100.2020.314U BUC/SBE/SPR Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 3. März 2023 Verwaltungsrichter Häberli, präsidierendes Mitglied Verwaltungsrichter Bürki, Verwaltungsrichter Häusler Gerichtsschreiberin Streun 1. A.________, Stiftung für … 2. Stiftung B.________ 3. Stiftung C.________ 4. Berner Stiftung für D.________ 5. «E.________» Atelier … 6. Stiftung F.________ alle handelnd durch die statutarischen Organe und vertreten durch Rechtsanwalt … Beschwerdeführerinnen gegen Kanton Bern handelnd durch die Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion, Generalsekretariat, Rathausgasse 1, Postfach, 3000 Bern 8 Beschwerdegegner betreffend Staatsbeiträge 2018; Berücksichtigung von Eigenmitteln (Entscheid der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern vom 9. Juli 2020; 2019.GEF.283)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, Prozessgeschichte: A. Der Kanton Bern hat die Erbringung von stationären Leistungen der institutionellen Sozialhilfe im Bereich Betreuung und Förderung von Kindern, Jugendlichen und erwachsenen Personen mit Behinderungen sowie die Förderung der Eingliederung invalider Personen teilweise an private Institutionen übertragen. Die einzelnen von den Institutionen zu erbringenden Leistungen sowie die vom Kanton hierfür zu bezahlenden Abgeltungen werden durch Leistungsverträge bestimmt. In Umsetzung der Massnahme Nr. 44.3.3 (Lineare Kürzung der Staatsbeiträge an Behinderteninstitutionen im Bereich Kinder/Jugendliche und Erwachsene) aus dem Entlastungspaket 2018, die vom Regierungsrat mit RRB 693/2017 vom 28. Juni 2017 beschlossen worden war, sahen die Leistungsverträge für das Jahr 2018 erstmals vor, für die Festlegung der Leistungspreise pro Einheit die bei den jeweiligen Leistungsgerbringerinnen vorhandenen Eigenmittel zu berücksichtigen. Mit Rundschreiben vom August 2017 informierte das Alters- und Behindertenamt (ALBA; heute: Amt für Integration und Soziales [AIS], Abteilung Soziale Einrichtungen und Assistenz [SEA]) der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF; heute: Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion [GSI]) alle betroffenen Institutionen darüber, dass im Leistungsvertrag 2018 eine Obergrenze der erlaubten und bisherigen Rücklagen festgelegt werden würde. Mit Schreiben vom 28. November 2017 legte es ihnen die in der Folge angewendete Methode zur Berücksichtigung der Eigenmittel dar. B. Weil sich einige der betroffenen Institutionen mit der Höhe der Leistungspreise für das Jahr 2018 – insbesondere hinsichtlich der Anrechnung der Eigenmittel – nicht einverstanden erklärten, wurden die Leistungsverträge 2018 je mit der Zusatzbestimmung abgeschlossen, dass «das ALBA auf Gesuch hin mittels Verfügung» über den «von der Leistungserbringerin verlangten [über den vereinbarten Leistungspreis] hinausgehenden höheren Leistungspreis» entscheiden werde. Am 11. Mai 2018 ersuchten mehrere be-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, troffene Institutionen in einer gemeinsamen Eingabe um Erlass einer anfechtbaren Verfügung für den nicht gewährten Teil der Leistungspreise. Das ALBA erliess daraufhin am 3. Januar 2019 gegenüber diesen und weiteren Institutionen je separate Verfügungen, mit denen zwar teilweise geringfügig höhere Abgeltungen (als in der Leistungsvereinbarung 2018 vorgesehen) gewährt wurden; soweit die Festsetzung der Leistungspreiseinheiten ohne Berücksichtigung vorhandener Eigenmittel beantragt worden war, wies das ALBA die Gesuche indes ab. C. Die hiergegen von der A.________, Stiftung für … (nachfolgend: Stiftung A.________), und 10 weiteren Institutionen am 4. Februar 2019 gemeinsam erhobene Beschwerde wies die GSI mit Entscheid vom 9. Juli 2020 ab. D. Dagegen haben die Stiftung A.________ und fünf weitere Institutionen am 10. August 2020 gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie stellen folgende Anträge: «1. Der Entscheid der Vorinstanz vom 9. Juli 2020 sei aufzuheben. 2. Den Beschwerdeführerinnen seien für das Jahr 2018 zusätzlich jene Staatseiträge zu gewähren, welche sich ohne die vom ALBA berücksichtigte Überdeckung bzw. ohne die Anrechnung von Eigenmitteln ergeben. 3. Den Beschwerdeführerinnen seien auf den zusätzlich zu leistenden Staatsbeiträgen Verzugszinsen zu 5 % seit wann rechtens zuzusprechen.» Die GSI beantragt namens des Kantons Bern mit Beschwerdeantwort vom 6. Oktober 2020 die Abweisung der Beschwerde.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, Erwägungen: 1. 1.1 Strittig ist die Gewährung zusätzlicher Staatsbeiträge zur Abgeltung von Leistungsangeboten der institutionellen Sozialhilfe. Über die Ablehnung von Begehren um (zusätzliche) Staatsbeiträge ist durch Verfügung zu entscheiden (Art. 9 Abs. 3 des Staatsbeitragsgesetzes vom 16. September 1992 [StBG; BSG 641.1] in der hier noch anwendbaren ursprünglichen Fassung [BAG 94-027]; vgl. heute Art. 9 Abs. 1 Satz 2 StBG), auch wenn die Gewährung von Beiträgen an die Gesuchstellerinnen grundsätzlich durch Leistungsvertrag erfolgt (BVR 2013 S. 227 E. 4 mit Bemerkungen von Bernhard Rütsche S. 238 ff.). Somit werden die strittigen Ansprüche zu Recht im Verwaltungs- bzw. Beschwerdeverfahren und nicht auf dem Klageweg geltend gemacht (vgl. etwa VGE 2016/339 vom 7.11.2018 E. 1.2 und 1.7). 1.2 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die (gemeinsam anwaltlich vertretenen) Beschwerdeführerinnen bilden eine einfache bzw. freiwillige Streitgenossenschaft (Art. 13 Abs. 1 VRPG i.V.m. Art. 71 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272]). Sie haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten. 1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). 2. 2.1 Die Beschwerdeführerinnen sind juristische Personen des Privatrechts, die Aufgaben der institutionellen Sozialhilfe wahrnehmen (vgl. vorne
