Erziehungsdirektion des Kantons Bern
Direction de l’instruction publique du canton de Berne
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Zwischenentscheid
Beschwerdeverfahren gegen die Verfügung vom 25. August 2016 (Nichtbestehen der Diplomarbeit im Rahmen des Bildungsgangs Agrotechnikerin HF) A____, gegen Inforama, Schulleitung Höhere Fachschule, Rütti, 3052 Zollikofen
17. Oktober 2017
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Seite 2 von 11 Ausgangslage 1. A____ absolvierte die Ausbildung zur Agrotechnikerin an der Höheren Fachschule (HF) des Inforamas in Zollikofen. Mit Verfügung vom 25. August 2016 eröffnete die Schulleitung A____, sie habe die Diplomarbeit mit der Note 3,5 nicht bestanden. 2. Gegen diese Verfügung erhob A____ am 27. September 2016 Beschwerde bei der Erziehungsdirektion. Sie beantragte sinngemäss, die Verfügung sei aufzuheben und es sei das Bestehen ihrer Diplomarbeit mit der Note 4,0 anzuordnen. 3. Am 25. Oktober 2016 nahm das Inforama zur Beschwerde Stellung und reichte die Vorakten ein. Es beantragte sinngemäss, die Beschwerde sei abzuweisen. 4. A____ reichte am 17. November 2016 Bemerkungen ein. Sie hielt an ihren Anträgen fest. 5. Am 12. Dezember 2016 reichte das Inforama eine ergänzende Stellungnahme ein. Es hielt an seinem Antrag fest. 6. Von der mit verfahrensleitender Verfügung vom 16. Dezember 2016 gewährten Gelegenheit, Bemerkungen einzureichen, machte A____ innert der gesetzten Frist keinen Gebrauch. Rechtliche Prüfung und Begründung 1 Sachurteilsvoraussetzungen 1.1 Anfechtungsobjekt und Zuständigkeit Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung vom 25. August 2016 des Inforamas, mit welcher die Note der Diplomarbeit eröffnet wurde. Für die kantonalen höheren Fachschulen ist u. a. die für die Berufsfachschulen geltende Bestimmung von Art. 45 Abs. 4 der Verordnung vom 9. November 2005 über die Berufsbildung, die Weiterbildung und die Berufsberatung (BerV; BSG 435.111) sinngemäss anwendbar (Art. 92 BerV). Gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. t der Direktionsverordnung vom 6. April 2006 über die Berufsbildung, die Weiterbildung und die Berufsberatung (BerDV; BSG 435.111.1) ist die Schulleitung zuständiges Organ für Aufnahme- und Promotionsentscheide sowie für Semester- und Abschlusszeugnisse. Aufgaben und Kompetenzen gemäss Absatz 1 Buchstaben h bis w können an die Abteilungsleitung delegiert werden (Art. 9 Abs. 4 BerDV). Im Studienreglement dipl. Agrotechnikerin/dipl. Agrotechniker HF Inforama vom 15. Mai 2014 (vgl. Beilage Stellungnahme Inforama; nachfolgend: Studienreglement) wird der Leiterin oder dem Leiter des Ressorts Höhere Berufsbildung (HBB) die Leitung des Studiengangs übertragen (Art. 2 Abs. 1 Studienreglement). Sie oder er ist zuständiges Organ für Prüfungs- und Promotionsentscheide sowie Semester- und Abschlusszeugnisse (Art. 2 Abs. 2 Bst. e Studienreglement). Promotionsentscheide und Entscheide des abschliessenden Qualifikationsverfahrens werden von der Leiterin oder dem Leiter des Ressorts HBB verfügt und den Studierenden schriftlich mit Rechtsmittelbelehrung eröffnet (Art. 16 Studienreglement). Die Diplomarbeit ist Teil des Abschlusszeugnisses (vgl. Art. 30 Studienreglement). Daher erscheint sachgerecht, wenn jenem Organ, welches das Abschlusszeugnis verfügt, auch die Verfügungskompetenz für Teilbereiche des Abschlusszeugnisses zukommt. Somit ist es auch im Sinne von Art. 9
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Seite 3 von 11 Abs. 4 BerDV zulässig, wenn die Verfügungskompetenz für die Diplomarbeitsnote ebenfalls an die Abteilungsleitung delegiert ist (vgl. Art. 16 Studienreglement). Gemäss Anhang des Schulreglements des kantonalen Bildungszentrums Inforama vom 17. April bzw. 22. Mai 2014 stellten die Ressorts die Abteilungen des jeweiligen Fachbereichs, deren Leiterin oder Leiter die Co-Leitung des Inforamas wahrnahm, dar. Gemäss der heutigen Organisationsstruktur gibt es einen Leiter Inforama, dem fünf Fachbereiche unterstehen. Die Fachbereiche sind teilweise wiederum in Ressorts unterteilt (vgl. Organigramm Inforama; abrufbar