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Geschäftsnummer: VB.2023.00047 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 13.07.2023 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Beteiligung an nicht gedeckten Kosten eines Publikumsanlasses mit überkantonaler Bedeutung
[Beteiligung an nicht gedeckten Kosten einer Publikumsmesse von überkantonaler Bedeutung, die im Nachgang zur Verlängerung der 2G-Regelung durch den Bundesrat abgesagt wurde] Vorliegend hätte die Veranstaltung unter den geltenden Covid-19-Regeln (das heisst, 2G) durchgeführt werden können; die Absage der Veranstaltung war primär Folge der Abmeldung verschiedener Aussteller. Für die Frage, ob eine nachträgliche Anordnung vorliegt, durfte der Beschwerdegegner sodann auf den Zeitpunkt der Zusicherung abstellen. Abweisung. Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.
Stichworte: BEURTEILUNGSSPIELRAUM COVID-19 ERMESSENSKONTROLLE SUBVENTION
Rechtsnormen: Art. 9 BV § 11a Covid-19-Gesetz
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2023.00047
Urteil
der 4. Kammer
vom 13. Juli 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B und/oder RA C
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Beteiligung an nicht gedeckten Kosten eines Publikumsanlasses
mit überkantonaler Bedeutung,
hat sich ergeben:
I.
A. Am 17. Dezember 2021 ersuchte die A AG um "Zusicherung des Schutzschirms für Publikumsanlässe im Kanton Zürich" für die Veranstaltung "D", welche im März 2022 in Zürich stattfinden sollte. Mit Verfügung vom 14. Januar 2022 hiess das Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) namens der Volkswirtschaftsdirektion das Gesuch gut.
B. Am 28. Januar 2022 sagte die A AG die Veranstaltung ab. Am 18. März 2022 ersuchte sie um Leistungen des Schutzschirms im Schadensfall in der Höhe von mindestens Fr. 839'570.45 für die ungedeckten Kosten der Veranstaltung. Mit Verfügung vom 19. April 2022 wies das AWA das Gesuch ab.
II.
Einen gegen diese Verfügung gerichteten Rekurs wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 14. Dezember 2022 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 26. Januar 2023 liess die A AG dem Verwaltungsgericht beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Entscheid des Regierungsrats vom 14. Dezember 2022 aufzuheben und ihr "eine Beteiligung an nicht gedeckten Kosten für die Veranstaltung "D" 2022 in der Höhe von CHF 845'655 zuzusprechen"; eventualiter sei ihr eine Beteiligung an den nicht gedeckten Kosten für die Veranstaltung "D" 2022 zuzusprechen und die Sache zur Festsetzung der Höhe der Beteiligung an den Regierungsrat, subeventualiter an das AWA zurückzuweisen.
Mit Vernehmlassung vom 3. Februar 2023 schloss der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das AWA beantragte mit Beschwerdeantwort vom 1. März 2023, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen. Die A AG replizierte am 13. März 2023 und hielt an ihren Anträgen fest; das AWA verzichtete am 24. März 2023 auf erneute Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Volkswirtschaftsdirektion betreffend Beteiligungen an nicht gedeckten Kosten von Publikumsanlässen mit überkantonaler Bedeutung zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Nach Art. 11a des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) kann sich der Bund auf Gesuch hin an nicht gedeckten Kosten von Veranstaltern von Publikumsanlässen von überkantonaler Bedeutung zwischen dem 1. Juni 2021 und dem 31. Dezember 2022 beteiligen, die über eine kantonale Bewilligung verfügen und die im Zusammenhang mit der Bewältigung der Covid-19-Epidemie aufgrund behördlicher Anordnung abgesagt oder verschoben werden (Abs. 1, sogenannter "Schutzschirm" für die Veranstaltungsbranche). Der Bund beteiligt sich maximal im gleichen Ausmass an den Kosten wie die Kantone (Abs. 3); dabei sind die Leistungen des Schutzschirms subsidiär zu anderen Unterstützungsmassnahmen der öffentlichen Hand sowie zu Versicherungen und Stornierungsvereinbarungen (vgl. Abs. 4). Gemäss Abs. 6 regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.
