Sozialhilfe | Streitgegenstand ist, ob und in welcher Höhe vom grundsätzlichen Anspruch des Beschwerdeführers auf Sozialhilfeleistungen von Fr. 975.50 ein Konkubinatsbeitrag seiner Lebenspartnerin von Fr. 793.20 bzw. Fr. 756.50 abzuziehen respektive im Unterstützungsbudget des Beschwerdeführers als Einnahme anzurechnen ist (E. 3.1). Gemäss ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bilden die SKOS-Richtlinien ohne Weiteres eine genügende Grundlage für die in den SKOS-Richtlinien vorgesehene Berücksichtigung des Konkubinatsbeitrags. Aus dem Wortlaut von § 16 Abs. 2 SHV ergibt sich nicht, dass sämtliche Personen, deren Einkünfte bei der Bedarfsberechnung zu berücksichtigen sind, dort bereits explizit aufgelistet wären. Eine solche enge Auslegung widerspräche sodann dem auf Gesetzesstufe (§ 2 Abs. 2 SHG) verankerten Subsidiaritätsprinzip. Es wäre eine widersprüchliche Rechtsetzung, die Umschreibung des vorrangig in Anspruch zu nehmenden Unterstützungsnetzes oder andere Detailfragen in der SHV abschliessend zu regeln und gleichzeitig auf die ausführlicheren SKOS-Richtlinien zu verweisen, wie dies in § 17 Abs. 1 SHV geschieht. Mithin ergibt sich aus der grammatikalischen, systematischen und teleologischen Auslegung von § 16 Abs. 2 SHV, dass die dortige Auflistung nicht abschliessend ist (E. 4.2). Die Berechnungen des Beschwerdeführers, wonach er und seine Konkubinatspartnerin, welche als IV-Rentnerin Ergänzungsleistungen bezieht, als Ehepaar besser gestellt wären, sind lediglich theoretischer Natur, käme doch dem zuständigen Amt bei der Festlegung der konkreten Höhe der Ergänzungsleistungen in dieser Konstellation ein gewisses Ermessen etwa hinsichtlich der Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens des Beschwerdeführers zu. Vorliegend sind ohnehin Sozialhilfeleistungen Streitgegenstand und nicht Ergänzungsleistungen. Es besteht somit kein Anlass und liegt nicht in der Kompetenz des Verwaltungsgerichts, allfällige Ungleichbehandlungen von Konkubinatspartnern undEhepaaren innerhalb des Ergänzungsleistungsrechts zu beseitigen. Wenn, dann wäre es Aufgabe des Bundesgesetzgebers, das ELG entsprechend anzupassen (E. 4.3).
Die Differenz zwischen Bedarf und Einkommen kann von der nicht unterstützten Person vollumfänglich als Konkubinatsbeitrag gefordert werden. Ohnehin kann das Verwaltungsgericht die Angemessenheit der angefochtenen Anordnung grundsätzlich nicht überprüfen (E. 4.4).
Es ist nicht ersichtlich, woraus sich die erhöhte Schutzbedürftigkeit von IV-Rentnern in Bezug auf die Grösse ihres Haushaltsbudgets ergeben sollte. Im Gegenteil ergäbe sich eine rechtsungleiche Bevorzugung von Ergänzungsleistungsbezügern etwa gegenüber betroffenen Lohnempfängern, wenn sie sich über den ihnen zugestandenen Bedarf gemäss erweitertem SKOS-Budget hinaus auf den ergänzungsleistungsrechtlichen Existenzbedarf berufen könnten (E. 4.5).
Abweisung der Beschwerde, Gewährung UP/URB.