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, Bst. A). Die Abgeltung der Leistungen der privaten Trägerschaften der institutionellen Sozialhilfe ist in der Sozialhilfegesetzgebung geregelt, d.h. im Gesetz vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1) und der Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111). Seit dem 1. Januar 2022 findet sich die Regelung des Leistungsangebots der institutionellen Sozialhilfe im Gesetz über die sozialen Leistungsangebote vom 9. März 2021 (SLG; BSG 860.2). Bereitstellung und Finanzierung der Leistungsangebote für erwachsene Menschen mit Behinderung richten sich weiterhin nach dem SHG (Art. 58 Abs. 1 und 2 SHG). Auf die streitbetroffenen Betriebsbeiträge für das Jahr 2018 sind aber ohnehin die bisher geltenden und nicht die am 1. Januar 2022 neu in Kraft getretenen Bestimmungen anzuwenden (vgl. Art. 10 Abs. 1 StBG). Die strittige Ablehnung von zusätzlichen Staatsbeiträgen beurteilt sich somit nach dem StBG im Verbund mit dem SHG in den hier massgeblichen, bis zum 30. Juni 2020 geltenden Fassung (BAG 11-105 soweit nicht anders angegeben) und der SHV. 2.2 Die institutionellen Leistungsangebote umfassen ambulante, teilstationäre und stationäre Leistungen in den Wirkungsbereichen finanzielle Existenzsicherung, persönliche Autonomie, berufliche und soziale Integration sowie Lebensbedingungen (aArt. 58 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 SHG). Die Leistungen werden vom Kanton, von Gemeinden oder von privaten Trägerschaften oder Personen erbracht (Leistungserbringerinnen bzw. Leistungserbringer; aArt. 58 Abs. 2 SHG). Die GSI stellt die erforderlichen Leistungsangebote bereit (aArt. 60 Abs. 1 SHG). Zu diesem Zweck kann die zuständige Stelle der GSI mit Leistungserbringerinnen und Leistungserbringern Leistungsverträge abschliessen (aArt. 60 Abs. 2 Bst. a SHG). Die in diesem Rahmen für die GSI erbrachten Leistungen werden vom Kanton mit Beiträgen abgegolten, die durch Verfügung oder Vertrag gewährt werden (aArt. 74 Abs. 2 [BAG 01-084] und Art. 76 Abs. 1 SHG; Art. 25 Abs. 1 SHV). Die Einzelheiten der Leistungsabgeltung sind in aArt. 74a und 75 SHG i.V.m Art. 25 ff. SHV geregelt (vgl. dazu hinten E. 3.2). 2.3 Die Gewährung der Beiträge richtet sich allgemein nach dem Staatsbeitragsrecht (StBG und Staatsbeitragsverordnung vom 23. März 1994 [StBV; BSG 641.111]; Art. 25 Abs. 2 SHV). Das StBG regelt die allgemeinen
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, Grundsätze und das Verfahren für die Gewährung von Staatsbeiträgen (Art. 1 StBG), wobei die Abschnitte III, VI und VII nur anwendbar sind, soweit andere Gesetze nichts Abweichendes vorschreiben (Art. 2 Abs. 2 StBG). Als Staatsbeiträge gelten finanzielle Beiträge, die einer Empfängerin oder einem Empfänger ausserhalb der Kantonsverwaltung gewährt werden, ohne dass der Kanton eine direkte Gegenleistung erhält. Sie werden als Finanzhilfen oder Abgeltungen gewährt. Bei den hier strittigen Beiträgen handelt es sich um Abgeltungen, zwecks Milderung oder Ausgleichung der finanziellen Lasten, welche sich aus der Erfüllung öffentlich-rechtlich vorgeschriebener oder übertragener Aufgaben ergeben (Art. 3 Abs. 1 und 3 StBG; BVR 2013 S. 227 E. 4.3; Coullery/Mewes, Sozialhilferecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021, S. 743 ff., Rz. 149 ff., 158 ff.). 3. Strittig ist, ob den Beschwerdeführerinnen für deren Angebote der institutionellen Sozialhilfe höhere Abgeltungen als die in den Leistungsverträgen vereinbarten auszurichten sind, indem bei der Festsetzung der Leistungspreise von der Berücksichtigung von Eigenmitteln abgesehen wird. 3.1 Für das Jahr 2018 hat das ALBA die Berechnung der Abgeltung gegenüber dem Vorjahr insofern angepasst, als es bei der Festlegung der Leistungspreise erstmals Eigenmittel der leistungserbringenden Institutionen anrechnete. Eine Anrechnung erfolgte, wenn bei einer Leistungserbringerin die als «Risikokapital» bezeichnete Grösse den festgelegten Soll-Wert von 25 % des Gesamtaufwands im subventionierten Bereich überstieg. Als «Risikokapital» betrachtete das ALBA einerseits die als Rückstellungen verbuchten kumulierten Überdeckungen und andererseits das «Eigenkapital/Organisationskapital» gemäss Kontenrahmen CURAVIVA, das auch Spenden und Legate umfasst. Dabei wurde auf die Zahlen des Jahres 2015 abgestellt. Für Institutionen, die Leistungen in mehreren Bereichen der institutionellen Sozialhilfe (etwa solche für Erwachsene und für Kinder/Jugendliche) oder solche ausserhalb von Leistungsverträgen (z.B. Massnahmen der Invalidenversicherung) erbringen, wurde das Eigenkapital anhand des anteiligen Betriebsaufwands auf die Bereiche aufgeteilt. Die Anrechnung von Eigenmitteln
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, erfolgte als «Reduktion» des Leistungspreises pro Einheit im Leistungsvertrag, wobei das ALBA im Einzelnen nach folgendem – im vorliegenden Verfahren selber nicht streitigen – Berechnungsschema vorging (vgl. Verfügungen vom 3.1.2019 E. 6, unpag. Vorakten ALBA, act. 4B Reg. 3, 4, 6 sowie act. 4C Reg. 7-9): 3.2 Die GSI hat die Abweisung der Gesuche um (zusätzliche) Staatsbeiträge in der Höhe der vom ALBA bei der Leistungspreisbemessung angerechneten Eigenmittel im Wesentlichen mit der Begründung bestätigt, die angemessene Berücksichtigung der Eigenmittel der Leistungserbringerinnen sei bei der Staatsbeitragsfestsetzung gesetzlich nicht nur erlaubt, sondern geboten. Der Grundsatz der Subsidiarität in der institutionellen Sozialhilfe verlange, dass Kanton und Gemeinden Leistungsangebote in Ergänzung zur privaten Initiative nur soweit bereitstellten und finanzierten, als dies zur Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebotes nötig sei. Jedoch sei dies nicht so zu verstehen, dass die Gewährung von Staatsbeiträgen streng subsidiär zu den Eigenmitteln der Leistungserbringerinnen erfolge; angezeigt sei vielmehr statt einer vollumfänglichen eine angemessene Berücksichtigung der Eigenmittel (angefochtener Entscheid E. 5.2 f.). In Auslegung des Begriffs der «Eigenmittel» gelangte die Vorinstanz zum Schluss, dass als solche auch die im übertragenen Aufgabenbereich verwendbaren Zuwendungen Dritter an die Leistungserbringerinnen, wie namentlich frei verfügbare Spenden und Legate gelten (E. 5.6). Es sei daher nicht zu beanstanden, diese Mittel bei der Beitragsbemessung zu berücksichtigen. Ein Eingriff in Gesamtaufwand gemäss Kostenrechnung 2015 Soll-Risikokapital (25 % des Gesamtaufwands 2015) Vorhandenes Risikokapital (IST) Differenz von IST zu SOLL Nicht verwendete Staatsbeiträge vom 1.1.2015 bis 31.12.2015 1. Abzüglich lineare Kürzung gem. Entlastungspaket 2. Abzüglich Zuweisung Risikokapital 3. Abzüglich freie Quote (2,5 % des Gesamtaufwands 2015) Total anzurechnende Eigenmittel
