niederlassung oder des Sitzes der Anbieterin oder des Anbieters richtet (Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt [Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02]; dazu Oesch/Renfer, in Oesch/Weber/Zäch [Hrsg.], Kommentar Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 2 BGBM N. 1). Die Zuständigkeit des Kantons bzw. der Gemeinde, in welchem das gesuchstellende Unternehmen
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, seinen Sitz hat, ist zudem auch in der (hier wie erwähnt nicht anwendbaren) Alkoholgesetzgebung des Bundes für sogenannte Kleinhandelsbewilligungen für gebrannte Wasser vorgesehen, soweit sie den Ausschank und den Verkauf von gebrannten Wassern in Verpflegungsdiensten von Zügen betreffen (vgl. Art. 41a Abs. 1 und 3 AlkG und die Erläuterungen dazu in der Botschaft des Bundesrats über die Änderung des AlkG, in BBl 1979 I 53, 92 f.). Für die Beurteilung des strittigen Vorhabens der Beschwerdeführerinnen ist nach dem Gesagten auf das bernische Recht abzustellen, da die BLS AG als das den Verkehr durchführende und zur Einrichtung von Nebenbetrieben in Zügen befugte Eisenbahnunternehmen ihren Sitz in Bern hat. Da es insoweit allein auf den Sitz des Eisenbahnunternehmens ankommt, ist der Sitz der Selecta AG von vornherein ohne Belang. 3. Zu prüfen ist zunächst, ob die Verfahrensbeteiligten zu Recht davon ausgehen, dass der geplante Verkauf von Wein und Bier in den Geltungsbereich des GGG fällt. 3.1 Dem Gesetz unterstellt sind die Ausübung des Gastgewerbes und der Handel mit alkoholischen Getränken, sofern diese Tätigkeiten gewerbsmässig betrieben werden (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GGG; vgl. auch Art. 1 der Gastgewerbeverordnung vom 13. April 1994 [GGV; BSG 935.111]). Als Ausübung des Gastgewerbes gilt gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. b GGG insbesondere die Abgabe von Speisen oder Getränken zum Konsum an Ort und Stelle. Als Handel mit alkoholischen Getränken definiert Art. 2 Abs. 3 GGG den Verkauf an Endverbraucherinnen und Endverbraucher, sofern die Getränke nicht zum Konsum an Ort und Stelle bestimmt sind. Art. 3 GGG enthält weiter eine Reihe von Ausnahmen vom Geltungsbereich des Gesetzes, darunter im Bereich Gastgewerbe insbesondere Automaten für alkoholfreie Getränke und Zwischenverpflegungen (Art. 3 Abs. 1 Bst. e GGG).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, 3.2 Unbestritten ist, dass das Vorhaben der Beschwerdeführerinnen eine gewerbsmässige Tätigkeit im Sinn von Art. 2 Abs. 1 GGG darstellt bzw. darstellen würde und als solche vom Gesetz erfasst wird. Weiter liegt offensichtlich keine Ausnahme vom Geltungsbereich nach Art. 3 Abs. 1 Bst. e GGG (Automaten für alkoholfreie Getränke und Zwischenverpflegungen) vor, wenn gerade beabsichtigt wird, das Sortiment in den Warenautomaten um Wein und Bier zu erweitern. Strittig und zu prüfen ist indes, ob das Vorhaben als Ausübung des Gastgewerbes oder als Handel mit alkoholischen Getränken zu qualifizieren ist. Massgeblich für die Unterscheidung ist, ob die abgegebenen Getränke zum Konsum an Ort und Stelle bestimmt sind (vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. b und Abs. 3 GGG). Die Beschwerdeführerinnen sind der Ansicht, es sei von einem Handel mit alkoholischen Getränken auszugehen und haben entsprechend um die Erteilung einer Betriebsbewilligung R ersucht (Art. 6 Abs. 3 Bst. b GGG; vgl. vorne Bst. A). – Die Vorinstanz ist dagegen zum Schluss gekommen, es liege kein Handel vor, da davon auszugehen sei, dass die Bistrozonen dafür bestimmt seien, die am Automaten gekauften Getränke und Snacks an Ort und Stelle oder in den übrigen Wagen der Zugkomposition zu konsumieren. Dass die Fahrgäste den Zug mit dem Getränk verlassen würden, bilde eher die Ausnahme (angefochtener Entscheid E. 3.4). – Die Beschwerdeführerinnen halten dem entgegen, die Vorinstanz lege den Begriff des «Konsums an Ort und Stelle» zu weit aus. Die Bistrozonen würden zwar über Ablageflächen verfügen, seien ansonsten aber gewöhnliche Zugabteile (vgl. die Fotografie im Gesuch vom 6.1.2022; Vorakten RSA [act. 3A] pag. 47). Die Sitzplätze in diesen Wagen seien nicht für Konsumentinnen und Konsumenten reserviert, sondern für alle Fahrgäste bestimmt. Sie seien daher nicht mit einem Speisewagen der SBB oder einem Restaurant auf einem Schiff vergleichbar. Es gehöre nicht zum «Konzept von Automaten», dass nach erfolgter Verpflegung in ihrer Nähe verweilt werde. Vielmehr sei davon auszugehen, dass sich «nahezu alle Fahrgäste» von ihrem Sitzplatz zur Bistrozone begeben und diese nach Bezug der Verpflegung wieder verlassen würden. Am Konsum an Ort und Stelle fehle es keineswegs nur, wenn Fahrgäste den Zug unmittelbar nach dem Kauf des Getränks verlassen würden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 22 ff.). 3.3 Das GGG definiert nicht näher, was unter einem Konsum an Ort und Stelle zu verstehen ist. Auch den Materialien lässt sich dazu nichts Weiter-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, führendes entnehmen. Die Abgrenzung zwischen gastgewerblichen Leistungen und (steuerrechtlich privilegiertem) blossem Verkauf von Esswaren und Getränken kennt hingegen auch das Mehrwertsteuerrecht. Dort wird für die Unterscheidung ebenfalls auf das Kriterium des «Konsums an Ort und Stelle» abgestellt. So gilt als gastgewerbliche Leistung die Abgabe von Lebensmitteln, wenn für deren Konsum an Ort und Stelle besondere Vorrichtungen bereitgehalten werden (vgl. Art. 25 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 12. Juni 2009 über die Mehrwertsteuer [Mehrwertsteuergesetz, MWSTG; SR 641.20]; Art. 54 der Mehrwertsteuerverordnung vom 27. November 2009 [MWSTV; SR 641.201]). Das Bundesgericht hat sich im Urteil 2A.68/2003 vom 31. August 2004 (publ. in ASA 76 S. 212 ff.) im Zusammenhang mit Minibar-Serviceleistungen in Eisenbahnwagen zu einer im Wesentlichen gleichlautenden Vorgängerbestimmung von Art. 25 Abs. 3 MWSTG (Art. 27 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1 Lemma 2 der Verordnung vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer [AS 1994 1464; in Kraft bis 31.12.2009]) mit der Abgrenzung auseinandergesetzt. Es hat dazu namentlich festgehalten, in der Möglichkeit des Konsums an Ort und Stelle aufgrund besonderer Vorrichtungen konkretisiere sich die gastgewerbliche (Dienst-)Leistung. Eine solche liege vor, wenn mit der Abgabe von Esswaren und Getränken ein über den blossen Verkauf im Detailhandel hinausgehendes gastgewerbliches Element bzw. ein Dienstleistungsanteil verbunden sei (vgl. E. 3.1 des erwähnten Urteils). Gleiche oder ähnliche Überlegungen dürften auch der Abgrenzung zwischen Gastgewerbe und Handel mit alkoholischen Getränken gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. b und Abs. 3 GGG zugrunde liegen, selbst wenn das Erfordernis der «besonderen Vorrichtungen» hier nicht ausdrücklich statuiert wird. Es erscheint daher sachgerecht, sinngemäss die entsprechenden im Mehrwertsteuerrecht entwickelten Grundsätze und insbesondere die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Serviceleistungen in Eisenbahnwagen heranzuziehen. 