Am 26. Mai 2021 erliess der Bundesrat die Verordnung über Massnahmen für Publikumsanlässe von überkantonaler Bedeutung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe, SR 818.101.28). Diese war bis am 31. Dezember 2022 in Kraft und regelte die Anforderungen an die Veranstaltungen und die Veranstaltungsunternehmen sowie die Anforderungen an die Ausgestaltung der Unterstützungsleistungen der Kantone, damit sich der Bund daran beteiligt.
Gemäss Art. 2 Abs. 1 Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe kann der Kanton Veranstaltungen von überkantonaler Bedeutung unterstützen, deren Durchführung zwischen dem 1. Juni 2021 und dem 31. Dezember 2022 geplant ist und die aufgrund einer nachträglichen behördlichen Anordnung wegen der Covid-19-Epidemie verschoben oder abgesagt werden. Der Bund beteiligt sich im Rahmen des von der Bundesversammlung bewilligten Verpflichtungskredits an diesen Kosten, sofern die unterstützten Veranstaltungsunternehmen die Voraussetzungen der Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe erfüllen (vgl. Art. 1 Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe).
2.2 Da der Bund lediglich die Voraussetzungen für eine Beteiligung an den kantonalen Unterstützungsgeldern festlegte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der Entscheidung, ob sie Veranstaltungen bzw. Veranstaltungsunternehmen unterstützen wollten oder nicht (vgl. auch AB 2021 S 228 [Votum Levrat]; vgl. Staatssekretariat für Wirtschaft [SECO], Erläuterungen zur Verordnung über Massnahmen für Publikumsanlässe von überkantonaler Bedeutung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 26. Mai 2021 [Erläuterungen], S. 2, verfügbar unter https://covid19.easygov.swiss/schutzschirm-publikumsanlaesse/).
Am 21. Juni 2021 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich einen Verpflichtungskredit sowie einen Nachtragskredit zur Schaffung eines Schutzschirms für Publikumsanlässe von überkantonaler Bedeutung gemäss Art. 11a Covid-19-Gesetz (ABl 2021-06-25, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000104). Demnach richtet sich die Beteiligung des Kantons Zürich grundsätzlich nach den Vorgaben gemäss der Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe, wobei die Unterstützung auf im Kanton Zürich durchgeführte Publikumsanlässe beschränkt wurde (vgl. dagegen Art. 1 Abs. 1 lit. d Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe).
2.3 Zum Zweck des Schutzschirms geht aus den parlamentarischen Beratungen – sowohl auf eidgenössischer als auch auf kantonaler Ebene – hervor, dass damit Planungssicherheit für Veranstaltungsunternehmen geschaffen werden sollte (vgl. AB 2021 N 519 [Votum Ryser], AB 2021 N 586 [Burgherr], AB 2021 S 227 f. [Thorens]; Teilprotokoll KR Vorlage 5721a, S. 1 und 4 [Voten Langenegger, Pfalzgraf]). Der Schutzschirm sollte vor allem im Fall "einer nachträglichen behördlichen, epidemiologisch begründeten Absage oder Verschiebung der Veranstaltung" greifen (SECO, Erläuterungen, S. 8; vgl. in diesem Zusammenhang auch Teilprotokoll KR Vorlage 5721a, S. 1 [Votum Langenegger], wo betont wird, dass "man heute schlicht nicht [weiss]" ob Grossveranstaltungen im Herbst und Winter aufgrund der epidemiologischen Lage auch wirklich durchgeführt werden können).
3.