unter www.inforama.vol.be.ch → Über uns → Organigramm; zuletzt besucht am 11. Oktober 2017). K.G., der im vorliegenden Fall die angefochtene Verfügung unterzeichnet hat, ist sowohl Fachbereichsleiter höhere Berufsbildung sowie Ressortleiter der höheren Berufsbildung Landwirtschaft und Pferde. Aufgrund der neuen Struktur ist davon auszugehen, dass die Fachbereiche neu die Abteilungen des Inforamas darstellen und die jeweilige Leitungsperson die Verfügungsbefugnis für die Abschlusszeugnisse und damit auch für die Diplomarbeitsnote hat. Demnach war K.G., als Fachbereichsleiter höhere Berufsbildung, zuständig für den Erlass der angefochtenen Verfügung. Das Inforama ist jedoch gehalten, das Schulreglement der aktuellen Organisationsstruktur anzupassen und die Verfügungsbefugnisse insbesondere für die Festlegung der Diplomarbeitsnote zu regeln (vgl. Art. 95 Abs. 1 BerV). Nach Art. 55 Abs. 1 des Gesetzes vom 14. Juni 2005 über die Berufsbildung, die Weiterbildung und die Berufsberatung (BerG; BSG 435.11) kann gegen Verfügungen, die auf Grund dieses Gesetzes erlassen werden, Beschwerde bei der Erziehungsdirektion geführt werden (vgl. auch Art. 62 Abs. 1 Bst. a des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Die Erziehungsdirektion ist deshalb zuständig, über die Beschwerde zu entscheiden (zur Rechtsnatur dieses Entscheids vgl. Ziffer 4). 1.2 Beschwerdebefugnis A____ hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 65 Abs. 1 VRPG). 1.3 Form, Frist und Überprüfungsbefugnis Die Beschwerde ist innert 30 Tagen seit der Eröffnung oder Veröffentlichung des angefochtenen Akts und unter Beachtung der Formvorschriften von Artikel 32 zu erheben (Art. 67 VRPG). Eine Frist beginnt am Tag nach dem fristauslösenden Ereignis (Mitteilung, amtliche Publikation, Eintritt des Ereignisses) zu laufen (Art. 41 Abs. 1 VRPG). Fristauslösendes Ereignis ist in aller Regel die förmliche Bekanntgabe (Eröffnung) des Verwaltungsaktes (Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 2011, S. 96). Eine rechtsgültige Eröffnung bedingt, dass der Entscheid oder die Verfügung in den Machtbereich der Adressatin oder des Adressaten (respektive der bestellten Vertretung) gelangt ist (Empfangstheorie). Die Beweislast der Eröffnung trägt die Behörde (Müller, S. 100). Vorliegend hält das Inforama in seiner Stellungnahme fest, dass die angefochtene Verfügung am 25. August 2016 per A-Post an A____ versendet worden sei. Da A____ umgezogen sei, sei der Brief retourniert und danach unverzüglich an die neue Adresse versendet worden. Die Beschwerdefrist müsse daher am 2. September 2016 zu laufen begonnen haben. Mit der Postaufgabe am 28. September 2016 wurde die 30-tägige Beschwerdefrist somit gewahrt.
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Seite 4 von 11 In der Beschwerde hält A____ die Begründung ihres Antrages in allgemeiner Form fest und rügt in erster Linie eine mangelhafte Betreuung durch die Experten. Nachdem das Inforama mit seiner Stellungnahme eine Begründung für die Bewertung einreichte, rügte A____ diverse Begründungselemente. Parteiengaben müssen einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten (Art. 32 Abs. 2 VRPG). Bei fristgebundenen Eingaben müssen Antrag und Begründung innert der Frist eingereicht sein (Art. 33 Abs. 3 VRPG). Vorliegend erfolgte die Einsicht in das Bewertungsprotokoll nicht vor Ablauf der Beschwerdefrist. Die von A____ erst im Rahmen der Bemerkungen eingereichten Rügen zur Bewertungsbegründung (bzw. zu den einzelnen Kritikpunkten), die ihrerseits A____ erst nach Ablauf der Beschwerdefrist zur Verfügung stand, erfolgten daher fristgerecht. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 67 VRPG). Beschwerden gegen Zeugnisnoten und Prüfungsergebnisse werden nur auf Rechtsverletzungen hin überprüft, die Rüge der Unangemessenheit kann nicht erhoben werden (Art. 55 Abs. 4 BerG in Verbindung mit Art. 66 Bst. c Ziffer 2 VRPG). Dabei legt sich die Erziehungsdirektion bei der Beurteilung von Prüfungsleistungen eine gewisse Zurückhaltung auf, weil sie wesentliche Sachumstände nicht genügend namhaft machen kann, um sie gleich kompetent zu würdigen wie die verfügende Instanz. Sie beschränkt sich demnach darauf zu untersuchen, ob die Prüfungsaufgabe dem vorgeschriebenen Prüfungsgegenstand entspricht, die Transparenz (Nachvollziehbarkeit) des konkreten Bewertungsvorgangs gewährleistet ist, und ob sich die Prüfungsbehörde bei der Begründung der Leistungsbewertung von sachlichen Überlegungen hat leiten lassen. Steht nicht die konkrete Bewertung einer Prüfungsleistung in Frage, sondern sind die Auslegung und Anwendung von Rechtssätzen strittig oder werden Verfahrensmängel gerügt, prüft die Erziehungsdirektion die erhobenen Einwendungen uneingeschränkt (vgl. BVR 2012 S. 152 E. 1.2). 2. Materielles Umstritten ist, ob das Inforama die Diplomarbeit zu Recht als ungenügend bewertet hat. Zu prüfen ist, ob die Bewertung ausreichend begründet ist. 2.1 Rechtliche Grundlagen Die abschliessenden Qualifikationsverfahren für Bildungsgänge und Nachdiplomstudien bestehen mindestens aus (a) einer praxisorientierten Diplom- oder Projektarbeit und (b) mündlichen oder schriftlichen Prüfungen (Art. 9 Abs. 1 der Verordnung vom 11. März 2005 des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung über Mindestvorschriften für die Anerkennung von Bildungsgängen und Nachdiplomstudien der höheren Fachschulen [MiVo-HF; SR 412.101.61]). Der Bildungsanbieter erlässt eine Promotionsordnung (Art. 8 MiVo-HF). Das Diplom als diplomierte Agrotechnikerin HF wird erteilt, wenn (a) die Schlussprüfung und (b) die Diplomarbeit genügend sowie (c) die zulässigen Absenzen gemäss Art. 8 nicht überschritten sind (Art. 28 Studienreglement). Eine genügende Diplomarbeit wird demnach für den erfolgreichen Abschluss der Höheren Fachschule vorausgesetzt. Die Details zu den Bewertungskriterien der Diplomarbeit werden in der "Wegleitung zum Verfassen der Diplomarbeit" aufgeführt (Beilage zur Stellungnahme des Inforamas; nachfolgend: Wegleitung). Diese Wegleitung hält die Anforderungen an die Diplomarbeit fest. An den darin konkretisierten und objektivierten Vorgaben orientiert sich die Bewertung und gewährt eine rechtsgleiche Beurteilung der Diplomarbeiten. Gleichermassen sind in der Wegleitung Vorgaben
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Seite 5 von 11 für die Bewertungsdurchführung festgehalten, welche sich an die Betreuer und Co-Experten richten. Die Diplomarbeit ist ungenügend, wenn das gewichtete Mittel aus den Teilnoten unterhalb der Note 4,0 ist oder die Bereiche "Datenbeschaffung, Durchführung, Ergebnisse (bzw. "Material & Methode, Durchführung, Ergebnisse"; siehe Ziffer 2.2.1) und "Diskussion, Interpretation, Schlussfolgerungen, Empfehlungen, Zusammenfassung" beide unterhalb der Note 4,0 sind (Ziffer 5 Wegleitung). A____ erhielt für ihre Diplomarbeit die Note 3,5. Diese Note setzt sich aus den folgenden gewichteten Bewertungskriterien zusammen: Bewertungskriterium Gewicht Note Ziele, Fragestellung, Literatur 10 % 4,5 Aufbau, Gliederung 5 % 4,5 Material & Methode, Durchführung, Ergebnisse 30 % 3 Diskussion, Interpretation, Schlussfolgerungen, Empfehlungen, Zusammenfassung 30 % 3 Gestaltung, Layout, Übersichtlichkeit, Leserführung 15 % 4,5 Sprache, Stil, Rechtschreibung 10 % 4,5 Die Diplomarbeit wird von einer Fachlehrkraft des Inforamas und einer externen Prüfungsexpertin oder einem externen Prüfungsexperten bewertet (Art. 26 Abs. 5 Studienreglement). Betreuer und Co-Experte bewerten die Arbeit unabhängig voneinander; für die Schlussnote werden die beiden Bewertungen gemittelt (Ziffer 5 Wegleitung). Die Bewertung der Kriterien wurden in einem Protokoll sowie einem korrespondierenden Bewertungsschema schriftlich festgehalten (Bewertungsprotokoll vom 23. August 2016; Beilage zur Stellungnahme; nachfolgend: Bewertungsprotokoll). Im Bewertungsprotokoll wurden pro Bewertungskriterium einzelne Beurteilungspunkte in die zwei Kategorien "vollständig, gut" oder "Fehler, Mängel" eingeteilt. Weiter reichte das Inforama am 25. Oktober 2016 sowie am 12. Dezember 2016 Stellungnahmen zur Beschwerde ein, die weitere Begründungselemente enthielten. Die Parteien haben in allen Verfahren u. a. ein Recht auf einen begründeten Entscheid (Art. 26 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 [KV; BSG 101.1]). Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG schreibt für das Verwaltungsverfahren vor, dass eine Verfügung die Tatsachen, die Rechtssätze und Gründe enthalten muss, auf die sie sich stützt. Die behördliche Begründungspflicht verlangt, dass Verwaltungsakte so begründet sind, dass sie sachgerecht angefochten werden können (BVR 2009 S. 168 E. 2.3.1). Die Anforderungen an die Begründungsdichte sind umso höher, je komplexer und umstrittener ein Sachverhalt ist, je stärker in die individuellen Rechte eingegriffen wird und je grösser der Entscheidungsspielraum der verfügenden Behörde ist (Müller, S. 66). Im Zusammenhang mit bildungsrechtlichen Leistungsbeurteilungen bejaht das Bundesgericht zumindest einen Anspruch auf summarische Begründung einer negativen Prüfungsentscheidung: Die Begründungspflicht ist bei Prüfungsentscheiden nicht schon dann verletzt, wenn die zuständige Instanz sich vorerst darauf beschränkt, die Notenbewertung bekannt zu geben. Es genügt, wenn sie nach einer mündlichen Erläuterung die schriftliche Begründung im Rechtsmittelverfahren (nach-) liefert und der Betroffene Gelegenheit erhält, in einem zweiten Schriftenwechsel umfassend dazu Stellung zu nehmen (Entscheid des Bundesgerichts 2D_29/2015
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Seite 6 von 11 vom 27. November 2015 E. 2.2; vgl. auch BVR 2016 S. 445 E. 3.3 sowie Martin Aubert, Bildungsrechtliche Leistungsbeurteilungen im Verwaltungsprozess, Bern/Stuttgart/Wien 1997, S. 146). Das Fehlen einer ausreichenden Begründung stellt einen Rechtsfehler dar, der zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung führt (BGE 129 I 232 E. 3.2; Müller, S. 66). Wie in Ziffer 1.3 bereits dargelegt, wird die Bewertung von Examensleistungen nur mit Zurückhaltung überprüft und es wird nicht ohne Not von der Beurteilung der erstinstanzlichen Prüfungsorgane abgewichen. Die Rügen einer beschwerdeführenden Person, wonach die Bewertung der Prüfungsleistungen offensichtlich unangemessen gewesen sei, müssen von objektiven Argumenten und Beweismitteln getragen sein. Ergeben sich solche eindeutigen Anhaltspunkte nicht bereits aus den Akten, so muss die beschwerdeführende Person selber substantiierte und überzeugende Anhaltspunkte dafür liefern, dass eindeutig zu hohe Anforderungen gestellt oder die Prüfungsleistung offensichtlich unterbewertet wurden. Die beschwerdeführende Person wird den Anforderungen an eine genügende Substantiierung ihrer Rügen insbesondere dann nicht gerecht, wenn sie sich einfach darauf beschränkt zu behaupten, ihre Lösung sei vollständig und korrekt, ohne diese Behauptung näher zu begründen oder zu belegen. Sofern es ihr hingegen gelingt, eine Fehlbewertung ihrer Prüfungsleistung in dieser Weise zu substantiieren, ist es wiederum Sache der Examinatoren, im Einzelnen und in nachvollziehbarer Weise darzulegen, warum eine Lösung der beschwerdeführenden Person falsch oder unvollständig ist und er daher nicht die Maximalpunktzahl erhalten hat (BVGE 2010/21 E. 5.1). 2.2 Würdigung 2.2.1 Nachvollziehbarkeit der Bewertung Die Bewertung der Diplomarbeit hat nach den Vorgaben des Studienreglements sowie der Wegleitung zu erfolgen. Nach Art. 26 Abs. 5 Studienreglement wird die Diplomarbeit von einer Fachlehrkraft und einer externen Prüfungsexpertin oder einem externen Prüfungsexperten bewertet. Diese Vorgabe wird in Ziffer 5 der Wegleitung konkretisiert, wonach der Betreuer und der Co-Experte die Arbeit unabhängig voneinander bewerten und die beiden Bewertungen für die Schlussnote gemittelt werden. Aus den vom Inforama eingereichten Unterlagen ist jedoch nicht ersichtlich, dass diese beiden Vorgaben eingehalten worden sind. Es liegen zwar zwei separate Exemplare der Diplomarbeit vor, wobei (gemäss der Hervorhebung mittels Leuchtstift) offenbar je ein Exemplar vom Betreuer bzw. vom Co- Experten korrigiert worden sind. Das Inforama hat weiter ein Bewertungsschema mit der Benotung und Gewichtung der einzelnen Beurteilungspunkte