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, die Eigentumsgarantie sei – weil es um die Ausrichtung von Staatsbeiträgen gehe – nicht gegeben (E. 5.8). Mit der vom ALBA angewandten Berechnungsmethode würden Eigenmittel der Leistungserbringerinnen nur insoweit an die Staatsbeiträge für das Jahr 2018 angerechnet, als gemäss der Jahresrechnung 2015 das «Risikokapital» gedeckt gewesen und zudem eine Überdeckung im subventionierten Bereich realisiert worden sei, was sachgerecht erscheine. Aus Gründen der Gleichbehandlung sei angebracht gewesen, auf die Ergebnisse des Jahres 2015 abzustellen, da zum Zeitpunkt der Gesucheinreichung im Herbst 2017 nicht für alle abgeltungsberechtigten Institutionen eine von der jeweiligen Revisionsstelle geprüfte, definitive Jahresrechnung für das Jahr 2016 vorgelegen hätte (E. 6.5). Ferner sei auch der Soll-Wert für das Risikokapital von 25 % des Gesamtaufwands sachlich begründet, entspreche dieser Wert doch dem von der Zertifizierungsstelle für gemeinnützige Non-Profit-Organisationen (Stiftung ZEWO) definierten Standard (E. 6.7). 3.3 Die Beschwerdeführerinnen erachten das Vorgehen zur Berücksichtigung der Eigenmittel bei der Festlegung der Leistungspreise als rechtsfehlerhaft bzw. unsachgemäss. Sie bemängeln zunächst, dass das ALBA unzulässigerweise nach Art. 15a StBG vorgegangen sei und sich die Methode zur Festlegung der Abgeltung nicht aus den gesetzlichen Grundlagen ergebe. Dergestalt offen formulierte Bestimmungen leisteten rechtsungleicher oder gar willkürlicher Handhabung Vorschub, zumal sich die GSI (als übergeordnete Direktion) bei der Überprüfung gemäss eigenem Bekunden Zurückhaltung auferlegt habe. Weiter sei unzulässig, das Eigen- bzw. Organisationskapital (inkl. Spenden und Legate) sowie Rückstellungen verschiedener Art als «Risikokapital» im Rahmen der Bemessung der Abgeltung heranzuziehen. Die Leistungserbringerinnen seien nicht verpflichtet, Eigenmittel zu erwirtschaften, womit auch nicht darauf zurückgegriffen werden könne, um Betriebsaufwand zu decken, den der Kanton nicht tragen wolle. Es sei insbesondere nicht statthaft, zu den anrechenbaren Eigenmitteln (zweckgebundene) Spenden und Legate zu zählen. Bei der Auslegung des Begriffs der Eigenmittel habe die Vorinstanz zu Unrecht unberücksichtigt gelassen, dass die Leistungserbringerinnen über genügend liquide Mittel verfügen müssten, um ihren Betriebsaufwand selber tragen zu können, und Eigenmittel auch für die Finanzierung von Investitionen benötigten. Zudem habe sie vernachläs-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, sigt, dass die Bemessung der Beiträge anhand einer zukunftsgerichteten Beurteilungsweise zu erfolgen habe und Art. 15a StBG, indem er das rückforderungsberechtigte Substrat (Überdeckungen) definiere, auch den Umfang festlege, in welchem eine Anrechnung vorhandener Mittel erfolgen könne. Unter dem Aspekt der Gleichbehandlung kritisieren sie, dass mit der Reduktion der Leistungspreise im Umfang vermeintlicher Überdeckungen des Jahres 2015 unterschiedliche Preise für gleiche Leistungen im Jahr 2018 festgelegt worden seien, weshalb von einer rechtsgleichen Behandlung der Leistungserbringerinnen nicht die Rede sein könne. 3.4 Die GSI hält den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen zusammenfassend entgegen, die Beitragsbemessung beruhe nicht auf dem StBG, sondern auf den einschlägigen subventionsrechtlichen Bestimmungen des SHG und damit auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen vermittelten das SHG und die SHV keinen Anspruch auf eine kostendeckende Abgeltung der erbrachten Leistungen. Auch sei darin, dass das ALBA bei der Bemessung der Staatsbeiträge Zuwendungen Dritter, wie namentlich Spenden und Legate, indirekt berücksichtigt habe, keine Überschreitung des ihm zustehenden grossen Ermessensspielraums zu erkennen. Was schliesslich die rechtsgleiche Behandlung der Leistungserbringerinnen angehe, treffe tatsächlich zu, dass in den individuell ausgestalteten Leistungsverträgen nicht für alle Erbringerinnen der institutionellen Sozialhilfe identische Leistungspreise festgelegt worden seien. Dem Anspruch auf Gleichbehandlung werde indes genüge getan, indem sie bei der Bemessung der Staatsbeiträge in methodischer Hinsicht gleichbehandelt würden. 4. Zunächst ist zu prüfen, ob die Berücksichtigung von Eigenmitteln unzulässigerweise in Anwendung von Art. 15a StBG erfolgt ist bzw. eine genügende gesetzliche Grundlage besteht, um bei der Bemessung der Leistungspreise Eigenmittel anzurechnen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 4.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, das ALBA habe – entgegen den Ausführungen der Vorinstanz (angefochtener Entscheid E. 2.2 f.) – bestehende «Überdeckungen» eingefordert, indem es diese gemäss Art. 15a Abs. 3 StBG mit zukünftigen Staatsbeiträgen (d.h. mit solchen für das Jahr 2018) verrechnete. Dies sei deshalb rechtswidrig, weil nach dieser Bestimmung allein «übermässige Gewinne» bzw. Staatsbeiträge, die nicht vollständig zur Finanzierung der Betriebsaufwendungen verwendet worden seien, abgeschöpft werden dürften. Zudem stelle das Vorgehen, auf die Überdeckung des Jahres 2015 abzustellen, eine unzulässige (echte) Rückwirkung dar. Es fehle damit an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, welche eine Anrechnung der Eigenmittel gemäss der vom ALBA definierten Berechnungsmethode erlaube. Eine solche stellten aArt. 74 ff. SHG nicht dar, da das konkrete Vorgehen zur Beitragsfestsetzung bzw. zur Anrechnung von Eigenmitteln zwingend einer detaillierten Festlegung auf Gesetzesoder Verordnungsebene bedürfe. 4.2 Der auf den 1. Januar 2017 in Kraft getretene Art. 15a StBG regelt die Überdeckung. Danach liegt eine Überdeckung vor, wenn der ausgerichtete Staatsbeitrag die anrechenbaren Betriebsaufwendungen abzüglich eines allfälligen anrechenbaren Betriebsertrags übersteigt (Abs. 1 Satz 1). Die Folgen einer Überdeckung sind in der besonderen Gesetzgebung, in der Verfügung oder im öffentlich-rechtlichen Vertrag zu regeln, mit der oder mit dem der entsprechende Staatsbeitrag gewährt wird (Abs. 2). Erfolgt keine Regelung nach Absatz 2, ist eine Überdeckung zurückzufordern oder mit zukünftigen Staatsbeiträgen zu verrechnen (Abs. 3). Die Verrechnung, d.h. die Tilgung einer Forderung durch eine Gegenforderung in Gestalt eines einseitigen Rechtsgeschäfts (sog. Verrechnungserklärung; vgl. Art. 120 ff. des Schweizerischen Obligationenrechts [OR; SR 220]) ist im öffentlichen Recht grundsätzlich möglich, soweit sie nicht durch besondere gesetzliche Regelung ausgeschlossen ist (vgl. statt vieler Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 787 ff.). Wie sich aus dem vorne in E. 3.1 Dargelegten ergibt, hat das ALBA nicht die Verrechnung von gegenseitigen Forderungen erklärt, sondern die Abgeltung der Leistungserbringerinnen unter Berücksichtigung von Eigenmitteln tiefer festgelegt (vgl. zur sog. Anrechnung im Zivilrecht etwa Alfred Koller, Die Verrechnung nach schweizerischem Recht, in Recht 2007 S. 101 ff., 101). Der Streitigkeit liegt somit