3.1 Bei den Beiträgen an nicht gedeckten Kosten von Veranstaltern gemäss Art. 11a Covid-19-Gesetz und der Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe handelt es sich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2), was sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe ergibt. Der Kanton Zürich hat kein Gesetz geschaffen, das den Veranstaltungsunternehmen einen Anspruch auf Beiträge im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben einräumen würde; etwas anderes lässt sich auch dem Kreditbeschluss vom 21. Juni 2021 nicht entnehmen. Die Gewährung von Unterstützungsbeiträgen an Veranstalter von Publikumsanlässen von überkantonaler Bedeutung lag damit im Ermessen der Volkswirtschaftsdirektion bzw. des Regierungsrats (vgl. zum Ganzen VGr, 10. November 2022, VB.2022.00201, E. 5.1 [betreffend Zusatzbeiträge an Unternehmen der Gastronomiebranche] – 29. September 2022, VB.2022.000211, E. 3.1 f. – 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 4 [jeweils zu den Covid-19-Härtefallbeiträgen]; ferner BGr, 28. September 2022, 2C_8/2022, E. 1.3).
3.2 Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff. und N. 66 ff.). Ermessen wird rechtsverletzend ausgeübt, wenn die Ermessensausübung nicht pflichtgemäss erfolgte, etwa, wenn sie von sachfremden Kriterien geleitet oder überhaupt unmotiviert ist. Die pflichtgemässe Ermessensbetätigung hat sich an den verfassungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Willkürverbot, dem Gebot von Treu und Glauben, dem Verhältnismässigkeitsprinzip und der Wahrung der öffentlichen Interessen zu orientieren (BGE 141 V 365 E. 1.2; VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 4.2 Abs. 2; Donatsch, § 50 N. 26).
4.
4.1 Das hier interessierende Verfahren ist zweistufig: In der Planungsphase sichert der Kanton mittels Verfügung die Beteiligung an den ungedeckten Kosten zu (Art. 6 Abs. 1 Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe). Dazu hat das Veranstaltungsunternehmen vorgängig ein Gesuch bei der zuständigen kantonalen Behörde, hier dem AWA (Kompetenzdelegation), einzureichen (Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe). Wird die Veranstaltung wegen einer nachträglichen behördlichen Anordnung aufgrund der Covid-19-Epidemie abgesagt oder verschoben, kann eine Leistung im Umfang der ungedeckten Kosten an das Veranstaltungsunternehmen erfolgen (Art. 2 Abs. 1 Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe; vgl. zum Ganzen SECO, Erläuterungen, S. 2). Auch über ein solches Gesuch um Deckung der ungedeckten Kosten (nach einer Absage) hatte das AWA zu befinden (vgl. Art. 6 Abs. 2 Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe).
4.2 Zunächst ist auf die relevanten zeitlichen Abläufe einzugehen:
Am 16. Dezember 2021 reichte die Beschwerdeführerin das Gesuch um (gesundheitspolizeiliche) Bewilligung ihrer Veranstaltung ein (vgl. Art. 18 lit. c der Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 23. Juni 2021 [Covid-19-Verordnung besondere Lage]; in der hier massgebenden Fassung vom 8. September 2021 [AS 2021 542], wonach Fach- und Publikumsmessen mit mehr als 1000 anwesenden Personen pro Tag einer Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörde bedurften). Am 17. Dezember 2021 reichte die Beschwerdeführerin das Gesuch für die Zusicherung des Schutzschirms für Publikumsanlässe im Kanton Zürich ein. Gleichentags entschied der Bundesrat, dass ab dem 20. Dezember 2021 und (zunächst) befristet bis am 24. Januar 2022 verschärfte Massnahmen gelten (vgl. AS 2021 882). Insbesondere wurde der Zugang zu Fach- und Publikumsmessen, die nicht ausschliesslich im Freien stattfanden, auf geimpfte und genesene Personen beschränkt (sogenannte 2G-Regel; vgl. Art. 18 lit. a Covid-19-Verordnung besondere Lage [AS 2021 882]). Am 11. Januar 2022 erteilte die Volkswirtschaftsdirektion der Beschwerdeführerin die Bewilligung für die Durchführung der Veranstaltung "D" 2022 unter anderem mit dem Hinweis, dass der Zugang nach derzeitiger Regelung auf Personen mit einem Impf- oder Genesungszertifikat beschränkt ist. Mit Verfügung vom 14. Januar 2022 hiess der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin um Zusicherung des Schutzschirms gut. Am 19. Januar 2022 beschloss der Bundesrat eine Verlängerung der geltenden Massnahmen, insbesondere der 2G-Regel, (provisorisch) bis Ende März 2022 (vgl. AS 2022 21). Am 28. Januar 2022 sagte die Beschwerdeführerin die Veranstaltung ab, woraufhin sie am 18. März 2022 um Beteiligung an den ungedeckten Kosten aus dem Schutzschirm ersuchte.
