100.2012.396U BUR/MAM/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 1. April 2014 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichterin Herzog, Verwaltungsrichter Keller Gerichtsschreiberin Marti Frauenverband Berner Oberland handelnd durch die statutarischen Organe, Untere Hauptgasse 14, 3601 Thun vertreten durch Fürsprecher … Beschwerdeführer gegen Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Münstergasse 2, 3011 Bern betreffend Widerruf der Genehmigungen zur Übertragung der Inkassohilfe und Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 5. Oktober 2012; 32.17-12.48)
Sachverhalt: A. Der Frauenverband Berner Oberland (FBO) ist ein Verein im Sinn von Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210). Seit Jahren besorgt er für zahlreiche Gemeinden die Inkassohilfe und die Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen für Kinder. Am 16. September 2011 beschloss er, die mit der Inkassohilfe betrauten Mitarbeiterinnen zu entlassen und für diese Aufgabe die A.___ GmbH in … zu mandatieren. Das Kantonale Jugendamt (KJA) machte den FBO in der Folge darauf aufmerksam, dass die Zusammenarbeit mit der A.____ GmbH nicht toleriert werden könne, da das Gesetz eine Übertragung der Inkassohilfe auf eine gewinnorientierte Kapitalgesellschaft nicht vorsehe. Am 22. Dezember 2011 genehmigte es die Vereinbarung zwischen dem FBO und der A.____ GmbH betreffend Übertragung der Alimentenhilfe als Übergangslösung. Am 10. Februar 2012 intervenierte der Regierungsstatthalter des Verwaltungskreises Thun beim KJA. Mit Schreiben vom 16. April 2012 forderte das KJA alle Gemeinden, welche die Alimentenhilfe dem FBO übertragen hatten, auf, das Vertragsverhältnis mit dem FBO auf Ende Jahr zu kündigen. Am 25. Juni 2012 verfügte das KJA was folgt: «1. Sämtliche vom Kantonalen Jugendamt im Sinne von Art. 1 Abs. 2, Art. 1a Abs. 2 und Art. 5 Abs. 3 GIB ausgesprochenen Genehmigungen von Gemeinderatsbeschlüssen, mit welchen die betroffenen Gemeinden die Alimentenhilfe an den Frauenverband Berner Oberland übertragen haben, werden per 1. Januar 2013 widerrufen. 2. Alle vom Kantonalen Jugendamt im Sinne der in Ziffer 1 genannten Gesetzesbestimmungen ausgesprochenen Genehmigungen von Zusammenarbeitsverträgen zwischen den betroffenen Gemeinden und dem FBO werden per 1. Januar 2013 widerrufen. […]» B. Gegen diese Verfügung erhob der FBO am 12. Juli 2012 Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Mit Entscheid vom 5. Oktober 2012 wies die JGK die Beschwerde ab und änderte die Ziffern 1 und 2 der angefochtenen Verfügung von Amtes wegen insoweit ab, als der Widerruf nicht per 1. Januar 2013, sondern «drei Monate ab Rechtskraft der vorliegenden Verfügung wirksam» wird.
C. Hiergegen hat der FBO am 7. November 2012 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei ihm die Genehmigung für das Alimenteninkasso per 2013 – allenfalls unter Nennung von Auflagen und Bedingungen – in Aussicht zu stellen. Mit Vernehmlassung vom 4. Dezember 2012 hat die JGK die Abweisung der Beschwerde beantragt. Am 27. März 2013 hat eine Delegation des Verwaltungsgerichts eine Instruktionsverhandlung durchgeführt. In deren Verlauf stellte sich heraus, dass der FBO mit der A.____ GmbH am 28. Januar 2013 einen neuen Vertrag abgeschlossen hatte. Am 30. April 2013 hat sich die JGK dahingehend geäussert, dass auch dieser Vertrag nicht genehmigungsfähig sei, da er eine unzulässige Weiterübertragung des Alimenteninkassos bedeute. Mit Eingabe vom 1. Juli 2013 hat der FBO erklärt, dass er ab Juli 2013 das Alimenteninkasso wieder mit eigenem Personal durchführe. Daraufhin hat der Instruktionsrichter den FBO aufgefordert, diverse Fragen zu beantworten und Unterlagen einzureichen. Mit Eingabe vom 6. September 2013 beantragt die JGK erneut die Abweisung der Beschwerde. Am 26. September 2013 hat der FBO Schlussbemerkungen eingereicht. Am 21. Oktober, 4. November und 10. Dezember 2013 haben die Verfahrensbeteiligten weitere Eingaben gemacht. Erwägungen: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten. 1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).
