Appenzell Innerrhoden Sammelwerk 2017 (publiziert) Verwaltungs- und Gerichtsentscheide 2017

Anhang Geschäftsbericht 2017 über die Staatsverwaltung und Rechtspflege

an den Grossen Rat des Kantons Appenzell I.Rh.

Inhaltsverzeichnis Verwaltungs- und Gerichtsentscheide................................................................................ 1 1. Standeskommission 1.1. Sichtverhältnisse bei Einfahrt in eine öffentliche Strasse ........................................ 1 1.2. Bestandesgarantie für Bauten ................................................................................. 5 1.3 Abweichen von der Regelbauweise im Quartierplan ............................................. 10 1.4 Verjährung von Kanalanschlussgebühren ............................................................. 15 1.5 Einsprache des territorial betroffenen Bezirks gegen Bauvorhaben im Feuerschaugebiet ................................................................................................. 20 1.6 Entlassung aus einer Flurgenossenschaft ............................................................. 25 2. Gerichte 2.1. Anforderungen an die Berufungserklärung im Strafprozess (Art. 399 Abs. 3 StPO); Voraussetzungen für die Anordnung gemeinnütziger Arbeit (Art. 37 i.V.m. Art. 41 StGB). ............................................................................................. 28 2.2. Verneinung der Vermittlungsfähigkeit bei andauernden fehlenden Arbeitsbemühungen (Art. 15 Abs. 1 AVIG); Einstellung der Arbeitslosentaggelder (Art. 8 Abs. 1 AVIG) ........................................................... 35 2.3. Verfahrensmängel im Strafprozess / Anspruch auf ein faires Verfahren (Art. 6 EMRK): wesentliche Verfahrensmängel im erstinstanzlichen Verfahren; Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils und Rückweisung zur erneuten Durchführung der Hauptverhandlung (Art. 409 Abs. 1 StPO). ............................... 38 2.4. Nach dem Vertrauensprinzip ist auszulegen, ob nur eine Urteilsbegründung ohne Weiterzugsmöglichkeit oder aber eine Berufungsanmeldung vorliegt (Art. 82 Abs. 2 und Art. 399 Abs. 1 StPO); Das Abbrennen von rund zwei bis drei Kubikmetern Holz ist meldepflichtig (Art. 8 Abs. 2 FSG und Art. 10 Abs. 2 FSV); Vorkehrungen beim Feuern im Freien zur Vermeidung eines Übergreifens des Feuers (Art. 8 Abs. 1 FSG). ....................................................... 43 2.5. Bei anwaltlich vertretenen Parteien besteht in der Regel kein Raum für die Annahme, mit dem Begehren um Urteilsbegründung sei auch die Berufung angemeldet (Art. 82 Abs. 2 und Art. 399 Abs. 1 StPO). ......................................... 48

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 1 - 50 Verwaltungs- und Gerichtsentscheide 1. Standeskommission 1.1. Sichtverhältnisse bei Einfahrt in eine öffentliche Strasse Im Rahmen der Prüfung eines Projektänderungsgesuchs für die Gestaltung einer Garagenausfahrt eines Wohnhauses in der Bauzone stellte der zuständige Bezirksrat fest, dass die Bauherrschaft in Abweichung zur bewilligten Gestaltung eine bogenförmig verlaufende Seitenmauer erstellt hat, welche im Bereich der Einfahrt in die Bezirksstrasse so hoch ist, dass die Strasse dort nur noch ungenügend einsehbar ist. Hierauf wurde der Abbruch der ohne Bewilligung des Bezirksrats erstellten Flügelmauer verlangt. Die Bauherrschaft wehrte sich dagegen mit Rekurs und machte geltend, die Verkehrssicherheit sei auch bei einem Belassen der Mauer gewährleistet. Wegen der natürlichen Gegebenheiten könnten Verkehrsteilnehmer auf der Bezirksstrasse ohnehin nicht schnell fahren. Dies müsse bei der Anwendung der Norm über die Strassensichtweiten berücksichtigt werden. Die Standeskommission hat den Rekurs abgewiesen. Bei der Neugestaltung von Garagenausfahrten auf Strassen müssen die Sichtverhältnisse nach den Bestimmungen der Strassenverordnung sowie der Verordnung zum Baugesetz den Normen und Empfehlungen der mit der Verkehrssicherheit befassten Fachorganisationen entsprechen. Die ohne Bewilligung neu erstellte Flügelmauer engt das Sichtfeld für die Ausfahrt auf die Bezirksstrasse zu stark ein und muss daher beseitigt werden. Die verlangte Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands wurde als verhältnismässig beurteilt. (…) 3. Zufahrten auf Strassen 3.1. Gegenüber Strassen richten sich die Abstände von Böschungen und Stützmauern nach der Strassengesetzgebung (Art. 29 Abs. 6 der Verordnung zum Baugesetz vom 22. Oktober 2012 (BauV, GS 700.010). Nach Art. 41 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 26. April 1998 (StrG, GS 725.000) müssen ober- und unterirdische Bauten und Anlagen, offene und geschlossene Einfriedungen, Stützmauern und ähnliche Vorkehren gegenüber Strassen die Verkehrssicherheit gewährleistende Abstände einhalten. Der Grosse Rat erlässt Ausführungsbestimmungen (Art. 58 StrG). Er hat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht und mit Art. 23 der Strassenverordnung vom 30. November 1988 (StrV, GS 725.010) festgelegt, dass Zufahrten und Zugänge auf die Strasse die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigen dürfen, und dass ihre Erstellung oder Änderung einer Bewilligung des Bezirksrats bedürfen, soweit es sich nicht um eine Staatsstrasse handelt.

3.2. Mit der strittigen Mauer wurde die ursprüngliche Zufahrt zur Garage im Untergeschoss des Gebäudes des Rekurrenten geändert. Die Strasse, an welcher die Zufahrt liegt, ist eine Bezirksstrasse. Für die Erstellung der Mauer war demnach eine Bewilligung des Bezirksrats erforderlich. Der Bezirksrat verweigerte die nachträgliche Bewilligung für die bereits erstellte Mauer, und die Baukommission verfügte, dass die Mauer zu entfernen sei. Der Bezirksrat hatte seinen Entscheid richtigerweise nicht direkt dem Rekurrenten eröffnet, sondern ihn der Baubewilligungsbehörde übermittelt; die Baukommission eröffnete den Entscheid des Bezirksrats zusammen mit ihrem Entscheid über die

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 2 - 50 Wiederherstellung (Art. 83 Abs. 4 BauV). Nachdem die Zufahrt wie bereits erwähnt noch nicht bewilligt war, ist zunächst zu prüfen, ob dem Rekurrent ein Anspruch auf die nachträgliche Erteilung einer Bewilligung für die noch nicht bewilligte, aber bereits erstellte Flügelmauer eingeräumt werden kann.

3.3. Zufahrten dürfen die Verkehrssicherheit wie erwähnt nicht beeinträchtigen (Art. 23 Abs. 1 StrV). Für Garagenausfahrten präzisiert die Verordnung zum Baugesetz, dass die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigt werden darf; die freie Sicht müsse «entsprechend den Normen und den Empfehlungen der Fachorganisationen gewährleistet sein» (Art. 31 Abs. 2 BauV). Anwendbar ist demgemäss die Schweizer Norm SN 640 273a «Knoten – Sichtverhältnisse in Knoten in einer Ebene», die von der dafür kompetenten Fachorganisation, nämlich vom Schweizerischen Verband der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) herausgegeben wird (genehmigt Juni 2010, gültig ab 1. August 2010).

Die Norm macht Vorgaben und Empfehlungen für alle Knoten mit Grundstückszufahrten; sie legt die Abmessungen der Sichtfelder fest, die für ein Einbiegen in die Strasse erforderlich sind (VSS-Norm 640 273a, Ziff. 1 und 2).

Das Sichtfeld ist von allen Hindernissen freizuhalten, die ein Motorfahrzeug oder ein leichtes Zweirad verdecken könnten (VSS-Norm 640 273a, Ziff. 10 Abs. 1). Die Sichtbedingungen müssen sowohl in der Ebene als auch im Raum erfüllt sein; in der Regel genügt es, wenn das Sichtfeld in einem Höhenbereich zwischen 0.6m und 3.0m über der Fahrbahn hindernisfrei ist (Ziff. 10 Abs. 2).

Bei einer Geschwindigkeit von 50km/h muss die Knotensichtweise mindestens 50m bis 70m betragen; bei einer Höchstgeschwindigkeit von 30km/h beträgt sie 20m bis 35m (VSS-Norm 640 273a, Ziff. 12.1). Die Knotensichtweite ist der Abstand zwischen der Fahrstreifenachse des vortrittsbelasteten Fahrzeugs und den vortrittsberechtigten Fahrzeugen (VSS-Norm 640 273a, Ziff. 4). Ermittelt wird die Knotensichtweise vom Beobachtungspunkt, der mindestens 2.5m vom Rand des Fahrstreifens entfernt liegen muss; empfohlen werden innerorts 3m (VSS-Norm 640 273a, Ziff. 4 und Ziff. 11 Abs. 1 und 2).

3.4. Das Landesbauamt hat die Knotensichtweiten bei der strittigen Grundstückzufahrt diesen Vorschriften entsprechend ermittelt und auf Plänen eingezeichnet. Nach den Aufzeichnungen des Landesbauamts ist die erforderliche Knotensichtweite bei der auf dem fraglichen Strassenstück geltenden Geschwindigkeitslimite von 50km/h, also 50m bis 70m, nicht eingehalten. Gemessen wurde von einem Beobachtungspunkt von 3m Abstand ab der Bezirksstrasse. Das Sichtfeld wird durch die bereits erstellte Flügelmauer behindert; es müsste wie erwähnt von allen Hindernissen in einem Bereich von 0.6m und 3m über der Fahrbahn frei sein. Wie das vom Rekurrenten mit dem Rekurs eingereichte Foto aus einem Fahrzeug zeigt (act. 4 des Rekurrenten: Foto 2 Sicht vom Auto aus auf die Strasse, bergwärts), ist die Flügelmauer zweifellos höher.

Auch wenn man entgegen der geltenden Höchstgeschwindigkeit auf der Bezirksstrasse von einer Geschwindigkeit von 30km/h ausgehen würde, womit sich die Knotensichtweite auf 20m bis 30m reduziert, und wenn der Beobachtungspunkt von den empfohlenen 3m auf die minimalen 2.5m reduziert wird, ist das Sichtfeld nicht frei. Bergwärts wird es durch die Flügelmauer beeinträchtigt. (…)

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 3 - 50 5. Wiederherstellung 5.1. Bei Bauten und Anlagen, die in Abweichung zu einer Bewilligung erstellt oder betrieben werden, setzt die Baubewilligungsbehörde von Amtes wegen eine Frist für das Einreichen eines Baugesuchs. Wird das Gesuch nicht eingereicht oder kann es nicht bewilligt werden, verfügt die Baubewilligungsbehörde die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands innert angemessener Frist (Art. 88 Abs. 1 BauG). Der Rekurrent erstellte die strittige Mauer, bevor er um eine Bewilligung dafür nachgesucht hatte. Am 26. September 2016 reichte er ein Projektänderungsgesuch ein, das die Flügelmauer vorsah. Die Mauer war indessen damals schon erstellt. Der Bezirksrat erteilte die erforderliche Bewilligung für die Gestaltung der Grundstückzufahrt nicht und forderte die Baukommission auf, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verfügen. Die Baukommission hatte daher zu prüfen, welche Massnahmen zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands erforderlich sind.

5.2. Im Zusammenhang mit der Anordnung eines Wiederherstellungsbefehls sind die allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien zu berücksichtigen. Zu ihnen gehört namentlich das in Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verankerte Verhältnismässigkeitsprinzip. Ein Wiederherstellungsbefehl erweist sich dann als unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom Gesetz gering ist und die berührten öffentlichen Rechtsgüter den Schaden, der dem Eigentümer durch die Wiederherstellung entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen. Auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch ein Bauherr berufen, der nicht gutgläubig gehandelt hat. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 39 f. mit Hinweisen).

5.3. Der Rekurrent hat ohne Bewilligung auf seiner Grundstückszufahrt eine Flügelmauer erstellt, die den Anforderungen an die Verkehrssicherheit nicht genügt. Eine nachträgliche Bewilligung kann nicht erteilt werden. Die Verkehrssicherheit kann bei Neuanlagen nicht mit Signalisationen hergestellt werden. Bei der Flügelmauer handelt es sich zweifellos um eine Neuanlage. Der Rekurrent erstellte zwar um 2007 sein Wohnhaus, wartete aber mit der Gestaltung der Umgebung, insbesondere auch des Terrains zwischen dem Wohnhaus und der Bezirksstrasse bis 2015 zu, und ersuchte erst dann um eine Bewilligung für den Anbau eines Wintergartens und für die Umgebungsgestaltung. Vor der der Bezirksstrasse zugeneigten Hauptfassade verlief das Terrain damals auf dem Niveau der Strasse und der Garageneinfahrt. Es stieg mehr oder weniger regelmässig zur Hausfassade hin an. Beim damaligen Geländeverlauf bestand kein Problem mit der Verkehrssicherheit. Das änderte sich durch die unbewilligte Errichtung der Flügelmauer. Es kann damit nicht mehr von einer geringfügigen Abweichung von den gesetzlichen Vorschriften gesprochen werden.

Da der Rekurrent die Mauer erstellte, bevor er um die Bewilligung dafür nachsuchte, muss er in Kauf nehmen, dass die Baukommission zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands ein erhöhtes Gewicht beimisst. Die Baukommission hat denn auch ausgeführt, das Erfordernis verkehrssicherer Ausfahrten könne kaum mehr durchgesetzt werden, wenn jede andere Bauherrschaft eine zu ihren Gunsten abweichende Behandlung verlangen könnte.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 4 - 50 Die Verkehrssicherheit ist ein wichtiges Rechtsgut, geht es doch um den Schutz von Leib und Leben. Es liegen damit gewichtige öffentliche Interessen vor, die es verbieten, die widerrechtliche und nicht bewilligungsfähige Flügelmauer zu tolerieren.