4.3 Mit Verfügung vom 19. April 2022 wies der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin ab, da sowohl die gesundheitspolizeiliche Bewilligung als auch die Zusicherung des Schutzschirms unter Geltung der 2G-Regelung erfolgt seien. Letztere sei zwar zunächst bis am 24. Januar 2022 befristet gewesen; dennoch habe es sich bei der Verlängerung der Massnahmen nicht um eine Verschärfung gehandelt, das heisst, die Massnahme sei dieselbe geblieben, wie sie bereits der gesundheitspolizeilichen Bewilligung zugrunde gelegen habe. Eine Verschärfung der Massnahmen werde aber für eine Beteiligung des Kantons an den ungedeckten Kosten infolge einer Absage der Veranstaltung vorausgesetzt. Die Vorinstanz schützte diese Argumentation. Unter Hinweis auf das "Absageschreiben" vom 28. Januar 2021 erwog sie ergänzend, die Absage zahlreicher Aussteller habe dazu geführt, dass die Veranstaltung an den geplanten Daten und in der vorgesehenen Form für die Beschwerdeführerin unternehmerisch nicht mehr lohnenswert erschienen habe. Da somit nicht der Entscheid des Bundesrats vom 17. Dezember 2021 zur Absage geführt habe, seien die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Unterstützungsleistungen nicht erfüllt.
4.4 Letzteren Aspekt bestätigt die Beschwerdeführerin ausdrücklich, indem sie ausführt, die Absage der Veranstaltung "D" 2022 sei auf die Abmeldung verschiedener Aussteller zurückgegangen. Deren Rückzug von der Veranstaltung sei jedoch "direkt kausal aufgrund der Anordnung der 2G-Regel durch den Bundesrat" erfolgt. In den Akten liegen verschiedene E-Mails von Ausstellern. Darin begründeten diese ihre Nichtteilnahme einerseits damit, dass ihre Mitarbeitenden aufgrund der 2G-Regelung die Stände nicht hätten betreuen können (vgl. …, auch zum Folgenden: "etliche Mitarbeiter von uns und unseren Standpartner" erfüllen die geltenden Auflagen des Bundes nicht; "Leider sind 3 der […] welche die Firmen und den Stand betreut hätten nicht geimpft"). Andererseits führten mehrere Aussteller die Nichtteilnahme anderer Aussteller zur Begründung für ihren Rückzug an. Es kann vor diesem Hintergrund somit nicht gesagt werden, die Absage der Veranstaltung "D" 2022 sei aufgrund der behördlich angeordneten Verlängerung der 2G-Regelung erfolgt; vielmehr resultierte sie insbesondere aus dem Umstand, dass offenbar (zahlreiche) Mitarbeitende der Aussteller nicht geimpft (oder genesen) waren. Wie vorstehend ausgeführt, war es nicht Zweck des Schutzschirms, das damit verbundene (unternehmerische) Risiko abzusichern (vgl. vorn, E. 2.3).