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Geschäftsnummer: VB.2022.00333 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 18.01.2024 Spruchkörper: 3. Abteilung/Einzelrichter Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 08.07.2025 abgewiesen. Rechtsgebiet: Fürsorgerecht Betreff: Sozialhilfe
Streitgegenstand ist, ob und in welcher Höhe vom grundsätzlichen Anspruch des Beschwerdeführers auf Sozialhilfeleistungen von Fr. 975.50 ein Konkubinatsbeitrag seiner Lebenspartnerin von Fr. 793.20 bzw. Fr. 756.50 abzuziehen respektive im Unterstützungsbudget des Beschwerdeführers als Einnahme anzurechnen ist (E. 3.1). Gemäss ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bilden die SKOS-Richtlinien ohne Weiteres eine genügende Grundlage für die in den SKOS-Richtlinien vorgesehene Berücksichtigung des Konkubinatsbeitrags. Aus dem Wortlaut von § 16 Abs. 2 SHV ergibt sich nicht, dass sämtliche Personen, deren Einkünfte bei der Bedarfsberechnung zu berücksichtigen sind, dort bereits explizit aufgelistet wären. Eine solche enge Auslegung widerspräche sodann dem auf Gesetzesstufe (§ 2 Abs. 2 SHG) verankerten Subsidiaritätsprinzip. Es wäre eine widersprüchliche Rechtsetzung, die Umschreibung des vorrangig in Anspruch zu nehmenden Unterstützungsnetzes oder andere Detailfragen in der SHV abschliessend zu regeln und gleichzeitig auf die ausführlicheren SKOS-Richtlinien zu verweisen, wie dies in § 17 Abs. 1 SHV geschieht. Mithin ergibt sich aus der grammatikalischen, systematischen und teleologischen Auslegung von § 16 Abs. 2 SHV, dass die dortige Auflistung nicht abschliessend ist (E. 4.2). Die Berechnungen des Beschwerdeführers, wonach er und seine Konkubinatspartnerin, welche als IV-Rentnerin Ergänzungsleistungen bezieht, als Ehepaar besser gestellt wären, sind lediglich theoretischer Natur, käme doch dem zuständigen Amt bei der Festlegung der konkreten Höhe der Ergänzungsleistungen in dieser Konstellation ein gewisses Ermessen etwa hinsichtlich der Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens des Beschwerdeführers zu. Vorliegend sind ohnehin Sozialhilfeleistungen Streitgegenstand und nicht Ergänzungsleistungen. Es besteht somit kein Anlass und liegt nicht in der Kompetenz des Verwaltungsgerichts, allfällige Ungleichbehandlungen von Konkubinatspartnern und Ehepaaren innerhalb des Ergänzungsleistungsrechts zu beseitigen. Wenn, dann wäre es Aufgabe des Bundesgesetzgebers, das ELG entsprechend anzupassen (E. 4.3). Die Differenz zwischen Bedarf und Einkommen kann von der nicht unterstützten Person vollumfänglich als Konkubinatsbeitrag gefordert werden. Ohnehin kann das Verwaltungsgericht die Angemessenheit der angefochtenen Anordnung grundsätzlich nicht überprüfen (E. 4.4). Es ist nicht ersichtlich, woraus sich die erhöhte Schutzbedürftigkeit von IV-Rentnern in Bezug auf die Grösse ihres Haushaltsbudgets ergeben sollte. Im Gegenteil ergäbe sich eine rechtsungleiche Bevorzugung von Ergänzungsleistungsbezügern etwa gegenüber betroffenen Lohnempfängern, wenn sie sich über den ihnen zugestandenen Bedarf gemäss erweitertem SKOS-Budget hinaus auf den ergänzungsleistungsrechtlichen Existenzbedarf berufen könnten (E. 4.5). Abweisung der Beschwerde, Gewährung UP/URB.
Stichworte: ERGÄNZUNGSLEISTUNGEN KONKUBINATSBEITRAG LEGALITÄTSPRINZIP RECHTSGLEICHHEIT SKOS-RICHTLINIEN SUBSIDIARITÄTSPRINZIP WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen: Art. 11 Abs. I lit. a ELG Art. 11a Abs. I ELG § 2 Abs. II SHG § 14 SHG § 16 Abs. II SHV § 17 Abs. I SHV § 20 Abs. I lit. a VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
VB.2022.00333
Urteil
der Einzelrichterin
vom 18. Januar 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Samuel Boller.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Volketswil, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sozialhilfe,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 17. November 2021 sprach die Sozialbehörde Volketswil A auf dessen Gesuch hin für die Zeit vom 1. September 2021 bis zum 31. August 2022 wirtschaftliche Hilfe in der Höhe von Fr. 975.50 pro Monat zu, zuzüglich allfälliger monatlicher situationsbedingter Leistungen sowie der Krankenkassenprämie und Leistungen nach Krankenversicherungsgesetz (KVG), abzüglich allfälliger monatlicher Einkommen (Dispositivziffer 1). Die Sozialbehörde verband die Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe mit diversen Auflagen und Weisungen und wies A auf die Folgen einer allfälligen Widerhandlung hin (Dispositivziffern 2–10).