3.4 Die Bistrozonen sind auf der den Warenautomaten gegenüberliegenden Seite mit Theken bzw. Ablageflächen ausgestattet, auf welchen die an den Automaten bezogenen Esswaren und Getränke abgestellt werden können (vgl. Vorakten RSA [act. 3A] pag. 47). Viel Platz bieten diese Flächen allerdings nicht, so dass in der Tat anzunehmen ist, dass sich die meisten Bahnreisenden mit den erworbenen alkoholischen Getränken an ihre Sitz-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, plätze zurückbegeben würden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 26) wäre aber auch in diesem Fall noch von einem Konsum an Ort und Stelle im Sinn von Art. 2 Abs. 2 Bst. b GGG auszugehen: Entscheidend ist, dass die alkoholischen Getränke in den Warenautomaten grundsätzlich zum sofortigen Konsum bestimmt wären, – d.h. während der Reise im Zug –, was ungeachtet dessen, wohin die Getränke im Zug mitgenommen würden, als Konsum an Ort und Stelle zu gelten hat. Ein sofortiger Konsum würde (auch) durch die vorhandenen Sitzgelegenheiten mit Ablageflächen vor den Fenstern in den einzelnen Zugabteilen ermöglicht oder zumindest erleichtert. Darin liegt ein über den blossen Verkauf der Waren hinausgehendes gastgewerbliches Dienstleistungselement. Nicht massgeblich ist dabei, dass die Sitz- und Abstellflächen in den Zugabteilen nicht ausschliesslich zum Zweck des Konsums dort angebracht sind (vgl. zum Ganzen BGer 2A.68/2003 vom 31.8.2004, in ASA 76 S. 212 E. 4.1 f.). Unerheblich für die Qualifikation als gastgewerbliche Leistung ist ferner, ob sich die Fahrgäste selber bedienen oder ob sie bedient werden (a.a.O. E. 4.1). Auch ist fraglich, ob es darauf ankommen kann, ob die eigens in den Bistrozonen installierten Abstellflächen tatsächlich genutzt werden und ob sie ausreichend gross sind, um sämtlichen Kundinnen und Kunden den Konsum in diesen Bereichen zu ermöglichen (vgl. Art. 54 Abs. 1 Bst. b und c MWSTV). Im Übrigen spricht für die Qualifikation der streitbetroffenen Warenautomaten als gastgewerbliche Leistung auch die Regelung von Art. 3 Abs. 1 Bst. e GGG, wonach «im Bereich Gastgewerbe» (lediglich) Automaten für alkoholfreie Getränke und Zwischenverpflegungen dem GGG nicht unterstellt sind. Der Gesetzgeber zeigt mit dieser Ausnahmebestimmung, dass er solche Automaten dem Gastgewerbe und nicht dem Handel zurechnet. Daran würde sich nichts ändern, wenn in den Bistrozonen der BLS AG in derartigen Automaten neu auch Bier und Wein erhältlich wäre. Am (Auslegungs-)Ergebnis ändert schliesslich auch der auf den 1. Januar 2018 in Kraft getretene Art. 25 Abs. 3 Satz 4 MWSTG nichts. Gemäss diesem findet bei Lebensmitteln, die in Verpflegungsautomaten angeboten werden, neu der reduzierte Satz Anwendung, womit der Mehrwertsteuergesetzgeber bei solchen Automaten implizit nicht (mehr) von einem Konsum an Ort und Stelle ausgeht. Denn anders als im MWSTG gilt im GGG keine Sonderregel für Automaten in Bezug auf den Konsum an Ort und Stelle.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, 3.5 Zusammenfassend ist bei dem beabsichtigten Verkauf von Bier und Wein aus Warenautomaten in den Zügen der BLS AG von einer Abgabe von alkoholischen Getränken zum Konsum an Ort und Stelle und damit von einer Ausübung des Gastgewerbes im Sinn von Art. 2 Abs. 2 Bst. b GGG auszugehen, die vom Geltungsbereich des Gesetzes erfasst wird. 4. Ist die Anwendbarkeit des GGG auf die vorliegende Streitigkeit und die Zuordnung des Angebots der Beschwerdeführerinnen zum Bereich Gastgewerbe geklärt, ist weiter zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebsbewilligung nach Art. 6 GGG erfüllt sind: Gemäss Art. 6 Abs. 1 GGG wird eine Betriebsbewilligung für ein bestimmtes Grundstück erteilt; sie legt die Betriebsart und den Umfang des bewilligten Betriebs fest. Sie ist unbefristet gültig (Art. 8 Abs. 1 GGG). Jeder Betrieb ist durch eine verantwortliche natürliche Person zu führen, die bestimmte Anforderungen und Pflichten erfüllen muss (Art. 19 ff. GGG, Art. 18c ff. GGV). Die Bewilligungsbehörde überträgt die Betriebsbewilligung auf die verantwortliche Person, sofern Letztere den Anforderungen von Art. 19 GGG genügt und die Vorschriften der Gastgewerbe-, Feuer- und Lebensmittelpolizei eingehalten sind (Art. 32 Abs. 1 GGG). Spezielle Einschränkungen für die Abgabe von Alkohol sieht Art. 29 GGG vor. Verboten sind insbesondere die Abgabe und der Verkauf alkoholischer Getränke mittels Automaten, die öffentlich zugänglich sind (Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG). An erster Stelle zu prüfen ist in der Folge somit, ob das Vorhaben der Beschwerdeführerinnen unter dieses Verbot fällt und deshalb unzulässig ist. Nur wenn dies zu verneinen ist, braucht auf die weiteren (von der Vorinstanz aufgegriffenen) Fragen bezüglich Bewilligungserteilung eingegangen zu werden. 5. 5.1 Zu klären ist der Sinngehalt von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG. Er ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalisches Element). Ist der Normtext nicht klar und sind ver-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, schiedene Auslegungen möglich, so muss unter Einbeziehung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Zu berücksichtigen sind der Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen (systematisches Auslegungselement), die Entstehungsgeschichte (historisches Auslegungselement) sowie der Sinn und Zweck der Norm (teleologisches Auslegungselement). Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwaltungsgericht von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten, der keinem Auslegungselement einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt. Es muss im Einzelfall abgewogen werden, welche Methode oder Methodenkombination zu der Lösung führt, die im normativen Gefüge und mit Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetzgebers am meisten überzeugt (zum Ganzen statt vieler BVR 2024 S. 277 E. 4.1, 2023 S. 25 E. 5.5). 5.2 Strittig ist zunächst, ob die Warenautomaten in den Zügen der BLS AG öffentlich zugänglich im Sinn von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG sind. Die Vorinstanz bejahte dies: Die Züge würden öffentliche Verkehrsmittel darstellen und es treffe die BLS AG unter gewissen Voraussetzungen eine Transportpflicht. Jede beliebige Person, die über ein gültiges Ticket oder ein Abonnement verfüge, könne sich in ihre Zugkompositionen begeben, und die Fahrausweise würden zudem nur sporadisch kontrolliert. Der Zugang sei damit grundsätzlich für alle Personen möglich (angefochtener Entscheid E. 6.3). – Die Beschwerdeführerinnen wenden ein, aus dem Umstand, dass es sich bei den Zügen um öffentliche Verkehrsmittel handle, könne nicht unbesehen auf öffentliche Zugänglichkeit nach der Gastgewerbegesetzgebung geschlossen werden. Es sei auf den Schutzzweck der Verbotsnorm von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG abzustellen. Dieser bestehe darin zu verhindern, dass Jugendliche jederzeit unbeaufsichtigt und ohne Zugangsbeschränkungen die Möglichkeit hätten, alkoholische Getränke zu beziehen. Dies sei in den Zügen der BLS AG nicht der Fall. Vielmehr seien diese ständig in Bewegung und nur einem «geschlossenen Kreis» von Personen zugänglich, nämlich den Fahrgästen. Die Automaten würden zudem «beaufsichtigt» und der Jugendschutz werde mit technischen Massnahmen sichergestellt. Damit seien sie nicht öffentlich zugänglich im Sinn von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 66 ff.).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, 5.3 Die grammatikalische Auslegung orientiert sich am Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch einer Norm (BVR 2007 S. 262 E. 3.1.1). Nach dem Wortsinn ist unter dem Begriff «öffentlich» grundsätzlich «für die Allgemeinheit zugänglich, benutzbar» zu verstehen. «Zugänglich» bedeutet «Zugang bietend», «betretbar», «für die Benutzung zur Verfügung stehend» (vgl. Duden online, einsehbar unter: <www.duden.de>). Mit öffentlich zugänglich gemeint sind damit nach allgemeinem Sprachverständnis Orte, die von einem beliebigen Kreis von Personen betreten werden können. Ob auch Orte, die den Zugang an bestimmte Voraussetzungen knüpfen – etwa die Bezahlung eines Fahrscheins – als öffentlich zugänglich gelten, ergibt sich aus dem Wortlaut nicht ohne weiteres. 