2. Strittig ist, ob die Genehmigungen zur Übertragung der Inkassohilfe und Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen auf den Beschwerdeführer zu Recht widerrufen worden sind. 2.1 Verwaltungsbehörden können auf ihre Verfügungen unter bestimmten Voraussetzungen zurückkommen. Nach Eintritt der formellen Rechtskraft sind die Voraussetzungen für eine Neubeurteilung allerdings strenger, weil dem Gebot der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz grössere Bedeutung zukommt. Ein Widerruf kommt nur bei fehlerhaften Verfügungen in Betracht, wobei die Fehlerhaftigkeit ursprünglicher oder nachträglicher Art sein kann. Die ursprünglich fehlerhafte Verfügung ist von Anfang an mit einem Rechtsfehler behaftet; nachträgliche Fehlerhaftigkeit liegt vor, wenn seit dem Ergehen der Verfügung eine Änderung der Rechtsgrundlagen oder eine erhebliche Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse eingetreten ist (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 31 N. 19 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N. 994 ff.). Das Spezialgesetz kann die Voraussetzungen des Widerrufs ausdrücklich regeln. Ist dies nicht der Fall, ist nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts u.a. dann auf eine Verfügung zurückzukommen, wenn wesentliche Bewilligungsvoraussetzungen weggefallen sind. Einer besonderen gesetzlichen Grundlage bedarf der Entzug der Bewilligung unter diesen Umständen nicht (BGE 98 Ia 596 E. 1c; VGE 2010/64 vom 27.9.2010, E. 4.2.1, 2009/72 vom 15.9.2009, E. 3.2; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N. 43). Ob eine Verfügung den veränderten Verhältnissen anzupassen ist, verlangt weiter eine Abwägung des öffentlichen Interesses an der Gesetzmässigkeit gegen die Anforderungen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N. 49 ff.; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 56 N. 19 und 20). 2.2 Massgebend ist hier das Gesetz vom 6. Februar 1980 über Inkassohilfe und Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen (nachfolgend: GIB; BSG 213.22). Das GIB wurde im Zuge des neuen Kindes- und Erwachsenenschutzrechts per 1. Januar 2013 geändert (vgl. Art. 84 Ziff. 10 des Gesetzes vom 1. Februar 2012 über den Kindes- und Erwachsenenschutz [KESG; BSG 213.316]). Die diesem Verfahren ursprünglich zu Grunde liegende Verfügung des KJA erging am 25. Juni 2012, weshalb grundsätzlich die bis 31. Dezember 2012 geltende Fassung des GIB (GS 1980 S. 30) sowie der Verordnung vom 10. September 1980 über Inkassohilfe und Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen für Kinder (nachfolgend: VIB; BSG 213.221 bzw. GS 1980 S. 212) zur Anwendung kommen.
2.3 Weder das GIB noch dessen Ausführungserlass enthalten Vorschriften über den Widerruf der Genehmigung zur Übertragung der Inkassohilfe und Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen. Ein Widerruf kommt damit in Betracht, wenn wesentliche (Genehmigungs-)Voraussetzungen weggefallen sind (vgl. vorne E. 2.1). Dazu ergibt sich Folgendes: Mit der Revision des GIB ging die Zuständigkeit für die Inkassohilfe zwar von den damaligen Vormundschaftsbehörden am zivilrechtlichen Wohnsitz der berechtigten Person (heute: Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden) auf die Gemeinde am zivilrechtlichen Wohnsitz der berechtigten Person über (vgl. aArt. 1 Abs. 2 Satz 1 und aArt. 1a Abs. 2 Satz 1 GIB sowie Art. 1 Abs. 2 Satz 1 und Art. 1a Abs. 2 Satz 1 GIB; Vortrag der Kommission zum KESG, Tagblatt des Grossen Rates 2011, Beilage 31, S. 31). Der Gemeinderat kann aber weiterhin die Inkassohilfe mit Genehmigung der zuständigen Stelle der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion u.a. einer gemeinnützigen Stelle übertragen (vgl. aArt. 1 Abs. 2 Satz 2 und aArt. 1a Abs. 2 Satz 2 GIB sowie Art. 1 Abs. 2 Satz 2 und Art. 1a Abs. 2 Satz 2 GIB). Das Gleiche gilt für die Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen, wobei in diesem Bereich nur Aufgaben wie Beratung, Abklärung und Antragstellung übertragbar sind (vgl. aArt. 5 Abs. 3 Satz 2 GIB und Art. 5 Abs. 3 Satz 2 GIB). 2.4 aArt. 3 VIB sieht zur Übertragung der Inkassohilfe vor was folgt: 1 Die Übertragung der Inkassohilfe durch den Gemeinderat auf eine andere Behörde, einen regionalen Sozialdienst oder eine gemeinnützige Stelle bedarf eines begründeten Beschlusses und wird erst gültig mit der Genehmigung des kantonalen Jugendamtes. 