5.4. Als private Interessen stehen dem Totalabbruch auf Seiten des Rekurrenten Vermögensinteressen entgegen. Der Rekurrent hat die Investitionen in die Flügelmauer ohne Baubewilligung und demnach auf eigenes Risiko vorgenommen. Unter diesen Umständen wiegen die privaten, primär finanziellen Interessen die öffentlichen Interessen bei Weitem nicht auf. Wägt man die auf dem Spiel stehenden Interessen gesamthaft gegeneinander ab, erweist sich die vollständige Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und damit der Abbruch der Flügelmauer als verhältnismässig. (…).

(…)

Standeskommissionsbeschluss Nr. 854 vom 29. August 2017 Der Entscheid wurde mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 5 - 50 1.2. Bestandesgarantie für Bauten Gegen die Nichtgenehmigung eines Baugesuchs für einen Umbau und eine Umnutzung wegen Überschreitens der maximal zulässigen Geschossflächenziffer hat die Eigentümerschaft Rekurs erhoben. Es wurde geltend gemacht, mit der Umnutzung des in der Wohnzone stehenden zonenwidrigen Wohn- und Gewerbehauses in ein zonenkonformes Wohnhaus werde an den Gebäudemassen und an der Geschossfläche nichts verändert. Für das Gebäude, das noch vor der Einführung der dortigen Wohnzone als Wohn- und Gewerbehaus genutzt worden sei, gelte die Bestandesgarantie. Die Standeskommission hat den Rekurs abgewiesen. Mit der geplanten Umnutzung würde das bestehende widerrechtliche Gebäude zusätzliche Vorschriften verletzen und einzelne bereits heute nicht eingehaltene Vorschriften würden in noch stärkerem Ausmass verletzt. Das Bauvorhaben wird daher durch die bestehende Bestandesgarantie nicht gedeckt. (…) 4. Verfassungsmässige Bestandesgarantie 4.1. (…) 4.2. Die Bestandesgarantie ergibt sich zunächst unmittelbar aus der Bundesverfassung vom 19. April 1999, BV (SR 101). Die Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) und das aus Art. 5 BV abgeleitete Verbot der Anwendung von neuem Recht auf einen Sachverhalt, der sich abschliessend unter altem Recht verwirklicht hat (Verbot der echten Rückwirkung; siehe Schindler, in: Ehrenzeller / Schindler / Schweizer / Vallender, St.Galler BV-Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 5 N 26) gewährleisten, dass eine bestehende Baute nach einer Rechtsänderung beibehalten und weiter genutzt werden darf, auch wenn sie den geänderten Vorschriften widerspricht. Die Bundesverfassung ermöglicht weiter werterhaltende Unterhaltsarbeiten an bestehenden, mit dem geltenden Recht in Widerspruch stehenden Bauten.

Das strittige Gebäude wurde vor dem Inkrafttreten des neuen Baugesetzes vom 29. April 2012 (BauG, GS 700.000) am 1. Januar 2013 erstellt. Es ist im damaligen Bestand vor Anpassungen an das neue Recht geschützt. Wie die Rekurrentin zutreffend ausführt, ist nicht von Bedeutung, ob die Baute rechtmässig oder widerrechtlich erstellt worden ist (Entscheid des Verwaltungsgerichts V12-2010 vom 2. November 2010, veröffentlicht im Geschäftsbericht über die Staatsverwaltung und Rechtspflege 2011, Anhang, S. 19 ff. [im folgenden VwGer V12-2010], E. III. 1 b). Die verfassungsmässige Eigentumsgarantie verleiht den Eigentümern altrechtskonformer Bauten aber kein Recht, ihre Bauwerke in einem das Mass gewöhnlicher Renovationen übersteigenden Umfang baulich zu verändern, das heisst umzubauen oder zu erweitern. Ebenso wenig lässt sich aus der Eigentumsgarantie die Befugnis ableiten, bestehende Bauten, deren Nutzweise den geltenden Vorschriften widerspricht, einer anderen Nutzweise zuzuführen. Solche Vorkehren sind nur dort zulässig, wo der Gesetzgeber dies in Erweiterung der bundesverfassungsrechtlichen Besitzstandsgarantie ausdrücklich erlaubt. Die Eigentumsgarantie verschafft schliesslich auch keinen Anspruch auf den Wiederaufbau abgebrochener oder zerstörter Bauwerke (Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone, Zürich 2003, S. 45).

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 6 - 50 Die Rekurrentin beabsichtigt, bisher gewerblich genutzte Flächen Wohnzwecken zuzuführen, die Aussenhülle des Gebäudes mit verschiedenen neuen Fensteröffnungen zu versehen und die beiden Tore der bisherigen Garage, in der eine Wohnung (Studio) entstehen soll, durch Fenster zu ersetzen. Das Projekt umfasst weiter als Ergänzung zur bestehenden Parkfläche vor der Doppelgarage fünf neue, senkrecht zur Bezirksstrasse stehende Parkplätze von je rund 6m x 2.7m Ausmass. Die geplanten Arbeiten beschränken sich also nicht auf werterhaltende Unterhaltsarbeiten, sondern stellen einen Umbau des Gebäudes (Fenster) und der Umgebung (neue Parkflächen an der Westgrenze des Grundstücks) dar. Sie bewirken eine Nutzungsänderung des Gebäudes, indem jene Gebäudeteile, die bisher gewerblich genutzt wurden, neu Wohnzwecken dienen werden. Durch die Eigentumsgarantie sind weder der Umbau und die Umgestaltung der Umgebung noch die Änderung der Nutzung gedeckt.

5. Erweiterte Bestandesgarantie 5.1. Die bundesverfassungsrechtliche Bestandesgarantie schützt also nur die bestehende, nicht aber eine geänderte Nutzung; die Kantone können jedoch über diesen minimalen Schutz hinausgehen (vgl. BGE 113 Ia 119 E. 2a S. 122), was die meisten Kantone getan haben. Im Kanton Appenzell I.Rh. ist die erweiterte Besitzstandsgarantie in Art. 7 BauG geregelt. Die Bestimmung lautet:

«1Für bestehende Bauten, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes erstellt wurden und den neuen Bestimmungen nicht entsprechen, bleiben der Weiterbestand, ein angemessener Unterhalt und die zeitgemässe Erneuerung gewährleistet, unter Vorbehalt einschränkender Regelungen für Bauten ausserhalb der Bauzonen. Als zeitgemässe Erneuerung gelten auch der Abbruch und der Wiederaufbau im bisherigen Umfang, sofern dadurch nicht wesentliche öffentliche oder nachbarrechtliche Interessen, beispielsweise der Ortsbildschutz, verletzt werden, sowie die Erstellung einzelner Bauteile, die für sich die geltenden Vorschriften einhalten.

2Die Regelung gemäss Abs. 1 gilt auch für Bauten, die aus anderen Gründen nicht entfernt werden können und für bestandesgeschützte Bauten, die durch höhere oder fremde Gewalt zerstört wurden, sofern sie innert drei Jahren wieder aufgebaut werden. 3Bestandesgeschützte Bauten sind nur dann den Vorschriften nach diesem Gesetz anzupassen, wenn dies gesetzlich ausdrücklich vorgesehen oder zur Wahrung der öffentlichen Ordnung dringend geboten ist.»

5.2. Über die bereits durch die Bundesverfassung garantierten Tatbestände (Weiterbestand und Unterhalt baurechtswidriger Objekte) hinaus gewährt Art. 7 Abs. 1 BauG, 1. Satz, also eine zeitgemässe Erweiterung.

5.3. Nach Art. 7 Abs. 3 BauG sind bestandesgeschützte Bauten den geltenden Vorschriften anzupassen, «wenn dies gesetzlich ausdrücklich vorgesehen ist oder zur Wahrung der öffentlichen Ordnung dringend geboten ist.» Der Anpassungsvorbehalt gilt, wenn an einer bestehenden Baute keine Änderungen vorgenommen werden sollen, etwa wenn neue gesetzliche Bestimmungen durch eine bestehende Baute nicht erfüllt werden, aber wichtige Interessen zum Beispiel der Gefahrenabwehr oder des Umweltschutzes ihre Einhaltung erfordern (BGE 113 Ia 122, E. 1a). Der Anpassungsvorbehalt gilt umso mehr bei Bauten, an denen wie im vorliegenden Fall Änderungen vorgenommen werden.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 7 - 50 5.4. Der zweite Satz von Art. 7 Abs. 1 BauG über die zeitgemässe Erneuerung kommt im vorliegenden Fall nicht zur Anwendung. Denn es ist kein Abbruch und Wiederaufbau geplant, und es wird auch kein Bauteil erstellt, der für sich die Vorschriften einhalten würde. Nicht von Bedeutung ist auch Art. 7 Abs. 2 BauG. Die bestehende Baute ist weder zerstört, noch kann sie «aus anderen Gründen nicht entfernt werden».

5.5. Zeitgemässe Erneuerungen sind nicht nur die beiden in Art. 7 Abs. 1 BauG, Satz 2, aufgeführten Anwendungsfälle (Abbruch und Wiederaufbau sowie Erstellung einzelner Bauteile) und die in Art. 7 Abs. 2 BauG geregelten Sonderfälle (insbesondere Wiederaufbau nach unerwünschtem Abbruch, nämlich nach Zerstörung). Vielmehr beginnt der zweite Satz mit: «Als zeitgemässe Erneuerungen gelten auch …». Mit dem «auch» kommt klar zum Ausdruck, dass die Aufzählung der beiden Anwendungsfälle in Abs. 2 beispielhaft und nicht abschliessend zu verstehen ist.

Der Abbruch und der Wiederaufbau sowie die Erstellung einzelner Bauteile gelten nach Art. 7 Abs. 1 BauG, Satz 2, nur unter bestimmten Voraussetzungen als zeitgemässe Erneuerung. Nach dem Satzaufbau bezieht sich die Voraussetzung «im bisherigen Umfang, sofern dadurch nicht wesentliche öffentliche oder nachbarrechtliche Interessen, beispielsweise der Ortsbildschutz verletzt werden» auf den Abbruch und Wiederaufbau, nicht aber auf die Erstellung (zusätzlicher) einzelner Bauteile. Ebenso wenig besteht ein Bezug der im zweiten Satz genannten speziellen Voraussetzungen zum ersten Satz von Art. 7 Abs. 1 BauG, wonach die Bestandesgarantie zeitgemässe Erneuerungen erlaubt.

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Appenzell I.Rh. ist aber die Bestandesgarantie nicht nur bei Abbruch und Wiederaufbau daran geknüpft, dass keine öffentlichen oder nachbarlichen Interessen verletzt werden, sondern bei allen zeitgemässen Erneuerungen: In einem Fall, bei dem es nicht um einen Abbruch und Wiederaufbau ging, hielt das Verwaltungsgericht fest, die innerrhodische Bestandesgarantie setze zwar anders als die Regelungen anderer Kantone nicht voraus, dass eine zeitgemässe Erneuerung keine Vermehrung oder wesentliche Verstärkung der Rechtswidrigkeit bewirke. Dieser Aspekt sei «jedoch im Hinblick auf die Wahrung der öffentlichen Ordnung bzw. der öffentlichen und nachbarlichen Interessen gleichwohl zu prüfen» (VwGer V12-2010 [siehe oben E. 4.2], E. 3 c cc). Der fragliche Verwaltungsgerichtsentscheid erging zwar unter dem alten Baugesetz vom 28. April 1985; die Regelung der Bestandesgarantie in Art. 4 aBauG (in der zuletzt gültigen Fassung) stimmt aber im Wesentlichen mit Art. 7 BauG überein. Nach der Rechtsprechung kommt also die Bestandesgarantie bei Erweiterungen über den Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 BauG hinaus auch dann, wenn es sich nicht einen Wiederaufbau nach Abbruch handelt, nur zum Tragen, wenn keine öffentlichen oder nachbarlichen Interessen verletzt werden.

5.6. Damit ist zusammenfassend festzuhalten, dass das strittige Gebäude zeitgemäss erweitert werden kann, wenn dadurch keine öffentlichen oder nachbarlichen Interessen verletzt werden (Art. 7 Abs. 1 BauG) und wenn die Anpassung an die neuen gesetzlichen Vorschriften weder gesetzlich ausdrücklich vorgesehen ist, noch zur Wahrung der öffentlichen Ordnung dringend geboten ist (Art.7 Abs. 3 BauG). Bei der Beurteilung der Frage, ob öffentliche oder nachbarliche Interessen verletzt werden und ob die öffentliche Ordnung gewahrt bleibt, ist nach dem Verwaltungsgericht zu berücksichtigen, dass das Bauvorhaben weder zu einer Vermehrung noch zu einer wesentlichen Verstärkung der Rechtswidrigkeit führt (VwGer V-12-2010, E. 3 c cc, Abs. 1).

6. (…)

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 8 - 50 7. Vermehrung oder Verstärkung der Rechtswidrigkeit 7.1. Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn die Änderung zu einer Verletzung zusätzlicher Vorschriften führt, z.B. neben einer bestehenden Verletzung der Gebäudehöhe zusätzlich noch eine Verletzung der Ausnützungsziffer. Eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn eine bereits verletzte Vorschrift, welche das öffentliche oder nachbarliche Interesse schützen soll, in noch stärkerem Ausmass verletzt wird, z.B. indem eine bereits überschrittene Gebäudehöhe noch weiter erhöht wird. Anders ausgedrückt liegt eine wesentliche Verstärkung der Rechtswidrigkeit dann vor, wenn sich durch die baulichen und nutzungsmässigen Änderungen der Baute deren baurechtliche Situation gleichsam proportional verschlechtert. Die Änderung darf praktisch im gleichen Mass zum Widerspruch zum geltenden Recht beitragen wie der bisherige Zustand (VwGer V-12-2010, E. 3 c cc, Abs. 2, mit Hinweisen; AGVE 1996/41, E. 2b cc).