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, die Abweisung eines Gesuchs um zusätzliche Staatsbeiträge in diesem Umfang zugrunde. Die Vorinstanz ist daher zu Recht zum Schluss gelangt, es sei nicht über eine Rückforderung bereits gewährter Staatsbeiträge oder Verrechnung erzielter Überdeckungen mit zukünftigen Staatsbeiträgen nach Art. 15a Abs. 3 StBG zu befinden. Stattdessen liege die Gewährung (zusätzlicher) Beiträge an die Erbringerinnen von Leistungen der institutionellen Sozialhilfe gemäss aArt. 74a und 75 SHG im Streit (angefochtener Entscheid E. 2.3 f. und 5.8, worauf verwiesen wird). Wenn die Vorinstanzen bei der Bemessung der Abgeltung unter Anrechnung von Eigenmitteln auf die Figur der «Überdeckung» zurückgegriffen haben, beschlägt dies somit einzig die Frage der korrekten Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des SHG. Soweit es der Begriff der Eigenmittel zulässt bzw. gebietet, dazu auch Überdeckungen zu zählen, ist nicht ersichtlich, inwiefern die Berücksichtigung von (in diesem Sinn verstandenen) Eigenmitteln bei der Beitragsbemessung eine «Umgehung» von Art. 15a StBG darstellen könnte, selbst wenn sich die Verweigerung zusätzlicher Beiträge für die Leistungserbringerinnen unter Umständen in wirtschaftlicher Hinsicht faktisch nicht anders auswirken mag, als wenn eine Rückforderung oder Verrechnung von Beiträgen mit früheren Überdeckungen erfolgt wäre. 4.3 Die massgeblichen gesetzlichen Grundlagen präsentieren sich wie folgt: Der Kanton gilt die erbrachten Leistungen mit Beiträgen ab, die als Betriebsoder Investitionsbeiträge auszugestalten sind (Art. 76 Abs. 1 i.V.m. 74a Abs. 1 Satz 1 SHG). Die Beiträge sind grundsätzlich leistungsorientiert und nach Möglichkeit prospektiv und aufgrund von Normkosten festzusetzen (aArt. 75 Abs. 1 SHG; Art. 27 Abs. 1 SHV; vgl. auch Art. 13 Abs. 1 Bst. a StBG). Als Normkosten gelten diejenigen auf eine Leistungseinheit umgelegten Betriebskosten (Personal- und Sachaufwand wie z.B. Mieten), die einem effizient geführten Betrieb eine kostendeckende Leistungserbringung unter Einhaltung der Qualitätsvorgaben erlauben (Art. 13a StBG; Coullery/ Mewes, a.a.O., Rz. 162). Fehlen Normkosten, können die Beiträge unter Berücksichtigung der effektiven Betriebs- und Baukosten festgesetzt werden (Art. 27 Abs. 2 SHV). Betriebs- und Baukosten werden vom Kanton nur soweit übernommen, als sie nicht anderweitig gedeckt werden können (Art. 28
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, Abs. 1 SHV). Vorrang gegenüber den Beiträgen des Kantons haben Beiträge und Leistungen Dritter, insbesondere des Bundes, anderer Kantone und der Sozialversicherer, Beiträge und Gebühren der Benutzerinnen und Benutzer sowie Eigenmittel der Leistungserbringer (Art. 28 Abs. 2 SHV). aArt. 75 SHG sieht sodann Folgendes vor: 1 […] 2 Bei der Bemessung der Beiträge sind Tariferträge und die Beiträge der Sozialversicherer voll, die Eigenmittel angemessen anzurechnen. 3 Der Regierungsrat kann nähere Vorschriften zur Beitragsfestsetzung, zur Tarifierung der Leistungen und zur Anrechnung der Eigenmittel der Leistungserbringer erlassen. Der Regierungsrat wiederum hat die GSI ermächtigt, im Einvernehmen mit der Finanzdirektion Vorschriften zur Anrechnung der Eigenmittel zu erlassen (Art. 28 Abs. 3 SHV). Von dieser Möglichkeit hat die GSI indes keinen Gebrauch gemacht. 4.4 Das verfassungsmässige Gesetzmässigkeits- oder Legalitätsprinzip besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom zuständigen Organ erlassen worden ist (vgl. Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; Art. 66 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]). Es dient einerseits der demokratischen Legitimation des Verwaltungshandelns, andererseits den rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns. Es gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (BGE 134 I 313 E. 5.4, 130 I 1 E. 3.1, je mit Hinweisen; BVR 2018 S. 289 E. 4.1, 2013 S. 183 E. 3.2; vgl. auch Art. 69 Abs. 4 KV sowie Art. 164 Abs. 1 BV für die Bundesebene). Das Legalitätsprinzip stellt nicht nur Anforderungen an die Normstufe (Erfordernis der Gesetzesform), sondern verlangt, dass die angewendeten Rechtssätze eine angemessene Bestimmtheit aufweisen. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, der Komplexität und der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 147 I 478 E. 3.1.2, 144 I 126 E. 6.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 338 ff., 350 ff.). Eine besondere Bedeutung hat die Forderung der Bestimmtheit bei Verhaltensnormen, die unmittelbar ein bestimmtes Verhalten Privater bewirken sollen oder wenn
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, eine Vielzahl von ähnlich gelagerten Entscheiden zu treffen ist. Umgekehrt sind die Anforderungen weniger streng, wenn im Interesse einer sachgerechten Flexibilität oder der Einzelfallgerechtigkeit Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht sind (BVR 2013 S. 183 E. 3.5 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 146 I 70 E. 6.2.2). Das Gebot der Bestimmtheit lässt zu, dass Gesetz- bzw. Verordnungsgeber allgemeine oder eher vage Begriffe verwenden und die Auslegung der Praxis überlassen (BGE 147 I 450 E. 3.2.1, 138 I 378 E. 7.2 auch zum Folgenden). Im Bereich der Leistungsverwaltung sind zwar die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlagen (wie auch an das Erfordernis der Gesetzesform) im Allgemeinen weniger streng (BGE 141 V 688 E. 4.2.2 [Pra 105/2016 Nr. 30]; Giovanni Biaggini, in BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 5 N. 10; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 381; Lloyd Ian Seaders, Das Erfordernis der Gesetzesform als Begründungsproblem, Diss. St. Gallen 2021, S. 59 f.). Analoges gilt, wenn ein Rechtsverhältnis zur Diskussion steht, welches die Betroffenen freiwillig eingegangen sind oder bei dem die Rechte und Pflichten zwischen Staat und Privaten frei ausgehandelt werden können (BGE 129 I 161 E. 2.2; 123 I 1 E. 4d; aus der Lehre statt vieler: Häfelin/ Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 344). Bei Subventionen ist vor allem bei wiederkehrenden staatlichen Leistungen sowie bei Subventionen mit einem grösseren Empfängerkreis oder solchen, die für die Empfangenden von grosser (eventuell existentieller) Bedeutung sind, allerdings dennoch eine relativ dichte rechtssatzförmige Normierung der Anspruchsvoraussetzungen und des Zwecks angebracht (vgl. August Mächler, in Biaggini et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, S. 881 mit Verweis auf BGE 118 Ia 46 E. 5b; Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, Rz. 412; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 381). 4.5 Die Trägerschaften, die für den Kanton Leistungen der institutionellen Sozialhilfe erbringen, haben Anspruch darauf, dass ihnen die erbrachten Leistungen abgegolten werden. Die genaue Höhe der Abgeltung lässt sich dem Gesetzes- und Verordnungstext nicht entnehmen. Das Sozialhilferecht gibt lediglich vor, dass die Beiträge prospektiv, gestützt auf Normkosten oder allenfalls unter «Berücksichtigung» der effektiven Betriebskosten festzulegen sind (vgl. vorne E. 3.2). Die Bemessung der Abgeltung ist mit aArt. 75 SHG in den Grundzügen in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt, womit
