100.2013.149U publiziert in BVR 2014 S. 5 HER/SIL/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 15. Oktober 2013
Verwaltungsrichter Müller, Abteilungspräsident Verwaltungsrichterinnen Arn De Rosa und Herzog Gerichtsschreiber Sieber X.___ Beschwerdeführer gegen Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern Kramgasse 20, 3011 Bern betreffend polizeiliche Wegweisung und Fernhaltung (Entscheid der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 5. April 2013; BD 033/13)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.10.2013, Nr. 100.2013.149U, Sachverhalt: A. Am frühen Nachmittag des 16. Januars 2013 traf die Kantonspolizei Bern X.___ zusammen mit einigen weiteren Personen in der Neuengasse, auf der Höhe des Restaurants «Burger King», in der Stadt Bern an. Gleichentags verfügte und eröffnete sie gegen X.___ das Verbot, sich innerhalb des Perimeters C (umfassend Spitalgasse, Bärenplatz, Neuengasse, Schauplatzgasse, ganzer Waisenhausplatz, von Werdt- Passage, Schweizerhofpassage, Karl-Schenk-Passage, Ryffligässchen, Spitalgasse-Passage, Storchengässchen, ganzes Metroparking, Aarbergergasse, Speichergasse, Hodlerstrasse, Genfergasse, Sternengässchen, Neuengasse-Passe sowie Teile Bollwerk) in Personenansammlungen aufzuhalten, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden oder stören. Zur Begründung hielt die Kantonspolizei fest, die angehaltenen Personen seien der Alkoholikerszene zuzuordnen. Der rege Personenverkehr habe an dem Verhalten der angetroffenen Personen sowie am Unrat sichtlich Anstoss genommen. Die Verfügung wurde unter die Strafdrohung gemäss Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) gestellt und auf eine Dauer von drei Monaten ab Eröffnung befristet. B. Hiergegen erhob X.___ am 13. Februar 2013 Beschwerde bei der Polizeiund Militärdirektion des Kantons Bern (POM). Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 5. April 2013 ab. C. Gegen diesen Entscheid hat X.___ am 2. Mai 2013 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und sinngemäss dessen Aufhebung sowie die Erteilung des Rechts auf unentgeltliche Rechtspflege
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.10.2013, Nr. 100.2013.149U, beantragt. Er rügt, der angefochtene Entscheid verletzte seine «Menschenrechte» und «schränke» seine «Freiheit» sowie seine «sozialen Kontakte […] ein». Mit Vernehmlassung vom 23. Mai 2013 beantragt die POM, die Beschwerde sei abzuweisen. Erwägungen: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. 1.2 Nach Art. 79 Abs. 1 VRPG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung oder des Entscheids hat. 1.2.1 Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen und durch den angefochtenen Entscheid auch besonders betroffen, also materiell beschwert. Ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse setzt indes grundsätzlich voraus, dass die Beschwerde führende Person ein aktuelles Interesse an der Behandlung ihres Rechtsmittels hat, und dass ein günstiger Entscheid für sie von praktischem Nutzen wäre. Trotz Fehlens oder Wegfalls des aktuellen und praktischen Interesses ist ausnahmsweise dann auf ein Rechtsmittel einzutreten, wenn eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung zu beantworten ist, die sich jederzeit unter den gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen und die wegen der Dauer des Verfahrens kaum