7.2. Die Baukommission führte in der angefochtenen Verfügung aus, die Bestandesgarantie finde ihre Grenze bei einer neubauähnlichen Umgestaltung. Wenn die baulichen Massnahmen einer Gesetzesumgehung gleichkämen, liege eine neubauähnliche Umgestaltung vor, also dann, wenn die Berufung auf die Bestandesgarantie darauf abziele, die Anwendung der für einen Neubau geltenden Bestimmungen zu verhindern. Die baulichen Massnahmen dürften nicht zu einer Verstärkung der Rechtswidrigkeit führen. Die bereits verletzte Vorschrift dürfe nicht noch mehr verletzt werden. Das Projekt überschreite die bei einem Neubau zulässige Geschossflächenziffer massiv. Nach ständiger Praxis der Baukommission und der unter altem Recht zuständigen Baubewilligungsbehörden kämen lediglich die bestehende Bausubstanz und deren aktuelle Nutzung sowie eine allfällige zeitgemässe Erneuerung in den Genuss der Bestandesgarantie. Das geplante Bauvorhaben sei offensichtlich unzulässig. Es müsste als Neuprojekt wegen der Überschreitung der Geschossflächenziffer abgelehnt werden.

Die Rekurrentin hielt dem entgegen, es sei im Unterschied zu anderen Kantonen nicht erforderlich, dass eine zeitgemässe Erneuerung weder zu einer Vermehrung noch zu einer wesentlichen Verstärkung der Rechtswidrigkeit führe. Gleichwohl sei dieser Aspekt im Hinblick auf die Wahrung der öffentlichen Ordnung zu prüfen. Das habe die Baukommission unterlassen. Hätte sie die Auswirkungen einer Umnutzung geprüft, hätte sie festgestellt, dass die zonenkonforme Nutzung zu einer Verbesserung führe. Die geplante Änderung führte nicht zu einer Verletzung zusätzlicher Vorschriften; eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit sei also ausgeschlossen. Auch werde die Rechtswidrigkeit durch die interne Zweckänderung unter Beibehaltung der Grundstücks- und Gebäudeflächen nicht verstärkt. Die Umnutzung trage zu einer Auflösung der Zonenwidrigkeit bei. Sie bringe keinen grösseren Lärm oder anderweitige Emissionen. Die zonenkonforme Nutzung führe vielmehr zu einer Verbesserung. Die Umnutzung realisiere zudem die vom Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) gewünschte innere Verdichtung.

7.3. Der Baukommission ist beizupflichten, wenn sie festhält, die strittige Baute überschreite die Geschossflächenziffer massiv, beträgt doch die Geschossflächenziffer 0.978 und wären nach den geltenden Vorschriften nur 0.7 zulässig (Art. 72 Abs. 1 der Verordnung zum Baugesetz vom 22. Oktober 2012, BauV, GS 700.010). Die Überschreitung ist aber nicht die Folge der geplanten Änderungen; vielmehr besteht sie im gleichen Ausmass schon jetzt. Die bereits verletzte Vorschrift zur Geschossflächenziffer würde also bei der Umsetzung des Bauvorhabens nicht in noch stärkerem Ausmass verletzt, sondern es bliebe bei der gleichen Überschreitung. Damit liegt in Bezug auf die Geschossflächenziffer keine Verstärkung der Rechtswidrigkeit vor.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 9 - 50 7.4. Die Baukommission führte in der angefochtenen Verfügung aus, das Baugesuch könne auch deshalb nicht bewilligt werden, weil es Art. 5ter Abs. 2 des Baureglements der Feuerschaugemeinde Appenzell vom 15. April 2016 (BauR) widerspreche. Diese Vorschrift verlangt, dass das Verhältnis von Hauptnutzflächen und Nebennutzflächen bei Wohnräumen nicht grösser ist als 3:1. Die Nebennutzflächen dürfen also von der Summe der beiden Flächen nicht mehr als einen Viertel betragen. Die Baukommission kam in der angefochtenen Verfügung zum Schluss, das Verhältnis betrage 21% statt 25%.

Die Rekurrentin hält demgegenüber fest, die Vorschrift von Art. 5ter Abs. 2 BauR gelte nur für Neubauten. Das strittige Bauprojekt unterliege der Vorschrift wegen der Bestandesgarantie nicht.

Art. 5ter Abs. 2 BauR lautet: «Bei Wohnnutzungen dürfen maximal 3 Mal so viel Hauptnutzflächen (HNF) wie Nebennutzflächen (NNF) erstellt werden.» Aus dem Wortlaut der Bestimmung lässt sich nicht ableiten, dass sie nur bei Neubauten, nicht aber auch bei Umbauten zur Anwendung kommen sollte. Die Nichtanwendung der BauR-Bestimmung müsste sich also aus der Bestandesgarantie ergeben.

Mit dem Bauvorhaben würden bisher gewerbliche genutzte Räume Wohnzwecken zugeführt. Bei Wohnnutzungen ist ein Mindestanteil an Nebennutzungsflächen einzuhalten (Art. 7ter Abs. 2 BauR). Für gewerblich genutzte Flächen sieht das Baureglement der Feuerschaugemeinde dagegen kein Verhältnis von Haupt- und Nebennutzungsflächen vor. Für die bisherige, gemischte Nutzung (Gewerbe / Wohnen) besteht die Bestandesgarantie, obwohl diese Nutzung nach geltendem Recht nicht zonenkonform ist. Überschreitet das Verhältnis von Haupt- und Nebennutzflächen in den bestehenden Wohnräumlichkeiten den mit der neuen Baugesetzgebung eingeführten Höchstwert von 3:1, darf dieses Verhältnis aufgrund der Bestandesgarantie in den bestehenden Wohnräumen beibehalten werden. Mit dem Bauvorhaben sollen aber bisher gewerblich genutzte Flächen in Wohnflächen umgenutzt werden. Damit wird der Wohnanteil gegenüber dem heutigen Zustand ausgedehnt.

Sollte das Verhältnis von 3:1 in den bisherigen Wohnflächen eingehalten sein, es aber durch den Einbezug der geplanten neuen Wohnräume überschritten werden, so würde eine bisher eingehaltene Vorschrift (Art. 7ter Abs. 2 BauR) durch das Bauvorhaben verletzt. Es würde also durch das Bauvorhaben zu einer Verletzung zusätzlicher Vorschriften und damit zu einer Vermehrung der Rechtswidrigkeit kommen, die durch die Bestandesgarantie nicht ohne weiteres geschützt ist.

(…) 8. Haupt- und Nebennutzflächen

(Es wird festgestellt, dass das Verhältnis von Haupt- und Nebennutzflächen in den bestehenden Wohnflächen den gesetzlichen Höchstwert von 3:1 nicht überschreitet. Durch den Einbezug der geplanten neuen Wohnräume würde das Verhältnis aber rund 4:1 betragen. Durch das Bauvorhaben würde damit eine bisher eingehaltene Vorschrift zusätzlich verletzt. Diese Vermehrung der Rechtswidrigkeit ist durch die Bestandesgarantie nicht abgedeckt. Die geplante Umnutzung des Gebäudes kann daher auch unter Anwendung der Bestimmungen über die Bestandesgarantie nicht bewilligt werden.)

(…) Standeskommissionsbeschluss Nr. 485 vom 9. Mai 2017

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 10 - 50 1.3 Abweichen von der Regelbauweise im Quartierplan Gegen einen Quartierplan wurde mit Rekurs geltend gemacht, in diesem seien gegenüber der Regelbauweise verschiedene Mehrausnützungen vorgesehen, die das in der Baugesetzgebung vorgesehene Höchstmass für die zulässige Regelung der Bebauung und Nutzung in einem Quartierplan überschreiten. Die Standeskommission hat den Rekurs abgewiesen. Mit einem Quartierplan kann von einem Nutzungsplan und den Vorschriften der Einzelbauweise, etwa der Geschossflächenziffer, abgewichen werden. Das Mass der Abweichung wird durch die Gesetzgebung des Kantons nicht begrenzt. Wird durch einen Quartierplan von den Vorschriften des Nutzungsplans oder der Einzelbauweise abgewichen, muss aber durch andere planerische Massnahmen sichergestellt werden, dass mit der Bebauung hinsichtlich der Gestaltung und einer haushälterischen Bodennutzung eine gute Gesamtwirkung erzielt wird. (…) 2. Abweichung von der Geschossflächenziffer in einem Quartierplan

2.1. Die Rekurrenten machen geltend, der Quartierplan sehe gegenüber der Regelbauweise in der zweigeschossigen Wohnzone (W2) verschiedene Mehrausnützungen vor, nämlich drei statt zwei Vollgeschosse, eine Überschreitung der maximal zulässigen traufseitigen Fassadenhöhe um 0.5m bis 1m, eine Überschreitung der zulässigen Gesamthöhe um 1m bis 1.5m, eine Überschreitung des zulässigen Dichtemasses und der Geschossflächenziffer um rund 50% sowie eine Unterschreitung des grossen Grenzabstands um bis zu 5.7m. Die Rekurrenten kritisieren zunächst, die Überschreitung der Geschossflächenziffer sei gesetzlich nicht vorgesehen. Art. 50 Abs. 4 des Baugesetzes vom 29. April 2012 (BauG, GS 700.00) lasse eine Abweichung von der Regelbauweise in Quartierplänen nur zu, sofern die Verordnung dies vorsehe. Art. 72 Abs. 2 der Verordnung zum Baugesetz vom 22. Oktober 2012 (BauV, GS 700.010) erlaube den Bezirken, in Quartierplänen eine minimale Geschossflächenziffer vorzusehen. Nicht erlaubt sei eine Erhöhung oder eine Überschreitung der Geschossflächenziffer.

2.2. Die Bezirke haben für ihr Gebiet einen Nutzungsplan zu erlassen und darin Nutzungszonen auszuscheiden (Art. 24 Abs. 1 und Art. 25 BauG). Für ihr Gebiet ist die Feuerschaugemeinde Planungsbehörde (Art. 4 BauG). Nach dem Zonenplan Grundnutzung der Feuerschaugemeinde Appenzell vom 24. Oktober 2016 befindet sich das Quartierplangebiet in der Nutzungszone Wohnzone W2. Gemäss den Vorschriften zur Einzelbauweise beträgt die Geschossflächenziffer in der zweigeschossigen Wohnzone 0.7 (Art. 72 Abs. 1 BauV). Die Geschossflächenziffern sind im Abschnitt «III. Baurechtliche Bestimmungen, 2. Vorschriften der Einzelbauweise» der Verordnung zum Baugesetz (Art. 33 bis 72 BauV), nämlich in Art. 72 Abs. 1 BauV, verankert. Nach Art. 50 Abs. 4 BauG kann von den Vorschriften der Einzelbauweise durch einen Quartierplan abgewichen werden, sofern die Verordnung dies vorsieht (Art. 50 Abs. 4 BauG).

2.3. Entgegen der Auffassung der Rekurrenten enthält die Verordnung zum Baugesetz eine Regelung, die es der Planungsbehörde erlaubt, von den in der Verordnung vorgesehenen Geschossflächenziffern abzuweichen. Die Geschossflächenziffern der Verordnung

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 11 - 50 gelten nämlich gemäss dem Wortlaut von Art. 72 Abs. 1 BauV, erster Halbsatz, nur, «sofern die Bezirke in ihren Reglementen oder in Quartierplänen nichts anderes festlegen». Die Feuerschaugemeinde hat im strittigen Quartierplan eine solche andere Festlegung getroffen. In Art. 8 Abs. 5 des Quartierplanreglements hat die Feuerschaugemeinde die Anwendung der Geschossflächenziffer ausgeschlossen: «Die Geschossflächenziffer kommt nicht zur Anwendung». Quartierpläne bestehen aus Plan, Reglement und Planungsbericht (Art. 50 Abs. 2 BauG, 2. Satz). Für Abweichung von der Vorschrift der Einzelbauweise (Geschossflächenziffer 0.7, Art. 72 Abs. 1 BauV) gibt es also entgegen der Darstellung der Rekurrenten eine gesetzliche Grundlage, nämlich Art. 72 Abs. 1 BauV, erster Satz. Verordnungen werden im Kanton Appenzell I.Rh. nicht von der Exekutive, sondern vom Kantonsparlament, dem Grossen Rat erlassen (Art. 27 der Kantonsverfassung vom 24. Wintermonat 1872, KV, GS 101.000).

3. Zulässiges Mass der Abweichung

3.1. Die Rekurrenten machen weiter geltend, auch bei einer Festlegung des Masses der zulässigen Bebauung und Nutzung mit anderen Mitteln gemäss Art. 72 Abs. 2 BauV müsse sich das erlaubte Mass im Rahmen der nach Art. 72 Abs. 1 BauV zulässigen Dichte bewegen. Das sei bei einer Überschreitung der zulässigen Ausnützung um rund 50% klarerweise nicht mehr der Fall. Die Rekurrenten führen aus: «Ansonsten könnte mittels eines Quartierplans im Ergebnis eine unbeschränkte Bebauungsmöglichkeit geschaffen werden, was den Zielen des Raumplanungsrechts (z.B. Siedlungsqualität, Gesundheitsschutz usw.) widerspricht.»

3.2. Nach Darstellung der Rekurrenten ermöglicht der Quartierplan eine Überschreitung des Dichtemasses um rund 50%. Gemäss den Berechnungen, die im Planungsbericht zum Quartierplan vom 28. Februar 2017 enthalten sind, wird die Geschossflächenziffer bei der Realisierung des Richtprojekts allerdings nicht um 50%, sondern nur um 36% überschritten; die Ausnützungsziffer nach früherer Regelbauweise würde also lediglich um 16% überschritten (Planungsbericht vom 28. Februar 2017, Anhang A2, S. 26). Die durch den Quartierplan ermöglichte Überschreitung des Dichtemasses ist also wesentlich geringer, als die Rekurrenten dies vortragen.

