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Geschäftsnummer: VB.2024.00718 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 25.07.2025 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Ordentliche Einbürgerung
[Das Gemeindeamt verweigerte einem kosovarischen Staatsangehörigen die Einbürgerung, weil er zu einer bedingten und - während der laufenden Probezeit - zu einer unbedingten Geldstrafe zu je 20 Tagessätzen verurteilt worden war.] Die Regelungen von Art. 4 Abs. 2 lit. a und lit. e BüV, wonach eine Person unter anderem als nicht integriert gilt, wenn gegen sie eine unbedingte Strafe aus dem Strafregister-Informationssystem VOSTRA hervorgeht bzw. wenn sie sich in der Probezeit einer bedingten Geldstrafe nicht bewährt, verhindern die gesetzlich vorgeschriebene umfassende Prüfung der Integration und sind deshalb gesetzeswidrig. An der entsprechenden bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist festzuhalten, zumal das Bundesgericht mittlerweile bestätigt hat, dass auch unter dem neuen Recht eine umfassende Gesamtwürdigung der Integration zu erfolgen hat (E. 3.5). Die aus dem Strafregistereintrag des Beschwerdeführers hervorgehenden Geldstrafen schliessen eine erfolgreiche Integration nicht grundsätzlich aus. Der Kanton hat die übrigen Kriterien nach § 14 Abs. 1 aKBüV zu prüfen und die Erkenntnisse in seinem Prüfbericht festzuhalten, damit anschliessend die zuständige Gemeinde eine Gesamtbeurteilung der Integration vornehmen kann (E. 3.7). Teilweise Gutheissung und Rückweisung an den Beschwerdegegner zur Fortführung des Einbürgerungsverfahrens.
Stichworte: BÜRGERRECHT UND POLITISCHE RECHTE EINBÜRGERUNG EINBÜRGERUNGSKRITERIEN INTEGRATIONSKRITERIEN ÖFFENTLICHE SICHERHEIT UND ORDNUNG
Rechtsnormen: Art. 11 lit. a BÜG Art. 12 Abs. 1 lit. a BÜG Art. 4 Abs. 2 lit. a BüV Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV § 14 Abs. 1 lit. d KBüV
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2024.00718
Urteil
der 4. Kammer
vom 25. Juli 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend ordentliche Einbürgerung,
hat sich ergeben:
I.
A ist ein 1997 in der Schweiz geborener kosovarischer Staatsangehöriger. Er lebt seit 2016 in C. Am 21. Juni 2023 stellte er ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung beim Gemeindeamt des Kantons Zürich. Dieses wies das Einbürgerungsgesuch von A am 26. März 2024 ab, da er am 14. April 2022 zu einer unbedingten Geldstrafe von 20 Tagessätzen verurteilt worden sei. Ausserdem sei er bereits am 16. Januar 2020 zu einer bedingten Geldstrafe von 20 Tagessätzen bei einer Probezeit von zwei Jahren verurteilt worden und habe sich in der Probezeit nicht bewährt.
II.
Einen hiergegen am 26. April 2024 erhobenen Rekurs von A wies die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich mit Verfügung vom 21. Oktober 2024 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte ihm die Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und sprach ihm keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Am 26. November 2024 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 21. Oktober 2024 aufzuheben und es sei sein Gesuch zur weiteren Prüfung an seine Wohnsitzgemeinde zu überweisen.
Die Direktion der Justiz und des Innern am 28. November 2024 und das Gemeindeamt am 30. Dezember 2024 beantragten die Abweisung der Beschwerde. A hielt am 17. Januar 2025 an seinen Anträgen fest. Das Gemeindeamt verzichtete am 21. Januar 2025 auf Duplik. A reichte am 5. März 2025 eine weitere Stellungnahme ein, woraufhin das Gemeindeamt am 13. März 2025 unter Festhaltung an seinem Antrag replizierte.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amtes etwa betreffend das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Für den Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts sind die Bestimmungen des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 (BüG, SR 141.0) und der eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV, SR 141.01) massgeblich. Darüber hinaus sind insbesondere in Zusammenhang mit dem Erwerb des Bürgerrechts des Kantons und der Gemeinden die Art. 20 und 21 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie die kantonale Bürgerrechtsgesetzgebung zu beachten.
Auf den 1. Juli 2023 traten das neue kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom 15. November 2021 (KBüG, LS 141.1) und die dazugehörige kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 29. März 2023 in Kraft (KBüV, LS 141.11). In Anwendung der übergangsrechtlichen Regelung von § 21 KBüG gelangen für das vorliegend am 21. Juni 2023 eingereichte Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers jedoch noch das alte kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 in der Fassung ab 1. Januar 2018 (aKBüG, OS 33, 339) sowie die kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 in der Fassung ab 1. Januar 2018 (aKBüV, OS 72, 435) zur Anwendung.