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.10.2013, Nr. 100.2013.149U, je rechtzeitig einer endgültigen Beurteilung zugeführt werden kann (vgl. BVR 2012 S. 225 E. 3.1 und 3.2 [einleitend], mit zahlreichen Hinweisen). 1.2.2 Die Kantonspolizei hat dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 16. Januar 2013 für die Dauer von drei Monaten verboten, sich in der Stadt Bern im Perimeter C in Personenansammlungen aufzuhalten, welche die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährden oder stören (vgl. Akten POM, pag. 4 und 10 f.). Die vom Beschwerdeführer gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde hatte keine aufschiebende Wirkung (vgl. Art. 29 Abs. 3 des Polizeigesetzes vom 8. Juni 1997 [PolG; BSG 551.1] i.V.m. Art. 68 Abs. 4 und 5 VRPG), sodass die angesetzte Frist zwischenzeitlich verstrichen und das Verbot nicht mehr in Kraft ist. Dementsprechend mangelt es dem Beschwerdeführer nunmehr an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse. 1.2.3 Nach der Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG, auf welchen sich die gegen den Beschwerdeführer verfügte Fernhaltung stützt, stellen sich im Rahmen der Überprüfung von deren Rechtmässigkeit (Einzelaktkontrolle) allerdings dann Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, wenn vergleichbare Problemstellungen bisher nicht oder nur teilweise zu behandeln waren (vgl. BVR 2012 S. 225 E. 3.2.2; VGE 22212 vom 14.7.2005, E. 1.2.2). Dies ist vorliegend jedenfalls mit Bezug auf die Verbotsanweisung gemäss Dispositiv Ziffer 1 der Verfügung vom 16. Januar 2013 der Fall, welche unbestimmter gefasst ist als die bisher durch das Verwaltungsgericht beurteilten vergleichbaren Verbote (Verbot des Aufenthalts in Personenansammlungen, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden oder stören [Akten POM, pag. 4], gegenüber Verbot des Aufenthalts in Personenansammlungen, in welchen Alkohol konsumiert wird [vgl. BVR 2005 S. 97 Bst. A; VGE 22212 vom 14.7.2005, Bst. A]). Die Formulierung gemäss der Dispositivziffer 1 entspricht offenbar der Praxis der Kantonspolizei, welche seit 2008 anstelle der Gemeinden für Wegweisungen und Fernhaltungen im Sinn von Art. 29 PolG zuständig ist (BAG 07-91; vgl. bereits BVR 2012 S. 225 Bst. A). Die Frage nach der Rechtmässigkeit eines solchen Verbots kann sich jederzeit wieder stellen. Auch könnte sie durch das Verwaltungsgericht aufgrund der zeitlich beschränkten Wirkung von Fernhaltungen kaum je rechtzeitig beurteilt wer-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.10.2013, Nr. 100.2013.149U, den. Auf das Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses ist daher zu verzichten. 1.3 Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde, welche den an eine Laienbeschwerde zu stellenden Anforderungen gerade noch genügt (vgl. dazu BVR 2006 S. 470 E. 2.4), ist damit einzutreten. Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). 2. 2.1 Der Beschwerdeführer stellt die Grundrechtskonformität der Fernhaltung in Frage. Befristete Aufenthaltsverbote wie das hier strittige greifen nach der Rechtsprechung in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit (Bewegungsfreiheit) nach Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101) bzw. Art. 12 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) und der Versammlungsfreiheit nach Art. 22 Abs. 2 BV bzw. Art. 19 Abs. 1 KV ein. Die Betroffenen können sich ausserdem auf das Diskriminierungs- und Willkürverbot nach Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 BV bzw. Art. 10 Abs. 1 und Art. 11 KV sowie das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 10 Abs. 1 KV berufen (vgl. BGE 132 I 49 E. 5 sowie BVR 2005 S. 97 E. 6). Auf die einschlägigen Präjudizien kann verwiesen werden. 