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, dem Erfordernis der Gesetzesform (Normstufe) genüge getan ist (vgl. BGE 134 I 313 E. 5.4 [Pra 98/2009 Nr. 50], 118 Ia 46 E. 5b). Da hier Subventionen in Frage stehen, genügt der direkt zur Anwendung gelangende Normenkomplex, bestehend aus aArt. 75 Abs. 1 und 2 SHG i.V.m. Art. 27 und 28 SHV, insgesamt auch den Anforderungen an die Bestimmtheit: Es ist den leistungserbringenden Institutionen grundsätzlich freigestellt, ob sie ihre Leistungsangebote im Rahmen eines Leistungsvertrags mit dem Kanton erbringen wollen, wobei es Letzterem freilich vorbehalten ist, Menge und Qualität der zu erbringenden Leistungen zu bestimmen (vgl. Art. 12 Abs. 2 und aArt. 60 SHG; Coullery/Mewes, a.a.O., Rz. 134 ff., 149; VGE 2016/339 vom 7.11.2018 E. 2.4; vgl. auch vorne E. 2.2). Die Rechtsbeziehung ist damit von einer gewissen Asymmetrie geprägt; die GSI räumt diesbezüglich ein, dass soweit eine leistungserbringende Institution mit der angebotenen Abgeltung nicht einverstanden sei, die «Verweigerung des Vertragsabschlusses in der Regel bloss eine theoretische Möglichkeit» darstelle (angefochtener Entscheid E. 3.5 a.E.). Auch sind die hier strittigen zusätzlichen Staatsbeiträge für die betroffenen Institutionen umfangmässig bzw. hinsichtlich ihrer wirtschaftlichen Tragweite nicht unbedeutend. Es stehen jedoch nicht Normen in Frage, die unmittelbar auf eine Steuerung des Verhaltens Privater abzielen. Die mit dem Bestimmtheitserfordernis zu wahrenden rechtsstaatlichen Interessen an der Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit des staatlichen Handelns erscheinen damit vergleichsweise gering. Eine relativ unbestimmte, konkretisierungsbedürftige Regelung für die Festlegung der Abgeltung erlaubt es den zuständigen Behörden sodann, den Finanzierungsbedürfnissen der Institutionen und der Finanzlage des Kantons Rechnung zu tragen und überdies indirekt auf den Qualitätsstandard der eingekauften Leistungen Einfluss zu nehmen. Die relative Unbestimmtheit dient damit massgeblich auch der Einzelfallgerechtigkeit. Mit der geltenden rechtssatzförmigen Regelung ist deshalb dem Bestimmtheitsgebot genüge getan, auch wenn eine detailliertere Regelung gegebenenfalls im Interesse der Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit wünschbar erscheinen mag. 4.6 Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz eine Verletzung des verfassungsmässigen Gesetzmässigkeitsprinzips verneint hat.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 5. Zu prüfen ist weiter, was unter dem Begriff der Eigenmittel, die bei der Festlegung der Beiträge angemessen anzurechnen sind, zu verstehen ist. 5.1 Die tatbestandsseitig offen formulierte Vorschrift von aArt. 75 Abs. 2 SHG (vgl. Zitat vorne E. 4.3) enthält mit dem Begriff der Eigenmittel einen unbestimmten Rechtsbegriff und ist mittels Auslegung zu konkretisieren. Die Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs gilt als Rechtsfrage, die im Rahmen der Rechtskontrolle durch das Verwaltungsgericht frei geprüft wird (BVR 2014 S. 197 E. 3.3). Hinsichtlich der Rechtsfolgen, die sich aus dem Vorliegen von Eigenmitteln ergeben, räumt aArt. 75 Abs. 2 SHG den zuständigen Behörden insofern einen Ermessensspielraum ein, als sie die Eigenmittel bei der Festsetzung der Beiträge «angemessen anzurechnen» haben (sog. Rechtsfolgeermessen; zum unbestimmten Gesetzesbegriff und Ermessen im Allgemeinen statt vieler Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, 2022, S. 159 ff.; Ruth Herzog, in Herzog/ Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 66 N 44 f.). Die Handhabung dieser rechtsatzförmigen Offenheit in Gestalt des rechtsfolgeseitigen «Wie» ist eine Frage der Angemessenheit (d.h. der Zweckmässigkeit bzw. Opportunität), die vom Verwaltungsgericht nur beschränkt auf Rechtsfehlerhaftigkeit hin überprüft werden kann (vgl. dazu hinten E. 6.1; BVR 2010 S. 147 E. 6.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 44, 63 f., Art. 80 N. 37). Es ist damit zunächst auf die vorinstanzliche Auslegung des Begriffs der Eigenmittel einzugehen, auch wenn nicht zu verkennen ist, dass Tatbestand und Rechtsfolge hier eng ineinandergreifen und eine isolierte Betrachtung des Begriffs der Eigenmittel keine abschliessende Beurteilung erlaubt. 5.2 Die Vorinstanz hat erwogen, dass nach üblichem Sprachgebrauch als «Eigenmittel» (französisch: «fonds propres») alle Vermögenswerte einer juristischen oder natürlichen Person zu verstehen seien, denen keine Verbindlichkeiten gegenüberstehen. Keine Eigenmittel seien namentlich jene Vermögensteile, die aus Darlehen (Fremdkapital) stammten bzw. entsprechend finanziert worden seien. Der Begriff Eigenmittel werde im allgemeinen Sprachgebrauch mit dem Begriff Eigenkapital weitgehend gleichgesetzt; entsprechend sei das Organisations- bzw. Stammkapital einer Institution zu den
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, Eigenmitteln zu zählen. Dasselbe gelte für Spenden und Legate, die in der Erfolgsrechnung einer Institution als Erträge verbucht würden; diesen stünden (in der Regel) keine Verbindlichkeiten gegenüber. Seien Spenden und Legate frei verfügbar, gehörten sie zu den Eigenmitteln einer Person bzw. Institution. Dieses Verständnis werde durch die historische Betrachtung der Bestimmung gestützt, zumal gemäss den Materialien (nebst den Erträgen) auch das Vermögen der Leistungserbringer zu den Eigenmitteln zähle. In gesetzessystematischer und teleologischer Hinsicht sei der (auch) in der institutionellen Sozialhilfe geltende Grundsatz der Subsidiarität (Art. 9 Abs. 3 SHG) beachtlich. Demnach sei die staatliche Beitragsgewährung subsidiär zur «privaten Initiative». Werde ein Leistungsangebot auch ohne staatlichen Auftrag bzw. staatliche Abgeltung durch Private sichergestellt, erübrigten sich staatliche Unterstützungsmassnahmen. Dabei könne es nach dem Grundgedanken der Subsidiarität keine Rolle spielen, aus welcher Quelle Eigenmittel einer Institution stammten. Entsprechend würden als Eigenmittel nicht nur Vermögenswerte gelten, die aus Überdeckungen durch Kantonsbeiträge entstanden sind (angefochtener Entscheid E. 5.6). 