3.3. Die Rekurrenten machen geltend, das erlaubte Mass müsse sich im Rahmen der nach Art. 72 Abs. 1 BauV zulässigen Dichte bewegen. Das sei bei einer Überschreitung der zulässigen Ausnützung von rund 50% klarerweise nicht mehr der Fall. Sondernutzungspläne sind unzulässig, wenn sie die Rahmennutzungspläne in wesentlichen Teilen ausser Kraft setzen; wo die Grenze zur zulässigen Abweichung liegt, ist im Einzelfall und gestützt auf das kantonale Recht zu bestimmen (Aemisegger / Kissling, in: Aemisegger / Moor / Ruch / Tschannen, Praxiskommentar RPG Nutzungsplanung, VLP-ASPAN / Schulthess 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, Rz 78). Es ist zu prüfen, ob der Quartierplan (Art. 50 bis 53 BauG) in zulässigem Mass vom Nutzungsplan der Feuerschaugemeinde Appenzell (Art. 24 ff. BauG) abweicht. Das kantonale Recht des Kantons Appenzell I.Rh. sieht wie bereits dargelegt vor, dass in einem Quartierplan von der Vorschriften der Einzelbauweise, etwa von der Geschossflächenziffer, abgewichen werden kann. Das Ausmass der Abweichung wird durch die Gesetzgebung des Kantons Appenzell I.Rh. nicht limitiert. Das nicht mehr anwendbare Baugesetz vom 28. April 1985 (aBauG) sah noch vor, dass mit einem Quartierplan «von den durch Zonenplan und Reglement festgelegten Ausnützungsvorschriften nur in begrenztem Rahmen» abgewichen werden durfte (Art. 32 Abs. 2 BauG). Im

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 12 - 50 neuen Baugesetz wurde auf diese Einschränkung verzichtet. Art. 50 BauG sieht also für Abweichungen von Einzelbauvorschriften durch Quartierpläne anders als das frühere Baugesetz nicht mehr vor, dass sie nur in begrenztem Rahmen möglich sind. Damit wären durch einen Quartierplan grundsätzlich auch weitgehende Abweichungen vom Nutzungsplan und Regelbauweise möglich. Auch wenn die Anforderungen an solche Abweichungen und deren Ausmass nicht näher umschrieben werden, dürfen die Abweichungen aber nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde (BGE 135 II 209, E. 5.2). Mit dem Quartierplan bleibt das Grundstück der Wohnzone zugeteilt; es erfolgt also kein Wechsel in eine andere der in Art. 9 Abs. 1 Ziff. 1 BauG aufgeführten Bauzonen. Es darf aber nach den Vorschriften des Quartierplans (Art. 8 Abs. 2 des Quartierplanreglements) ein Geschoss mehr gebaut werden als nach dem Nutzungsplan, nämlich dreigeschossig statt zweigeschossig. Es darf höher gebaut werden als in der Wohnzone W2: Die traufseitige Fassadenhöhe darf statt 7m (Art. 53 Abs. 2 lit. a BauV) in vier Baubereichen 7.5m (+7.14%) betragen (Baubereiche A1, A2, B1 und B2) und in drei Baubereichen 8m (+14.28%, Baubereiche C1 bis C3). Die Gesamthöhe darf statt 10.5m (Art. 53 Abs. 1 lit. a BauV) in vier Baubereichen (wiederum A1, A2, B1 und B2) 11.5m betragen (+9.52%) und in den drei Baubereichen C1 bis C3 12m (+14.29%). Es darf zwar ein Geschoss mehr als in der Wohnzone W2 gebaut werden und höher als in der Wohnzone W2. Es darf aber weit weniger hoch gebaut werden, als in der Zone W3 gebaut werden dürfte, wo etwa 10m traufseitige Fassadenhöhe erlaubt sind (beim strittigen Quartierplan sind es max. 7.5m oder eine Abweichung von -25%) und 13.5m Gesamthöhe (max. 11.5m oder -11.54% beim Quartierplan). Im Baubereich D sieht der Quartierplan keine Abweichungen von den Höhenbeschränkungen vor. Die grösste Abweichung findet sich bei der Geschossflächenziffer, die nicht anwendbar ist und nach den Berechnungen im Planungsbericht durch das Richtprojekt um 36% überschritten würde. Wenn auch bei der Geschossflächenziffer die in der dreigeschossigen Wohnzone massgebende Ziffer von 0.9 überschritten wird (0.95 gemäss den Berechnungen im Planungsbericht, S. 26, also +5.56%), so kann doch insgesamt bei solchen Abweichungen nicht davon gesprochen werden, dass die Zonenordnung und die Regelbauweise durch den Quartierplan ihres Sinngehalts entleert würden. Zudem gilt für Quartierpläne im Kanton Appenzell I.Rh. das gleiche Planerlass- und Revisionsverfahren wie für die Nutzungsplanung (Art. 52 Abs. 1 BauG). Quartierpläne sind also gleichermassen demokratisch legitimiert wie Nutzungspläne. Die planerische Grundordnung bleibt also in den Grundzügen erhalten, es handelt sich um eine Art erweiterter Wohnzone W2, und die Abweichung ist demokratisch abgestützt. Selbst wenn man die Auffassung vertreten würde, durch Quartierpläne könne nach dem innerrhodischen Recht nur beschränkt abgewichen werden, so wäre anzumerken, dass die Abweichung von der Geschossflächenziffer nach der Regelbauweise durch den strittigen Quartierplan nicht 50% beträgt, sondern nach den Berechnungen im Planungsbericht nur 36%. Im Vergleich zur früheren Ausnützungsziffer beträgt die Überschreitung des Dichtemasses gemäss den Berechnungen im Planungsbericht lediglich 16%. Nach Auffassung der Standeskommission können Quartierpläne solche Abweichungen von den Vorschriften der Einzelbauweise in diesem Ausmass ermöglichen.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 13 - 50 4. Festlegung der zulässigen Bebauung und Nutzung mit anderen Mitteln

4.1. Die Rekurrenten machen geltend, bei einer Festlegung des Masses der zulässigen Bebauung und Nutzung mit anderen Mitteln gemäss Art. 72 Abs. 2 BauV müsse sich das erlaubte Mass im Rahmen der nach Art. 72 Abs. 1 BauV zulässigen Dichte bewegen. Das sei bei einer Überschreitung der zulässigen Ausnützung um rund 50% klarerweise nicht mehr der Fall.

4.2. Wenn durch einen Quartierplan von den Vorschriften des Nutzungsplans oder der Einzelbauweise abgewiesen wird, ist nach Art. 50 Abs. 5 BauG «durch planerische Massnahmen sicherzustellen, dass betreffend Gestaltung und haushälterische Bodennutzung eine gute Gesamtwirkung erzielt wird». Für das Mass der zulässigen Bebauung und Nutzung gilt die Geschossflächenziffer, sofern die Bezirke nichts anderes regeln (Art. 72 BauV). Die Bezirke haben die Möglichkeit, das Mass der zulässigen Bebauung und Nutzung mit anderen Mitteln festzulegen (Art. 72 Abs. 2 BauV). Im strittigen Quartierplan hat die Feuerschaugemeinde die Anwendung der Geschossflächenziffer ausgeschlossen (Art. 8 Abs. 5 des Quartierplanreglements). Es ist zu prüfen, ob durch planerische Massnahmen sichergestellt ist, dass bezüglich Gestaltung und haushälterischer Bodennutzung eine gute Gesamtwirkung erzielt wird. Durch einen Quartierplan können die in Art. 53 Abs. 1 und 2 BauV vorgesehenen Gesamt- und Fassadenhöhen erhöht oder verringert werden, «sofern eine gute Eingliederung der Gebäude ins Landschafts-, Orts- und Strassenbild gewährleistet ist» (Art. 53 Abs. 3 BauV). Es ist daher auch zu prüfen, ob die verlangte gute Eingliederung unter Berücksichtigung der von der Regelbauweise abweichenden Höhenvorschriften gewährleistet ist.

4.3. Was die Höhen angeht, so ist nochmals festzuhalten, dass die durch den Quartierplan ermöglichten Abweichungen von der Regelbauweise zwischen 0% (Baubereich D) über +7.14% (traufseitige Baubereiche A1, A2, B1 und B2) bis +14.29% (Gesamthöhe in den Baubereichen C1 bis C3) reichen. Diese Abweichungen können angesichts des Gewichts der Verdichtung nicht als übermässig angesehen werden, zumal mit diesen bescheidenen Abweichungen eine dreigeschossige Bebauung ermöglicht wird. Auch ist eine gute Eingliederung ins Landschafts- und Ortsbild gewährleistet, sind doch im nördlich an die Quartierplangebiet angrenzenden Gebiet Wühre gemäss dem Quartierplan Wühre viergeschossige Bauten erstellt worden. Die Bauzone endet südlich des Gebiets des strittigen Quartierplans. Die Bauhöhe und die Geschossigkeit verringern sich also in Richtung der Trennlinie zur Nichtbauzone.

4.4. Die Feuerschaugemeinde wies in ihrer Vernehmlassung vom 26. April 2017 insbesondere darauf hin, dass das Dichtemass mit der Festlegung von maximal zulässigen Hauptnutzflächen definiert worden sei. Gemäss Art. 5ter Abs. 2 des Baureglements der Feuerschaugemeinde Appenzell vom 15. April 2016 (BauR) dürfen bei Wohnnutzungen «maximal 3 Mal so viel Hauptnutzflächen [HNF] wie Nebennutzflächen [NNF] erstellt werden». Art. 8 des Quartierplanreglements ergänzt diese Regel durch eine Limitierung der Hauptnutzflächen. Die Bestimmung sieht folgende Höchstwerte vor:

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 14 - 50 Baubereiche A1 und A2 je maximal 280m2 HNF; Baubereiche B1 und B2 je 530m2; Baubereiche C1 und C2 je 530m2; Baubereich D: 310m2. (…)

4.5. Im strittigen Quartierplan wird nicht nur durch die Vorgaben zu den Hauptnutzflächen, sondern durch planerische Massnahmen wie der Festlegung von Baubereichen und, durch die Vorschriften über maximale Höhen (die wie dargelegt deutlich unter den Höchsthöhenmassen der Wohnzone W3 liegen), für eine gute Gesamtwirkung bezüglich Gestaltung und haushälterischer Bodennutzung gesorgt. Zweifellos wird der Quartierplan auch dem Grundsatz gerecht, dass für eine haushälterische Bodennutzung gesorgt sein muss, wenn das Mass der zulässigen Bebauung und Nutzung mit anderen Mitteln als mit der Geschossflächenziffer festgelegt wird. Der haushälterischen Bodennutzung kommt seit der Revision des Raumplanungsgesetzes vom 15. Juni 2012, in Kraft seit 1. Mai 2014, ein besonderes Gewicht zu. Mit der RPG-Revision wurde der Grundsatz eingefügt, dass Massnahmen zur Verdichtung der Siedlungsfläche getroffen werden müssen (Art. 1 Abs. 2 lit. abis RPG). Nach diesem Grundsatz ist «die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität». Zweifellos wird der Quartierplan, der eine erhöhte Ausnutzung ermöglicht, dem Grundsatz gerecht, dass für eine haushälterische Bodennutzung gesorgt sein muss, wenn das Mass der zulässigen Bebauung und Nutzung mit anderen Mitteln als mit der Geschossflächenziffer festgelegt wird.

(…)

Standeskommissionsbeschluss Nr. 810 vom 14. August 2017

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 15 - 50 1.4 Verjährung von Kanalanschlussgebühren 1992 wurde beim Anschluss eines Grundstücks an die öffentliche Siedlungsentwässerung eine Anschlussgebühr erhoben. Bei der Gebührenbemessung wurde gestützt auf die damalige Rechtslage nur ein Teil der Grundstücksfläche berücksichtigt. 2007 wurde eine Zonenplanänderung vorgenommen, mit welcher die bebaubare Fläche des Grundstücks erweitert wurde. 2008 wurde ein Quartierplan erlassen. Im September 2011 wurde der Grundeigentümerin die Bewilligung für eine zusätzliche Nutzung auf dem Grundstück erteilt und gleichzeitig auf die separate Rechnungstellung für die Anschlussgebühr hingewiesen. 2016 stellt das Bau- und Umweltdepartement der Grundeigentümerin im Hinblick auf eine von dieser verlangten Besprechung der Kanalanschlussgebühren verschiedene Unterlagen zu. 2017 wurde für die bei der erstmaligen Erhebung noch nicht berücksichtigte Grundstücksfläche die ergänzende Anschlussgebühr in Rechnung gestellt. Im dagegen erhobenen Rekurs wurde geltend gemacht, der Anspruch auf ergänzende Gebühren sei verjährt. Der Rekurs wurde abgewiesen. Zwar fehlt es im kantonalen Recht an einer Regelung, wann bei Anschlussgebühren die Verjährung zu laufen beginnt und wie lange sie dauert. Selbst wenn aber der Anspruch bereits mit Erlass des Quartierplans entstanden sei sollte und der Anspruch nicht erst nach zehn, sondern bereits nach fünf Jahre verjähren würde, wurde die Verjährung im konkreten Fall jeweils innerhalb von fünf Jahren unterbrochen, sodass der Fristablauf jeweils von neuem begann. Die Gebührenforderung war damit im Zeitpunkt der Rechnungstellung noch nicht verjährt.