Im Zusammenhang mit der Absage vieler Aussteller verweist die Beschwerdeführerin auf eine Information, die auf der Webseite des Kantons ersichtlich war und wonach eine nachträgliche Anordnung der 2G-Regel einen Anspruch auf Unterstützungsleistungen habe begründen können, sofern etwa "entscheidende Protagonisten" nicht mehr hätten teilnehmen können. Dabei wurden exemplarisch etwa Sportler bei Mannschaftssportarten oder Künstler bei Konzerten genannt. Diese Beispiele sind jedoch nicht vergleichbar mit den hier interessierenden "Protagonisten". Denn den Ausstellern war es grundsätzlich möglich, an der Veranstaltung teilzunehmen. Insbesondere wären sie durch die 2G-Regelung im Rahmen des Aufbaus nicht tangiert gewesen. Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin vor, die Besucher hätten aufgrund der Abmeldung vieler Aussteller eine beinahe leere Messehalle vorgefunden. Damit nimmt sie zumindest sinngemäss auf das Besucherinteresse Bezug. Mangelndes Besucherinteresse, auch wenn dieses in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie steht, sollte jedoch vom Schutzschirm gerade nicht erfasst werden (SECO, Erläuterungen, S. 3).
Zusammenfassend ist der Schluss der Vorinstanz, die Absage der Veranstaltung "D" 2022 sei aufgrund der Absagen der Aussteller – und nicht aufgrund des Entscheids des Bundesrats vom 19. Januar 2022 – erfolgt, nicht zu beanstanden.
4.5 Sodann ist der Schluss der Vorinstanzen auch insofern nachvollziehbar, als diese festhielten, die Absage sei nicht aufgrund einer nachträglichen behördlichen Anordnung erfolgt. Wie dargelegt (vorn, E. 4.2), ergingen sowohl die Bewilligung der Veranstaltung als auch die Zusicherung des Schutzschirms unter Geltung der 2G-Regelung. Um zu beurteilen, ob eine nachträgliche behördliche Anordnung vorliegt, stellten die Vorinstanzen auf den Zeitpunkt der Zusicherungsverfügung ab (vgl. diesbezüglich SECO, Erläuterungen, S. 3: "Die behördliche Anordnung muss zeitlich nach der kantonalen Bewilligung […] und nach der Zusicherung des 'Schutzschirmes' erfolgen"). Diese Vorgehensweise ist nicht rechtsfehlerhaft, zumal es hier um eine Ermessenssubvention geht und damit erst die Zusicherung des Schutzschirms die damit beabsichtigte Planungssicherheit zu begründen vermag. Das Argument der Beschwerdeführerin, die Planungsphase finde ihren Abschluss in der Gesuchseinreichung, vermag daran nichts zu ändern. Da die 2G-Regelung bereits im Zeitpunkt der Verfügung betreffend Zusicherung des Schutzschirms Geltung hatte, durften die Vorinstanzen somit das Vorliegen einer nachträglichen behördlichen Anordnung verneinen. Im Übrigen war im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung schon bekannt, dass der Bundesrat die 2G-Regelung anordnen könnte, da dazu vorgängig eine Vernehmlassung durchgeführt worden war (vgl. Medienmitteilung vom 10. Dezember 2021 [https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-86417.html]). Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, dass die bundesrätlichen Massnahmen gar nie hätten befristet werden müssen, wenn dem zeitlichen Anwendungsbereich derselben keine Relevanz zukäme. Da die Befristung aber auf Verhältnismässigkeitsüberlegungen und die dadurch notwendige (regelmässige) Überprüfung der Massnahmen zurückgeht, kann die Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten.