II.
Daraufhin erhob A mit Eingabe vom 24. Dezember 2021 Rekurs beim Bezirksrat Uster und beantragte, die Sozialbehörde sei zu verpflichten, umgehend und für die Dauer des Verfahrens wirtschaftliche Sozialhilfe in der Höhe von Fr. 1'379.65 zu leisten. Die Gemeinde sei zu verpflichten, für die materielle Grundsicherung rückwirkend ab Gesuchseinreichung und zukünftig monatlich Fr. 975.- auszuzahlen, zuzüglich der Prämie für die obligatorische Krankenversicherung von Fr. 398.15. Sodann sei festzustellen, dass die Anrechnung des Konkubinatsbeitrags von Fr. 861.85 nicht zulässig sei. Im Rahmen der Rekursreplik vom 25. März 2022 beantragte A, nunmehr anwaltlich vertreten, die Sozialbehörde sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme anzuweisen, ihm für die Dauer des Verfahrens existenzsichernde Sozialhilfeleistungen ohne Abzug eines Konkubinatsbeitrags auszuzahlen. Eventualiter zu den bereits gestellten Anträgen sei der Konkubinatsbeitrag angemessen zu reduzieren. Daneben ersuchte A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung sowie um Zusprechung einer Parteientschädigung. Mit Beschluss vom 28. April 2022 hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut und fasste Dispositivziffer 1 des Beschlusses der Sozialbehörde vom 17. November 2021 wie folgt neu (Dispositivziffer I):
" A wird aufgrund der monatlichen Bedarfsrechnung gemäss den SKOS-Richtlinien und den Erwägungen vom 1. September 2021 bis 31. August 2022 gesetzliche wirtschaftliche Hilfe in der Höhe von Fr. 975.50, zuzüglich allfälliger monatlicher situationsbedingter Leistungen sowie der Krankenkassenprämie und Leistungen nach KVG und abzüglich allfälliger monatlicher Einkommen, gewährt. Für die Zeit vom 1. September 2021 bis 31. Dezember 2021 wird A ein monatlicher Konkubinatsbeitrag in der Höhe von Fr. 793.20 und vom 1. Januar 2022 bis 31. August 2022 in der Höhe von Fr. 756.50 angerechnet. Allfällige, nachträglich hinzukommende Ausgaben der Konkubinatspartnerin sind der Sozialbehörde zu melden und werden gemäss SKOS-Richtlinien berücksichtigt."
Das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen wies der Bezirksrat ab (Dispositivziffer II). Die Gesuche von A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung hiess er gut (Dispositivziffer III). Verfahrenskosten erhob der Bezirksrat keine (Dispositivziffer V), eine Parteientschädigung sprach er nicht zu (Dispositivziffer VI).
III.
A gelangte in der Folge mit Beschwerde vom 31. Mai 2022 an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Sozialbehörde sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme anzuweisen, ihm für die Dauer des Verfahrens ab Rekurseinreichung vom 24. Dezember 2021 existenzsichernde Sozialhilfeleistungen von Fr. 975.50 (Grundbedarf Fr. 538.-, Miete Fr. 437.50) ohne Abzug eines Konkubinatsbeitrags auszuzahlen. Sodann sei Dispositivziffer I des Beschlusses des Bezirksrats vom 28. April 2022 aufzuheben und festzustellen, dass die Sozialbehörde keinen rechtsgenügenden Entscheid über die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags erlassen habe. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung des Konkubinatsbeitrags an den Bezirksrat zurückzuweisen. Schliesslich ersuchte A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Sozialbehörde. Mit Präsidialverfügung vom 2. Juni 2022 setzte das Verwaltungsgericht der Sozialbehörde und dem Bezirksrat eine Frist von zehn Tagen an, um zum Gesuch um vorsorgliche Massnahmen schriftlich Stellung zu nehmen und die Akten einzureichen. Zugleich setzte es der Sozialbehörde und dem Bezirksrat eine Frist von 30 Tagen zur Einreichung der Beschwerdeantwort bzw. der Beschwerdevernehmlassung an. Am 17. Juni 2022 trafen die Akten des Bezirksrats und der Sozialbehörde beim Verwaltungsgericht ein. Der Bezirksrat verzichtete mit Schreiben vom 13. Juni 2022 (Poststempel vom 16. Juni 2022) auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde und verwies in Bezug auf die beantragten vorsorglichen Massnahmen auf die Ausführungen im angefochtenen Beschluss. Die Sozialbehörde nahm dazu keine Stellung.