sowie ein weiteres Dokument mit kurzen Umschreibungen und Begründungen zu verschiedenen Beurteilungspunkten (Bewertungsprotokoll) eingereicht. Auf diesen beiden Dokumenten beruhen die Noten der einzelnen Bewertungskriterien aus denen sich die Note für die Diplomarbeit zusammensetzt. Aus diesen beiden Dokumenten geht allerdings nicht klar hervor, wer diese erstellt hat und für deren Inhalt verantwortlich ist. Da von beiden Dokumenten nur je ein Exemplar vorliegt, ist davon auszugehen, dass entgegen der Wegleitung nicht zwei unabhängige Bewertungen vorgenommen wurden, die in der Folge gemittelt worden wären. Damit ist nicht nachgewiesen, dass der Betreuer und der Co-Experte die Bewertungsvorgaben der Wegleitung tatsächlich eingehalten haben. Es wäre unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots (Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101] und Art. 11 Abs. 1 KV) sowie im Sinne des Grundsatzes von Treu und Glau-
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Seite 7 von 11 ben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV sowie Art. 11 Abs. 2 KV) unhaltbar, wenn die in der Wegleitung festgehaltenen Vorschriften über die Bewertung der Diplomarbeit für die Experten unverbindlich wären. Zudem sehen die allgemeinen Verfahrensgarantien einen verfassungsmässigen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung durch die Verwaltungsinstanzen vor (Art. 29 Abs. 1 BV). Für Verwaltungsbehörden vermittelt Art. 29 Abs. 1 BV einen Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Entscheidbehörde gemäss anwendbarem Verfahrensrecht. Bei der Bestimmung über die Zusammensetzung des Prüfungsgremiums handelt es sich um eine wichtige Verfahrensregel, die klar formuliert ist und im Hinblick auf Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit streng zu befolgen ist. Dabei ist nicht von Bedeutung, ob sich die unzulässige Anzahl von Prüfungsexpertinnen und -experten konkret auf das Prüfungsergebnis ausgewirkt hat oder nicht. Die eindeutige Verfahrensregel ist als solche einzuhalten (Urteil des Bundesgerichts 2D_30/2016 vom 19. Juni 2017, E. 2.1). Die Verfahrensgarantien sind formeller Natur. Das bedeutet, dass sie den Parteien in einem Rechtsanwendungsverfahren unabhängig von ihrer Berechtigung in der Sache zustehen. Die (unrechtmässige) Nichtgewährung einzelner Ansprüche führt ungeachtet der materiellrechtlichen Beurteilung zur Verfassungswidrigkeit des aus dem Verfahren hervorgehenden Rechtsanwendungsaktes (Bernhard Waldmann in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 29 BV N. 7). Vorliegend war in den Vorgaben zur Bewertung der Diplomarbeit vorgesehen, dass der Betreuer und Co-Experte die Diplomarbeit unabhängig voneinander bewerten und dass die beiden Bewertungen für die Schlussnote gemittelt werden. Aus den Akten ergibt sich kein Nachweis einer getrennten Bewertung und einer anschliessenden Mittelung der Bewertungsresultate. Dies stellt eine Rechtsverletzung dar (vgl. dazu auch das Urteil des Bundesgerichts 2D_30/2016 vom 19. Juni 2017, in welchem die Bewertung der Prüfungsleistung durch zwei Experten ebenfalls nicht nachgewiesen war). Da die Bewertung nicht den massgebenden Vorgaben entsprechend vorgenommen worden ist, hat die Bewertung unter Einhaltung der Vorgaben erneut zu erfolgen. Im Zusammenhang mit der Neubeurteilung der Diplomarbeit sind ergänzend die folgenden Anmerkungen zur Bewertungsbegründung festzuhalten. Die Begründung und der Aufbau der Begründung erscheinen insgesamt nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. Die Zuordnung der einzelnen Fehler und Mängel im Bewertungsprotokoll werden nicht eindeutig mit den jeweiligen Unterkriterien in Verbindung gebracht. Es bleibt daher unklar, wie die Unterkriterien bewertet worden sind. Weiter scheint der Aufbau des Bewertungsschemas nicht schlüssig, werden doch einzelne Beurteilungspunkte einem Bewertungskriterium zugeordnet und mit einer Gewichtung von jeweils eins bis drei versehen. Die einzelnen Beurteilungspunkte beruhen jedoch offenbar nicht auf einem vorher festgelegten Raster und sind auch nicht den