2 Die Übertragung auf einen regionalen Sozialdienst oder eine gemeinnützige Stelle darf nur erfolgen, wenn die ordnungsgemässe Erfüllung der anfallenden administrativen Arbeiten sichergestellt ist. Die Inkassohilfe durch den regionalen Sozialdienst oder die gemeinnützige Stelle muss unentgeltlich und in der Region des Wohnsitzes des Gesuchstellers gewährt werden. […] Seit 1. Januar 2013 lautet Art. 3a VIB wie folgt: 1 Die Übertragung der Inkassohilfe durch den Gemeinderat an einen regionalen Sozialdienst, eine andere geeignete Behörde oder eine gemeinnützige Stelle bedarf eines begründeten Beschlusses und wird erst gültig mit der Genehmigung des Kantonalen Jugendamtes (KJA). 2 Die Übertragung darf nur erfolgen, wenn die ordnungsgemässe Erfüllung der anfallenden administrativen Arbeiten sichergestellt ist. Die Inkassohilfe durch die beauftragte Stelle muss unter Vorbehalt von Artikel 1a Absatz 4 des Gesetzes unentgeltlich und in der Region des Wohnsitzes des Gesuchstellers gewährt werden. […] Gemäss aArt. 3 Abs. 1 VIB wie auch nach Art. 3 Abs. 1 VIB ist die Genehmigung konstitutiv, d.h. der Gemeinderats-Beschluss ist erst mit der Genehmigung rechtsgültig. Diese erfolgt durch das KJA als Aufsichtsbehörde, die auch Weisungen erlassen kann (Art. 12 Abs. 3 GIB i.V.m. Art. 13 Bst. h der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion
[Organisationsverordnung JGK, OrV JGK; BSG 152.221.131], Art. 18 VIB). aArt. 3 Abs. 2 VIB nennt zwei Voraussetzungen zur Genehmigungserteilung: Zum einen muss die ordnungsgemässe Erfüllung der anfallenden administrativen Arbeiten sichergestellt sein. Zum anderen muss die Inkassohilfe unentgeltlich und in der Region des Wohnsitzes der Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers erfolgen. Art. 3 Abs. 2 VIB macht die Genehmigung von denselben Voraussetzungen abhängig, behält aber bezüglich der Unentgeltlichkeit neu ausdrücklich Art. 1a Abs. 4 GIB vor; diese Gesetzesvorschrift hat per 1. Januar 2013 nicht geändert. Die Revision hat somit – soweit hier interessierend – keine relevanten Änderungen mit sich gebracht. Die Genehmigung des KJA soll nach beiden Fassungen insbesondere «Gewähr für Eignung und Zuverlässigkeit der Inkassostelle» bieten (Vortrag der damaligen Justizdirektion betreffend das GIB, Tagblatt des Grossen Rates 1979, Beilage 36, S. 4; vgl. auch Kantonales Jugendamt Bern [Hrsg.], Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen für Kinder und Inkassohilfe, Juni 1999, Teil I, S. 5). 3. Die Vorinstanz hat mit Entscheid vom 5. Oktober 2012 erkannt, es seien wesentliche Voraussetzungen zur Übertragung der Inkassohilfe auf den Beschwerdeführer nachträglich dahingefallen, weshalb die Genehmigungen zu widerrufen seien. 3.1 Dem angefochtenen Entscheid lag folgender Sachverhalt zu Grunde (vgl. insb. dessen E. 2): Der Beschwerdeführer beschloss am 16. September 2011, seinen beiden Mitarbeiterinnen per Ende Jahr zu kündigen und die A.____ GmbH mit der Inkassohilfe zu mandatieren (vgl. Aktennotiz vom Gespräch vom 23.11.2011, in unpag. Vorakten KJA; vgl. auch zum Folgenden). Ihm war bekannt, dass die Geschäftsführerin der A.____ GmbH im Zusammenhang mit Vorkommnissen im Kanton ... in zivil- und strafrechtliche Verfahren verwickelt war (vgl. hierzu hinten E. 4.2.1). Dessen ungeachtet wurden der A.____ GmbH sämtliche Dossiers übergeben. In der Folge stellte die A.____ GmbH für erbrachte Leistungen einen Betrag von über Fr. 100ʹ000.-in Rechnung. Der Beschwerdeführer war indes nicht in der Lage, diese Forderung zu begleichen, worauf die A.____ GmbH auf einen grossen Teil davon verzichtete (vgl. Revisorenbericht vom 22.3.2012, in unpag. Vorakten KJA). Mitte Dezember 2011 informierte das KJA den Beschwerdeführer darüber, dass die Zusammenarbeit mit der A.____ GmbH nicht den gesetzlichen Vorschriften entspreche. Da kurzfristig keine andere Lösung realisierbar sei, sei es bereit, die Zusammenarbeit während eines Jahres zu tolerieren (vgl. E-Mail vom 16.12.2011, in unpag. Vorakten KJA). Nachdem der Beschwerdeführer den Beanstandungen des KJA zum Vertragstext Rechnung getragen hatte, genehmigte dieses am 22. Dezember 2011 die Vereinbarung vom 21. Dezember 2011 im Sinn einer Übergangslösung (in unpag. Vorakten KJA). Der
Beschwerdeführer übertrug somit per 1. Januar 2012 die «Bearbeitung des Bereichs Alimenteninkasso» an die A.____ GmbH, welche das Mandat auf eigene Rechnung und Verantwortung führte und die Geschäftsstelle in Thun mit eigenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern besetzte (vgl. Vertrag, Ziff. 1, 5 und 9). Mit Verfügung vom 25. Juni 2012 widerrief das KJA sowohl sämtliche Genehmigungen von Gemeinderatsbeschlüssen, mit welchen die betroffenen Gemeinden die Alimentenhilfe an den Beschwerdeführer übertragen haben, als auch die Genehmigungen von Zusammenarbeitsverträgen zwischen den betroffenen Gemeinden und dem Beschwerdeführer. 3.2 Die JGK bestätigte als Beschwerdeinstanz die Auffassung des KJA. Sie gelangte aufgrund der Vereinbarung vom 21./22. Dezember 2011 zum Schluss, «der gesamte Bereich der Inkassohilfe» sei an die A.