Mit Präsidialverfügung vom 21. Juni 2022 wies das Verwaltungsgericht die Sozialbehörde an, A im Sinn einer vorsorglichen Massnahme ab 31. Mai 2022 wirtschaftliche Hilfe ohne Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags zu leisten. Auf die dagegen von der Gemeinde Volketswil erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten trat das Bundesgericht mit Urteil 8C_491/2022 vom 5. September 2022 nicht ein.
Die Einzelrichterin erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (statt vieler VGr, 8. Mai 2023, VB.2021.00511, E. 1; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17). Im Streit liegt die Anrechnung von Einnahmen in Form eines Konkubinatsbeitrags an die wirtschaftliche Hilfe des Beschwerdeführers von monatlich Fr. 793.20 respektive Fr. 756.50. Da der Streitwert Fr. 9'224.80 (4 x Fr. 793.20 + 8 x Fr. 756.50) und damit weniger als Fr. 20'000.- beträgt und dem Fall überdies keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist er von der Einzelrichterin zu entscheiden (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2 VRG).
2.
2.1 Gemäss § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Grundlage für deren Bemessung bilden gemäss § 17 Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS). Zu den eigenen Mitteln, die für die Bestreitung des Lebensunterhalts herangezogen werden sollen, gehören alle Einkünfte der hilfesuchenden Personen und der mit ihnen zusammenlebenden Ehegatten bzw. eingetragenen Partnern (§ 16 Abs. 2 SHV). Nach dem Subsidiaritätsprinzip (§ 2 Abs. 2 SHG) wird Sozialhilfe nur gewährt, soweit der Einzelne keinen Zugang zu einer anderweitigen, zumutbaren Hilfsquelle hat. Das Subsidiaritätsprinzip ist Ausdruck der Pflicht zur Mitverantwortung und Solidarität gegenüber der Gemeinschaft, wie sie in Art. 6 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verankert ist (BGE 141 I 153 E. 4.2).
2.2 Die in familienähnlichen Gemeinschaften zusammenlebenden Personen gelten in der Regel nicht als Unterstützungseinheit. Leben die Partner jedoch in einem stabilen Konkubinat und wird nur eine Person unterstützt, dürfen Einkommen und Vermögen des nicht unterstützten Konkubinatspartners angemessen berücksichtigt werden. Ein solches Vorgehen rechtfertigt sich, obwohl das Konkubinat zwar nicht mit der Ehe auf dieselbe Ebene gestellt wird, aber aufgrund des gemeinsamen Wirtschaftens und der tatsächlich gelebten Solidarität unter den Konkubinatspartnern diesbezüglich mit der Ehe rechtsgleich zu behandeln ist (BGE 142 V 513 E. 5.2.1; BGE 141 I 153 E. 5.2; BGE 129 I 1 E. 3.2.4; BGr, 19. Juli 2010, 8C_196/2010, E. 5.3; VGr, 7. November 2019, VB.2018.00357, E. 3.1.; VGr, 29. Januar 2015, VB.2014.00490, E. 3; SKOS-Richtlinien, Kap D.4.4 Abs. 1; Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, Kap. 6.2.03, 1. März 2021 sowie Kap. 17.5.01, 1. März 2021). Ein Konkubinat gilt als stabil, wenn die Partner seit mindestens zwei Jahren in einer Beziehung zusammenleben oder wenn sie weniger als zwei Jahre zusammenleben, aber ein gemeinsames Kind haben (SKOS-Richtlinien, Kap. D.4.4 Abs. 2). Aus diesen Umständen entsteht jedoch lediglich eine Vermutung zugunsten eines stabilen Konkubinats. Demgegenüber steht es der hilfesuchenden Person offen, nachzuweisen, dass es sich konkret um eine weniger intensive bzw. nicht so stabile Beziehung handelt und deshalb kein gegenseitiger Beistand wie in einer Ehe zu erwarten ist oder tatsächlich erbracht wird (SKOS-Richtlinien, Kap. D.4.4 Abs. 2; Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 6.2.03, 1. März 2021; VGr, 15. Juni 2012, VB.2012.00296, E. 3.3).