5.3 Dass sich die Vorinstanz bei der grammatikalischen Auslegung am Begriff des Eigenkapitals orientierte, ist nicht zu beanstanden: Das Eigenkapital bezeichnet die Differenz zwischen den Gesamtaktiven und dem Fremdkapital eines Unternehmens (Lukas Handschin, Rechnungslegung im Gesellschaftsrecht, 2. Aufl. 2016, Rz. 803). Es wird grundsätzlich entsprechend der Rechtsform des Unternehmens ausgewiesen und gegliedert (Lukas Glanzmann, Das neue Rechnungslegungsrecht, in SJZ 2012 S. 205 ff., 210). Aus betriebswirtschaftlicher Sicht steht das Eigenkapital für Risikokapital, welches dem Unternehmen finanzielle und unternehmerische Freiheit sowie Flexibilität verleiht. Es beschreibt zudem die Grösse der Resistenz einer Gesellschaft gegen das Risiko der Aktivenverminderung u.a. durch Mittelabfluss (vgl. Lukas Handschin, a.a.O., Rz. 100 mit Verweis auf Peter Böckli, Neue OR-Rechnungslegung, 2014, Rz. 1058). So kann ein Unternehmen Aktiven im Umfang des Eigenkapitals reduzieren, ohne dass dies zur Überschuldung führt (Lukas Handschin, Das Eigenkapital als Risikoreserve, in Festschrift für Roland von Büren, 2009, S. 76 und 80; vgl. heute Art. 725b Abs. 1 OR). Unter historischen und systematischen Gesichtspunkten hat die Vorinstanz mit Verweis auf die Materialien hervorgehoben, dass bei der Be-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, messung der Kantonsbeiträge – nebst den Erträgen – auch das (Rein-)Vermögen der Leistungserbringenden heranzuziehen sei, wobei dieses keine begriffliche Einschränkung erfährt (vgl. Vortrag der GEF zur SHV, S. 14; vgl. auch Vortrag SHG, S. 19 f. [betreffend die individuelle Sozialhilfe]). Wie die Vorinstanz überzeugend argumentiert, ist die Anrechnung der Eigenmittel – wie namentlich aus dem Artikeltitel von Art. 28 SHV erhellt – eine Folge des im Sozialhilferecht vorherrschenden Subsidiaritätsprinzips (Art. 9 SHG; vgl. Vortrag SHG, S. 16 auch zum Folgenden), was bedeutet, dass sich staatliche Unterstützungsmassnahmen erübrigen, soweit Leistungsangebote durch Private sichergestellt werden (sog. Nachranggrundsatz; vgl. aArt. 9 Abs. 3 SHG; vgl. auch Vortrag SHG, S. 16 und 30; Vortrag SHV, S. 14; Guido Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014 [nachfolgend: Bedürftigkeit], S. 230 f.; Christoph Rüess, in Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, S. 46 f., 52 auch zum Folgenden). Weil das Subsidiaritätsprinzip auf eine möglichst weitgehende Inanspruchnahme sämtlicher anderweitiger Ressourcen abzielt und der Sozialhilfe lediglich eine Auffüllfunktion zukommt (vgl. Guido Wizent, Sozialhilferecht, 2020, Rz 610, 420; ders., Bedürftigkeit, S. 230, 416 f.), hat die Vorinstanz grundsätzlich zu Recht geschlossen, dass der Begriff der Eigenmittel in einem weiten Sinn zu verstehen ist und nicht bestimmte Positionen des Eigen- bzw. Organisationskapitals (so insb. Spenden und Legate) ausschliesst und auch Vermögenswerte erfasst, die nicht aus Überdeckungen entstanden sind. 5.4 Die Auslegung des Begriffs der Eigenmittel ergibt demnach, dass diese – abgesehen von den hier nicht interessierenden Erträgen – das (Rein- )Vermögen der leistungserbringenden Institutionen umfassen. Bei den Beschwerdeführerinnen handelt es sich um Stiftungen des Privatrechts. Anders als Kapitalgesellschaften verfügen Stiftungen nicht über Eigenkapital; stattdessen wird zwischen Fondskapital als zweckgebundene Stiftungsmittel einerseits und Organisationskapital als freie Stiftungsmittel andererseits unterschieden. Das Organisationskapital besteht in der Regel aus dem einbezahlten Stiftungskapital, den frei verfügbaren Mitteln sowie den erarbeiteten Eigenmitteln (vgl. Roman Baumann Lorant, Das Rechnungslegungsrecht aus der Sicht von Stiftungen, in ST 10/2014 S. 883 ff., 886 auch zum Folgenden; vgl. auch Studen/Geinoz, Zweckgebundene Mittel und Stiftungsartige Vermögensbindungen, in EF 5/2018 S. 421 ff., 423). Dem Organisati-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, onskapital zuzuweisen sind Mittel ohne Verwendungsbeschränkung durch Dritte bzw. mit von der Organisation selbst auferlegter Zweckbindung. Beim Fondskapital handelt es sich dagegen um Mittel, die einem von Dritten bestimmten und die Verwendung einschränkenden Zweck unterliegen (vgl. Eberle/Zöbeli, Rechnungslegung für NPO, in ST 8/2014 S. 626 ff., 627; Zöbeli/Mühlenberg-Schmitz, Querschnittsthemen des Rechnungslegungsrechts, in Pfaff et al. [Hrsg.], Rechnungslegung nach Obligationenrecht, 2. Aufl. 2019, S. 937 Rz. 17). Als Eigenmittel einer Stiftung anzusehen ist damit ohne weiteres deren Organisationskapital, da sie über dieses im Rahmen des reglementarischen Organisationszwecks grundsätzlich frei verfügen kann. Überdeckungen entstehen, wenn der ausgerichtete Staatsbeitrag die anrechenbaren Betriebsaufwendungen abzüglich eines allfälligen anrechenbaren Betriebsertrags übersteigt (Art. 15a StBG). Weil es sich dabei um für die Leistungserbringung zweckgebundene Mittel handelt, gehören sie dem Fondskapital an (vgl. Zöbeli/Schmitz, Der Schwankungsfonds, 2016, S. 3 und 21; Krauss/Zöbeli, in Egger et al. [Hrsg.], Rechnungslegung und Revision von Förderstiftungen, 2011, S. 70 f.). Als solches weisen sie (etwa bezüglich Kapitalschutz) Fremdkapitalcharakteristiken auf (Expert Suisse, Ausgewählte Fragen und Antworten zu Rechnungslegung und Prüfung von Jahresrechnungen nach Swiss GAAP FER 21 bei Organisationen mit Zewo- Gütesiegel, 2016/2018, S. 14) und sind mit einer Verpflichtung zur Leistungserbringung verbunden, ohne aber den Charakter einer Zahlungsverpflichtung (bzw. von Fremdkapital) anzunehmen (vgl. Reinbert Schauer, Gehören Reserven und Fonds zum Fremdkapital?, in Verbands-Management 2/2017 S. 51 ff., 52). Obschon nicht dem freien Kapital zuzuordnen, rechtfertigt es sich, die Überdeckungen im Rahmen der Festsetzung der Leistungsabgeltung als Eigenmittel anzusehen, sind sie doch in erster Linie zur Deckung künftiger Defizite des betreffenden Leistungsbereichs zu verwenden (Zöbeli/ Schmitz, a.a.O., S. 3 f.). 5.5 Nach dem Gesagten ist somit nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanzen in Auslegung des Begriffs der Eigenmittel die Überdeckungen und das «Eigenkapital/Organisationskapital» einbezogen haben (vgl. vorne E. 4.1 sowie E. 5.1, wonach eine isolierte Betrachtung des Begriffs der Eigenmittel keine abschliessende Beurteilung erlaubt bzw. letztlich auch im Verbund mit der hiernach erörterten Angemessenheit der Anrechnung [der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, Eigenmittel] zu betrachten ist). Auf den diesbezüglichen Beweisantrag der Beschwerdeführerinnen (vgl. Beschwerde S. 9) braucht somit nicht weiter eingegangen zu werden. Ihrer Auffassung, es seien einzig Überdeckungen als Eigenmittel zu betrachten und insbesondere (nicht zweckgebundene) Spenden und Legate nicht zu den Eigenmitteln zu zählen, kann nicht gefolgt werden. Die GSI hat die Beschwerde insoweit daher zu Recht abgewiesen. Dass bei Festlegung der Staatsbeiträge – mit den effektiven Betriebskosten und den Eigenmitteln – auch Zahlen aus der Vergangenheit miteinzubeziehen sind, bedeutet nicht, dass die Leistungsabgeltung nicht (soweit möglich) prospektiv erfolgen würde. Es ist aber nicht auszuschliessen, dass sofern auf weit(er) zurückliegende Daten abgestellt wird, unter Umständen – etwa infolge (zwischenzeitlich eingetretener) veränderter Gegebenheiten – eine unsachgemässe Berücksichtigung von Eigenmitteln resultieren kann, was indes unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit zu beurteilen ist (vgl. dazu E. 6 hiernach). Soweit die Beschwerdeführerinnen schliesslich vorbringen, dass von der Vorinstanz im Rahmen der Auslegung ungenügend berücksichtigt worden sei, dass sie über hinreichende Liquidität und genügend Kapital zur Finanzierung von Investitionen verfügen müssten, betrifft dies ebenfalls die Frage der angemessenen Anrechnung von Eigenmitteln. 