Unterkriterien der jeweiligen Bewertungskriterien klar zugeordnet. Ohne eine solche vorab festgelegte Unterteilung ist eine objektiv begründete Gewichtung kaum möglich. Die vorliegend angewandte Gewichtung erscheint somit nicht nachvollziehbar. Auch ist nicht nachvollziehbar, wie die "Einzelnoten" die Beurteilungspunkte vergeben wurden. Durch die rasterlose einzelne Aufzählung von Fehlern und nicht vorher festgelegte Gewichtung der Beurteilungspunkte scheint die Bewertung nicht auf sachlichen Grundlagen zu beruhen. Zudem stimmt die Gewichtung, welche im Bewertungsschema vorgenommen wurde, nicht mit der in der Wegleitung auf Seite 6 festgehaltenen Gewichtung überein. Gleichermassen stimmt die Bezeichnung der Bewertungskriterien (sowie deren Unterkriterien) im Bewertungsschema nicht vollständig mit den Vorgaben in der Wegleitung (Seite 6) überein. Diese Abweichungen sind nicht nachvollziehbar. Bereits die Bezeichnungen der Bewertungskriterien innerhalb der Wegleitung sind nicht einheitlich. Das Inforama ist daher gehalten, das Bewertungsschema an die Wegleitung anzupassen, so dass diese übereinstimmen, einheitlich sind und eine klare Zuordnung er-
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Seite 8 von 11 möglicht wird. Grundsätzlich ist es nicht zulässig, den gleichen Sachverhalt mehrmals negativ zu gewichten (Entscheid der Erziehungsdirektion vom 12. Mai 2010 i. S. C. B.). Beim vorliegenden Bewertungsprotokoll kann dies aufgrund der mangelnden Zuordnung zu Unterkriterien jedoch nicht ausgeschlossen werden. 2.2.2 Fazit Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache oder weist die Akten ausnahmsweise und mit verbindlichen Anordnungen an die Vorinstanz zurück (Art. 72 Abs. 1 VRPG). Das Gesetz verbietet der Beschwerdebehörde nicht, kassatorisch zu entscheiden. Sie soll aber von der Möglichkeit der Rückweisung nur ausnahmsweise Gebrauch machen. Es müssen besondere Gründe dafür sprechen, welche die prozessökonomischen Gesichtspunkte in den Hintergrund treten lassen, damit die Vorinstanz noch einmal zum Entscheid über das streitige Rechtsverhältnis aufgerufen wird. Die Rückweisung rechtfertigt sich, wenn auf besondere Fachkenntnisse abzustellen ist, welche die Beschwerdebehörde nicht im gleichen Umfang verfügbar machen kann wie die Vorinstanz (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 3 zu Art. 72). Die Vorgaben der Wegleitung bezüglich des Bewertungsablaufs wurden vom Inforama in wichtigen Punkten nicht eingehalten, was eine Rechtsverletzung darstellt. Die Beschwerde von A____ ist daher insoweit gutzuheissen und die verfügte Note 3,5 für die Diplomarbeit ist aufzuheben. A____ hat jedoch den für die Beschwerdeinstanz nachvollziehbaren Nachweis nicht erbracht, dass die gezeigten Fertigkeiten ausreichend sind, um das Diplom als Agrotechnikerin oder Agrotechniker zu erlangen. Prüfungsnoten können regelmässig nur dann angehoben werden, wenn Berechnungsfehler festgestellt werden. Bei Bewertungsfehlern ist nur eine Rückweisung zur Neubewertung oder zur Durchführung einer neuen Prüfung möglich, da die Beschwerdeinstanz nicht in das Prüfungsermessen eingreifen darf. Deshalb ist der sinngemässe Antrag von A____, die Note der Diplomarbeit sei auf 4,0 festzulegen, abzuweisen (Entscheid der Erziehungsdirektion vom 22. Oktober 2013 i. S. A. H., E. 2.8). Die vorliegende schriftliche Diplomarbeit von A____ ist nach sachlichen und nachvollziehbaren Massstäben neu zu bewerten. Gemäss den Vorgaben in der Wegleitung sind dabei zwei unabhängige Bewertungen durch den Betreuer und den Co-Experten vorzunehmen und diese Bewertungen sind in der Folge zu mitteln. Dieser Vorgang muss entsprechend dokumentiert werden und aufgrund der Bewertungsunterlagen nachvollzogen werden können. Das Inforama ist gehalten, das Bewertungsschema und das Bewertungsprotokoll den Vorgaben in der Wegleitung anzupassen und eine sachlich begründete, nach objektiven Massstäben nachvollziehbare Bewertung vorzunehmen. 3 Verfahrenskosten Obwohl A____ nur teilweise obsiegt, rechtfertigt es sich, keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 108 Abs. 2 VRPG).