5.4 Den Materialien kann Folgendes entnommen werden: Der geltende Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG beruht auf dem inhaltlich identischen Art. 40 Abs. 1 Bst. d des alten, bis 30. Juni 1994 in Kraft gewesenen Gesetzes vom 11. Februar 1982 über das Gastgewerbe und den Handel mit alkoholischen Getränken (Gastgewerbegesetz [nachfolgend aGGG]; GS 1982 S. 73 ff.). Im Vortrag wurde dazu ausgeführt, die Beschränkung auf allgemein zugängliche Automaten entspreche der Bundesgesetzgebung; sie solle z.B. Hotels ermöglichen, den personalaufwendigen Zimmerservice durch rationellere Abgabemöglichkeiten zu ersetzen, wie sie überall üblich seien (Vortrag des Regierungsrats zum aGGG, in Tagblatt des Grossen Rates 1981, Beilage 43 [nachfolgend: Vortrag aGGG], S. 8). Daraus folgt zum einen, dass Hotels bzw. zumindest Hotelzimmer nicht als öffentlich zugängliche Bereiche erachtet wurden. Weiter lässt sich daraus ableiten, dass sich der bernische Gesetzgeber bei der Einführung des Verbots an der «Bundesgesetzgebung» orientiert hat. Bezug genommen wird damit auf das AlkG (vgl. auch Vortrag aGGG S. 1), welches am 19. Dezember 1980 (in Kraft seit 1.1.1983; AS 1982 694) – und damit kurz vor Aufnahme der Gesetzgebungsarbeiten zum aGGG – teilrevidiert worden war. Im Zuge dieser Teilrevision war für gebrannte Wasser eine mit Art. 40 Abs. 1 Bst. d aGGG und Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG weitgehend übereinstimmende Verbotsnorm in das AlkG aufgenommen worden: Gemäss Art. 41 Abs. 1 Bst. f AlkG ist der Kleinhandel mit gebrannten Wassern durch allgemein zugängliche Automaten verboten. In der Botschaft wurde dazu festgehalten, man sei den Bedenken, dass die Hotellerie und das Gastgewerbe wegen Personalmangels bzw. zur Herabset-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, zung der Bedienungskosten auf Zimmer- und Etagenautomaten angewiesen seien, insofern entgegengekommen, als das entsprechende Verbot der Selbstbedienung auf die allgemein zugänglichen Automaten beschränkt worden sei (Botschaft des Bundesrats über die Änderung des AlkG, in BBl 1979 I 53 ff., 66). Auch der Bundesgesetzgeber erachtete mithin Hotelzimmer und -korridore als nicht allgemein zugänglich. Darüber hinaus enthalten die Materialien keine direkten Hinweise, was unter öffentlich bzw. allgemein zugänglich zu verstehen ist. 5.5 Die systematische Auslegung fragt nach dem Sinn einer Rechtsnorm innerhalb eines Gesetzes und im Verhältnis zu anderen Erlassen (vgl. etwa BVR 2024 S. 51 E. 4.4, 2002 S. 322 E. 3b/bb). 5.5.1 Art. 29 GGG bildet Teil der Regelung der Aufgaben der verantwortlichen Person eines Gastgewerbebetriebs und steht praktisch anschliessend an Art. 27 GGG, welcher den Schutz vor dem Passivrauchen regelt und in Abs. 1 das Rauchen in «öffentlich zugänglichen Innenräumen» verbietet. Art. 20a GGV hält als Ausführungsbestimmung dazu fest, dass als öffentlich zugänglich alle für die Allgemeinheit zugänglichen Innenräume von Betrieben und Veranstaltungen gelten, die der Gastgewerbegesetzgebung unterstehen (Abs. 1). Dazu gehören unter anderem Verkehrsflächen wie Korridore (Abs. 2 Bst. a), nicht hingegen Hotelzimmer (Abs. 3). Darüber hinaus ergeben sich aus der Verordnungsbestimmung keine relevanten Erkenntnisse, da nicht präzisiert wird, wann ein Betrieb «für die Allgemeinheit zugänglich» ist. 5.5.2 Näher bestimmt wird der Begriff der öffentlichen Zugänglichkeit allerdings im Gesetz vom 10. September 2008 zum Schutz vor Passivrauchen (SchPG; BSG 811.51), welches zusammen mit Art. 27 GGG am 1. Juli 2009 in Kraft getreten ist (BAG 09-026) und diesen in Bezug auf das Rauchen ausserhalb von Gastgewerbebetrieben ergänzt (vgl. Art. 2 Abs. 3 SchPG). So enthält Art. 2 Abs. 1 SchPG eine nicht abschliessende Aufzählung von öffentlich zugänglichen Innenräumen: Darunter fallen Arztpraxen, Heime und Spitäler, Verkaufsgeschäfte, Einkaufszentren und Dienstleistungsbetriebe, Kinos, Konzertsäle, Museen und Theater, Versammlungslokale, Bildungsstätten und Schulen, Sportanlagen, Stadien sowie Verwaltungsgebäude. Erfasst sind somit auch Innenräume von Einrichtungen, die nur durch Bezah-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, lung eines Eintrittspreises bzw. einer Gebühr aufgesucht werden können. Dies verdeutlicht Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 1. April 2009 zum Schutz vor Passivrauchen (SchPV; BSG 811.511), wonach als öffentlich zugänglich alle Innenräume gelten, zu denen die Allgemeinheit Zutritt hat, selbst wenn ein Eintrittsgeld oder eine Mitgliedschaft verlangt werden. Die Innenbereiche von Zügen werden von dieser Definition ohne weiteres miteingeschlossen (vgl. auch Vortrag des Regierungsrats betreffend SchPG und Revision des GGG, in Tagblatt des Grossen Rates 2007, Beilage 29, S. 8). In der bundesrechtlichen (Minimal-)Regelung zum Schutz des Passivrauchens sind Fahrzeuge des öffentlichen Verkehrs in der Aufzählung der als öffentlich zugänglich geltenden Räume denn auch ausdrücklich enthalten (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. i des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2008 zum Schutz vor Passivrauchen [SR 818.31]; zur grundsätzlichen Zulässigkeit von strengeren kantonalen Regelungen vgl. Art. 4 des Gesetzes sowie BGE 139 I 242 E. 3.2 ff.). 5.5.3 Im Übrigen wird der Begriff der öffentlichen Zugänglichkeit in Art. 3 Bst. a und b des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG; SR 151.3) verwendet. Auch dort wird von einem weiten Begriffsverständnis ausgegangen und gelten allgemein jene Bauten und Anlagen als öffentlich zugänglich, zu denen grundsätzlich jede Person Zugang hat, sofern sie die allenfalls bestehenden Voraussetzungen (Eintritts- oder Benützungsgebühr, schickliche Kleidung usw.) erfüllt (Botschaft des Bundesrats zur Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen, in BBl 2001 1715 ff., 1778; eingehend dazu BVR 2014 S. 65 [VGE 2012/231 vom 4.9.2013] zusammengefasst publ. E. 7.2; vgl. für Fahrzeuge des öffentlichen Verkehrs wiederum ausdrücklich Art. 3 Bst. b BehiG). 5.5.4 Systematische Gesichtspunkte legen nach dem Gesagten nahe, dass auch Orte als öffentlich zugänglich im Sinn von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG gelten, die den Zutritt an bestimmte Voraussetzungen (wie die Bezahlung eines Eintrittspreises bzw. einer Benutzungsgebühr) knüpfen, womit auch die Innenbereiche von Zügen erfasst werden. Zwar verfolgen das Alkoholabgabeverbot in Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG und die (jüngere) Gesetz-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, gebung über den Schutz vor dem Passivrauchen grundsätzlich unterschiedliche Zwecke. Aus diesem Grund bezieht sich letztere denn auch ausschliesslich auf öffentlich zugängliche Innenräume, und nicht auf – mit Blick auf das Passivrauchen weniger problematische – Aussenbereiche. Weiter gelten nach Art. 20a Abs. 2 GGV Verkehrsflächen wie Korridore als öffentlich zugänglich, während Hotelkorridore nach der gesetzgeberischen Absicht hinter Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG bzw. Art. 41 Abs. 1 Bst. f AlkG nicht öffentlich bzw. allgemein zugänglich sind (vorne E. 5.4). In dieser Hinsicht scheint der Gesetzgebung über das Passivrauchen auf den ersten Blick eine strengere Sichtweise des Begriffs der öffentlichen Zugänglichkeit zugrunde zu liegen. Allerdings gilt es zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber von Bund und Kanton eine Spezialregelung für Hotelbetriebe getroffen hat und diese ganz bewusst vom Automatenverbot ausnehmen wollte. Dieses Entgegenkommen ist wirtschaftspolitisch motiviert, was sich aus den Materialien (Botschaft und Vortrag) ausdrücklich ergibt (vorne E. 5.4). Solches lässt sich zugunsten des Vorhabens der Beschwerdeführerinnen nicht anführen, wobei der Kreis der davon betroffenen Personen ohnehin viel weiter ist als jener, der in einem bestimmten Hotel Zugang zu einem Automaten hat. Gründe, die darüber hinaus nahelegen, die öffentliche Zugänglichkeit in Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG abweichend bzw. enger zu interpretieren als bei der Regelung zum Schutz vor Passivrauchen, sind damit nicht ersichtlich, zumal es der Rechtssicherheit im Allgemeinen zuträglich ist, wenn gleichlautende Begriffe innerhalb desselben Erlasses bzw. in dazu in engem Zusammenhang stehenden Bestimmungen nicht ohne Not unterschiedlich ausgelegt werden (vgl. auch VGE 2019/218 vom 21.7.2020 E. 5.3). 5.6 Aus dem teleologischen Auslegungselement ergeben sich nur beschränkt zusätzliche Erkenntnisse: Immerhin ist zu bemerken, dass – wie sich zeigen wird (hinten E. 6.5) – Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG nicht allein dem Jugendschutz dient. Entgegen den Beschwerdeführerinnen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 66) drängt sich daher mit Blick auf Sinn und Zweck der Regelung keine Beschränkung des Automatenverbots auf Orte auf, die für Jugendliche leicht zugänglich sind, zumal dies bei Zügen ohnehin grundsätzlich der Fall ist. Mit Blick auf die Zielsetzungen von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG (hinten E. 6.5) ist weiter zu beachten, dass zwar vom Vorhaben der Beschwerdeführerinnen von vornherein nur Fahrgäste betroffen wären und die