(…) 2. Gebührenpflicht

Beim erstmaligen Anschluss an die öffentliche Siedlungsentwässerungsanlagen haben die Grundeigentümer eine einmalige Anschlussgebühr zu entrichten (Art. 16 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 15. April 1993 {EG GSchG}). Die Anschlussgebühr wird aufgrund der anrechenbaren, nach Zonenarten gewichteten Grundstückfläche bemessen (Art. 16 Abs. 4 EG GSchG). Wurde bei einem bereits angeschlossenen Grundstück zwar eine Anschlussgebühr erhoben, bei deren Bemessung jedoch nur eine Teilfläche berücksichtigt, so wird die Anschlussgebühr für die noch nicht berücksichtigte Fläche erhoben, wenn auf dem Grundstück zusätzliche bauliche Nutzungen erstellt werden (Art. 27 Abs. 3 EG GSchG).

2.1. Für das Grundstück A wurden am 4. September 1992 Anschlussgebühren veranlagt. Nach den damals massgebenden Bestimmungen setzte sich die Anschlussgebühr zum einen aus einem flächenabhängigen Teil und zum anderen aus einem Teil zusammen, der vom Steuerwert der auf dem Grundstück befindlichen Gebäude abhängig war (Art. 27 Abs. 2 lit. a der Verordnung betreffend den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 18. März 1976 [GSchVO] in der am 4. September 1992 geltenden Fassung). Nach der Veranlagungsverfügung vom 4. September 1992 wurden Gebühren für die Grundstückfläche von … m2 erhoben. (…)

2.2. Seit der Zonenplanrevision vom 7. Mai 2006 beträgt die bebaubare Fläche des Grundstücks A nach den Flächenangaben des Geometers vom 30. März 2007 … m2.

2.3. Als Zwischenergebnis ist damit festzuhalten, dass das Grundstück A bereits angeschlossen ist und 1992 auch eine Anschlussgebühr erhoben wurde. Bei der Bemessung der Anschlussgebühr wurde aber nur eine Teilfläche berücksichtigt. Für die noch

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 16 - 50 nicht berücksichtigte Fläche ist nach Art. 27 Abs. 3 EG GschG eine Gebühr zu erheben, wenn auf dem Grundstück zusätzliche bauliche Nutzungen erstellt werden.

2.4. Die Rekurrentin macht indessen geltend, dass allfällige Ansprüche auf ergänzende Anschlussgebühren verjährt seien. Es ist daher zunächst zu untersuchen, wann der Anspruch entstanden ist und dann zu ermitteln, welche Verjährungsfristen zu beachten sind und ob die Verjährung unterbrochen worden ist.

3. Entstehung des Anspruchs (Verjährungsbeginn)

3.1. Der Anspruch auf die Anschlussgebühr für die noch nicht berücksichtigte Fläche richtet sich gemäss der Übergangsbestimmung von Art. 27 Abs. 3 EG GSchG nach neuem Recht. Nach diesem entsteht die Gebührenpflicht für Anschlussgebühren «bei Neubauten mit der Rechtskraft der Baubewilligung, bei bestehenden Bauten und Anlagen mit Vollzug des Anschlusses» (Art. 16 Abs. 6 EG GSchG, erster Satz). Wird einem Grundstück durch Kauf eine zusätzliche Fläche zugeschieden, für die noch keine Anschlussgebühr entrichtet worden ist, hat der neue Eigentümer die Anschlussgebühr zu übernehmen (Art. 16 Abs. 2 EG GSchG); in diesem Fall wird die Anschlussgebühr mit dem Eintrag des Kaufvertrags im Grundbuch fällig (Art. 16 Abs. 6 EG GSchG, zweiter Satz).

3.2. Keiner dieser Anknüpfungspunkte (Baubewilligung bei unbebauten Grundstücken, Kanalisationsanschluss bei bebauten Grundstücken, Grundbucheintrag bei Zukauf) ist im vorliegenden Fall gegeben. Die Übergangsbestimmung in Art. 27 Abs. 3 EG GSchG, nach welcher für noch nicht berücksichtigte Flächen Anschlussgebühren zu erheben sind, ist an der Landsgemeinde vom 30. April 2000 beschlossen und vom Grossen Rat auf den 1. Januar 2002 in Kraft gesetzt worden (Grossratsbeschluss betreffend Revision der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 19. November 2001, Ziff. IX). Das Grundstück A war damals bereits an die Kanalisation angeschlossen, und es war bebaut. Da gemäss Art. 16 Abs. 6 EG GSchG, 1. Satz, die Gebührenpflicht «bei bestehenden Bauten und Anlagen» mit dem Anschluss an die Kanalisation entsteht, kann der Anschluss an diese die nachträgliche Gebührenpflicht nicht entstehen lassen haben, da der Anschluss selber bereits vor der Erhebung der Anschlussgebühr 1992 vollzogen worden war. Bei Neubauten entsteht die Gebührenpflicht mit der Rechtskraft der Baubewilligung (Art. 16 Abs. 6 EG GSchG). Strittig sind nicht berücksichtigte Flächen eines Grundstücks, auf dem schon bei der Erhebung der Anschlussgebühr 1992 Bauten bestanden. Seit dem Inkrafttreten der Gebührenpflicht für noch nicht berücksichtigte Flächen (1. Januar 2002) wurden auf dem Grundstück A bestehende Einrichtungen umgebaut und erweitert. Auf den mit der Zonenplanrevision 2007 neu der baulichen Nutzung zugeschiedenen Flächen wurde überhaupt nicht gebaut. Die Anschlussgebühr für die noch nicht berücksichtigen Flächen kann also nicht an einer Neubaute angeknüpft werden. Auch der Tatbestand des Zukaufs von Flächen, für die noch keine Anschlussgebühren erhoben wurden (Art. 16 Abs. 2 EG GSchG), liegt nicht vor. Die Flächen, für welche das Bau- und Umweltdepartement Anschlussgebühren erhebt, wurden nur umgezont; sie standen bereits im Eigentum der Rekurrentin. Es erfolgte also kein Eintrag eines Kaufvertrags im Grundbuch, mit dem bei solchen Zukäufen die Gebührenpflicht entsteht (Art. 16 Abs. 6 EG GschG, 2. Satz).

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 17 - 50 3.3. Art. 19quater der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 25. Oktober 1993 (VEG GSchG) legt fest: «Gebührenpflicht und Höhe der Anschlussgebühr werden zusammen mit der Baubewilligung oder einer allfälligen Anschlussverfügung eröffnet.» In der Botschaft wurde zu dieser Bestimmung ausgeführt: «Gebührenpflicht und Höhe der Anschlussgebühr sollen grundsätzlich gleichzeitig mit dem Erlass der Baubewilligung eröffnet werden. Wenn bei einem bereits überbauten Grundstück ein erstmaliger Anschluss verfügt wird, sind Gebührenpflicht und Höhe gleichzeitig mit der Anschlussverfügung zu eröffnen» (Botschaft der Standeskommission an den Grossen Rat zum Grossratsbeschluss betreffend Revision der VEG GSchG vom 11. September 2001, S. 5). Hier liegt weder der Fall vor, dass eine Baute die Anschlussgebühr auslöst, handelt es sich doch beim Grundstück A um ein bereits teilweise überbautes Grundstück, auf dem seit der Erweiterung der Bauzone keine Neubaute (das nach Art. 16 Abs. 6 EG GSchG massgebliches Anknüpfungskriterium) erstellt wurde, sondern bestehende Bauten umgebaut und erweitert wurden; auf den neu der Bauzone zugeschiedenen Flächen wurde überhaupt nicht gebaut. Ebenso wenig konnte nach der Erweiterung der Bauzonenfläche des Grundstücks A durch die Zonenplanrevision eine Anschlussverfügung erlassen werden, war das Grundstück doch bereits angeschlossen.

3.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es für den vorliegenden Fall an einer gesetzlichen Regelung fehlt, welche die Entstehung der Gebührenpflicht für die Anschlussgebühren bestimmt. Das dürfte auch damit zusammenhängen, dass seit der Revision des EG GSchG vom 30. April 2000 im Regelfall nur noch eine einmalige Anschlussgebühr erhoben wird, währenddem in der bis zur Revision geltenden Regelung (vgl. Art. 16 Abs. 1 der bis dahin geltenden Fassung) Anschlussgebühren nicht nur beim Anschluss an die öffentliche Kanalisation, sondern auch nach der Vornahme wertvermehrender baulicher oder Nutzungsänderungen zu entrichten waren. Der Gesetzgeber hat es also unterlassen zu regeln, wann nach solchen wertvermehrenden Änderungen die Anschlussgebühren entstehen.

3.5. Die Rekurrentin vertritt die Auffassung, die Gebührenpflicht für die Anschlussgebühren sei mit der Genehmigung des Quartierplans durch die Standeskommission am 19. Februar 2008 entstanden. Die Vorinstanz knüpft an die Baubewilligung an, die der Rekurrentin am 7. September 2011 für eine zusätzliche bauliche Nutzung der bestehenden Bauten auf dem Grundstück A erteilt wurde. Sie vertritt die Auffassung, jede Baubewilligung auf dem fraglichen Grundstück begründe die Möglichkeit, Anschlussgebühren für Flächen nachzufordern, die noch nicht berücksichtigt wurden. Nach Art. 27 Abs. 3 EG GSchG ist für eine noch nicht berücksichtigte Fläche die Anschlussgebühr zu erheben, «wenn auf dem Grundstück zusätzliche bauliche Nutzungen erstellt werden». Nach den Erläuterungen zur Abstimmungsvorlage (Landsgemeindemandat 2000, S. 90) wollte der Gesetzgeber eine Regelung für Fälle schaffen, «bei denen in der Vergangenheit bei der Berechnung der Anschlussgebühren nicht die gesamte Fläche eines Grundstückes berücksichtigt worden ist. Das war namentlich dann der Fall, wenn ein Grundstück beim Anschluss an die Kanalisation nur teilweise genutzt war. Aus Gründen der Gleichbehandlung sieht Abs. 3 vor, dass nochmals eine Gebühr erhoben wird, sobald solche Grundstücke zusätzlich genutzt werden.» Der Gesetzgeber wollte also bei einer zusätzlichen Nutzungsmöglichkeit Anschlussgebühren nachfordern, nicht nur bei zusätzlichen Überbauungen. Auf jeden Fall lässt sich aus dem Ausdruck «sobald solche Grundstücke zusätzlich genutzt werden» schliessen, dass die Gebührenpflicht für zusätzliche Nutzungen spätestens bei der ersten Baubewilligung entsteht, denn dann kann es baulich zusätzlich genutzt werden, und «sobald solche Grundstücke genutzt werden» können, wird die Gebühr erhoben.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 18 - 50 Wenn die Gebührenpflicht nicht am 19. Februar 2008 mit der Genehmigung des Quartierplans (und der damit verbundenen Möglichkeit, die zusätzlichen Flächen baulich zu nutzen) entstanden wäre, ist spätestens die Rechtskraft der ersten Baubewilligung massgeblich, die nach der Genehmigung des Quartierplans für ein Bauvorhaben in der bebaubaren Zone des Grundstücks A, deren Flächen noch nicht voll berücksichtigt wurde, erteilt wurde. Eine zusätzliche bauliche Nutzung auf dem Grundstück A wurde mit der Baubewilligung vom 7. September 2011 ermöglicht und das Projekt in der Zwischenzeit auch realisiert. Verjährungsbeginn wäre damit frühestens der 19. Februar 2008 (Genehmigung des Quartierplans), spätestens die Rechtskraft der Baubewilligung vom 7. September 2011 für die zusätzliche bauliche Nutzung. Wie es sich damit im Einzelnen verhält, kann indessen – wie nachfolgend dargelegt wird – offen bleiben.

4. Verjährungsdauer

4.1. Der Kanton Appenzell I.Rh. hat keine Bestimmungen über die Verjährung der Anschlussgebühren aufgestellt. Öffentlich-rechtliche Forderungen unterliegen aber auch beim Fehlen einer ausdrücklichen Gesetzesbestimmung der Verjährung. Regelt der massgebende Erlass die Dauer der Verjährungsfrist nicht, sind die gesetzlichen Fristenregelungen anderer Erlasse für verwandte Ansprüche heranzuziehen (BGE 112 Ia 260, E. 5; Wiederkehr / Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Schulthess 2012, Rz 670).

4.2. Nach Auffassung der Rekurrentin ist in Anlehnung an die kantonale Steuergesetzgebung eine fünfjährige Verjährungsfrist massgebend. Sie begründet ihre Auffassung damit, die Anschlussgebühr sei wie die Steuer eine öffentlich-rechtliche Abgabe. Beide müssten veranlagt werden. Die analoge Anwendung der öffentlich-rechtlichen Regelung geniesse nach der Praxis des Bundesgerichts gegenüber der privatrechtlichen Regelung den Vorzug. Das Bau- und Umweltdepartement hält dem entgegen, dass es sich um einen einmaligen Anspruch handelt, für den anders als bei den wiederkehrenden Steuern keine vergleichbare Regelung im kantonalen Recht bestehe, weshalb die zehnjährige Verjährung nach Art. 127 OR anwendbar sei.

4.3. Das Recht, eine Steuer zu veranlagen, verjährt fünf Jahre nach Ablauf der Steuerperiode (Art. 130 Abs. 1 StG, relative Frist). Sie beginnt neu mit jeder auf Feststellung oder Geltendmachung der Steuerforderung gerichteten Amtshandlung, die einem Steuerpflichtigen zur Kenntnis gebracht wird (Art. 130 Abs. 3 lit. a StG). Sie endet auf jeden Fall 15 Jahre nach Ablauf der Steuerperiode (Art. 130 Abs. 4 StG, absolute Frist). Anders als im Privatrecht wird die Verjährung durch alle Handlungen unterbrochen, mit denen die Forderung in geeigneter Weise beim Schuldner geltend gemacht wird (BGE 133 V 579, E. 4.3.1, mit Verweisen). Verjährungsunterbrechende Wirkung hat beispielsweise bereits die blosse Mitteilung, mit der eine Steuerveranlagung in Aussicht gestellt wird (BGE 126 II 1, E. 2f).