4.6 Auch die weiteren R.en der Beschwerdeführerin führen zu keinem anderen Ergebnis.
4.6.1 Zunächst hält sie dafür, die Vorinstanzen hätten mit der verlangten "Auflagenverschärfung" eine Voraussetzung geschaffen, die keine gesetzliche Grundlabe habe. Weder Art. 11a Abs. 1 Covid-19-Gesetz noch Art. 2 Abs. 1 Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe verlangten eine Auflagenverschärfung. In dieser Hinsicht legt der Beschwerdegegner dar, dass eine behördliche Massnahme, welche bereits im Zeitpunkt der Zusicherung des Schutzschirms gelte, nicht zu einem späteren Zeitpunkt kausal für die Absage einer Veranstaltung sein könne. Es seien deshalb nur "schärfere" als die im Verfügungszeitpunkt geltenden behördlichen Anordnungen denkbar, die die Veranstaltungsunternehmen zur reduzierten Durchführung oder zur Absage der Veranstaltung zwingen. Diese Auslegung der anwendbaren Bestimmungen ist nachvollziehbar und – mit Blick auf die Regelungsmaterie – nicht zu beanstanden (vgl. vorn, E. 3).
Etwas anderes lässt sich auch aus dem Zweck des Schutzschirms nicht ableiten (vgl. dazu vorn, E. 2.3). Die Beschwerdeführerin befand sich nicht in einer Situation, wie sie vom Schutzschirm hätte erfasst werden sollen, sondern sie sah sich vielmehr – wie aufgezeigt (E. 4.4) – mit der Abmeldung ihrer Ausstellerinnen und Aussteller konfrontiert.
4.6.2 Die Beschwerdeführerin bringt überdies vor, dass sie sich im Rahmen der gesamten Planungsphase auf die Geltung ihres 3G-Schutzkonzepts verlassen und dies auch den Ausstellern kommuniziert habe. Sie habe bis zur Einreichung des Gesuchs am 16. Dezember 2021 nicht erahnen können "und musste dies auch nicht", dass ab dem 20. Dezember 2021 eine 2G-Regel gelten würde. Diese Vorbringen verfangen jedoch nicht. Die von Art. 5 Abs. 1 lit. b Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe geforderte kantonale Bewilligung bedeutet nicht, dass der Schutzschirm von einem konkreten Schutzkonzept abhängig gemacht wird; vielmehr zielt diese Vorgabe darauf ab, dass die Veranstaltung im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung (für den Schutzschirm) nach aktuellem Stand bewilligungsfähig wäre (vgl. SECO, Erläuterungen, S. 6). Aus der gesundheitspolizeilichen Bewilligung geht denn auch hervor, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen der Veranstaltung "die jeweils aktuell gültigen Massnahmen zum Zeitpunkt der Veranstaltung gemäss Covid-19-Verordnung besondere Lage" umsetzen müsse (vgl. dazu Art. 18 lit. b in Verbindung mit Art. 10 Covid-19-Verordnung besondere Lage); gleichzeitig wurde darin auf die bereits geltende 2G-Regelung hingewiesen. Die Beschwerdeführerin konnte sich somit von vornherein nicht darauf verlassen, dass das (ursprünglich) von ihr erstellte Schutzkonzept im Rahmen der Veranstaltung (im März 2022) weiterhin aktuell und umsetzbar sein würde. Zudem musste die Beschwerdeführerin – wie bereits dargelegt – im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung mit der gleichentags erfolgten Anordnung von 2G durch den Bundesrat rechnen.
4.6.3 Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Es ist jedoch nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführerin anders behandelt worden wäre als andere Veranstaltungsunternehmen; den Akten lassen sich keine entsprechenden Hinweise entnehmen. Schliesslich ist nicht nachvollziehbar, weshalb der Anspruch auf Gleichbehandlung "gebietet", "dass die Anspruchsvoraussetzungen für erfüllt zu beurteilen sind".