3.
3.1 Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer am 16. Januar 2020 von der Staatsanwaltschaft D wegen einer Übertretung des Betäubungsmittelgesetzes und dem Fahren eines Motorfahrzeugs in fahrunfähigem Zustand zu einer bedingten Geldstrafe von 20 Tagessätzen bei einer Probezeit von zwei Jahren und zu einer (unbedingten Busse) von Fr. 400.- verurteilt wurde. Am 22. April 2022 verurteilte ihn ebenfalls die Staatsanwaltschaft D wegen einer groben Verletzung der Verkehrsregeln zu einer unbedingten Geldstrafe von 20 Tagessätzen, verzichtete auf einen Widerruf der mit Strafbefehl vom 16. Januar 2020 bedingt ausgesprochenen Geldstrafe und verlängerte die Probezeit hierfür um ein weiteres Jahr.
Umstritten und zu prüfen ist, ob der Beschwerdegegner das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers aufgrund dieser Strafregistereinträge zu Recht abwies.
3.2 Der Beschwerdegegner begründet die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs damit, dass die Einbürgerungsvoraussetzungen von Art. 11 lit. a BüG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG und Art. 4 Abs. 2 lit. a sowie lit. e BüV nicht erfüllt seien, weil der Beschwerdeführer zum einen für ein Vergehen zu einer unbedingten Geldstrafe verurteilt worden sei (Art. 4 Abs. 2 lit. a BüV) und zum anderen zu einer bedingten Geldstrafe von höchstens 90 Tagen, in deren Probezeit er sich nicht bewährt habe (Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV).
3.3 Nach § 11 Abs. 1 aKBüV haben Bewerberinnen und Bewerber um das schweizerische Bürgerrecht ihr Gesuch beim Gemeindeamt einzureichen. Nach der Einreichung des Gesuchs prüft das Gemeindeamt, ob die Bewerberin oder der Bewerber die Niederlassungsbewilligung besitzt (§ 14 Abs. 1 lit. a aKBüV), die Anforderungen des Bundes und des Kantons an den Aufenthalt erfüllt (lit. b), gesetzliche Vorschriften oder behördliche Verfügungen nicht erheblich oder wiederholt missachtet (lit. c), die Strafrechtsordnung beachtet (lit. d) und die Unterlagen vollständig eingereicht hat (lit. e). Sind diese Voraussetzungen erfüllt, überweist das Gemeindeamt das Einbürgerungsgesuch der Wohnsitzgemeinde (§ 14 Abs. 3 aKBüV).
Die Gemeinde prüft nach § 15 Abs. 1 aKBüV, ob die Bewerberin oder der Bewerber über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde verfügt (lit. a; mit Verweis auf § 6 aKBüV), am sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft in der Schweiz teilnimmt (lit. b; mit Verweis auf Art. 2 Abs. 1 lit. b BüV), Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegt (lit. c; mit Verweis auf Art. 2 Abs. 1 lit. c BüV), wichtige öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen erfüllt (lit. d; mit Verweis auf Art. 4 Abs. 1 lit. b BüV und § 7 aKBüV), die Werte der Bundesverfassung respektiert (lit. e; mit Verweis auf Art. 5 BüV), über Sprachkompetenzen gemäss § 9 aKBüV verfügt (lit. f), am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung teilnimmt (lit. g; mit Verweis auf Art. 7 BüV) und die Integration von Familienmitgliedern fördert (lit. h; mit Verweis auf Art. 8 BüV).
3.4 Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die bewerbende Person erfolgreich integriert ist (Art. 11 lit. a BüG). Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beurteilung der Integration als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen (BGE 146 I 49 E. 2.5; VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Die kantonalen und kommunalen Behörden dürfen bei der Beurteilung der Integration als ganzer zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen. Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen (BGE 146 I 49 E. 2.5, E. 4.4, auch zum Folgenden). Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall (BGE 141 I 60 E. 3.5; BGr, 25. Mai 2025, 1C_350/2024, E. 4.3 – 22. März 2017, 1D_2/2017, E. 3.1 – 14. November 2013, 1D_2/2013, E. 2.4 – 30. August 2010, 1D_5/2010, E. 3.3.1; VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, solange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (BGr, 25. Mai 2025, 1C_350/2024, E. 4.3; ferner Laura Campisi, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, Zürich/St. Gallen 2014, S. 275). Diese Rechtsprechung gilt auch nach dem Inkrafttreten des (neuen) bundesrechtlichen Bürgerrechtsgesetzes am 1. Januar 2018 fort (vgl. BGr, 25. Mai 2025, 1C_350/2024, E. 4.3; ferner BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 2.1 und 6.1; VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.4 2. Absatz mit zahlreichen Hinweisen, und 10. April 2025, VB.2024.00703, E. 3.4).