2.2 Die Vorinstanzen stützen die angefochtene Verfügung auf Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG. Gemäss dieser Bestimmung kann die Kantonspolizei Personen von einem Ort vorübergehend wegweisen oder fernhalten, wenn der begründete Verdacht besteht, dass sie oder andere, die der gleichen Ansammlung zuzurechnen sind, die öffentliche Ordnung oder Sicherheit gefährden oder stören. Wiewohl Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG, insbesondere das Tatbestandselement der Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, sehr unbestimmt ist, bietet diese Bestimmung nach der Rechtsprechung grundsätzlich eine hinreichende Grundlage für die mit einer Fernhaltung verbundenen Grundrechtseingriffe. Allerdings ist Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG im Einzelfall auf der Stufe der Rechtsanwendung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.10.2013, Nr. 100.2013.149U, sachgerecht zu konkretisieren, wobei dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit grosse Bedeutung zukommt. Konkretisierungsbedürftig sind nach der Praxis sowohl das verpönte Verhalten, welches in Koppelung mit dem Zusammenfinden und Zusammensein in einer Ansammlung mit seinen nachteiligen Begleiterscheinungen verboten wird, als auch der zeitliche und örtliche Umfang des Verbots (Befristung der Massnahme und Umschreibung des Verbotsrayons). Bedeutsam ist ausserdem, dass die Anwendung der Norm einer justizmässigen Prüfung und allfälligen Korrektur in wirksamer Weise zugänglich ist (vgl. BGE 132 I 49 E. 6.2, 6.3 und 7.2; BVR 2012 S. 225 E. 3.2.1, 2005 S. 97 E. 7.4 f., 8.2 und 9). Auf diese Weise wird dem aus dem Legalitätsprinzip nach Art. 36 Abs. 3 BV fliessenden Erfordernis hinreichender Bestimmtheit der Rechtssätze bei der Anwendung von Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG die nötige Nachachtung verschafft; dies steht im Dienst der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns (vgl. BGE 132 I 49 E. 6.2; ferner BVR 2011 S. 433 E. 3.1; grundlegend zu den verschiedenen Aspekten der Rechtssicherheit Franz Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, 2. Aufl. 1991, Neudruck 2011, S. 325 ff.). Es obliegt damit der rechtsanwendenden Behörde, eine Fernhaltung im Einzelfall derart bestimmt auszugestalten, dass die Verfügungsadressatinnen und -adressaten sich in ihrem Verhalten danach ausrichten können. Die Fernhalteverfügung wurde sodann, was ständiger behördlicher Praxis entspricht, unter Hinweis auf Art. 292 StGB erlassen, wonach mit Busse bestraft wird, wer der von einer zuständigen Behörde oder einem zuständigen Beamten unter Hinweis auf die Strafdrohung dieses Artikels an ihn erlassenen Verfügung nicht Folge leistet. Art. 292 StGB umschreibt das verpönte Verhalten nicht, sondern verweist diesbezüglich auf die gegen die betroffene Person erlassene Verfügung. Es muss daher diese Verfügung das Bestimmtheitsgebot erfüllen, welches im strafrechtlichen Kontext aus dem in Art. 1 StGB verankerten Grundsatz fliesst, dass eine Strafe oder Massnahme nur wegen einer Tat verhängt werden darf, die das Gesetz ausdrücklich unter Strafe stellt (Grundsatz der Legalität; vgl. BGE 138 IV 13 E. 4.1). Die verfügte Aufforderung muss inhaltlich derart klar umschrieben sein, dass die betroffene Person weiss, was sie zu tun oder zu unterlassen hat (vgl. BGE 127 IV 119 E. 2a, 124 IV 297 E. 4d; Stratenwerth/Bommer,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.10.2013, Nr. 100.2013.149U, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil, Bd. II, 6. Aufl. 2008, S. 347 f.; Riedo/Boner, Basler Kommentar, 3. Aufl. 2013, Art. 292 StGB N. 80). 2.3 Dem Beschwerdeführer wurde verboten, sich während dreier Monate in einem bestimmten Gebiet (Perimeter C) in «Personenansammlungen aufzuhalten, welche die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährden oder stören» (Akten POM, pag. 4 und 11). Die Kantonspolizei und ihr folgend die Vorinstanz haben sich demnach damit begnügt, hinsichtlich der verpönten Verhaltensweise die offene Formulierung von Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG in das an den Beschwerdeführer gerichtete Verbot zu übernehmen. Anders als in den bisher durch das Verwaltungsgericht beurteilten Fällen konkretisiert das Dispositiv der Verfügung vom 16. Januar 2013 das Verhalten nicht, welches das Verbot aufgrund der konkreten Sachumstände rechtfertigt (vgl. E. 