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, Automaten nur während der Bahnbetriebszeiten aufgesucht werden könnten. Gegen ein einschränkendes Verständnis der öffentlichen Zugänglichkeit spricht aber, dass es sich dabei dennoch um einen grossen Kreis von betroffenen Personen handelt (vgl. E. 5.7 hiernach) und sich die Zugänglichkeit auch über einen ausgedehnten Zeitraum erstrecken würde. 5.7 Zusammenfassend ergibt sich, dass zwar weder der Wortlaut von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG noch die Materialien oder der Sinn und Zweck der Norm zu einem eindeutigen Auslegungsergebnis führen, dass sich aber aufgrund einer systematischen Betrachtung aufdrängt, auch Orte, die den Zugang an bestimmte Voraussetzungen knüpfen (wie die Bezahlung eines Fahrscheins) als öffentlich zugänglich im Sinn der Bestimmung zu verstehen. Die Vorinstanz hat damit die Warenautomaten in den Zügen der BLS AG zu Recht als öffentlich zugänglich im Sinn von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG qualifiziert. Was die Beschwerdeführerinnen dagegen weiter vorbringen, führt zu keinem anderen Ergebnis: Zwar kann der Begriff des öffentlichen Verkehrs nach dem Gesagten nicht unbesehen mit jenem der öffentlichen Zugänglichkeit gleichgesetzt werden. Dennoch beinhaltet der öffentliche Verkehr jene Transportleistungen, die grundsätzlich von jedermann genutzt werden können (vgl. Markus Kern, in Basler Kommentar, 2015, Art. 81a BV N. 3), weshalb in der Literatur in diesem Zusammenhang regelmässig zugleich der Begriff der öffentlichen Zugänglichkeit verwendet wird (vgl. Felix Uhlmann, in St. Galler Kommentar zur BV, 4. Aufl. 2023, Art. 81a N. 13; Schefer/Hess-Klein, Behindertengleichstellungsrecht, 2014, S. 131 f. mit Hinweisen). Die BLS AG trifft als konzessioniertes Transportunternehmen eine Transportpflicht: Sofern eine reisende Person die Gesetzesund Tarifbestimmungen einhält, hat sie prinzipiell Anspruch darauf, in den Zügen der BLS AG transportiert zu werden (Art. 12 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 20. März 2009 über die Personenbeförderung [Personenbeförderungsgesetz, PBG; SR 745.1]). Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 68) stehen die Züge der BLS AG damit einem unbegrenzten Kreis von Personen offen. Dass die Fahrgäste die Warenautomaten nur während ihres Aufenthalts im Zug bzw. während der im Fahrplan definierten Betriebszeiten aufsuchen können, ändert nichts an der öffentlichen Zugänglichkeit, da hierfür nicht erforderlich ist, dass die fraglichen Bereiche jederzeit betreten werden können.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, So ist der Zutritt zu anderen öffentlich zugänglichen Bauten und Anlagen wie etwa Museen, Kinos, öffentlichen Hallenbädern usw. ebenfalls nicht zeitlich unbeschränkt, sondern nur während der Öffnungszeiten möglich.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, 6. Zu erörtern ist weiter, was unter einem «Automaten» im Sinn von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG zu verstehen ist. 6.1 Die Vorinstanz hat dazu erwogen, weder aus dem Wortlaut noch aus den Materialien ergäben sich weiterführende Hinweise. In systematischer Hinsicht sei bedeutsam, dass das Automatenverbot zumindest implizit mit dem Jugendschutz und der Suchtbekämpfung bzw. der Prävention in Verbindung stehe. Der Automatenbegriff müsse im Licht des bundesrechtlichen Verbots in Art. 41 Abs. 1 Bst. f AlkG ausgelegt werden, mit welchem der kantonale Gesetzgeber die strittige Bestimmung habe harmonisieren wollen. «Wesensbezeichnendes Element» eines Automaten sei das Fehlen menschlicher Kontrolle im Rahmen der Alkoholabgabe. Es sei davon auszugehen, dass sich der Gesetzgeber gerade aufgrund des Fehlens einer menschlichen Kontrollinstanz zur Überprüfung des Alters, der Trunkenheit oder anderer Schutzbedürftigkeit der Kundinnen und Kunden dazu veranlasst gesehen habe, Alkoholautomaten im öffentlich zugänglichen Raum zu verbieten. Der Alkoholismus in der Schweiz habe im Vergleich zum Zeitpunkt der Ausarbeitung des GGG nicht an Bedeutung verloren, vielmehr scheine er ein zunehmendes und aktuelles Problem zu sein. Es bestünden somit keine veränderten Verhältnisse, die eine restriktivere Auslegung des Automatenbegriffs nahelegen würden. Die Selbstbedienungsautomaten der Beschwerdeführerinnen seien damit als Automaten im Sinn von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG zu qualifizieren, da es beim Verkaufsvorgang am menschlichen Kontrollelement fehle. Der Gesetzgeber habe nicht vorgesehen, auf neuen Technologien basierende Automaten dem Verkauf von Alkohol durch Menschen gleichzustellen (angefochtener Entscheid E. 6.4.2 ff.). 6.2 Die Beschwerdeführerinnen bringen dagegen vor, Art. 41 Abs. 1 Bst. f AlkG sei auf den strittigen Verkauf von Wein und Bier nicht anwendbar, weshalb die Vorinstanz das bundesrechtliche Verbot von Automaten in unzulässiger Weise «a maiore ad minus» auf nicht gebrannte alkoholische Getränke ausweite. Von einer beabsichtigten Harmonisierung könne keine Rede sein. Die bundesrechtliche Norm basiere zudem auf damals nicht vorhandenen technischen Möglichkeiten zur Gewährleistung des Jugendschutzes, da an eine automatisierte Altersverifikation noch nicht zu denken gewe-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, sen sei. Wesensbezeichnendes Element des Automaten sei damit nicht das Fehlen menschlicher Kontrolle, sondern vielmehr das Fehlen jeglicher Kontrollmechanismen. Verboten werden sollte die Alkoholabgabe an öffentlich zugänglichen Orten durch Automaten ohne jegliche Möglichkeit der Einflussnahme der Betreiberin. Dies treffe auf die Automaten der Beschwerdeführerinnen nicht zu, da diese den Jugendschutz «jederzeit» auch ohne Personal durch eine technische Altersverifikation gewährleisten würden. Die Bistrozonen würden überdies videoüberwacht und es würde in den meisten Zugkompositionen Bahnpersonal verkehren, welches bei Bedarf eingreifen könne (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 53 f., 69 ff.). Weiter sei der Alkoholkonsum in der Schweiz entgegen den von der Vorinstanz «einseitig und selektiv» zitierten Statistiken in vielen Bereichen rückläufig. Die zeitgemässe Auslegung habe zudem nicht nur auf der Grundlage der gesellschaftlichen Entwicklungen, sondern auch gestützt auf den technischen Fortschritt zu erfolgen. Die Automaten, die zum Zeitpunkt des Erlasses des GGG bestanden hätten, seien aufgrund ihrer «rudimentären Ausstattung» nicht mit den heutigen Automaten vergleichbar, die eine «wirksame Altersverifikation» gewährleisten würden. Ihre modernen Selbstbedienungsautomaten würden den Schutzzielen des GGG damit «vollumfänglich gerecht», weshalb sie vom Verbot nicht erfasst würden. Es lägen damit veränderte Verhältnisse vor, die eine restriktivere Auslegung des Automatenbegriffs rechtfertigen würden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 76 ff.). Im Übrigen würden die von den Beschwerdeführerinnen vorgesehenen Automaten das Alter der Kundinnen und Kunden – anders als Verkaufspersonal – in jedem Fall kontrollieren und seien damit weniger fehleranfällig. Die SOB setze ein solches Konzept der Altersverifikation bereits erfolgreich um, Missbräuche seien nicht bekannt. Das Konzept sei auch bei Tabakautomaten praxiserprobt und habe sich über Jahre bewährt (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 81 ff.). 6.3 Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG definiert den Begriff des Automaten zwar nicht näher. Im allgemeinen Sprachgebrauch wird darunter allerdings ein Apparat verstanden, der nach Münzeinwurf oder nach Einstecken einer Geldkarte bzw. eines Geldscheins selbsttätig – bzw. (eben) automatisch – etwas herausgibt oder eine Dienst- bzw. Bearbeitungsleistung erbringt. Selbsttätig bzw. automatisch meint technisch von selbst erfolgend, mithin ohne menschliches Zutun (vgl. Duden online, einsehbar unter: <www.duden.de>). Nach