3.5 Die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG wird in Art. 4 BüV konkretisiert. Unter anderem gilt eine Person nach Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV nicht als erfolgreich integriert, wenn im Strafregister-Informationssystem VOSTRA für die Einbürgerungsbehörden eine bedingte Geldstrafe von höchstens 90 Tagessätzen als Hauptsanktion ersichtlich ist, sofern sich die betroffene Person in der Probezeit nicht bewährt hat, und nach Art. 4 Abs. 2 lit. a BüV, wenn im Strafregister-Informationssystem VOSTRA für die Einbürgerungsbehörden eine unbedingte Strafe oder eine teilbedingte Freiheitsstrafe für ein Vergehen oder ein Verbrechen ersichtlich ist.
Dies hat beides zur Folge, dass Personen, die allenfalls nur in geringem Mass straffällig geworden sind, während zehn Jahren als nicht erfolgreich integriert gelten (vgl. Art. 38 Abs. 3 lit. d des Strafregistergesetzes vom 17. Juni 2016 [SR 330]). Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich festgehalten, dass die Regelung von Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV die gesetzlich vorgeschriebene, umfassende Prüfung der Integration verhindert und deshalb gesetzeswidrig ist (vgl. zum Ganzen VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.5). Nichts anderes gilt für ähnliche andere solche Regelungen (vgl. zu Art. 4 Abs. 2 lit. d BüV VGr, 10. April 2025, VB.2024.00703, E. 3.4) und folglich auch nicht für die Regelung von Art. 4 Abs. 2 lit. a BüV. Es besteht keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen, zumal das Bundesgericht mittlerweile bestätigt hat, dass auch unter dem seit 2018 geltenden neuen Recht eine umfassende Gesamtwürdigung der Integration notwendig ist, bei der die schematische Fokussierung auf ein einzelnes Kriterium grundsätzlich unzulässig ist (BGr, 25. Mai 2025, 1C_350/2024, E. 4.3 f.; zuvor E. 3.4). Folglich kann auch vorliegend dem Beschwerdeführer die Einbürgerung nicht verweigert werden, ohne dass seine Integration umfassend beurteilt wird.
3.6 Entsprechend sind auch die Argumente des Beschwerdegegners mit Bezug auf die vom Bundesgericht nun explizit aufgehobene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts überholt (vgl. BGr, 25. Mai 2025, 1C_350/2024). Ohnehin ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für das Verwaltungsgericht Zürich nicht bindend (VGr, 10. April 2025, VB.2024.00703, E. 3.6.2).
3.7 Nach dem Gesagten schliesst der Umstand, dass aus dem Strafregisterauszug des Beschwerdeführers eine unbedingte und eine bedingte Geldstrafe von je 20 Tagessätzen hervorgehen, eine erfolgreiche Integration des Beschwerdeführers im Sinn von Art. 11 lit. a und Art. 12 Abs. 1 BüG nicht grundsätzlich aus, zumal hier noch nicht von schwerer Straffälligkeit ausgegangen werden kann. Ob der Beschwerdeführer die restlichen Voraussetzungen von § 14 Abs. 1 aKBüV erfüllt, hat der Beschwerdegegner nicht geprüft. Dies hat er nach Rückweisung der Angelegenheit vorzunehmen und allfällige aus seiner Sicht bestehende Integrationsdefizite in seinem Erhebungsbericht festzuhalten (vgl. Art. 34 BüG in Verbindung mit Art. 17 BüV), damit diese bei der umfassenden Integrationsprüfung durch die Wohnsitzgemeinde berücksichtigt werden können (vgl. VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.6; zum neuen, aber betreffend die Aufgabenaufteilung zwischen Kanton und Gemeinde im Wesentlichen unverändert gebliebenen [vgl. ABl 2020-06-12, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000288, Bericht Ziff. 7.5] Recht seit dem 1. Juli 2023 VGr, 10. April 2025, VB.2024.00703, E. 3.7).
3.8 Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Angelegenheit in teilweiser Gutheissung der Beschwerde zur Fortführung des Verfahrens und zur Vornahme der Prüfung nach § 14 aKBüV im Sinn der vorstehenden Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen ist.
4.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 3'500.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (vgl. BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 1.1 mit Hinweisen). Es steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.
Im Übrigen handelt es sich beim vorliegenden Urteil um einen Zwischenentscheid, der das Verfahren nicht abschliesst. Als solcher lässt er sich nach Art. 93 Abs. 1 BGG in Verbindung mit Art. 117 BGG nur anfechten, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 21. Oktober 2024 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. März 2024 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird angewiesen, das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers im Sinn der Erwägungen weiter zu behandeln.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 21. Oktober 2024 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 145.-- Zustellkosten, Fr. 2'145.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.zu bezahlen.
5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) das Departement der Justiz und des Innern.