____ GmbH ausgelagert worden, was nach den gesetzlichen Grundlagen unzulässig sei (E. 3.3 f., 4.4 und 6.1 des angefochtenen Entscheids). Die A.____ GmbH sei als Gesellschaft mit beschränkter Haftung nach Art. 772 ff. des Schweizerischen Obligationenrechts (OR; SR 220) eine gewinnstrebige Unternehmung. Ferner sei die A.____ GmbH nicht über alle Zweifel erhaben, solange eine Mitarbeiterin in Zivil- und Strafverfahren verwickelt sei (angefochtener Entscheid, E. 3.5 a.E.). Auch müsse aufgrund der finanziellen Schwierigkeiten des Beschwerdeführers auf eine wenig professionelle Arbeitsweise geschlossen werden (E. 3.5 des angefochtenen Entscheids). Somit sei nicht zu beanstanden, dass das KJA mit Verfügung vom 25. Juni 2012 sämtliche Genehmigungen widerrufen habe. 4. 4.1 Das Verwaltungsgericht stellt auf den Sachverhalt ab, wie er sich im Zeitpunkt des Urteils präsentiert. Gemäss Art. 25 VRPG, der auch im Rechtsmittelverfahren anwendbar ist, dürfen die Parteien denn auch solange neue Tatsachen und Beweismittel in das Verfahren einbringen, als weder verfügt noch entschieden noch mit prozessleitender Verfügung das Beweisverfahren förmlich geschlossen ist. Zu den neuen Sachverhaltselementen bzw. Beweismitteln zählen auch solche, die während der Rechtshängigkeit des Verfahrens entstanden sind (echte Noven; vgl. BVR 2012 S. 529 E. 6.5, 2011 S. 448 E. 3.4.1, 2011 S. 107 E. 4.3.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 25 N. 2 und 3). 4.2 Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sind relevante Änderungen im Sachverhalt eingetreten: 4.2.1 Mit Aufhebungsvertrag vom 10. bzw. 17. Juli 2013 haben der Beschwerdeführer und die A.____ GmbH das zwischen ihnen bestehende Mandatsverhältnis im
gegenseitigen Einvernehmen per 30. Juni 2013 beendet (vgl. Ziff. 2 des Aufhebungsvertrags; act. 21A). Der Beschwerdeführer hat sich – entgegen der noch anlässlich der Instruktionsverhandlung vertretenen Auffassung (vgl. Protokoll, S. 4; act. 13) – dazu entschlossen, das Alimenteninkasso ab 1. Juli 2013 wieder selbst zu besorgen. Er hat drei Mitarbeiterinnen privatrechtlich angestellt. Ein fester Arbeitsort wurde nicht bestimmt. Festgehalten ist, dass die «Unterlagen und Dossiers» in Thun aufzubewahren sind (vgl. Ziff. 2 des jeweiligen Arbeitsvertrags; act. 21B-D). Vertraglich geregelt sind weiter folgende Punkte: Lohn, Ferien, Lohnfortzahlung bei Krankheit, Unfall und Mutterschaft, Unfallversicherung und Pensionskasse. Über die Mitarbeiterinnen ist Folgendes bekannt: – B.________, wohnhaft in …, ist als Buchhalterin im Bereich Alimenteninkasso tätig (Arbeitsvertrag vom 4./31.7.2013; act. 21B). Ihr Beschäftigungsgrad beträgt je nach Arbeitsanfall 20 bis 40 Prozent. – C.________, wohnhaft in ..., arbeitet als Sachbearbeiterin im Bereich Alimenteninkasso (Arbeitsvertrag vom 3./31.7.2013; act. 21C). Ihr Beschäftigungsgrad ist ebenfalls variabel und beträgt je nach Arbeitsanfall 50 bis 90 Prozent. C.________ verfügt über den Fachausweis in Alimentenhilfe. Sie ist zudem Gesellschafterin der A.____ GmbH (…). – D.________, wohnhaft in …, ist ebenfalls als Sachbearbeiterin im Bereich Alimenteninkasso angestellt (Arbeitsvertrag vom 3./31.7.2013; act. 21D). Ihr Beschäftigungsgrad variiert je nach Arbeitsanfall zwischen 25 und 40 Prozent. D.________ ist Gesellschafterin und auch Geschäftsführerin der A.____ GmbH mit Einzelunterschrift (…).. D.________ ist zudem Vorstandsmitglied des Schweizerischen Vereins für Alimentenfachleute (…). Auch sie verfügt über den Fachausweis in Alimentenhilfe. D.________ und C.________ waren nebst weiteren Personen u.a. im Zusammenhang mit der Entfernung von Akten und Daten des Vereins E.________ in zivil- und strafrechtliche Verfahren verwickelt. Ein Zerwürfnis zwischen den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Alimenten-Inkassostelle und der Leitung des Vereins E.________ hatte offenbar dazu geführt, dass der Verein F.________ gegründet wurde. Dieser bemächtigte sich aller Dossiers des Vereins E.________, wogegen Letzterer juristisch vorging. Am 26. September 2012 stellte das Handelsgericht des Kantons ... fest, dass der Betrieb des Vereins F.________ mit den Akten und Daten, welche am Wochenende vom 20./21. Juni 2009 aus den Geschäftsräumlichkeiten des Vereins E.________ entfernt wurden, oder mit Kopien solcher Akten und Daten oder mit dem vom Verein E.________ abgeworbenen Personal rechtswidrig ist (vgl. die gerichtlich angeordnete Urteilspublikation; act. 23A). Das Strafverfahren soll infolge Vergleichs eingestellt werden (vgl. Schreiben der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons … vom 22.7.2013; act. 25A/7).