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, dem üblichen Wortsinn werden die strittigen Warenautomaten damit vom Verbot erfasst. Das grammatikalische Auslegungselement spricht folglich für das Normverständnis der Vorinstanz. Dies scheinen zumindest implizit auch die Beschwerdeführerinnen anzuerkennen. Sie sind jedoch der Ansicht, weitere Auslegungselemente verdeutlichten, dass ihre «modernen Selbstbedienungsautomaten» mit Blick auf die durch technischen Fortschritt ermöglichte «automatisierte Altersverifikation» nicht unter das Verbot fielen (vgl. Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 79; E. 6.2 hiervor) 6.4 Unter systematischen Gesichtspunkten ergibt sich Folgendes: 6.4.1 Wie die Beschwerdeführerinnen zutreffend ausführen, ist auch der Verkauf von Tabakwaren mittels Automaten Einschränkungen unterworfen: Nach Art. 17 des Gesetzes vom 4. November 1992 über Handel und Gewerbe (HGG; BSG 930.1) sind die Abgabe und der Verkauf von Tabakprodukten, pflanzlichen Rauchprodukten und elektronischen Zigaretten mittels Automaten nur zulässig, wenn die Automaten die Abgabe und den Verkauf an Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren verunmöglichen. Anders als bei der Abgabe von Alkohol ist der Verkauf von Tabakprodukten mittels Automaten damit erlaubt, sofern durch technische Massnahmen gewährleistet ist, dass die Produkte nicht an Minderjährige abgegeben werden. Diese Regelung wurde in ihrem wesentlichen Gehalt mit der Revision vom 12. Juni 2006 eingeführt und ist seit 1. Januar 2007 in Kraft (BAG 06-131). Es konnten daher technische Möglichkeiten berücksichtigt werden, die bei Erlass von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG bzw. dessen Vorgängerbestimmung (vorne E. 5.4) noch nicht bestanden. Im Vortrag des Regierungsrats zur Gesetzesrevision wurde dazu zwar ausgeführt, die technischen Voraussetzungen, die Automaten nur für Personen ab 18 Jahren zugänglich machen würden, seien heute in der Schweiz noch nicht erfüllt. Weil aber beispielsweise Deutschland eine ähnliche Vorschrift einführe, seien Automaten auf dem Markt erhältlich, die es ermöglichten, ein entsprechendes Verbot umzusetzen. Die Betreiberinnen von Automaten müssten genügend Zeit erhalten, die bestehenden Automaten entweder umzurüsten oder zu ersetzen. Deshalb werde für die Umsetzung eine Übergangsfrist bis Ende 2009 gewährt (Vortrag des Regierungsrats zur Revision des HGG, in Tagblatt des Grossen Rates 2006, Beilage 12, S. 11). Technische Vorrich-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, tungen zur Kontrolle des Alters der Kundschaft wurden damit bei Tabakautomaten als hinreichend erachtet, um die Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen zu sichern bzw. die Abgabe von Tabak an unter 18-Jährige zu «verunmöglichen», wie es der Gesetzestext von Art. 17 HGG (damals wie heute) verlangt. Dies, obschon in der parlamentarischen Debatte die Gefährlichkeit und das Abhängigkeitspotenzial von Tabak bzw. Nikotin grundsätzlich gleich, vereinzelt gar als grösser eingestuft wurde als von Alkohol (vgl. Tagblatt des Grossen Rates 2006, S. 414 [Votum Lorenz Hess], S. 416 f. [Voten Thomas Heuberger, Peter Eichenberger, Daniel Pauli]). Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Technologie wurden soweit ersichtlich keine geäussert; vielmehr konzentrierte sich die Debatte auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verbots bzw. die Länge der Übergangsfrist, um die bestehenden Zigarettenautomaten umzurüsten (vgl. Tagblatt des Grossen Rates 2006, S. 419 f.). 6.4.2 Am 1. Oktober 2024 ist auf Bundesebene zudem das Bundesgesetz vom 1. Oktober 2021 über Tabakprodukte und elektronische Zigaretten (Tabakproduktegesetz, TabPG; SR 818.32) in Kraft getreten. Gemäss Art. 23 Abs. 3 TabPG dürfen Tabakprodukte und elektronische Zigaretten nur dann in Automaten verkauft werden, wenn diese Produkte für Minderjährige nicht zugänglich sind. Nach der Botschaft des Bundesrats (BBl 2019 919, 969) müssen die eingesetzten technischen Systeme – wie «beispielsweise ein System, das mit der Identitätskarte funktioniert» – verhindern, dass Minderjährige mit dem Bezug von Tabakprodukten am Automaten das für sie geltende allgemeine Verkaufsverbot gemäss Art. 23 Abs. 1 TabPG umgehen können. Das Bundesgesetz wird derzeit aufgrund der von Volk und Ständen angenommenen Volksinitiative «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung (Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung)» bereits wieder revidiert, wobei gemäss dem Entwurf des Bundesrats Art. 23 Abs. 3 TabPG aufgehoben werden soll. Stattdessen ist die Schaffung eines neuen Art. 23a TabPG vorgesehen, wonach (insbesondere) ein System zur Alterskontrolle einrichten muss, wer Tabakprodukte oder elektronische Zigaretten mittels Automaten abgibt (Abs. 1 Bst. a). Der Bundesrat soll ermächtigt werden, die Anforderungen an das System zur Alterskontrolle zu regeln (Abs. 3; zum Ganzen BBl 2023 1479). Die Einzelheiten sind damit zwar derzeit noch offen, auch künftig scheint indes eine technische Alterskontrolle anhand der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, Identitätskarte zulässig zu sein (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Teilrevision des TabPG, in BBl 2023 1478 S. 22). 6.4.3 Vor diesem Hintergrund erscheint der Einwand der Beschwerdeführerinnen nicht unberechtigt, die von ihnen vorgesehene technische Altersverifikation (mittels maschinellen Einlesens der Identitätskarte oder des Führerausweises, vgl. Vorakten RSA [act. 3A] pag. 1 und 37) könne auch bei der Abgabe von Alkohol mittels Automaten als hinreichende Massnahme zur Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen angesehen werden (vgl. Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 88), wenn dies bei Zigarettenautomaten grundsätzlich bedenkenlos der Fall ist. Soweit die Vorinstanz erwogen hat, dass bei der Abgabe von Alkohol höhere Anforderungen an den Jugendschutz gerechtfertigt seien (vgl. angefochtener Entscheid E. 6.6), leuchtet dies nicht ohne weiteres ein, zumal das Abgabealter bei Tabakerzeugnissen mit 18 Jahren höher ist (Art. 16 Abs. 1 HGG; Art. 23 Abs. 1 TabPG) als bei (nicht unter das AlkG fallenden) alkoholischen Getränken wie Wein und Bier, für die eine Altersgrenze von 16 Jahren gilt (Art. 29 Abs. 1 Bst. a GGG; Art. 14 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2014 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände [Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0]). Schliesslich können Missbräuche zur Umgehung der Jugendschutzbestimmungen nie völlig ausgeschlossen werden und weisen die Beschwerdeführerinnen zu Recht darauf hin, dass (auch) Alterskontrollen bei der Abgabe von Alkohol in anderen Bereichen – wie namentlich in Detailverkaufsgeschäften oder im Rahmen von Online-Käufen – fehleranfällig sind (vgl. Notari/Vorlet, Alkoholtestkäufe 2023, Nationaler Bericht über den Verkauf von Alkohol an Minderjährige, 2024, S. 6, einsehbar unter: <www.bazg.admin.ch>, Rubriken «Themen/Alkohol/Prävention und Jugendschutz/Präventionsinstrumente/Testkäufe»). Wie es sich damit im Einzelnen verhält, braucht mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen indes nicht abschliessend geklärt zu werden. 6.5 Das historische Auslegungselement führt zusammen mit einer Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Norm (teleologisches Auslegungselement) zu folgenden Erkenntnissen: 6.5.1 Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 72) ergibt sich aus den Materialien zu Art. 29
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, Abs. 1 Bst. d GGG bzw. dessen Vorgängerbestimmung (Art. 40 Abs. 1 Bst. d aGGG) klar, dass sich der bernische Gesetzgeber mit dieser Regelung an das bundesrechtliche Automatenverkaufsverbot für gebrannte Wasser in Art. 41 Abs. 1 Bst. f AlkG anlehnte. Er weitete dieses auf kantonaler Ebene auf die nicht vom AlkG erfassten alkoholischen Getränke aus (vorne E. 2.2 und 5.4). Entstehungsgeschichtlich sind mit der Vorinstanz damit auch die Hinweise aus den Materialien zur Bundesnorm bedeutsam. Dabei bestanden auf Bundesebene Bestrebungen, neben der Abgabe mittels Automaten auch jede andere Form der Selbstbedienung beim Kauf von gebrannten Wassern bzw. Spirituosen zu verbieten. Es wurde befürchtet, dass die Selbstbedienung Käuferinnen und Käufer von den «psychischen Hemmungen» befreie, die sie hätten, wenn sie gebrannte Wasser ausdrücklich verlangen müssten, und sie deshalb zu «Impulsivkäufen» verleite. Auf Selbstbedienung basierenden Systemen wurde eine verkaufsfördernde Wirkung nachgesagt, was dem mit der Alkoholordnung bezweckten Schutz der öffentlichen Gesundheit schade. Ein umfassendes Verbot – wofür sich namentlich der Kanton Bern aussprach – wurde aber letztlich aus «marktwirtschaftlichen Überlegungen» fallengelassen. Es blieb daher bei einem «Verbot der Selbstbedienung durch Automaten». Solche Automaten würden zwar im Allgemeinen ein «echtes Bedürfnis» befriedigen, da sie der Kundschaft ermöglichten, Waren auch ausserhalb der Ladenöffnungszeiten zu beziehen. Ein solches Bedürfnis sei bei Spirituosen aber zu verneinen (vgl. Botschaft des Bundesrats über die Änderung des AlkG, in BBl 1979 I 53, 65 f.). Daraus erhellt, dass es dem Bundesgesetzgeber bei der Schaffung des Automatenverkaufsverbots in erster Linie um die Gefahren ging, die mit dem gänzlich unbeaufsichtigten Kauf von Spirituosen einhergehen. Eingeschränkt werden sollte zudem deren (zeitliche) Erhältlichkeit, um zum Schutz der öffentlichen Gesundheit den Alkoholkonsum zu verringern (vgl. auch Botschaft des Bundesrats über die Änderung des AlkG, in BBl 1979 I 53, 56 ff.). Historisch betrachtet sollte folglich mit Art. 41 Abs. 1 Bst. f AlkG – der als Vorlage für Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG diente – verhindert werden, dass alkoholische Getränke bzw. gebrannte Wasser im öffentlich zugänglichen Raum jederzeit und ohne jegliche soziale Kontrolle über Automaten bezogen werden konnten. 