4.4. Mit dem Gesamtentscheid des Bau- und Umweltdepartements vom 5. September 2011, welcher der Rekurrentin am 7. September 2011 mit der Baubewilligung für die zusätzliche bauliche Nutzung erteilt wurde, teilte das Departement der Rekurrentin mit: «Die zu entrichtende Anschlussgebühr bemisst sich gemäss Art. 16 EG GSchG und wird nach Rechtskraft der Baubewilligung mit separatem Rechtsmittel in Rechnung gestellt.» Mit dieser Mitteilung wurde die Verjährung des Rechts, die Anschlussgebühr zu veranlagen, unterbrochen. Am 7. September 2011 begann damit – nimmt man der Argumentation der Rekurrentin folgend die steuerrechtlichen Verjährungsvorschriften

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 19 - 50 zum Massstab – eine neue fünfjährige Frist. Diese Frist wurde am 4. Juli 2016 wiederum unterbrochen, als das Bau- und Umweltdepartement der Rekurrentin Unterlagen zur Vorbereitung der Sitzung zwischen der Rekurrentin und Bauherr Stefan Sutter betreffend die Anschlussgebühren sandte, die dann am 5. Dezember 2016 stattfand. Der Begleitbrief trug die Betreffzeile «Kanalanschlussgebühren …». Das Bau- und Umweltdepartement gab also klar zum Ausdruck, dass es die Anschlussgebühren noch verlangen wird und unterbrach damit die Verjährung. Schliesslich begann die Verjährung durch die angefochtene Verfügung vom 19. Januar 2017 neu. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin sind verjährungsunterbrechende Handlungen erfolgt. Auch wenn man mit der Rekurrentin davon ausgeht, dass die Verjährungsfrist fünf Jahre beträgt und sie im frühestmöglichen Fall, nämlich mit der Genehmigung des Quartierplans für das Grundstück A am 19. Februar 2008 zu laufen begann, ist die strittige Anschlussgebühr noch nicht verjährt, denn spätestens mit dem Gesamtentscheid vom 7. September 2011 hat das Departement die Verjährung unterbrochen und mit der Anzeige für die Besprechung der Anschlussgebühr vom 4. Juli 2016 hat sie dies ein weiteres Mal getan. Es kann daher offenbleiben, ob Anschlussgebühren nach fünf oder nach zehn Jahren verjähren.

(…)

Standeskommissionsbeschluss Nr. 995 vom 2. Oktober 2017 Der Entscheid wurde mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 20 - 50 1.5 Einsprache des territorial betroffenen Bezirks gegen Bauvorhaben im Feuerschaugebiet Gegen ein Bauvorhaben auf dem Gebiet der Feuerschaugemeinde erhob der Bezirksrat, auf dessen Territorium das Baugrundstück liegt, Einsprache. Die Baukommission trat auf die Einsprache wegen fehlender Einsprachelegitimation nicht ein. Sie vertrat die Ansicht, dass die Bezirke als Planungsbehörden nur auf ihrem jeweiligen Plangebiet voraussetzungslos Einsprache gegen individuelle Bauvorhaben führen können. Liegt ein Bauvorhaben zwar auf dem Gebiet des fraglichen Bezirks, aber im Planungsgebiet der Feuerschaugemeinde, kann auf eine Einsprache des Bezirksrats nur eingetreten werden, wenn der Bezirk vom Bauvorhaben in besonderer Weise betroffen ist. Die Standeskommission teilte die Auffassung der Vorinstanz. Weil im zu beurteilenden Fall keine besondere Betroffenheit des fraglichen Bezirks bestand, wurde der vom Bezirksrat gegen den Einspracheentscheid erhobene Rekurs abgewiesen. (…) 2. Begründung des angefochtenen Entscheids Die Baukommission ist auf die Einsprache des Bezirksrats mit folgender Begründung nicht eingetreten: Nach Art. 82 Abs. 2 des Baugesetzes vom 29. April 2012 (BauG, GS 700.000) seien die Bezirke des inneren Landesteils und die Feuerschaugemeinde Appenzell bei baupflichtigen Bauvorhaben auf dem eigenen Gebiet zur öffentlich-rechtlichen Einsprache legitimiert. Im Landsgemeindemandat 2012 sei ausgeführt worden: Die Bezirke des inneren Landesteils und die Feuerschaugemeinde sind Planungsbehörden. Sie haben ein legitimes Interesse daran, dass Bauvorhaben diesen Planungen und den damit verbundenen Zielen entsprechen. Sie sollen daher für Bauvorhaben auf ihrem jeweiligen Plangebiet Einsprache führen und daran anknüpfende Rechtsmittel ergreifen dürfen. Es stehe daher fest, dass die Einspracheberechtigung der Bezirke auf das Gebiet beschränkt sei, in dem sie für die Planung befugt und verantwortlich seien.

Die fragliche Bauparzelle liege zwar im Bezirk des rekursführenden Bezirksrats, für die Planung dieses Gebiets sei aber die Feuerschaugemeinde zuständig. Die Baukommission verneinte daher die Aktivlegitimation des Bezirksrats.

3. Kritik des Rekurrenten Der Rekurrent kritisiert, dass die Baukommission Art. 82 Abs. 2 BauG ausgelegt habe, obwohl kein Grund für eine Auslegung bestanden habe. Zudem habe er nicht alle Auslegungsmethoden berücksichtigt. Im Einzelnen:

4. Auslegung trotz klaren Wortlauts? Der Bezirksrat kritisiert, dass die Baukommission den im Gesetz verwendeten Begriff «Gebiet» durch Auslegung auf «Plangebiet» reduziert habe, obwohl der Wortlaut von Art. 82 Abs. 2 BauG klar sei und daher kein Grund für eine Auslegung bestanden habe.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 21 - 50 Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Gesetzesbestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden. Abweichungen von einem klaren Wortlaut sind indessen zulässig oder sogar geboten, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass er nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Vom klaren Wortlaut kann ferner abgewichen werden, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann. Im Übrigen sind bei der Auslegung alle herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen, wobei das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 131 III 314, E. 2.2). Ob ein unklarer Wortlaut vorliegt, wird mit Hilfe der grammatikalischen Auslegung festgestellt. Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch ab (Wiederkehr / Richli, Praxis des Verwaltungsrechts, Band I, Stämpfli Zürich 2012, Rz 956).

Strittig ist Art. 82 Abs. 2 BauG. Nach dieser Bestimmung sind «die Bezirke des inneren Landesteils und die Feuerschaugemeinde» berechtigt, gegen «Bauvorhaben auf dem eigenen Gebiet» Einsprache und anschliessende Rechtsmittel zu erheben. Entgegen der Auffassung des Bezirksrats ist der Wortlaut der Bestimmung nicht klar. Der Wortsinn des Ausdrucks «auf dem eigenen Gebiet» ist nicht eindeutig. Vielmehr ist fraglich, ob mit «auf dem eigenen Gebiet» des Bezirks das Territorium gemeint ist, das von den Hoheitsgrenzen umgeben ist, die in der Verordnung über die Grenzen der Bezirke, der Schul- und Kirchgemeinden sowie der Feuerschaugemeinde Appenzell vom 22. Oktober 2007 (GS 175.210) definiert werden. Denn das Gebiet des Bezirks überschneidet sich teilweise mit dem Gebiet der Feuerschaugemeinde Appenzell. Gerade die strittige Bauparzelle ist eine Fläche, die zwar innerhalb der Hoheitsgrenzen des Bezirks liegt, aber auch innerhalb der Hoheitsgrenzen der Feuerschaugemeinde Appenzell. Sie liegt also im «eigenen Gebiet» beider Körperschaften.

Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass unter dem Ausdruck «auf dem eigenen Gebiet» klar nur die durch die Hoheitsgrenzen des Bezirks umschlossenen Flächen zu verstehen sind, ergeben sich aus der Entstehungsgeschichte triftige Gründe zur Annahme, dass diese Auffassung nicht dem wahren Sinn von Art. 82 Abs. 2 BauG entspricht. Wie die Baukommission im angefochtenen Entscheid zutreffend ausführt, ist nach dem Landsgemeindemandat 2012 ausgeführt worden, dass die Bezirke des inneren Landesteils und die Feuerschaugemeinde als Planungsbehörden ein Interesse daran haben, dass Bauvorhaben den Planungen und deren Zielen entsprechen und diese Körperschaften «daher für Bauvorhaben auf ihrem jeweiligen Plangebiet» zur Erhebung von Rechtsmitteln berechtigt werden sollen. Nach der Entstehungsgeschichte entspricht daher der Ausdruck «auf dem eigenen Gebiet» nicht den gesamten Hoheitsgrenzen des Bezirks. Vielmehr beschränkt er sich auf das Planungsgebiet.

5. Beschränkung der historischen Auslegung auf das Landsgemeindemandat Der Rekurrent macht geltend, die Baukommission habe sich auf die historische Auslegung beschränkt, statt dem Grundsatz des Methodenpluralismus entsprechend alle Auslegungsmethoden zu berücksichtigen.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 22 - 50 Es ist zunächst festzuhalten, dass bei verhältnismässig jungen Gesetzen der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden darf (BGE 134 V 170 E. 4.1.). Das Baugesetz vom 29. April 2012 ist ein solcher verhältnismässig junger Erlass.

Der Rekurrent bemängelt weiter, die Baukommission habe lediglich einen einzigen Aspekt der Materialien, nämlich das Landsgemeindemandat beachtet, weitere Quellen des Gesetzgebungsprozesses aber ausser Acht gelassen. Das Einspracherecht der Bezirke sei erst in der zweiten Lesung des Baugesetzes in der Session vom 6. Februar 2012 von Grossrat Ruedi Eberle beantragt worden und zwar mit der Begründung, nach der Bildung der gemeinsamen Baukommission für den inneren Landesteil hätten die Bezirke keine Möglichkeit zur direkten Äusserung zu geplanten Objekten mehr, sie müssten aber ein rechtliches Instrument haben. Bauherr Stefan Sutter habe das Anliegen unterstützt. Im schriftlichen Protokoll sei zwar zu lesen, dass sich das Rechtsmittel gegen ein öffentlich aufgelegtes Projekt in ihrem Planungsgebiet zu richten habe. Mündlich habe Bauherr Stefan Sutter diese Einschränkung aber nicht angebracht.

Diese Behauptung ist unzutreffend. Nach dem Audioprotokoll der Session vom 6. Februar 2012 (https://grossrat.ai.ch/) ergriff Bauherr Stefan Sutter zweimal das Wort zum Antrag von Ruedi Eberle. Im zweiten Votum – unmittelbar vor der Abstimmung über den Antrag – erinnerte er daran, dass im Feuerschaugebiet nicht die Bezirke den Boden ordnen würden, und er daher präzisierend festhalte, dass im Feuerschaugebiet die Bezirke nicht einspracheberechtigt seien.

Selbst wenn diese Präzisierung nicht erfolgt wäre, so ist anzumerken, dass das Baugesetz wie alle Gesetze im Kanton Appenzell I.Rh. nicht vom Grossen Rat, sondern von der Landsgemeinde erlassen wird. Den Stimmberechtigten werden im Vorfeld der Landsgemeinde nicht die gesamten Gesetzesmaterialien zugestellt, sondern einzig das Landsgemeindemandat. Dem Landsgemeindemandat ist daher bei den Gesetzesmaterialien erhöhtes Gewicht beizumessen. Und aus dem Landsgemeindemandat 2012 ergibt sich klar (vgl. den in Erw. 2 abgedruckten Wortlaut), dass das Einspracherecht der Bezirke sich auf das Gebiet beschränkt, wo die Bezirke Planungshoheit geniessen.

Der Vorwurf, die Vorinstanz habe sich nur auf einen Teilaspekt der historischen Auslegung beschränkt, erweist sich daher als unzutreffend. 6. Beschränkung auf die historische Auslegung Der Bezirksrat kritisiert weiter, die Baukommission habe allein auf den Willen des historischen Gesetzgebers und damit auf die subjektiv-historische Auslegung abgestellt. Beachtenswert sei aber auch die objektiv-historische Perspektive. Mit der Schaffung der gemeinsamen Baukommission hätten die Bezirke eine bedeutsame Aufgabe aus der Hand gegeben. «Es deutet viel darauf hin», so der Bezirk wörtlich, «dass das Einspracherecht der Bezirke gleichsam als Korrektiv wirken sollte und nicht wegen der Funktion als Planungsbehörde eingeführt wurde.» Die Erläuterungen im Landsgemeindemandat zum Einspracherecht der Bezirke entsprächen jedenfalls nicht der geführten Diskussion im Grossen Rat.

Die Behauptung des Rekurrenten, das Landsgemeindemandat gebe die grossrätliche Debatte falsch wieder, ist wie bereits dargelegt unzutreffend. Was abgesehen von der unzutreffenden Behauptung darauf hindeuten könnte, dass «das Einspracherecht der Bezirke gleichsam als Korrektiv wirken sollte und nicht wegen ihrer Funktion als Planungsbehörde», ergibt sich aus dem Rekurs nicht. Anzumerken ist aber, dass die Baukommission eine gemeinsame Behörde der Bezirksräte des inneren Landesteils und der Feuerschaukommission Appenzell ist. Diese Behörden «bestimmen aus ihrer Mitte

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 23 - 50 je einen Vertreter» der Baukommission (Art. 5 Abs. 2 BauG). Bereits mit der Regelung der Zusammensetzung der Baukommission ist also ein «Korrektiv» dafür geschaffen worden, dass die Bezirksräte nicht mehr für die Baubewilligungen zuständig sind.