4.2.2 Seit Herbst 2012 steht dem Beschwerdeführer Rechtsanwalt G.________ als Berater in juristischen Angelegenheiten zur Verfügung (E-Mail vom 14.8.2012, act. 21E). Er hat sich aber nicht – wie anlässlich der Instruktionsverhandlung noch in Aussicht gestellt (vgl. Protokoll der Instruktionsverhandlung vom 27.3.2013, S. 2 und 4; act. 13) – in den Vorstand wählen lassen (vgl. Eingabe des Beschwerdeführers vom 14.8.2013; act. 21). 4.2.3 Folgende Gemeinden haben die Inkassohilfe nach wie vor dem Beschwerdeführer übertragen (Stand: 20.2.2013): …, …, …, …, …, …, …, …, .., …, … und … (vgl. act. 10 und 10A). Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens haben die Gemeinden …, …, …, …, … und … schriftlich bestätigt, mit den Leistungen des Beschwerdeführers zufrieden zu sein (vgl. act. 25/1-6). Für das Jahr 2010 erzielte der Beschwerdeführer einen Inkassoerfolg von 51,4 % und im Jahr 2011 einen solchen von 51,1 %. Im Vergleich dazu beträgt die durchschnittliche Rücklaufquote für das Jahr 2011 im Kanton Bern 56,3 % (vgl. act. 12C). 4.2.4 Am 6. März 2013 hat das KJA eine Revision von 131 Dossiers durchgeführt (vgl. Bericht über die Revision der vom Frauenverband Berner Oberland übernommenen Dossiers Alimentenbevorschussung, Inkassohilfe, Inkassohilfe nach Sozialhilfe vom 8.3.2012 [nachfolgend: Revisionsbericht]; act. 11; auch zum Folgenden). Diese Dossiers hatte der Beschwerdeführer an die Sozialen Dienste Spiez übertragen, da acht Gemeinden (…, …, …, …, …, …, … und …) der Aufforderung des KJA vom 16. April 2012 Folge geleistet und die Zusammenarbeit mit dem Beschwerdeführer gekündigt hatten (vgl. vorne Bst. A). Das KJA hat zuhanden der Sozialen Dienste Spiez einen Revisionsbericht erstellt. Es hat festgestellt, dass «die Arbeit des FBO in der Alimentenhilfe sicher nicht als durchwegs ungenügend zu qualifizieren» sei. Allerdings sei die Dossierführung «teilweise mangelhaft». Folgende Mängel seien festgestellt worden: Nichtergreifen von verjährungsunterbrechenden Massnahmen, falsche Angaben auf dem Stammblatt, intransparente Rückstandsberechnungen, unvollständige Dossiers, zu wohlwollender Umgang mit Schuldnerparteien und falsche Indexierung. Der Beschwerdeführer konnte sich zu diesem Bericht nicht äussern. Aktenkundig ist ferner, dass das KJA «derzeit wegen Ressourcenmangels eigentlich keine Inspektionen in der Alimentenhilfe mehr» durchführt. Es sei aber damit zu rechnen, dass die Revisionen in der Zukunft wieder aufgenommen würden (vgl. Revisionsbericht). 5. 5.1 Es steht fest, dass die Weiterübertragung der Inkassohilfe und der Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen vom Beschwerdeführer auf die nicht
gemeinnützige A.____ GmbH zum hier strittigen Widerruf der Genehmigungen geführt hat (vgl. vorne E. 3). Die Vorinstanz und das KJA haben mehrfach darauf hingewiesen, dass einer Genehmigung der Übertragung der Inkassohilfe auf den Beschwerdeführer nichts entgegenstehe, wenn dieser den Vorstand mit mindestens einer fachkundigen Person ergänze und eigenes Personal mit Kenntnissen in der Alimentenhilfe anstelle (vgl. angefochtener Entscheid, E. 4.4; Stellungnahme der JGK vom 30.4.2013; act. 15). Per 30. Juni 2013 hat der Beschwerdeführer die Vereinbarung mit der A.____ GmbH gekündigt; er hat für die Inkassohilfe eigenes Personal angestellt und es steht ihm ein juristischer Berater zur Seite (vgl. vorne E. 4.2.1 f.). Weiter ist davon auszugehen, dass die finanziellen Schwierigkeiten des Beschwerdeführers weitgehend überwunden sind. Jedenfalls liegen keine Hinweise vor, die auf Gegenteiliges schliessen lassen. Ungeachtet der neuen Situation erachtet die Vorinstanz die Voraussetzungen für die Übertragung der Inkassohilfe weiterhin als nicht erfüllt und hält am Widerruf der Genehmigungen fest. Sie macht insbesondere organisatorische Mängel geltend, welche der ordnungsgemässen Erfüllung der anfallenden administrativen Arbeiten entgegenstünden. 5.2 Die Vorinstanz wendet zunächst ein, dass der Beschwerdeführer zwar formell über eigenes Personal verfüge, faktisch aber das gleiche Konzept weiterführe wie bisher. Zwei von drei Mitarbeiterinnen seien Gesellschafterinnen der A.____ GmbH. Mit Blick auf die Arbeitsverträge falle auf, dass sie keinen Arbeitsort festlegen, sondern nur vorschreiben würden, dass die Dossiers in Thun aufzubewahren seien. Der Beschwerdeführer hält dagegen, es treffe zwar zu, dass die Arbeit weitgehend von den gleichen Personen besorgt werde. Entscheidend sei aber, dass die Inkassohilfe nicht mehr auf Mandatsbasis abgewickelt werde. Die Mitarbeiterinnen würden «einen wesentlichen Teil ihrer Arbeit» in Thun verrichten. Die Präsenzzeiten seien so geregelt, dass die Klientschaft jederzeit eine Ansprechperson in Thun erreiche und die Arbeit dort auch kontrolliert werden könne. – Der Vorinstanz ist beizupflichten, dass sich D.________ und C.________ bereits vor dem 1. Juli 2013 als Mitarbeiterinnen der A.____ GmbH den dem FBO anvertrauten Dossiers widmeten. Die Genannten erbringen ihre Arbeitsleistung aber nunmehr im Rahmen eines Arbeitsvertrags mit dem Beschwerdeführer und nicht mehr als Mitarbeiterinnen einer mandatierten gewinnstrebigen juristischen Person. Das Arbeitsverhältnis zeichnet sich dadurch aus, dass die arbeitnehmende Person in eine fremde Arbeitsorganisation eingegliedert ist, ihren Lohn gemessen an der geleisteten Arbeitszeit erhält und der Arbeitgeberin oder dem Arbeitgeber in persönlicher, zeitlicher und organisatorischer Hinsicht untergeordnet ist (vgl. Art. 319 OR; ferner BGer 4A_553/2008 vom 9.2.2009, E. 4.1). Der Beschwerdeführer führt folglich nicht mehr dasselbe Konzept wie bis anhin fort. Als Arbeitgeber trägt er die wirtschaftliche Verantwortung für seine Mitarbeiterinnen; er hat insbesondere Lohn zu entrichten und Beiträge an die obligatorischen Sozialversicherungen abzurechnen. Weiter kommt ihm eine umfassende