6.5.2 Wenngleich es sich beim AlkG um ein eher älteres Gesetz handelt, hat sich an der Aktualität dieser Zielsetzungen nichts Grundlegendes geän-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, dert. Auch heute besteht eines der Hauptziele der Alkoholgesetzgebung im Schutz der öffentlichen Gesundheit durch die Reduktion des Alkoholkonsums (vgl. Art. 105 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; BGE 143 II 409 E. 4.4.1; BGer 2C_712/2011 vom 19.1.2012 E. 3.1; Jens Lehne, in St. Galler Kommentar zur BV, 4. Aufl. 2023, Art. 105 N. 12 ff., 18 ff.). Trotz eines insgesamt rückläufigen Alkoholkonsums ist dieser nach wie vor weit verbreitet. Mit der Vorinstanz ist überdies festzuhalten, dass Alkoholmissbrauch und abhängigkeit weiterhin ein bedeutendes Problem in der Schweiz darstellen (vgl. <www.bag.admin.ch>, Rubriken «Gesund leben/Sucht & Gesundheit/Alkohol»; Medienmitteilung des Bundesamts für Statistik vom 3.9.2024, einsehbar unter: <www.bfs.admin.ch>, Rubriken «Statistiken/Gesundheit/Gesundheitsdeterminanten/Alkohol/Medienmitteilungen»). Sodann hat die Verfügbarkeit von Alkohol in den letzten Jahren zwar allgemein zugenommen, dieser ist allerdings nach wie vor nicht rund um die Uhr erhältlich. So ist der Verkauf in Detailverkaufsgeschäften im Kanton Bern nur während der gesetzlichen Ladenöffnungszeiten zulässig (vgl. Art. 10 ff. HGG). Selbst in Bahnnebenbetrieben, die auf dem Bahnhofgebiet regelmässig von längeren Öffnungszeiten profitieren (vgl. vorne E. 2.1), ist Alkohol nicht zeitlich unbegrenzt verfügbar. Schliesslich gelten auch beim Verkauf von Alkohol in Gastgewerbebetrieben grundsätzlich zeitliche Einschränkungen (Polizeistunde; vgl. Art. 11 GGG). Ausschank und Handel mit Alkohol knüpfen zudem an Betriebsformen an, bei welchen die Anwesenheit von Personal bzw. einer verantwortlichen Person kennzeichnend ist (vgl. Art. 10 Abs. 3, Art. 19 ff. GGG). 6.5.3 Spezifische Jugendschutzüberlegungen standen vor diesem Hintergrund bei der Einführung der Verbotsnorm nicht im Vordergrund bzw. waren zumindest nicht allein ausschlaggebend. Dieses Verständnis wird bestätigt, wenn das Verbot der Alkoholabgabe durch Automaten im Zusammenhang mit den übrigen in Art. 29 Abs. 1 GGG enthaltenen Alkoholabgabeverboten gelesen wird. So verbietet die Bestimmung nicht nur die Abgabe von alkoholischen Getränken an Jugendliche unter 16 bzw. 18 Jahren (Bst. a und b), sondern auch an Betrunkene (Bst. c). Die Verbotsnormen dienen damit zwar einerseits dem Jugendschutz, gehen aber insbesondere mit dem Alkoholabgabeverbot an Betrunkene und dem Automatenverbot über diese Zielsetzung hinaus: Bezweckt wird die Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs, der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, Schutz der Gesundheit, die Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung sowie der Schutz der Nachbarschaft vor übermässigen Einwirkungen, mithin verschiedene öffentliche Interessen, welche die Gastgewerbegesetzgebung ganz allgemein schützen will (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. a, b, c, e und f GGG). Bei der Auslegung von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG sind diese anderen Abgabeverbote und die mit ihnen verfolgten Zwecke mitzuberücksichtigen, weshalb neben dem Jugendschutz auch die weiteren Zielsetzungen zu beachten sind. Ihnen wird entgegen den Beschwerdeführerinnen (vgl. Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 79) nicht bereits Genüge getan, wenn ein Automat über eine technische Altersverifikation verfügt. Vielmehr ist mit Blick auf das Ausgeführte und in Übereinstimmung mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Alkoholabgabe ohne jegliche menschliche Mitwirkung und soziale Kontrolle sowie ohne Rücksicht auf den Alkoholisierungsgrad der Kundschaft unterbinden wollte. Dies spricht dafür, das Verbot in einem umfassenden Sinn zu verstehen und auch Automaten darunter zu subsumieren, die mittels technischer Vorrichtungen das Alter der Käuferinnen und Käufer prüfen können. Denn solche Systeme vermögen die gesetzgeberisch gewollte menschliche Verantwortung bei der Alkoholabgabe, wie sie namentlich in der Regelung von Art. 29 Abs. 1 Bst. c GGG zum Ausdruck kommt, nicht zu ersetzen. 6.5.4 Aus dem Gesagten folgt, dass der Gesetzgeber den Verkauf von Alkohol mittels Automaten bewusst stärker eingeschränkt hat als jenen von Tabakerzeugnissen. Dies erscheint nicht nur mit Blick auf die zusätzlichen Zielsetzungen des Verbots, sondern auch sachlich gerechtfertigt: Unabhängig davon, wie gesundheitsschädigend Alkohol und Nikotin langfristig sind, unterscheiden sich die beiden Substanzen in Bezug auf ihre kurzfristige Wirkungsweise doch erheblich. Übermässiger Alkoholkonsum beeinträchtigt Wahrnehmung, Reaktionsfähigkeit und Motorik unmittelbar. Aufgrund der enthemmenden Wirkung, die Alkoholgenuss typischerweise hat, steigt zudem die Wahrscheinlichkeit für eigen- oder fremdgefährdendes Verhalten. Bei rund der Hälfte aller untersuchten Gewaltdelikte im öffentlichen Raum ist denn auch Alkohol im Spiel (vgl. <www.bag.admin.ch>, Rubriken «Gesund leben/Sucht & Gesundheit/Alkohol/Soziale Folgen von Alkoholmissbrauch/Alkohol und Gewalt»). Gerade in öffentlichen Verkehrsmitteln birgt die unkontrollierte Abgabe von Alkohol an bereits stark alkoholisierte Perso-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, nen aufgrund der begrenzten Möglichkeiten, diesen während der Fahrt aus dem Weg zu gehen, ein erhöhtes Gefährdungspotenzial für andere Fahrgäste. Daran ändert nichts, dass die Bistrozonen nach Angaben der Beschwerdeführerinnen videoüberwacht sind und «die meisten Zugkompositionen» offenbar mit Bahnpersonal verkehren (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 53), da hierdurch kaum ein präventives Eingreifen vor dem Erwerb von Alkoholika möglich ist. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen kann als betrunken zudem nicht erst gelten, wer zur ordnungsgemässen Bedienung eines Warenautomaten nicht mehr in der Lage ist (vgl. dazu Vorakten WEU [act. 3B] pag. 18), weshalb die technische Altersprüfung nicht (zugleich) als wirksame Massnahme gegen die Alkoholabgabe an Betrunkene anzusehen ist. Unerheblich ist schliesslich, ob das Alkoholabgabeverbot an Betrunkene in anderen Betrieben immer konsequent durchgesetzt wird (zur entsprechenden Rüge im vorinstanzlichen Verfahren vgl. Vorakten WEU [act. 3B] pag. 18). Denn eine (allfällig falsche) Anwendung von Vorschriften in anderen Fällen vermittelt noch keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht (vgl. zu den Voraussetzungen etwa BGE 146 I 105 E. 5.3.1; dazu auch hinten E. 8.1.2). 6.6 Zusammenfassend wird das grammatikalische Verständnis von Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG durch die historischen und teleologischen Auslegungselemente bestätigt. Der Verkauf von alkoholischen Getränken durch Automaten ist damit ungeachtet der Möglichkeit einer automatisierten Alterskontrolle unzulässig. Die beabsichtigte Abgabe von Wein und Bier mittels öffentlich zugänglicher Automaten in Zügen der BLS AG verstösst folglich gegen Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG, weshalb die Vorinstanz das Vorhaben der Beschwerdeführerinnen zu Recht nicht bewilligt hat. Die weiteren Voraussetzungen einer gastgewerblichen Betriebsbewilligung müssen daher nicht geprüft werden (vorne E. 4). 