4.6.4 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Verbots widersprüchlichen Verhaltens (Art. 9 BV) geltend. Sie bringt insbesondere vor, das Gemeinwesen habe unter dem Titel des Schutzschirms umfangreiche Mittel bereitgestellt und diese den Veranstaltungsunternehmen zur Vermittlung von Planungssicherheit zugesichert. Hätte sie gewusst, dass das Gemeinwesen "dereinst nicht dem von ihm verblich zugesagten Ziel der Schaffung von Planungssicherheit nachleben wird, hätte sie gar nicht erst mit der Organisation einer planungsintensiven Grossveranstaltung wie der Veranstaltung "D" begonnen". Auch diese Rüge geht jedoch an der Sache vorbei. Die im Rahmen der Covid-19-Verordnung Publikumsanlässe angestrebte Planungssicherheit wollte die Situation der Beschwerdeführerin von vornherein nicht abdecken (vgl. vorn, E. 2.3 und 4.6.1 Abs. 2). Denn wie dargelegt, wäre die von der Beschwerdeführerin geplante Veranstaltung grundsätzlich durchführbar gewesen. Sodann war die Zusicherung mit einer ersten Verfügung und die nachträgliche Prüfung der Voraussetzungen für eine Beteiligung des Kantons im Fall einer Absage systemimmanent (vgl. vorn, E. 4.1). Aus der "Zusicherung" an sich kann die Beschwerdeführerin demnach nichts zu ihren Gunsten ableiten.
4.7 Zusammenfassend haben Vorinstanz und Beschwerdegegner das ihnen zukommende Ermessen nicht rechtsverletzend ausgeübt, indem sie der Beschwerdeführerin eine Beteiligung an den ungedeckten Kosten für die Veranstaltung "D" 2022 versagten.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG). Dem in seinem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegner steht praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00846, E. 5.2 [zum AWA]; vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51 mit Hinweisen).
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 120.-- Zustellkosten, Fr. 15'120.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Regierungsrat.
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer:
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Aus den nachfolgenden Gründen ist die Beschwerde nach Auffassung einer Kammerminderheit gutzuheissen:
Der Gesetzgeber konnte sich im Frühling 2021 nicht vorstellen, dass bereits im Herbst 2021 Grossveranstaltungen nur noch mit Zertifikatspflicht durchgeführt werden dürfen, weshalb nach dem Wortlaut der von ihm geschaffenen Regelung lediglich Unternehmen vom Schutzschirm profitieren sollten, deren Veranstaltungen behördlicherseits abgesagt werden. Gemäss den parlamentarischen Voten bezweckte der Schutzschirm für Grossveranstaltungen jedoch Planungssicherheit zu schaffen, damit die mit der Pandemie verbundenen Unsicherheiten nicht gänzlich vom unternehmerischen Risiko zu tragen sind und damit – was auch dem öffentlichen Interesse widerspreche – kaum mehr Grossveranstaltungen geplant würden. Nach teleologischer Auslegung der Schutzschirm-Bestimmungen im Lichte des damaligen Kontextes müssen diese demzufolge auch dann greifen, wenn geplante Veranstaltungen durch nachträgliche pandemische Massnahmen faktisch verunmöglicht werden, ohne dass deren Durchführung indes verboten würde.
Aufgrund des Zwecks des Schutzschirms ergibt sich desweitern, dass für die Beurteilung der "Nachträglichkeit" auf die geltenden Massnahmen im Zeitpunkt des Gesuchs abzustellen ist – damit vorliegend auf die Geltung der 3G-Regel. Wird auf den Bewilligungszeitpunkt abgestellt, läuft dies der vom Gesetzgeber beabsichtigten Planungssicherheit zuwider und wird das Risiko der Änderung der pandemischen Lage und der damit einhergehenden Massnahmen wieder auf die Veranstalter (zurück)abgewälzt, sodass die anspruchsbegründende Zusicherung schliesslich – wie vorliegend – obsolet und wertlos werden kann, je nachdem wie sich die Lage zwischen Gesuch und Zusicherung entwickelt. Das Vorgehen des Beschwerdegegners erweist sich im Ergebnis als willkürlich und damit rechtswidrig.