Weisungsbefugnis zu. Er ist auch organisatorisch vollumfänglich für seinen Betrieb verantwortlich und muss insbesondere die ordnungsgemässe Erfüllung der anfallenden administrativen Arbeiten sicherstellen und die Inkassohilfe in der Region des Wohnsitzes der Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers gewähren (vgl. Art. 3 Abs. 2 VIB). Der Beschwerdeführer sichert ausdrücklich zu, dass die Angestellten einen «wesentlichen Teil ihrer Arbeit in Thun» verrichten würden, dass die «Klientschaft jederzeit eine Ansprechperson in Thun» erreiche und die Tätigkeit der Angestellten auch in Thun kontrolliert werden könne (vgl. Eingabe des Beschwerdeführers vom 26.9.2013; act. 25). Überdies ist mit den drei Mitarbeiterinnen vertraglich geregelt, dass die Dossiers in Thun aufzubewahren sind (vgl. vorne E. 4.2.1). Es wäre mit den gesetzlichen Vorschriften denn auch nicht vereinbar, wenn die Arbeiten am Sitz der A.____ GmbH in ... erledigt würden. Somit ergibt sich, dass das vom Beschwerdeführer seit dem 1. Juli 2013 verfolgte Konzept mit den gesetzlichen Vorgaben grundsätzlich in Einklang steht. 5.3 Weiter zeigt sich die Vorinstanz erstaunt, dass der Beschwerdeführer insgesamt mindestens eine Vollzeitstelle geschaffen hat, obwohl lediglich 109 Dossiers zu bearbeiten seien. Die Anzahl Dossiers entspreche einer halben Stelle. Der Beschwerdeführer entgegnet, er habe für den Beschäftigungsgrad eine Bandbreite festgelegt, um auf Schwankungen im Arbeitsanfall reagieren zu können. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass lediglich 109 Dossiers bearbeitet würden. Um die effektive Inkassoarbeit wiederzugegeben, müssten die Mandate in Kinder-, Mündigen- und Frauenunterhalt unterteilt werden. Per Stichtag 28. Oktober 2013 führe er in 186 Fällen 249 Einzelmandate. – Aufgrund der drei Anstellungsverhältnisse besteht ein minimaler Beschäftigungsgrad von insgesamt 95 Prozent (20 % + 50 % + 25 %; vgl. vorne E. 4.2.1). Ob die Mitarbeiterinnen derzeit 186 oder 109 Dossiers betreuen, kann dahingestellt bleiben. Denn es ist weder seitens der Vorinstanz dargelegt noch ersichtlich, inwiefern der Umstand, dass der Beschwerdeführer eine (zu) grosszügige Stellenbesetzung vorgenommen hat, einen Widerruf der Genehmigung rechtfertigen kann. Zum einen trägt der Beschwerdeführer als Arbeitgeber die wirtschaftliche Verantwortung. Zum anderen spricht eine grosszügige Stellenbesetzung umso mehr dafür, dass – wie von Art. 3 Abs. 2 VIB verlangt – die ordnungsgemässe Erfüllung der anfallenden administrativen Arbeiten sichergestellt ist. 5.4 Nach der Vorinstanz bestehen auch in den Personen der Mitarbeiterinnen Gründe, die gegen eine ordnungsgemässe Erfüllung der Arbeiten und somit für einen Widerruf der Genehmigungen sprechen. Es sei zweifelhaft, ob D.________ als Leiterin der A.____ GmbH und C.________ als Mitarbeiterin der A.____ GmbH die nötigen Kapazitäten haben, um zusätzlich für den Beschwerdeführer zu arbeiten. Auch bestünden aufgrund eines hängigen Strafverfahrens Vorbehalte gegen die beiden Mitarbeiterinnen. Der Beschwerdeführer bringt vor, beide Mitarbeiterinnen seien
überdurchschnittlich qualifiziert. Die Vorkommnisse im Kanton ... und die damit zusammenhängenden Gerichtsverfahren betreffend den Verein E.________ spielten hier keine Rolle. – Dass D.________ und C.________ Gesellschafterinnen der A.____ GmbH sind, steht einem Arbeitsverhältnis mit dem Beschwerdeführer nicht entgegen. Ein Nebenbeschäftigungsverbot haben die Mitarbeiterinnen nicht. Es liegt in erster Linie in der Verantwortung des Beschwerdeführers, in dessen Arbeitsorganisation die Mitarbeiterinnen eingegliedert sind, zu kontrollieren, ob die anfallenden Arbeiten (in zeitlicher, örtlicher und fachlicher Hinsicht) ordnungs- und weisungsgemäss erledigt werden. Die genannten zwei Mitarbeiterinnen besitzen einen Fachausweis in Alimentenhilfe, was die Vorinstanz nicht bestreitet. Damit verfügen sie ohne weiteres über eine hinreichende fachliche Qualifikation. Zwar mag der Umstand Anlass zu Bedenken geben, dass D.________ und C.________ im Zusammenhang mit dem Verein E.