7. Zeitgemässe und teleologische Auslegung Der Bezirksrat führt aus, es sei zu berücksichtigen, was die zeitgemässe und teleologische Auslegung ergebe. Ziel des Einspracherechts der Bezirke sei die Verwirklichung des Zwecks des Baugesetzes gemäss Art. 1 BauG. Zu bedenken ist nach Auffassung des Rekurrenten ausserdem, welcher Sinn einer Norm im Kontext zukomme. Die Landsgemeinde habe 2009 bekräftigt, dass sie an der Popularbeschwerde festhalten wolle. Wenn jede natürliche Person im Kanton gegen jedes Bauprojekt im Kanton einspracheberechtigt sei, sei es weder sachlogisch noch befriedigend, wenn das Einspracherecht der Bezirke auf ihr Planungsgebiet eingeschränkt sei.

Das Einspracherecht der Bezirke mag zur Verwirklichung des Zwecks des Baugesetzes beitragen. Daraus lässt sich aber nicht ableiten, dass das Einspracherecht der Bezirke bei allen Bauvorhaben gegeben ist, die sich auf das Hoheitsgebiet der Bezirke beziehen. Zur Verwirklichung des Zwecks des Baugesetzes trägt das Einspracherecht der Bezirke auch bei, wenn es sich auf Bauvorhaben auf dem Planungsgebiet der Bezirke beschränkt.

Inwiefern die zeitgemässe Auslegung seinen Standpunkt stützen soll, führt der Rekurrent nicht näher aus. Es ist aber daran zu erinnern, dass im Rahmen der Beratung der Revision des Wasserbaugesetzes der Antrag gestellt wurde, dass den Bezirken im Auflageverfahren vor der Ausscheidung von Gewässerräumen ein gesetzliches Einspracherecht einzuräumen, «wie dies bereits im Baugesetz beim Erlass von kantonalen Nutzungsplänen und im Baubewilligungsverfahren verankert ist» (Protokoll der Grossratssession [GR-Prot] vom 30. November 2015, S. 20, Abs. 3). Den folgenden parlamentarischen Unterlagen ist zu entnehmen, dass das Einspracherecht den Bezirken eingeräumt werden sollte, weil sie die Planungsbehörde sind. So wurde unter anderem erklärt, dass man den Antrag unterstütze, «da mit diesem den Planungsbehörden die erforderlichen Rechtsmittel gegen den Erlass oder die Änderung des Gewässerraumlinienplans eingeräumt würden» (GR-Prot S. 21, Abs. 1). Bauherr Stefan Sutter hielt es «für sinnvoll, dass die Planungsträger innerhalb der Bauzonen für die Ausscheidung von Gewässerbaulinien einbezogen werden» und schlug vor, dass «auf die zweite Lesung hin die Regelung eines erweiterten Einspracherechts der Planungsbehörden gegen Gewässerraumlinienpläne noch eingehender geprüft werden» (GR-Prot, S. 21, Abs. 2). In ihrer Ergänzungsbotschaft vom 15. Dezember 2015 führte die Standeskommission schliesslich aus (Abs. 5): «Mit der neuen Regelung, dass Planungsbehörden bei Gewässerraumlinien, die ihr Planungsgebiet betreffen, in jedem Fall Einsprache führen dürfen, werden die Planungsbehörden vom Nachweis befreit, dass ihre Körperschaft im besonderen Ausmass von den neuen Gewässerraumlinien betroffen ist. Diese erweiterte Einsprachemöglichkeit lässt sich dadurch rechtfertigen, dass die Planungsbehörden ein Planungsinteresse an den Gewässerraumlinienplänen haben. Entsprechend wird das Einspracherecht auf Gewässerraumlinien beschränkt, die ihr Planungsgebiet betreffen. Bei Gewässerraumlinien auf dem Gebiet der Feuerschaugemeinde kann also nur die Feuerschaukommission Einsprache führen und nicht der Bezirksrat jenes Bezirks, auf dessen Gebiet sich die Gewässerraumlinie befindet.»

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 24 - 50 Auch bei einer zeitgemässen Auslegung des Einspracherechts von Art. 82 BauG ist demnach davon auszugehen, dass die Bezirke aus den gleichen Überlegungen wie beim Einspracherecht gegen Gewässerraumlinienpläne nur vom Nachweis der besonderen Betroffenheit, der für die Rechtsmittellegitimation grundsätzlich vorausgesetzt wird, befreit sind, weil und wenn sie ein Planungsinteresse haben.

(…) Standeskommissionsbeschluss Nr. 1281 vom 19. Dezember 2017

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 25 - 50 1.6 Entlassung aus einer Flurgenossenschaft Das Gesuch eines Flurgenossen, sein Grundstück aus der vor Jahren gegründeten Flurgenossenschaft zu entlassen, wurde von der Hauptversammlung abgelehnt. Auf Einsprache des betroffenen Flurgenossen gegen den Entscheid der Hauptversammlung stimmte der Bezirksrat der Entlassung der Liegenschaft des Einsprechers aus dem Beteiligtenkreis der Flurgenossenschaft unter verschiedenen Vorbehalten und Auflagen zu. Mit Rekurs strebte der betroffene Flurgenosse die Entlassung seiner Liegenschaft ohne Vorbehalte und Auflagen an. Er habe keinen Nutzen und damit auch kein Interesse an der Flurstrasse. Das Grundstück sei vollständig über eine andere Strasse erschlossen. Die Standeskommission hat den Rekurs des Flurgenossen abgewiesen. Sie hat aber auch den Einspracheentscheid des Bezirksrats gegen den Entscheid der Hauptversammlung der Flurgenossenschafter aufgehoben. Der Entscheid der Hauptversammlung, das Grundstück des gesuchstellenden Flurgenossen nicht aus der Flurgenossenschaft zu entlassen, wurde bestätigt. Der Grundeigentümer der strittigen Liegenschaft hat den Einbezug in den Beteiligtenkreis bei der Gründung der Flurgenossenschaft nicht angefochten. Seither ist keine Änderung der Benützung, Bewirtschaftung oder Erschliessung der einbezogenen Liegenschaft eingetreten. Es fehlt eine tatsächliche Änderung der Verhältnisse, die ein Ausscheiden aus der Zwangsgemeinschaft rechtfertigen könnte. (…) 4. Entlassung 4.1 Strittig ist die Entlassung eines Grundstücks aus einer Flurgenossenschaft.

Der Bundesgesetzgeber regelt, dass für Bodenverbesserungen unter gewissen Voraussetzungen Zwangsgemeinschaften gebildet werden können, und er schreibt den Kantonen vor, dass sie das Verfahren regeln müssen (Art. 703 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907, ZGB, SR 210). Art. 703 Abs. 1 ZGB sieht vor: Können Weganlagen nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich auch mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, sind alle beteiligten Grundeigentümer, also auch jene, welche dem Unternehmen nicht zugestimmt haben, zum Beitritt in die Genossenschaft verpflichtet. Es ist daher nicht dem Belieben des einzelnen Grundeigentümers anheimgestellt, ob er einer Flurgenossenschaft angehören will oder nicht. Das Verfahren hat der Kanton Appenzell I.Rh. im Gesetz über die Flurgenossenschaften geregelt. Gehört ein Grundstück einmal zum Beteiligtenkreis einer Flurgenossenschaft, kann es nach Art. 35 Abs. 1 FlG erst wieder daraus entlassen werden, wenn ein wichtiger Grund vorliegt. Als wichtiger Grund gilt nach Art. 35 Abs. 2 FlG «eine Benützungs- bzw. Bewirtschaftungsänderung eines Grundstückes, welche das Interesse am Werk überflüssig machen oder dessen Erschliessung durch ein anderes Werk». Der gesetzliche Beitrittszwang beinhaltet also auch das zwangsweise Verbleiben des Grundeigentümers in der Genossenschaft, solange sich die tatsächlichen Verhältnisse nicht ändern (LGVE 1978 II Nr. 4). Sein Entlassungsgesuch begründete der Rekurrent damit, sein Grundstück sei vollständig über die Strasse A erschlossen. Es ist zu prüfen, ob damit eine Änderung der Benützung oder Bewirtschaftung oder der Erschliessung eingetreten ist.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 26 - 50 4.2 Das Grundstück des Rekurrenten gehört seit der Gründung zur Flurgenossenschaft. Bei der Gründungsversammlung erklärte der Vater des Rekurrenten zwar, er sei nicht auf die Flurstrasse angewiesen, und er wolle sich unter keinen Umständen am Unterhalt beteiligen. Der Vorsitzende versicherte dem Vater, seiner eigenen Zufahrt zum Grundstück werde beim Unterhaltsperimeter Rechnung getragen (Protokoll der Gründungsversammlung vom 13. April 1987, S. 6). Der Vater stimmte der Gründung darauf zu (Protokoll, S. 7). Der Rekurrent selbst machte in seinem Rekurs geltend, sein Grundstück sei seit jeher durch die Strasse A erschlossen gewesen (Rekurs, S. 3, Abs. 2). Das Grundstück war also auch aus Sicht des Rekurrenten schon im Zeitpunkt der Gründung nicht durch die Flurstrasse erschlossen.

4.3 Zu ergänzen ist in diesem Zusammenhang, dass der Kostenverteiler bei der Gründung für das fragliche Grundstück einen Anteil von 0.384% bei rund 2ha Grundstücksfläche (Landwirtschaftszone) und rund 250m unmittelbarem Anstoss an die Strasse vorsah, währenddem beispielsweise das Grundstück, das auf der unmittelbar gegenüberliegenden Seite über zirka 180m an die Flurstrasse angrenzt, ein Anteil von über 60% entfiel, bei einer Grundstückfläche von insgesamt rund 5.5ha [rund 3.4ha Landwirtschaftszone und 2.1ha Wald]. Der Unterhaltsperimeter trug damit der eigenen Zufahrt des Rekurrenten zweifellos Rechnung. Eine Änderung der Benützung, Bewirtschaftung oder Erschliessung des Grundstücks ist seit der Gründung der Flurgenossenschaft nicht eingetreten. Nicht nur die Zufahrt zum Wohnhaus erfolgte nach der Darstellung des Rekurrenten seit jeher über die Strasse A. Auch die landwirtschaftlich nutzbare Fläche dieses Grundstücks wird noch immer landwirtschaftlich genutzt. Im Einzugsgebiet der Flurstrasse ist seit der Gründung keine neue Erschliessungsstrasse gebaut worden. Seit dem Einbezug des Grundstücks in den Beteiligtenkreis bei der Gründung der Flurgenossenschaft ist keine tatsächliche Änderung erkennbar, die das Interesse des Grundstücks am Werk, also an der von den Flurgenossen gemeinschaftlich ausgebauten und unterhaltenen Flurstrasse, überflüssig machen würden. Im vorliegenden Fall fehlt es damit an einer tatsächlichen Änderung der Verhältnisse, die ein Ausscheiden aus der Zwangsgemeinschaft rechtfertigen könnte.

4.4 Auch wenn man davon ausgehen wollte, dass die Flurstrasse für das rekurrentische Grundstück noch nie einen Nutzen hatte, war und ist die Flurgenossenschaft berechtigt, die Entlassung abzulehnen: Die Zwangsgemeinschaft entstand mit der Gründung. Der Gründungsbeschluss hätte angefochten werden können, sofern «die Notwendigkeit einer gemeinsamen Ausführung, die Zweckmässigkeit der Vorlage oder die Beteiligungspflicht bestritten» worden wäre (Art. 17 FlG; Art. 11 des zum Zeitpunkt der Gründung geltenden Gesetzes über die Flurgenossenschaften vom 29. April 1962). Der damalige Eigentümer des strittigen Grundstücks ergriff aber keine Rechtsmittel. Hätte er die Gründung erfolgreich angefochten, wäre das Grundstück allenfalls nicht in die Zwangsgemeinschaft miteinbezogen worden. Die Strasse wäre dann möglicherweise anders trassiert worden, wäre also unter Umständen über andere Grundstücke geführt worden, oder es wären mit ordentlichen Dienstbarkeitsverträgen Fahrrechte vereinbart und im Grundbuch eingetragen worden, und der jeweilige Grundeigentümer hätte sich auch nicht am Unterhalt beteiligen müssen. Selbst die bei der Gründung einer Bodenverbesserungsmassnahme nach Art. 703 ZGB überstimmten Grundeigentümer – und natürlich auch die zustimmenden, wie hier

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 27 - 50 der Vater des Rekurrenten – sind verpflichtet, die zur Durchführung erforderlichen Eingriffe zu dulden und die auf sie entfallenden Kosten zu übernehmen. Dieser Zwang gehört zum Inhalt des Grundeigentums, denn Art. 703 Abs. 1 ZGB begründete eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung (Haab / Simonius / Scherrer / Zobl, Zürcher Kommentar, Band IV/1, Art. 703 N 9). Die spätere Entlassung ist nach Art. 35 Abs. 1 FlG nur aus einem wichtigen Grund zulässig. Nachdem die Entlassung nur mit dem fehlenden Nutzen der Flurstrasse und ihrer Nichtnutzung begründet wird, sich aber keine Änderungen der Nutzung ergeben haben, kann kein wichtiger Grund für eine Entlassung vorliegen.

4.5 (…)

4.6 Zu prüfen bleibt, ob anstelle einer Entlassung nach Art. 35 Abs. 1 FlG eine Wiedererwägung des Gründungsbeschlusses in Betracht kommt. Die Verwaltungsbehörden können auf eine formell rechtskräftige Verfügung zurückkommen (im vorliegenden Fall wurde der Gründungsbeschluss nicht angefochten und damit formell rechtskräftig, und seither gehört das Grundstück zur Flurgenossenschaft) und eine neue Verfügung erlassen. Wiedererwägungsgesuche sind an keine Fristen gebunden. Gründe für die Wiedererwägung sind eine nachträgliche Änderung der Rechtslage oder des Sachverhalts. Einen Anspruch auf Wiedererwägung bejaht das Bundesgericht nur dann, «wenn die Umstände sich seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft macht, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand» (BGE 136 II 177 E. 2.1). Der Rekurrent macht keine solchen Umstände und keine neuen Tatsachen oder Beweismittel geltend.