7. 7.1 Obwohl von den Beschwerdeführerinnen nicht in Abrede gestellt, ist der Vollständigkeit halber festzuhalten, dass das in Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG enthaltene Verbot der Alkoholabgabe durch öffentlich zugängliche Automa-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, ten ohne weiteres mit dem Bundesrecht vereinbar ist: Dieses sieht zwar selber, namentlich im AlkG sowie im LMG und den dazugehörigen Verordnungen, eine Reihe von Massnahmen zur Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs und des Alkoholismus vor, darunter Verkaufsbeschränkungen, um den übermässigen Konsum alkoholischer Getränke zu verhindern und die öffentliche Gesundheit, insbesondere diejenige von Jugendlichen, zu schützen. Art. 105 und 118 BV verleihen jedoch dem Bund keine ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Handels mit alkoholischen Getränken, weshalb die Kantone befugt bleiben, Bestimmungen über den Verkauf von Alkohol zu erlassen, solange diese nicht im Widerspruch zum Bundesrecht stehen und die vom Bundesgesetzgeber verfolgten Ziele nicht beeinträchtigen (vgl. BGE 128 I 295 E. 3e [Pra 92/2003 Nr. 79] betreffend eine kantonale Regelung von Tabak- und Alkoholwerbung; darauf verweisend BGer 2P.278/2004 vom 4.4.2005 E. 2.3 in Bezug auf ein kantonales Verkaufsverbot von Alkohol an Tankstellen). Das Verbot der Abgabe von alkoholischen Getränken in öffentlich zugänglichen Automaten steht – wie gesehen – nicht im Widerspruch zum Bundesrecht, vielmehr unterstützt es dieses im Bestreben, den Gefahren des Alkoholkonsums zu begegnen. Es ergänzt das inhaltlich gleichlautende Verbot nach Art. 41 Abs. 1 Bst. f AlkG in Bezug auf den bundesgesetzlich ausgenommenen Bereich der nicht gebrannten alkoholischen Getränke (vorne E. 2.2, 5.4 und 6.5.1) und steht so im Einklang mit den vom Bundesgesetzgeber verfolgten Zielen. Ein solches Verbot kennen im Übrigen die meisten Kantone (vgl. für eine Übersicht <www.bag.admin.ch>, Rubriken «Strategie & Politik/Politische Aufträge & Aktionspläne/Politische Aufträge zur Alkoholprävention/Alkoholpolitik in den Kantonen»). 7.2 Die Beschwerdeführerinnen rügen ferner eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV; Art. 23 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]) bzw. des daraus abgeleiteten Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. 7.2.1 Die Vorinstanz hat verneint, dass die BLS AG in den (persönlichen) Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit fällt (angefochtener Entscheid E. 7.4 f.). Da sie massgeblich (aber nicht vollständig) von der öffentlichen Hand getragen und beherrscht wird und unmittelbar öffentliche Aufgaben er-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, füllt, handelt es sich bei ihr um ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen (BVR 2023 S. 301 [VGE 2020/196 vom 25.1.2023] zusammengefasst publ. E. 2.2 mit Hinweisen). Zur Frage, ob und inwieweit in den Formen des Privatrechts verfasste, aber von der öffentlichen Hand beherrschte juristische Personen wie die BLS AG sich im Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit bewegen, werden in der Literatur unterschiedliche Standpunkte vertreten. Das Bundesgericht hat die Frage bislang nicht abschliessend beurteilt (vgl. BGE 145 II 49 [2C_196/2017 vom 21.2.2019] nicht publ. E. 6.2, 142 II 369 E. 6.3 mit Hinweisen; ferner BVR 2016 S. 402 E. 7.2 f. in Bezug auf die BLS Netz AG, wo das Verwaltungsgericht die Frage ebenfalls offengelassen hat). Die BLS AG bringt insoweit vor, auch eine von der öffentlichen Hand beherrschte Unternehmung könne sich in Bezug auf ihre unter Wettbewerbsbedingungen bzw. ausserhalb der öffentlichen Aufgabe erbrachten Tätigkeiten auf die Wirtschaftsfreiheit berufen. Sie beabsichtige mit dem Vorhaben, «losgelöst vom konzessionierten Bahnbetrieb» tätig zu sein und nehme damit nicht unmittelbar staatliche Aufgaben wahr (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 93 ff.). Zwar hat die Rechtsprechung bisweilen auch gemischtwirtschaftlichen Unternehmen zugestanden, sich auf die Wirtschaftsfreiheit zu berufen, wenn sie ausserhalb ihrer öffentlichen Aufgabe (vgl. BGE 123 II 402 E. 3a betreffend Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft [SRG]) oder in Konkurrenz zu Privaten handeln (vgl. BGE 138 I 289 E. 2.8.1 betreffend Stiftung SWITCH). Ob hier in Bezug auf die BLS AG eine solche Konstellation vorliegt, erscheint indessen fraglich. So würde sie die strittige Tätigkeit kaum unter Wettbewerbsbedingungen – d.h. den gleichen Regeln unterstehend wie private Konkurrenz – erbringen, wenn sie die Warenautomaten mit Alkoholika auf konzessionierten Linien des Personenverkehrs betreiben will. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen kann damit jedenfalls nicht gesagt werden, es fehle am Zusammenhang zum Bahnbetrieb. Es liegt eher der Schluss nahe, dass sich die BLS AG auch bei der Führung eines solchen Nebenbetriebs im Rahmen ihrer staatlichen Aufgabenerfüllung bewegt (vgl. auch BVGer A-7454/2009 vom 29.3.2011 E. 8.3 [bestätigt durch BGE 138 I 274]; kritisch dazu Josianne Magnin, Wettbewerbsrecht und Entflechtung im Infrastrukturbereich, 2024, N. 151). Wie es sich damit verhält, kann mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen ebenso offenbleiben wie die – von der Vorinstanz verneinte – Frage, ob sich die Selecta AG neben der BLS AG hier überhaupt ei-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, genständig auf die Wirtschaftsfreiheit berufen kann (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.7). 7.2.2 Die Beschwerdeführerinnen beanstanden, dass die SOB in ihren Zügen – anders als sie gemäss angefochtenem Entscheid – Automaten mit Wein und Bier betreiben dürfe (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 92, 95 ff.). – Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrentinnen und Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne oder Gruppen von Konkurrentinnen und Konkurrenten gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen (statt vieler BGE 147 V 423 E. 5.1.3, 142 I 162 E. 3.7.2). Die SOB betreibt die fraglichen Warenautomaten in ihren Zügen aufgrund einer Feststellungsverfügung des Amtes für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Appenzell Ausserrhoden, das zum Schluss gekommen ist, es liege nach ausserrhodischem Gastgewerberecht keine bewilligungspflichtige gastgewerbliche Tätigkeit vor (vgl. Feststellungsverfügung vom 18.12.2020 E. 4, Vorakten RSA [act. 3A] pag. 6). Demgegenüber sind für die Beurteilung des hier Verfahrensgegenstand bildenden Gesuchs der Beschwerdeführerinnen unstreitig die bernischen Behörden gestützt auf die bernische Gastgewerbegesetzgebung zuständig (vorne E. 2). Die SOB, die ihren Sitz im Übrigen in St. Gallen hat, und die BLS AG sind daher nicht als direkte Konkurrentinnen anzusehen. Denn als solche gelten nur Unternehmen, die in demselben Gebiet ansässig sind, in dem die betreffenden Rechtsvorschriften gelten (BGE 143 II 598 E. 5.1 [Pra 107/2018 Nr. 91] mit Verweis auf BGer 2C_441/2015 vom 11.1.2016 E. 7.1.2; vgl. auch BGE 125 II 129 E. 10b; BGer 2C_1017/2011 vom 8.5.2012 E. 6; BVR 2024 S. 208 E. 5.4). Darüber hinaus kann aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen keine Pflicht der Kantone abgeleitet werden, ihre Gesetzgebung untereinander zu harmonisieren (BGer 2C_441/2015 vom 11.1.2016 E. 7.1.2, 2C_1017/2011 vom 8.5.2012 E. 6). Er ist daher nicht verletzt, wenn unterschiedliche Gemeinwesen je in ihrem Zuständigkeitsbereich Regelungen treffen und daraus für die Rechtsunterworfenen in einem Gemeinwesen andere Folgen resultieren als für diejenigen in einem anderen (vgl. BGer 8C_824/2015 vom 19.5.2016 E. 13.3 betreffend das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot). Die SOB hat ihren Sitz nicht im Kanton Bern, wes-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, halb sich die Zulässigkeit des von ihr in ihren Zügen betriebenen Alkoholverkaufs durch Automaten entgegen den Beschwerdeführerinnen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 11, 92, 98) auch dann nicht nach bernischem Gastgewerberecht richtet, wenn Zugverbindungen betroffen sind, die (teilweise) durch das bernische Kantonsgebiet führen (vgl. vorne E. 2.3). 