________ in zivil- und strafrechtliche Verfahren verwickelt waren. Allerdings machen weder die Vorinstanz noch das KJA als Aufsichtsbehörde Einzelheiten im Zusammenhang mit diesen Verfahren geltend, die dafür sprächen, dass die beiden Mitarbeiterinnen die ihnen übertragenen Arbeiten nicht korrekt erledigen würden. Solche sind denn auch nicht bekannt. Aktenkundig ist, dass das Strafverfahren infolge Vergleichsabschlusses eingestellt werden soll; zu einer Verurteilung wird es voraussichtlich nicht kommen (vgl. vorne E. 4.2.1). Im Umstand allein, dass die beiden Mitarbeiterinnen in zivil- und strafrechtliche Verfahren verwickelt waren, ist aber kein Grund zu erblicken, der den Widerruf der Genehmigung der Übertragung der Inkassohilfe auf den Beschwerdeführer nachträglich rechtfertigen könnte. Letztlich ist für eine ordnungsgemässe Erfüllung der anfallenden Arbeiten entscheidend, dass die beiden Mitarbeiterinnen hinreichend qualifiziert sind, wovon auszugehen ist. 5.5 Weiter wendet die Vorinstanz ein, das KJA habe anlässlich einer Inspektion festgestellt, dass die Arbeit der A.____ GmbH teilweise mangelhaft war. Der Beschwerdeführer bringt vor, zu den im Revisionsbericht erwähnten Mängeln habe er nie Stellung nehmen können. Auf den Bericht könne nicht abgestellt werden. Das Inkasso funktioniere gut, was sich im Inkassoerfolg und in der Zufriedenheit der Gemeinden mit der geleisteten Arbeit zeige. – Es ist unbestritten, dass das KJA seit längerer Zeit keine Inspektionen mehr durchgeführt hat (vgl. vorne E. 4.2.4; auch zum Folgenden). Auch ist es bislang nicht mit Beanstandungen an den Beschwerdeführer gelangt. Der erwähnte Revisionsbericht ist an die Sozialen Dienste Spiez adressiert und bezieht sich auf 131 Dossiers, die vom Beschwerdeführer auf die Sozialen Dienste Spiez übertragen worden sind. Der Beschwerdeführer hat – wie er zu Recht ausführt – nie Gelegenheit erhalten, hierzu Stellung zu nehmen. Kommt hinzu, dass sich der Revisionsbericht darauf beschränkt, Kritik in allgemeiner Weise zu äussern. Aufgrund dieses Berichts kann jedenfalls nicht geschlossen werden, die drei Mitarbeiterinnen würden ihre Arbeit nicht ordnungsgemäss erledigen. Stellt das KJA Mängel in den Dossiers fest, muss es den Beschwerdeführer damit konfrontieren und nötigenfalls mit
Weisungen für Abhilfe sorgen. Auch der Umstand, dass der Inkassoerfolg des Beschwerdeführers (51,1 %) etwas unter dem gesamtbernischen Durchschnitt (56,3 %) liegt (vgl. vorne E. 4.2.3), lässt keinen solchen Schluss zu. 5.6 Schliesslich macht die Vorinstanz geltend, der Vorstand des Beschwerdeführers verfüge nicht über genügend Fachwissen in der Alimentenhilfe. Der Beschwerdeführer bestreitet dies und wendet ein, Rechtsanwalt G.________ stehe ihm als juristischer Berater zur Verfügung. – Die Gesetzgebung nennt keine bestimmten fachlichen Anforderungen, welche eine gemeinnützige Stelle erfüllen muss, damit sie von den Gemeinden mit der Inkassohilfe betraut werden kann. Die gemeinnützige Stelle muss indes so beschaffen und organisiert sein, dass sie die ordnungsgemässe Erfüllung der anfallenden administrativen Arbeiten sicherstellen kann; zudem ist die Inkassohilfe unentgeltlich und in der Region des Wohnsitzes der Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers durchzuführen (vgl. vorne E. 2.4). Per 1. Juli 2013 hat der Beschwerdeführer drei fachkundige Mitarbeiterinnen angestellt. Als Arbeitgeber wird er – wie in E. 5.4 bereits erwähnt – zu kontrollieren haben, dass die anfallenden Arbeiten ordnungsgemäss erledigt werden. Dass er hierzu nicht im Stande sein sollte, ist nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer hat während Jahren für zahlreiche Gemeinden die Inkassohilfe und die Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen besorgt. Bis Ende 2011 hat er auch stets Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beschäftigt, die mit dieser Aufgabe betraut waren (vgl. vorne Bst. A und E. 3.1). Somit kann der Vorinstanz nicht gefolgt werden, wenn sie geltend macht, dem Beschwerdeführer fehle es am erforderlichen Wissen, zumal ihm nun ein Rechtsanwalt als juristischer Berater zur Verfügung steht (vgl. vorne E. 4.2.2). 6. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Grund, der zum Widerruf der Genehmigungen geführt hat, nicht mehr besteht. Der Beschwerdeführer hat die Übertragung der Inkassohilfe und die Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen auf die A.____ GmbH rückgängig gemacht und besorgt die Aufgabe wieder selbst. Er hat dafür fachkundiges Personal angestellt und es steht ihm ein juristischer Berater zur Verfügung. Allerdings waren zwei der drei Mitarbeiterinnen in zivil- und strafrechtliche Verfahren verwickelt, weshalb ihre Anstellung nicht frei von Bedenken ist. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, die beiden Mitarbeiterinnen würden ihre Arbeiten nicht ordnungsund weisungsgemäss erledigen. Weder die Vorinstanz noch das KJA machen Einzelheiten im Zusammenhang mit diesen Justizverfahren geltend, die eine solche Schlussfolgerung nahe legen würden. Zudem ist die fachliche Qualifikation der beiden Mitarbeiterinnen unbestritten. Die Vorbehalte genügen daher nicht als nachgeschobene Begründung, den Widerruf der Genehmigung der Übertragung der