(…)

Standeskommissionsbeschluss Nr. 138 vom 31. Januar 2017

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 28 - 50 2. Gerichte

2.1. Anforderungen an die Berufungserklärung im Strafprozess (Art. 399 Abs. 3 StPO); Voraussetzungen für die Anordnung gemeinnütziger Arbeit (Art. 37 i.V.m. Art. 41 StGB).

Erwägungen:

I.

(…)

3. Am 28. Februar 2017 erliess das Bezirksgericht Appenzell I.Rh. folgenden Entscheid gegen den Beschuldigten:

«1. Der Beschuldigte wird des mehrfachen Führens eines Motorfahrzeuges trotz Verweigerung, Entzug oder Aberkennung des Ausweises im Sinne von Art. 95 Abs. 1 lit. b SVG sowie der Verletzung der Verkehrsregelnverordnung im Sinne von Art. 96 VRV schuldig gesprochen. 2.1. Der Beschuldigte wird zu einer Freiheitsstrafe von 100 Tagen verurteilt. Der Vollzug der Freiheitsstrafe wird aufgeschoben unter Ansetzung einer Probezeit von 3 Jahren. 2.2. Die gemäss Entscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Appenzell Ausserrhoden am 24. März 2015 ausgefällte bedingte Geldstrafe von 180 Tagessätzen zu je Fr. 80.-- wird unter Verlängerung der Probezeit um ein weiteres Jahr, also insgesamt 5 Jahre, aufgeschoben. 2.3. Im Sinne von Art. 44 Abs. 2 i.V.m. Art. 94 StGB wird dem Beschuldigten die Weisung erteilt, dass er kein Fahrzeug einlösen darf, bis er wieder im Besitze des entsprechenden gültigen Führerausweises ist. 3. Der Beschuldigte wird zusätzlich zu einer Busse von Fr. 300.--, bei schuldhaftem Nichtbezahlen ersatzweise zu einer Freiheitsstrafe von 3 Tagen, welche bei Nichtbezahlung der Busse zu vollziehen ist, verurteilt. 4. Die Verfahrenskosten, bestehend aus einer ermässigten Gerichtsgebühr von Fr. 800.-- und den Untersuchungskosten von Fr. 990.--, insgesamt Fr. 1‘790.--, gehen zu Lasten des Beschuldigten.»

4. Gegen diesen Entscheid meldete die Staatsanwaltschaft Appenzell I.Rh. (folgend: Staatsanwaltschaft) Berufung an.

5. Am 20. März 2017 wurde das begründete Urteil des Bezirksgerichts Appenzell I.Rh. versandt.

6. Die Staatsanwaltschaft reichte am 27. März 2017 die Berufung beim Bezirksgericht Appenzell I.Rh. ein und stellte sinngemäss folgendes Rechtsbegehren:

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 29 - 50 «Das Urteil des Bezirksgerichts Appenzell (B 18-2016) vom 28. Februar 2017 sei in der Ziffer 2.1 zweiter Absatz aufzuheben und der Beschuldigte sei mit einer unbedingten Freiheitsstrafe von 100 Tagen zu bestrafen.»

7. Das Bezirksgericht Appenzell I.Rh. überwies die Berufung an das Kantonsgericht Appenzell I.Rh. und merkte dabei an, dass, sollte das Berufungsgericht der Ansicht sein, dass bedingt aufgeschobene Freiheitsstrafen von weniger als sechs Monaten ausgeschlossen seien, bei besonders günstiger Prognose die Umwandlung derselben in eine bedingt aufgeschobene Geldstrafe bzw. bedingt aufgeschobene gemeinnützige Arbeit bliebe.

8. Mit Schreiben vom 8. Mai 2017 stellte der amtliche Verteidiger des Beschuldigten den Antrag auf Abweisung der Berufung und erhob gleichzeitig Anschlussberufung mit den folgenden Rechtsbegehren:

«1. Ziffer 2.1 des vorinstanzlichen Urteils sei aufzuheben bzw. gemäss nachfolgendem Antrag abzuändern.

2. Der Beschuldigte sei wegen Erfüllung der in Ziff. 1 des Urteilsdispositivs genannten Straftatbestände zu bestrafen mit 320 Stunden gemeinnütziger Arbeit.

Der Vollzug der gemeinnützigen Arbeit sei unter Ansetzung einer Probezeit von drei Jahren aufzuschieben.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Staatskasse.»

(…)

II.

1. Die örtliche und sachliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts ist gegeben (Art. 13 lit. d StPO i.V.m. Art. 11 EG StPO). Die Berufung erfolgte fristgerecht (Art. 399 Abs. 1 StPO).

2. 2.1. Die Partei, die Berufung angemeldet hat, reicht dem Berufungsgericht eine schriftliche Berufungserklärung ein und hat darin anzugeben, ob sie das Urteil vollumfänglich oder nur in Teilen anficht; welche Abänderungen des erstinstanzlichen Urteils sie verlangt; und welche Beweisanträge sie stellt (Art. 399 Abs. 3 StPO). Wer nur Teile des Urteils anficht, hat gemäss Art. 399 Abs. 4 StPO in der Berufungserklärung verbindlich anzugeben, auf welche der folgenden Teile sich die Berufung beschränkt: den Schuldpunkt, allenfalls bezogen auf einzelne Handlungen (lit. a); die Bemessung der Strafe (lit. b); die Anordnung von Massnahmen (lit. c); den Zivilanspruch oder einzelne Zivilansprüche (lit. d); die Nebenfolgen des Urteils (lit. e); die Kosten-, Entschädigungs- und Genugtuungsfolgen (lit. f); die nachträglichen richterlichen Entscheidungen (lit. g). Demnach kann mit der Berufung das Urteil vollumfänglich oder nur in Teilpunkten angefochten werden, wobei die Berufung später noch weiter eingeschränkt werden kann. Da die

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 30 - 50 nicht angefochtenen Punkte in Teilrechtskraft erwachsen, ist demgegenüber eine nachträgliche Ausweitung nicht mehr möglich (vgl. Donatsch / Hansjakob / Lieber [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung, 2. Aufl. 2014, Art. 399 N 14).

2.2. Der amtlichen Verteidiger des Beschuldigten macht im Wesentlichen geltend, dass die Berufungserklärung nicht angebe, in welchen Punkten das erstinstanzliche Urteil angefochten werde. Damit genüge die Berufungserklärung den formellen Anforderungen nach Art. 385 Abs. 1 lit. a, Art. 399 Abs. 3 lit. a und Art. 399 Abs. 4 StPO nicht. Allenfalls sei die Berufungserklärung dahingehend zu interpretieren, dass die Staatsanwaltschaft einzig Ziff. 2.1, zweiter Absatz des erstinstanzlichen Urteils anfechte.

2.3. Die Staatsanwaltschaft führt in der Berufungserklärung im Wesentlichen aus, dass der Beschuldigte, wie von ihr beantragt, des mehrfachen Führens eines Motorfahrzeuges trotz Verweigerung, Entzug oder Aberkennung des Ausweises im Sinne von Art. 95 Abs. 1 lit. b SVG sowie der Verletzung der Verkehrsregelnverordnung im Sinne von Art. 96 VRV schuldig gesprochen worden sei, jedoch sei der Beschuldigte entgegen ihrem Antrag nicht mit einer unbedingten Freiheitsstrafe von 100 Tagen, sondern mit einer bedingt aufgeschobenen Freiheitsstrafe von 100 Tagen bei einer Probezeit von 3 Jahren bestraft worden sei. Da nur Freiheitsstrafen von mindestens sechs Monaten und höchstens zwei Jahren gemäss Art. 42 StGB bedingt möglich seien, habe das Bezirksgericht Appenzell I.Rh. Bundesrecht verletzt.

2.4. Die vorliegende Berufungserklärung der Staatsanwaltschaft enthält keinen formal kenntlich gemachten und eigens formulierten Antrag. Dem Wortlaut der Begründung ist jedoch zu entnehmen, dass die Staatsanwaltschaft mit der vom Bezirksgericht Appenzell I.Rh. ausgesprochenen bedingten Freiheitsstrafe von 100 Tagen nicht einverstanden ist. Der Begründung lässt sich somit der Anfechtungsumfang entnehmen. Die Berufung bezieht sich gemäss klarem Wortlaut der Begründung einzig auf den zweiten Absatz der Dispositiv-Ziffer 2.1 des vorinstanzlichen Urteils. Etwas anderes macht die Staatsanwaltschaft nicht geltend.

Die Berufungserklärung ging somit formgerecht ein (vgl. Art. 399 Abs. 3 StPO).

2.5. Anlässlich der Verhandlung vom 18. August 2017 brachte die Staatsanwaltschaft folgendes Rechtsbegehren vor

«1. Der Beschuldigte sei des mehrfachen Führens eines Motorfahrzeuges trotz Verweigerung, Entzug oder Aberkennung des Ausweises im Sinne von Art. 95 Abs. 1 lit. b SVG sowie der Verletzung der Verkehrsregelnverordnung im Sinne von Art. 96 VRV schuldig zu sprechen.

2. Er sei zu verurteilen zu einer unbedingten Freiheitsstrafe von 100 Tagen.

3. Er sei zudem zu verurteilen zu einer Busse von Fr. 500.--, bei schuldhaftem Nichtbezahlen ersatzweise zu einer Freiheitsstrafe von 5 Tagen, welche bei Nichtbezahlung der Busse zu vollziehen sei.

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 31 - 50 4. Die gemäss Entscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Appenzell A.Rh. am 24. März 2015 ausgefällte Geldstrafe von 180 Tagessätzen zu je Fr. 80.-- sei zu vollziehen.

5. Die Kosten des Verfahrens seien dem Verurteilten zu überbinden.»

In Abweichung des Antrags gemäss Berufungserklärung forderte die Staatsanwaltschaft neu eine zusätzliche Busse von Fr. 500.-- sowie den Vollzug einer früheren, damals bedingt ausgesprochenen Geldstrafe. Damit hat die Staatsanwaltschaft ihre Rechtsbegehren erweitert.

In der Berufungserklärung ist anzugeben, in welchem Umfang das Urteil angefochten wird. Die nicht angefochtenen Teile des Urteils erwachsen in Rechtskraft. Eine nachträgliche Erweiterung des Anfechtungsumfangs ist nicht möglich. Damit ist die Staatsanwaltschaft auf den Umfang ihrer Berufungserklärung zu behaften und die Berufung auf Ziff. 2.1, zweiter Absatz des erstinstanzlichen Urteils zu beschränken. Auf die übrigen Anträge der Staatsanwaltschaft vor Schranken ist daher nicht einzutreten, da sie verspätet sind.

3. Die Anschlussberufung ging frist- und formgerecht ein (Art. 401 Abs. 1 i.V.m. Art. 399 und Art. 400 Abs. 3 lit. b StPO).

4. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Berufung im obgenannten Umfang und die Anschlussberufung einzutreten.

III.

1. 1.1. Die Staatsanwaltschaft bringt vor, dass bedingt aufgeschobene Freiheitsstrafen von weniger als sechs Monaten ausgeschlossen seien. Das Schweizerische Strafrechtssystem sehe eine solche Strafe nicht vor, weshalb sie nicht ausgesprochen werden könne. Aus diesem Grund habe das Bezirksgericht Appenzell I.Rh. mit seinem Urteil vom 28. Februar 2017 Bundesrecht verletzt, indem es eine Freiheitsstrafe von 100 Tagen bedingt ausgesprochen habe. Im Übrigen sei nach ihrer Ansicht vorliegend nicht von einer besonders günstigen Prognose zu sprechen, bloss weil der Beschuldigte unter Mithilfe des Gerichtspräsidenten einen Vertrag mit seinem Beistand aufgesetzt habe, dass er seinen Traktor verkaufe. So habe das Strassenverkehrsamt Appenzell I.Rh. etliche Verfehlungen des Beschuldigten registriert. Schliesslich sei dem Beschuldigten der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen worden. Dies habe ihn jedoch nicht davon abgehalten, weiterhin seinen Traktor zu führen. Insgesamt seien dem Beschuldigten genügend Chancen gegeben worden, sich gesetzmässig zu verhalten. Diese Chancen habe er bis heute nicht ergriffen. So scheine auch das Unrechtsbewusstsein des Beschuldigten nur in beschränktem Ausmass vorhanden zu sein. Entsprechend sei von einer schlechten Prognose auszugehen. Die Staatsanwaltschaft sei der Ansicht, dass der Beschuldigte nun zu seinen Taten zu stehen habe und die Konsequenzen tragen müsse. Das heisse, dass er seine Strafe auch antreten müsse. Gemeinnützige Arbeit sei dabei sicher auch möglich. Jedoch erscheine eine Freiheitsstrafe aufgrund der Umstände wohl eher ange-

Geschäftsbericht 2017 – Anhang 32 - 50 bracht. Klar nicht angebracht sei eine Reduktion der Strafe auf 320 Stunden gemeinnützige Arbeit. Schuldangemessen sei, wenn schon keine Freiheitsstrafe von 100 Tagen, das entsprechende Pendant von umgerechnet 400 Stunden gemeinnütziger Arbeit. Ein Aufschub der Strafe sei aufgrund der negativen Prognose nicht möglich.

1.2. Der Verteidigter des Beschuldigten bringt vor, dass mit der Anschlussberufung Ziff. 1 des Urteils nicht angefochten werde, so dass die Schuldsprüche bestehen bleiben. Es gehe daher darum, für den Beschuldigten die richtige Strafe festzulegen und vor allem auch in präventiver Hinsicht zu verhindern, dass es wieder zu solcher Delinquenz komme. Der Antrag der Staatsanwaltschaft, eine unbedingte Freiheitsstrafe auszufällen, sei mit der Gesetzeslage und dem Grundsatz, dass unbedingte kurze Freiheitsstrafen subsidiär zu Geldstrafe und gemeinnütziger Arbeit seien, nicht vereinbar. Der Beschuldigte habe die zuletzt ausgesproche