7.3 Damit ist die Vorinstanz zu Recht zum Schluss gekommen, dass – soweit sich die Beschwerdeführerinnen überhaupt darauf berufen können – kein Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen vorliegt. Die Beschwerde erweist sich damit als im Hauptantrag unbegründet. 8. 8.1 Weiter verlangen die Beschwerdeführerinnen mit ihrem Subeventualantrag die befristete Erteilung einer Betriebsbewilligung, bis auch der SOB auf dem Gebiet des Kantons Bern rechtskräftig der Verkauf von Wein und Bier aus Automaten in ihren Zügen verboten worden sei. 8.1.1 Sie führen zur Begründung an, abweichend von dem in Art. 2 Abs. 1 BGBM verankerten Grundsatz des freien Marktzugangs nach Massgabe der Vorschriften am Unternehmenssitz ermögliche Art. 3 Abs. 1 BGBM den örtlichen Behörden, den Marktzugang mit Auflagen einzuschränken, sofern diese auch für lokale Anbieterinnen gelten und überwiegende öffentliche Interessen schützen würden. Dazu hätten sich die zuständigen Behörden im Verwaltungskreis Bern-Mittelland bislang nicht veranlasst gesehen. Dass die Erlaubnis der SOB auf eine ausserkantonale Rechtsgrundlage zurückgehe, könne daher keine Rolle spielen. Die «Ungleichbehandlung» bestehe gegenwärtig und dauere so lange an, bis ihr die Bewilligung erteilt werde oder gegenüber den anderen Eisenbahnunternehmen, die im Verwaltungskreis Bern-Mittelland mit Automaten Alkohol anbieten, ein Verbot ausgesprochen werde. Da solche Verfahren lange dauern würden, sei ihr «aus Verhältnismässigkeitsüberlegungen» die Bewilligung mindestens befristet zu erteilen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 99 ff.).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, 8.1.2 Sinngemäss verlangen die Beschwerdeführerinnen damit eine (vorübergehende) Gleichbehandlung im Unrecht, d.h. zeitweilig (ebenfalls) gesetzwidrig begünstigt zu werden. Eine solche setzt aber namentlich voraus, dass die Behörde nicht nur in einem oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde (statt vieler BGE 146 I 105 E. 5.3.1 mit Hinweisen). Dies ist hier nicht der Fall: Die Vorinstanz hat die Regierungsstatthalterin vielmehr ausdrücklich aufgefordert zu prüfen, ob gegen den Verkauf alkoholischer Getränke mittels Automaten in den Zügen ausserkantonaler Verkehrsunternehmen vorzugehen sei, soweit diese ihr Angebot auch im Kanton Bern erbringen würden (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.8). Eine bestehende rechtswidrige Praxis ist damit nicht erkennbar, weshalb einem Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht von vornherein die Grundlage entzogen ist. Daran ändert nichts, dass der Ausgang eines allfälligen von den kantonalen Behörden angestrengten Verfahrens derzeit noch unklar ist und gegebenenfalls Zeit in Anspruch nehmen würde. 8.1.3 Eine befristete Betriebsbewilligung für das Vorhaben der Beschwerdeführerinnen kann somit nicht erteilt werden, weshalb sich auch der Subeventualantrag als unbegründet erweist. 8.2 Im Subsubeventualantrag verlangen die Beschwerdeführerinnen schliesslich, die Sache zur neuen Beurteilung im Sinn der Erwägungen an die WEU zurückzuweisen. 8.2.1 Sie machen geltend, die Vorinstanz habe es (trotz entsprechender Rüge) unterlassen, die «Eingriffsvoraussetzungen gemäss Art. 36 BV in die Wirtschaftsfreiheit» zu prüfen. Bereits darin liege eine Rechtsverletzung, weshalb der angefochtene Entscheid aufzuheben sei. Ohnehin seien die Eingriffsvoraussetzungen offensichtlich nicht erfüllt (Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rz. 102 f.). 8.2.2 Sinngemäss rügen die Beschwerdeführerinnen damit eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 21 ff. VRPG; Art. 29 Abs. 2 BV). Dieser garantiert namentlich das Recht, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen tatsäch-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, lich hört, prüft und bei der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (vgl. auch Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG), wobei nicht erforderlich ist, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 149 V 156 E. 6.1, 146 II 335 E. 5.1; BVR 2022 S. 51 E. 2.3, 2021 S. 285 E. 3.4.2). Die Vorinstanz hat diese Vorgaben eingehalten: Sie hat im angefochtenen Entscheid die für sie wesentlichen Argumente dargelegt und aufgezeigt, weshalb nach ihrer Rechtsauffassung keine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit bzw. des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen vorliegt. Dass sie bereits die Grundrechtsträgerschaft der BLS AG verneint und der Selecta AG daneben eine eigenständige Berufung auf die Wirtschaftsfreiheit versagt hat (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.5 und 7.7), erklärt, weshalb sie sich nicht veranlasst sah, auch noch die Einschränkungsvoraussetzungen von Art. 36 BV zu prüfen. Kommt hinzu, dass sich die WEU mit dem von den Beschwerdeführerinnen spezifisch gerügten Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen dennoch auseinandersetzte und eine Verletzung verneinte (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.6; zur entsprechenden Rüge der Beschwerdeführerinnen im vorinstanzlichen Verfahren vgl. Vorakten WEU [act. 3B] pag. 6 ff., 20). Solche Eventualbegründungen erfolgen meist aus prozessökonomischen Gründen bzw. um unnötige Folgeverfahren zu verhindern (Michel Daum, a.a.O., Art. 21 N. 29). Der angefochtene Entscheid ist ausreichend begründet; diesen sachgerecht anzufechten, war den Beschwerdeführerinnen denn auch problemlos möglich. Eine Gehörsverletzung liegt folglich nicht vor. 8.2.3 Ohnehin verletzt die verweigerte Bewilligungserteilung die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerinnen nicht, sollten sie sich darauf berufen können (vorne E. 7.2.1). Eingriffe in Freiheitsrechte sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des betreffenden Grundrechts nicht verletzen (Art. 36 BV und Art. 28 KV). Unabhängig davon, ob die Wirtschaftsfreiheit betroffen ist, gelten diese Voraussetzungen allgemein für staatliches Handeln (vgl. Art. 5 Abs. 1 und 2 BV; BVR 2016 S. 402 E. 7.3). Die Einschränkung beruht mit Art. 29 Abs. 1 Bst. d GGG auf einer
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, genügenden gesetzlichen Grundlage und soll neben dem Jugendschutz die Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs, den Schutz der Gesundheit, die Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung sowie den Schutz der Nachbarschaft vor übermässigen Einwirkungen sicherstellen (vorne E. 6.5.3). Ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zielerreichung ist nicht ersichtlich und die Bewilligungsverweigerung erweist sich auch als zumutbar, da die damit verfolgten öffentlichen Interessen die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerinnen überwiegen, zumal ihnen einzig der Verkauf von alkoholischen Getränken mittels Warenautomaten untersagt und das übrige (bestehende) Warensortiment davon nicht berührt wird. Der Kerngehalt der Wirtschaftsfreiheit ist dadurch offensichtlich nicht angetastet. 9. 9.1 Somit hält der angefochtene Entscheid der Rechtskontrolle stand und ist die Beschwerde vollumfänglich (in Bezug auf Haupt- und Eventualanträge) abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist (vorne E. 1.2). 9.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftbarkeit kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 i.V.m. Art. 106 VRPG). Auch wenn sich die BLS AG bei der Führung eines Nebenbetriebs allenfalls im Rahmen ihrer staatlichen Aufgabenerfüllung bewegt (vorne E. 7.2.1), tritt sie hier nicht als Behörde, sondern in der Rolle der Gesuchstellerin auf (vgl. VGE 2022/341 vom 4.2.2025 E. 8.2; Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 108 N. 31). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.08.2025, Nr. 100.2023.253U, 2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 7'000.--, werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt und dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe entnommen. 3. Es werden keine Parteikosten gesprochen. 4. Zu eröffnen: - Beschwerdeführerinnen - Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons Bern und mitzuteilen: - Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland - Bundesamt für Verkehr Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin: Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.