1.2.3 hiervor; in dem in BVR 2012 S. 225 publizierten Urteil bestand für das Gericht kein Anlass, sich zu dieser Frage zu äussern). Es lässt offen, welches Verhalten dem Beschwerdeführer verboten bzw. welches Verhalten innerhalb von Personenansammlungen, in welchen er sich aufhält, nicht toleriert wird. Ein derart unbestimmtes Verbot vermag den in E. 2.2 dargelegten Anforderungen nicht zu genügen, auch wenn es in örtlicher und zeitlicher Hinsicht hinreichend konkret ist. Verfügungen können zwar unter Rückgriff auf die Begründung und den Gesamtzusammenhang ausgelegt werden (vgl. Moor/Poltier, Droit administratif, Band II, 3. Aufl. 2011, S. 208; vgl. auch BGE 124 IV 297 E. 4c und d). Die im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG geforderte Bestimmtheit kann aber nicht auf diese Weise hergestellt werden. Das Gebot der Rechtssicherheit in seiner Ausprägung der Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns, welchem hier mit Blick auf die Strafdrohung noch zusätzliche Bedeutung zukommt, verlangt in Fällen wie dem vorliegenden, dass der betroffenen Person aufgrund der ihr eröffneten Verfügung ohne weiteres klar ist, welches Verhalten von ihr verlangt wird. Sie muss rasch und zuverlässig erkennen können, was sie zu tun oder zu unterlassen hat. Das verpönte Verhalten darf nicht erst im Nachhinein, gegebenenfalls erst auf Beschwerde hin im Rahmen eines Verwaltungsjustizverfahrens, hinreichend erkennbar werden,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.10.2013, Nr. 100.2013.149U, zumal das Verbot regelmässig – so auch hier (vgl. E. 1.2.2 hiervor) – sofort wirksam wird (vgl. Art. 29 Abs. 3 PolG). 2.4 Das Verwaltungsgericht verkennt nicht, dass die wegweisenden Organe der Kantonspolizei nicht in jedem Fall eine Verfügung erlassen können, welche die auf dem Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen in gutachterlicher Weise umfassend gegeneinander abwägt. Polizeiliches Handeln muss auch in den Fällen polizeilicher Wegweisung relativ rasch erfolgen können, um wirksam zu sein. Der Beschwerdeführer würde darum die Gründe für sein Obsiegen vor dem Verwaltungsgericht verkennen, wenn er daraus etwa ableiten wollte, die Angehörigen der Alkoholikerund Drogenszene seien auf öffentlichen Plätzen generell zu dulden und müssten polizeilich unbehelligt bleiben; das trifft nicht zu und ist aus dem vorliegenden Urteil nicht abzuleiten. Indessen gelten auch gegenüber sogenannten Randständigen die minimalen rechtsstaatlichen Standards, wie sie das Gericht vorliegend darlegt. Sind diese eingehalten, steht der polizeilichen Wegweisung grundsätzlich nichts im Weg. 2.5 Nach dem Erwogenen hat die Vorinstanz die gegenüber dem Beschwerdeführer angeordnete Fernhaltung zu Unrecht bestätigt. Die Beschwerde ist damit gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. 3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt der Beschwerdeführer. Verfahrenskosten sind nicht zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Entschädigungspflichtige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG). Das Gesuch um Erteilung des Rechts auf unentgeltliche Prozessführung ist als gegenstandslos geworden abzuschreiben (Art. 39 Abs. 1 VRPG).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.10.2013, Nr. 100.2013.149U, Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 5. April 2013 wird aufgehoben. 2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gesprochen. 3. Das Gesuch um Erteilung des Rechts auf unentgeltliche Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden vom Geschäftsverzeichnis abgeschrieben. 4. Zu eröffnen: - dem Beschwerdeführer - der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern und mitzuteilen: - der Kantonspolizei Bern Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber: Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.