6. Zu prüfen ist schliesslich, ob die vorinstanzliche Beurteilung der «angemessenen Anrechnung» von Eigenmitteln im Rahmen der Festlegung der Leistungsabgeltung der Rechtskontrolle standhält. 6.1 Hinsichtlich der Anrechnung der Eigenmittel bei der Festsetzung der Staatsbeiträge kommt den Behörden Ermessen zu (vorne E. 5.1). Dieses Ermessen ist pflichtgemäss, d.h. im Rahmen von Verfassung und Gesetz nach sachlichen Grundsätzen, auszuüben. Namentlich sind die gesetzlichen Vorgaben und die dort angelegten öffentlichen Interessen, das Gebot der rechtsgleichen Behandlung, der Grundsatz von Treu und Glauben und das Willkürverbot zu beachten. Die Prüfung durch das Verwaltungsgericht beschränkt sich im Beschwerdefall auf die bei Ermessensentscheiden massgebliche Rechtskontrolle (vgl. vorne E. 1.3; Art. 80 Bst. b VRPG). Es beurteilt
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, die Ermessensausübung und die damit verbundene Interessenabwägung vorab unter methodischen Gesichtspunkten, d.h. es überprüft, ob die Vorinstanz die allgemeinen Rechtsprinzipien zur Ermessensausübung missachtet oder gegen materielle oder formelle Rechtsregeln verstossen hat (statt vieler BVR 2020 S. 443 E. 4.4, 2016 S. 197 E. 2.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 80 N. 25). 6.2 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die GSI habe sich bei der Angemessenheitskontrolle zu Unrecht «Zurückhaltung auferlegt» und dem nicht nachvollziehbaren, rechtsungleichen oder gar willkürlichen Handeln des ALBA «Vorschub geleistet» (Beschwerde S. 12). Damit rügen sie (implizit), die Vorinstanz habe ihre Kognition in unzulässiger Weise beschränkt. – Im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren überprüft die Rechtsmittelinstanz die angefochtene Verfügung mit voller Kognition, d.h. sowohl auf Rechtsverletzungen als auch auf Angemessenheit hin (Art. 66 Abs. 1 VRPG). Die Rechtsmittelbehörden sind grundsätzlich verpflichtet, ihre Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen. Eine unzulässige Kognitionsbeschränkung stellt eine formelle Rechtsverweigerung bzw. Gehörsverletzung dar. Nur in bestimmten Fällen kann die Natur der Streitsache einer uneingeschränkten Überprüfung Grenzen setzen, weil die verfügende Behörde den wesentlichen Sachumständen näher steht und diese besser würdigen kann (BVR 2010 S. 49 E. 1.2.1; BGE 141 II 103 E. 4.2 [Pra 104/2015 Nr. 110], Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 14 ff.; vgl. auch BVR 2019 S. 63 E. 1.2); so verhält es sich etwa bei der Beurteilung von Prüfungsleistungen, eines persönlichen Eindrucks oder der Arbeitsleistung (Ruh Herzog, a.a.O., Art. 66 N 17). Auch im Fall, dass sich die verfügende Behörde auf besondere Fachkenntnisse stützt, welche die Beschwerdebehörde nicht in gleichem Umfang verfügbar machen kann, darf sie Zurückhaltung üben. In der Regel muss aber eine hierarchisch übergeordnete Behörde desselben Fachbereichs die gleichen Fachkenntnisse aufweisen wie die untere Dienststelle; nötigenfalls hat sie sich das erforderliche Fachwissen anzueignen (BVR 2008 S. 284 E. 5.3; BGE 133 II 35 E. 3, 130 II 449 E. 4.1 je auch zum Folgenden; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 18). Eine (Fach-)Beschwerdeinstanz darf den Entscheid der Vorinstanz nur dann schützen, wenn sie geprüft hat, ob sich keine zweckmässigere, angemessenere Lösung anbietet (Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 66 und 68; vgl. auch BGE 138 II 77 E. 4.2.2).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 6.3 Die Vorinstanz hat die angefochtene Verfügung zwar nach eigenen Angaben auf ihre Rechtmässigkeit und Angemessenheit hin überprüft. Sie hat sich jedoch bei der Ermessenskontrolle eine «gewisse Zurückhaltung» auferlegt, indem sie prüfte, ob die «gewählte Methode zur Bemessung der Staatsbeiträge mit aArt. 75 Abs. 2 SHG vereinbar ist, d.h. den dort angelegten Ermessens- und Beurteilungsspielraum wahrt, sachlich begründet erscheint und im Ergebnis zu einer rechtsgleichen Behandlung der Leistungserbringenden führt» (angefochtener Entscheid E. 1.6 und 6.2 a.E.). Betreffend das Vorgehen, zur Ermittlung der anzurechnenden Eigenmittel auf die im Jahr 2015 erzielte Überdeckung im subventionierten Bereich abzustellen, erwog die GSI, dass zwar ein solches Vorgehen «nicht unbedingt auf der Hand» gelegen habe, jedoch nicht unsachgemäss gewesen sei, auch wenn ein Abstellen auf den Durchschnitt allfälliger Überdeckungen über einen längeren Zeitraum den Gegebenheiten gewisser Institutionen möglicherweise besser Rechnung getragen hätte. Obschon andere Methoden denkbar gewesen wären, bedeute das aber nicht, dass das vom ALBA «gewählte Vorgehen, für die anzurechnenden Eigenmittel primär auf die Überdeckung im Jahr 2015 abzustellen, unangemessen oder gar ‘willkürlich’ war» (E. 6.5). Wenn bis zum Erreichen des Soll-Risikokapitals keine Eigenmittel an die Staatsbeiträge für das Jahr 2018 angerechnet worden seien, entspreche dies dem Grundgedanken des Subsidiaritätsprinzips und der Vorgabe von aArt. 75 Abs. 2 SHG, wonach Eigenmittel «angemessen» anzurechnen seien. Sowohl die Höhe des Soll-Risikokapitals als auch die Höhe der freien Quote erscheine sachlich begründet (E. 6.7 f.). Insgesamt erachtete die GSI die angewandte Methode zur Anrechnung der Eigenmittel der Leistungserbringerinnen an die Staatsbeiträge für «sachlich haltbar» (E. 6.10). Die Beschränkung ihrer Prüfungsbefugnis begründete die GSI damit, dass es in erster Linie dem in der Sache zuständigen ALBA obliege, den gesetzlich gewährten erheblichen Ermessens- und Beurteilungsspielraum bei der Anrechnung der Eigenmittel zweckmässig auszuüben, zumal bislang darauf verzichtet worden sei, im Einvernehmen mit der Finanzdirektion Vorschriften zur Anrechnung der Eigenmittel zu erlassen (vgl. aArt. 75 Abs. 3 SHG). Mit Blick auf das Fachwissen des ALBA und im Interesse einer möglichst rechtsgleichen Behandlung aller Anbieterinnen von Leistungsangeboten der institutionellen Sozialhilfe sei das ALBA besser in der Lage, die Auswirkungen der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, gewählten Bemessungsmethode auf die übertragene Aufgabenerfüllung insgesamt zu beurteilen, als die GSI, der lediglich Einzelfälle vorlägen (E. 6.2). 