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Seite 9 von 11 4 Rechtsnatur des Entscheids und Rechtsmittelbelehrung Es bleibt zu prüfen, ob der vorliegende Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid darstellt und ob er mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen ist. Als Zwischenverfügungen gelten Verfügungen, die das Verfahren weder ganz noch teilweise abschliessen (Art. 61 Abs. 1 VRPG). Rückweisungsentscheide zählen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich zu den Zwischenentscheiden, weil sie das Verfahren nicht abschliessen. Die gilt auch für Rückweisungsentscheide, mit denen über eine rechtliche Grundsatzfrage oder einen materiellen Teilaspekt der Streitsache entschieden wird; sie sind nach der Systematik des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) ebenfalls als (materiellrechtliche) Zwischenentscheide und nicht als Teilentscheide im Sinne von Art. 91 Bst. a BGG anzusehen, soweit nicht einzelne Begehren behandelt werden, die unabhängig voneinander beurteilt werden können. Wie Endentscheide werden Rückweisungsentscheide allerdings behandelt, falls der Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der (rechnerischen) Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient; in diesem Fall liegt zwar nicht in formeller, aber materieller Hinsicht ein Endentscheid vor (vgl. BVR 2017 S. 205 E. 1.4 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Das Verwaltungsgericht hatte bislang nicht (abschliessend) entschieden, ob die Begriffe der Zwischenverfügung und des Teilentscheids im geltenden kantonalen Verfahrensrecht gleich zu verstehen sind wie nach der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 93 BGG (BVR 2017 S. 205 E. 1.5). Im Entscheid BVR 2017 S. 205 E. 3.5 kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass den geringen Vorteilen, die eine eigenständige Abgrenzung von Zwischen- und Teilentscheiden im Anwendungsbereich des VRPG brächte, gewichtige Nachteile wegen eines inkohärenten Instanzenzugs im Verhältnis zwischen VRPG und BGG gegenüberstehen würden. Deshalb sei es nicht angezeigt, eine von Art. 91 BGG abweichende, kantonale Definition des Teilentscheids zu schaffen bzw. die altrechtliche Praxis des Verwaltungsgerichts zum Teilentscheid weiterzuführen. Eine Rechtsprechung zu Art. 61 VRPG, die bei der Unterscheidung der anfechtbaren Entscheide vom BGG abweicht und sich im Gegensatz zu diesem nicht an einem einfach zu beurteilenden Abgrenzungskriterium wie demjenigen der unabhängigen Rechtsbegehren orientiert, widerspreche dem Bedürfnis der Rechtsuchenden nach klaren Verhältnissen; sie stünde damit in einem Spannungsverhältnis zum Gebot der Rechtssicherheit, das bezüglich prozessrechtlicher Vorschriften eine möglichst klare und eindeutige Handhabung verlangt (BVR 2004 S. 205 E. 3.5). Zusammenfassend richtet sich die Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden nach der Regelung für Zwischenentscheide, selbst wenn über materielle Aspekte der Streitsache verbindlich entschieden wird. Ein Teilentscheid, der wie ein Endentscheid anfechtbar ist, liegt insoweit grundsätzlich nur vor, soweit einzelne Rechtsbegehren behandelt werden, die unabhängig von anderen beurteilt werden können (BVR 2017 S. 205 E. 4). Ein Zwischenentscheid liegt auch dann vor, wenn die Angelegenheit zur weiteren Sachverhaltsabklärung sowie zur Neubeurteilung zurückgewiesen wird, ohne verbindliche Vorgaben, welche die neue Verfügung präjudizieren könnten (vgl. BVR 2017 S. 221 E. 1.3). Für die Praxis bedeutet dies zusammengefasst, dass bei Entscheiden, mit denen über eine Grundsatzfrage oder einen materiellen Teilaspekt der Streitsache entschieden worden ist, auch innerkantonal mit der Anfechtung vorerst zugewartet werden kann (Art. 61 Abs. 4 VRPG und Art. 93 Abs. 3 BGG) bzw. sogar muss, sofern es an den Voraussetzungen für die selbständige Anfechtung von Zwischenentscheiden fehlt. Das gilt auch für Rückweisungsentscheide, mit denen die Streitsache mit einem Entscheidungsspielraum an die Vorinstanz zu neuem Entscheid zurückgewiesen wird: Auch sie sind als Zwischenentscheide zu qualifizieren, weshalb für die Verfügungsadressatin oder den Verfügungsadressaten
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Seite 10 von 11 auch bei solchen Entscheiden keine Pflicht und unter Umständen auch keine Möglichkeit zur sofortigen Anfechtung besteht. Zum sofort anfechtbaren Endentscheid wird der Rückweisungsentscheid erst dann, wenn der Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der "rechnerischen" Umsetzung des Angeordneten dient (BVR 2017 S. 233 f. [Bemerkungen von Michael Pflüger]). Mit dem vorliegenden Entscheid wird festgehalten, dass die Bewertung der angefochtenen Verfügung nicht nachvollziehbar ist. Dabei werden gewisse Punkte der angefochtenen Verfügung konkret bemängelt, welche bei der Neubeurteilung entsprechend den vorliegenden Ausführungen zu korrigieren sind. Soweit weiter gehend hat das