Inkassohilfe auf den Beschwerdeführer zu bestätigen. Es liegen insgesamt keine (substanziellen) Hinweise vor, dass der Beschwerdeführer die ordnungsgemässe Erfüllung der anfallenden administrativen Arbeiten nicht sicherstellen kann oder die Inkassohilfe nicht in der Region des Wohnsitzes der gesuchstellenden Person gewährt wird. Soweit das KJA Zweifel an der korrekten Erfüllung der Inkassohilfe durch den Beschwerdeführer hat, ist es ihm als Aufsichtsbehörde unbenommen, die Dossiers zu überprüfen. Das KJA hat auch angekündigt, seine Inspektionstätigkeit wieder aufzunehmen. Werden dabei Mängel in der Inkassohilfe des Beschwerdeführers festgestellt, wie es bei einigen der an die Sozialen Dienste Spiez übergebenen Dossiers der Fall sein soll (vgl. vorne E. 4.2.4), kann das KJA dem Beschwerdeführer verbindliche Weisungen erteilen (vgl. Art. 18 VIB). In Würdigung aller Umstände gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass der Beschwerdeführer die Voraussetzungen zur Übertragung der Inkassohilfe wieder erfüllt und heute kein Grund für die Verweigerung der entsprechenden Genehmigungen besteht. Die Beschwerde erweist sich somit als begründet und ist gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Der Rechtssicherheit halber ist der Inhalt der Zusicherung des Beschwerdeführers betreffend Arbeitsort, Erreichbarkeit und Arbeitskontrolle dispositivmässig festzuhalten (vgl. vorne E. 5.2 a.E.). 7. Bei diesem Prozessausgang gilt der Beschwerdeführer als obsiegend. Es sind daher grundsätzlich keine Verfahrenskosten zu erheben und der Kanton Bern hat dem Beschwerdeführer für das vorinstanzliche und das verwaltungsgerichtliche Verfahren die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). 7.1 Allerdings kann das prozessuale Verhalten einer Partei eine vom Unterliegerprinzip abweichende Verlegung der Verfahrenskosten und eine andere Teilung oder die Wettschlagung der Parteikosten gebieten (Art. 108 Abs. 1 und 3 VRPG). Ein für die Kostenverlegung bedeutsames prozessuales Verhalten liegt vor, wenn der obsiegenden Partei vorgeworfen werden muss, sie habe im zu beurteilenden Beschwerdeverfahren unnötigerweise zusätzliche Kosten verursacht (BVR 2004 S. 133 E. 3.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 8). – Der Beschwerdeführer hat im Verlauf des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens für eine entscheidrelevante Veränderung des Sachverhalts gesorgt. So hat er die Zusammenarbeit mit der A.____ GmbH in einem neuen Vertrag geregelt. Später hat er sich entgegen der an der gerichtlichen Instruktionsverhandlung vertretenen Auffassung dazu entschlossen, diesen Vertrag aufzuheben und die Inkassohilfe wieder selbst zu besorgen. Dieses Verhalten hat zu unnötigen Weiterungen geführt. Es rechtfertigt sich daher, dem Beschwerdeführer die Hälfte der Verfahrenskosten aufzuerlegen und ihm lediglich die
Hälfte der Parteikosten zu ersetzen. Die verbleibenden Kosten können nicht erhoben werden (Art. 108 Abs. 2 VRPG). 7.2 Zum vorinstanzlichen Kostenschluss ergibt sich was folgt: Ein prozessuales Verhalten, welches ein Abweichen vom Unterliegerprinzip rechtfertigen könnte, liegt hier nicht vor. Insbesondere hat der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren keinen Mehraufwand verursacht. Allerdings können besondere Umstände im Sinn von Art. 108 Abs. 1 VRPG für die Verlegung der vorinstanzlichen Kosten vorliegen, wenn der angefochtene Entscheid aufgrund der seinerzeitigen Verhältnisse korrekt war, die Beschwerde sich aber trotzdem als berechtigt erweist, weil eine inzwischen veränderte Sach- oder Rechtslage eine für die beschwerdeführende Person vorteilhaftere Regelung des Rechtsverhältnisses erlaubt (BVR 2008 S. 193 E. 9.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 9). – Der Gemeinderat kann die Inkassohilfe mit Genehmigung des KJA einer gemeinnützigen Stelle übertragen (vgl. aArt. 1 Abs. 2 und aArt. 1a Abs. 2 GIB sowie Art. 1 Abs. 2 und Art. 1a Abs. 2 GIB). Der Beschluss des Gemeinderats, die Inkassohilfe zu übertragen, bedarf zu seiner Gültigkeit der Genehmigung durch das KJA (vgl. aArt. 3 Abs. 1 VIB und Art. 3 Abs. 1 VIB). Dass die gemeinnützige Stelle diese Aufgabe in der Folge weiterüberträgt, sieht das GIB nicht vor. Im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids hat die JGK aufgrund der damaligen Sachlage somit zu Recht erkannt, die Mandatierung der A.____ GmbH sei gesetzwidrig (vgl. vorne E. 3). Darin sind besondere Umstände im Sinn von Art. 108 Abs. 1 VRPG zu erblicken, welche es rechtfertigen, den vorinstanzlichen Kostenschluss zu bestätigen. Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und Ziffer 1 des Entscheids der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 5. Oktober 2012 wird aufgehoben. 2. Der Beschwerdeführer hat dafür zu sorgen, dass seine Angestellten den wesentlichen Teil ihrer Arbeit am Sitz der Stelle in der Region verrichten, dass die Stelle während der üblichen Arbeitszeiten besetzt ist und dort die Tätigkeit der Angestellten kontrolliert werden kann. 3. a) Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3ʹ000.--, werden dem Beschwerdeführer zur Hälfte,
ausmachend Fr. 1ʹ500.--, auferlegt. Die verbleibenden Verfahrenskosten werden nicht erhoben. b) Der Kanton Bern (Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion) hat dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Parteikosten, festgesetzt auf Fr. 6ʹ588.-- (inkl. MWSt), zur Hälfte, ausmachend Fr. 3ʹ294.--, zu ersetzen. 4. Zu eröffnen: - dem Beschwerdeführer - der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin: Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.