6.4 Die von der GSI angeführten Gründe können unter Umständen eine Zurücknahme der Kontrolltätigkeit rechtfertigen. Hier sind indes weder übergeordnete Gesichtspunkte legitimer Reduktion der Prüfungsdichte auszumachen, wie grössere Sachnähe des Verwaltungsträgers aufgrund der Natur der Streitsache oder besonderes Fachwissen, auf das sich dieser stützt (Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 16 ff.; vorne E. 6.2), noch ist ein anderer bereichsspezifischer Fall reduzierter Prüfungsdichte gegeben (Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 19 ff.): Strittig und zu beurteilen ist die Abgeltung der privaten Trägerschaften für die bereitgestellten sozialen Leistungsangebote, namentlich der Umfang der Anrechnung von Eigenmitteln bei der Bemessung des Betriebsbeitrags. Dabei geht es letztlich um die Frage, welches Kapital einer Institution, die soziale Leistungsangebote erbringt, zugestanden werden soll, um ihre ökonomische Handlungsfähigkeit zu gewährleisten (sichere Finanzierung von längerfristigen Projekten sowie Absicherung gegenüber Marktrisiken), ohne mit dem bedarfswirtschaftlichen Auftrag, möglichst keine Überschüsse zu erzielen (und so übermässig Mittel in der Organisation anzuhäufen), in Konflikt zu geraten (vgl. Blümle/Schauer, Wieviel Eigenkapital brauchen Nonprofit-Organisationen?, in ST 12/03 S. 1083 ff., 1086; Gmür/Ziegerer, Die Bildung finanzieller Reserven in spendensammelnden Organisationen, Verbands-Management 3/2015 S. 44 ff., 44). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dabei Sachumstände zu beurteilen sind, die der GSI nicht zugänglich sind. Als dem ALBA in dessen Fachbereich hierarchisch übergeordnete Behörde (vgl. Art. 25 Abs. 2 des Gesetzes vom 20. Juni 1995 über die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung [Organisationsgesetz, OrG; BSG 152.01] i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Bst. b und Art. 2 Abs. 1 Bst. b der Verordnung vom 30. Juni 2021 über die Organisation und die Aufgaben der GSI [Organisationsverordnung GSI, OrV GSI; BSG 152.221.121] in der Fassung vom 23.10.2019 [BAG 19-058]) muss die GSI in der Lage sein, die wirtschaftliche Situation der leistungserbringenden Institutionen im Hinblick auf die Notwendigkeit zur Bildung finanzieller (Sicherheits-)Reserven zu würdigen (vgl. auch BGE 116 Ib 270 E. 3c); nötigenfalls hat sie sich das erforderliche Fachwissen anzueignen. Es verhält sich hier zudem anders als etwa bei Ermessenssubventionen, bei denen die Verwaltungsentscheidung nur
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, unter Berücksichtigung aller vergleichbaren Gesuchstellenden in all ihren Schattierungen nachvollziehbar wird (Fabian Möller, Rechtsschutz bei Subventionen, Diss. Basel 2006, S. 213; Benjamin Schindler, Verwaltungsermessen, 2010, Rz. 475; Zibung/Hofstetter, in Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 49 N. 49), weshalb eine Zurückhaltung aus Rechtsgleichheitsgründen nicht angezeigt ist. Unerheblich ist schliesslich, dass die Leistungspreise Gegenstand vertraglicher Vereinbarungen sind. Da die Ausrichtung von (zusätzlichen) Beiträgen im Umfang der angerechneten Eigenmittel strittig und hierüber mit Verfügung zu befinden ist (vorne E. 1.1), kann – obschon sich dieselben Fragen wie bei der Bemessung der Beiträge stellen – eine nur zurückhaltende Prüfung nicht mit den Vertragsverhältnissen begründet werden (vgl. auch Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 15). 6.5 Die Vorinstanz hat somit ihre Kognition in unzulässiger Weise eingeschränkt und insofern den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerinnen verletzt. Das Verbot der formellen Rechtsverweigerung ist – wie der daraus abgeleitete Anspruch auf rechtliches Gehör – formeller Natur und seine Verletzung führt grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (statt vieler BGE 147 I 433 E. 5.1, 144 I 11 E. 5.3; BVR 2018 S. 281 E. 3.1). Da die Kognition des Verwaltungsgerichts in Streitigkeiten wie der vorliegenden grundsätzlich auf die Rechtskontrolle beschränkt und demnach enger ist als jene der GSI (vgl. vorne E. 1.3 und 6.1 f.), fällt eine Heilung der formellen Rechtsverweigerung durch das Verwaltungsgericht von vornherein ausser Betracht (vgl. BGE 145 I 167 E. 4.4 [Pra 108/2019 Nr. 119]; BVR 2016 S. 318 E. 2.1). Die Beschwerde erweist sich in dieser Hinsicht somit als begründet. Sie ist dahin gutzuheissen, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur weiteren Behandlung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, um sie unter dem Gesichtspunkt der Zweckmässigkeit und Angemessenheit uneingeschränkt zu prüfen. Es erübrigt sich bei diesem Ergebnis über den von den Beschwerdeführerinnen gestellten Beweisantrag, bei der GSI einen Quervergleich der Abgeltungen sämtlicher Institutionen im Behindertenbereich für das Jahr 2018 einzuholen (vgl. Beschwerde S. 13), zu befinden.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführerinnen als obsiegend, auch wenn sie mit ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde (reformatorisch) die Zusprechung von zusätzlichen Staatsbeiträgen beantragt haben, insoweit jedoch nicht durchdringen (vgl. BVR 2020 S. 455 E. 5.1, 2016 S. 222 E. 4.1; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 6). Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht sind somit keine Kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Der Kanton Bern (GSI) hat den Beschwerdeführerinnen die Parteikosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die Kostennote des Rechtsvertreters vom 13. Februar 2023 (act. 8) gibt (jedenfalls unter Berücksichtigung eines Zuschlags für bedeutende vermögensrechtliche Interessen nach Art. 41 Abs. 2 und 3 des Kantonalen Anwaltsgesetzes vom 28. März 2006 [KAG; BSG 168.11] i.V.m. Art. 11 Abs. 2 der Verordnung vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes [Parteikostenverordnung, PKV; BSG 168.811]) zu keinen Bemerkungen Anlass. 8. Rückweisungsentscheide gelten nach der Regelung des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) grundsätzlich als Zwischenentscheide, die nur unter einer der (zusätzlichen) Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG mit dem in der Hauptsache zulässigen Rechtsmittel selbständig angefochten werden können. Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Entscheid der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern vom 9. Juli
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 2020 aufgehoben und die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Der Kanton Bern (Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion) hat den Beschwerdeführerinnen für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Parteikosten, bestimmt auf Fr. 9'240.65 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen. 4. Zu eröffnen: - Beschwerdeführerinnen - Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern Das präsidierende Mitglied: Die Gerichtsschreiberin: Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.