Inforama bei der Bewertung der Diplomarbeit von A____ jedoch nach wie vor einen umfassenden Beurteilungsspielraum. Auch wurden keine einzelnen Rechtsbegehren behandelt, die unabhängig beurteilt werden können. Die Erziehungsdirektion hat vorliegend die Bewertungs- und Begründungselemente nicht im Einzelnen inhaltlich geprüft. Das Inforama muss somit nicht bloss das von der Erziehungsdirektion Angeordnete umsetzen, sondern ist vielmehr gehalten, die Bewertung der Diplomarbeit von A____ zu überprüfen und mit einer nachvollziehbaren Begründung zu versehen. Gemäss der mit den Entscheiden BVR 2017 S. 205 und 2017 S. 221 festgelegten Praxis des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei solchen Rückweisungsentscheiden nicht um Endentscheide. Das Verfahren wird weder teilweise noch vollständig abgeschlossen. Der vorliegende Entscheid stellt somit eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 61 Abs. 1 VRPG dar. Zwischenverfügungen, welche nicht über die Zuständigkeit, den Ausstand oder die Ablehnung entscheiden, sind nur dann selbstständig anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (vgl. Art. 61 Abs. 2 und 3 VRPG). Der nicht wieder gutzumachende Nachteil muss von der Person, die gegen eine Zwischenverfügung opponiert, in jedem Fall nachgewiesen werden. Als Beweis genügt das Glaubhaftmachen (Merkli/Aeschlimann/Herzog, N. 4 zu Art. 61). Es reicht aus, dass die anfechtende Person ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Änderung des Zwischenentscheids dartun kann. Ein irreparabler Schaden ist nicht erforderlich. Ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse ist bereits gegeben, wenn ein günstiger Endentscheid für die Betroffenen nicht jeden Nachteil zu beseitigen vermag. Dabei genügt auch ein tatsächliches Interesse (BVR 2016 S. 237 E. 5.1, vgl. auch BVR 2010 S. 411 E. 1.2.6). Bei der Gewichtung des Rechtsschutzinteresses können auch prozessökonomische Überlegungen eine wesentliche Rolle spielen. Insbesondere da die Rechtsmittelinstanzen in der Regel nur einmal mit einer Streitsache befasst werden sollten (BVR 2001 S. 137 E. 1b). Vorliegend sind keine Nachteile ersichtlich, die A____ durch die Rückweisung zur Neubeurteilung der Diplomarbeit an das Inforama entstehen. Insbesondere, da dies dem Rechtsbegehren von A____ teilweise entspricht. Die Rückweisung lässt das Ergebnis einer neuen Verfügung des Inforamas offen. Zudem wird A____ gegenüber der Neubeurteilung durch das Inforama wiederum ein Rechtsmittel zur Verfügung stehen. Bei einem günstigen Beschwerdeentscheid ergeben sich daher keine Nachteile, die nicht beseitigt werden könnten. Anders verhält es sich in dieser Hinsicht grundsätzlich beim Verwaltungsträger, der erneut verfügen muss: Sofern er überhaupt beschwerdebefugt ist, kann und muss er den Rückweisungsentscheid sofort weiterziehen, wenn er die Rechtsauffassung der Rechtsmittelinstanz nicht teilt. Denn ihm droht ein nicht wieder gutzumachender Nachteil, wenn er gegen seine Rechtsauffassung neu verfügen muss, weil er anschliessend ja nicht seine eigene Verfügung anfechten kann (BVR 2017 S. 233 f. [Bemerkungen von Michael Pflüger]).
Erziehungsdirektion des Kantons Bern
Seite 11 von 11 Die verfügende Behörde stellt in der Regel nicht eine eigenständige juristische Person dar, sondern handelt lediglich als Organ eines Rechtssubjekts (Kanton, Gemeinde, selbständige Anstalt), indem sie – z. B. als kantonales Amt, als Gemeinderat, als Fakultät der Universität – in Ausübung der ihr im Rahmen der Verwaltungsorganisation zugewiesenen Aufgaben verfügt. Die verfügende Behörde selbst ist daher grundsätzlich auch nicht befugt, einen gegen ihre Verfügung gerichteten Beschwerdeentscheid als "eigenständige" Partei (Beschwerdeführerin) weiterzuziehen (vgl. Müller, S. 40). Die Gesetzgebung sieht vorliegend weder eine so genannte Behördenbeschwerde noch eine spezialgesetzliche Beschwerdebefugnis vor. Auch ist das Inforama durch den Beschwerdeentscheid weder als Verfügungsadressatin noch in seiner Autonomie oder in der Erfüllung seiner hoheitlichen Aufgaben "schutzwürdig" betroffen (vgl. Müller, S. 42 ff.). Das Inforama ist als Vorinstanz somit nicht beschwerdelegitimiert. Die Voraussetzungen nach Art. 61 Abs. 3 VRPG sind nicht erfüllt. Die vorliegende Zwischenverfügung ist daher nicht anfechtbar und nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Art. 61 Abs. 5 VRPG). Aus diesen Gründen entscheidet die Erziehungsdirektion: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die angefochtene Verfügung wird aufgehoben. Die Akten werden im Sinne der Erwägungen an das Inforama zurückgewiesen. Soweit weiter gehend wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Zu eröffnen: - A____ - Inforama, Höhere Fachschule, Rütti 5, 3052 Zollikofen (Einschreiben) und mitzuteilen: - Mittelschul- und Berufsbildungsamt, Kasernenstrasse 27, Postfach, 3000 Bern 22 (zur Kenntnisnahme) Der Erziehungsdirektor
Bernhard Pulver Regierungspräsident