2.3 In einem stabilen Konkubinat sind dem erweiterten SKOS-Budget der nicht unterstützten leistungspflichtigen Person sämtliche Einnahmen gegenüberzustellen. Die Differenz zwischen Bedarf und Einkommen kann von der nicht unterstützten Person vollumfänglich als Konkubinatsbeitrag gefordert werden (SKOS-Richtlinien Kap. D.4.4, Praxishilfe Erweitertes SKOS-Budget Ziff. 1; BGE 142 V 513 E. 5.2.1). Ist der nicht unterstützte Konkubinatspartner leistungsfähig, ist unerheblich, woher seine Einnahmen stammen. Ist praxisgemäss das gesamte Netto-Erwerbseinkommen aus selbständiger oder unselbständiger Erwerbstätigkeit anrechenbar, sind auch sämtliche Ersatzeinkommen wie AHV- und IV-Renten, Ergänzungsleistungen, Arbeitslosenunterstützung oder andere Taggelder von Versicherungen anzurechnen. Dies ist Folge einer konsequenten Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes als Ausdruck der Eigenverantwortung, wonach zunächst alle anderen Möglichkeiten auszuschöpfen sind (BGE 142 V 513 E. 5.2.1).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer lebt mit seiner Lebenspartnerin und den zwei gemeinsamen Kindern in Volketswil. Unbestrittenermassen besteht ein stabiles Konkubinat. Unangefochten und ausgewiesen ist sodann der grundsätzliche Anspruch des Beschwerdeführers auf Sozialhilfeleistungen von Fr. 975.50 (Grundbedarf Fr. 538.-, Miete Fr. 437.50). Strittig und zu prüfen ist demgegenüber, ob und in welcher Höhe hiervon ein Konkubinatsbeitrag seiner Lebenspartnerin abzuziehen respektive im Unterstützungsbudget des Beschwerdeführers als Einnahme anzurechnen ist.
3.2 Die Vorinstanz erwog, entgegen dem Beschwerdeführer mangle es der Berücksichtigung eines Konkubinatsbeitrags aufgrund des in § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) enthaltenen Verweises auf die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) nicht an der notwendigen gesetzlichen Grundlage (E. 4.1.5). Ebenso wenig zu beanstanden sei die Berücksichtigung der seiner Lebenspartnerin zustehenden Invaliden- und Ergänzungsleistungen bei der Berechnung des Konkubinatsbeitrags (E. 4.1.6). Die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags im Unterstützungsbudget des Beschwerdeführers erweise sich grundsätzlich als verhältnis- und rechtmässig (E. 4.1.7). Gestützt auf die von ihr anschliessend erstellten Bedarfsrechnungen schloss die Vorinstanz, dem Beschwerdeführer sei für die Zeit vom 1. September bis 31. Dezember 2021 ein Konkubinatsbeitrag von Fr. 793.20 und für die Zeit vom 1. Januar bis 31. August 2022 ein solcher von Fr. 756.50 anzurechnen.
3.3 Der Beschwerdeführer focht diese Bedarfsrechnungen betreffend seine Konkubinatspartnerin betraglich nicht an. Demnach ist für die betreffenden Zeiträume von Mehreinnahmen seiner Konkubinatspartnerin in der Höhe von Fr. 793.20 respektive Fr. 756.50 auszugehen.
Indes rügte er, dass ihm aufgrund des fehlerhaften Dispositivs des Beschlusses vom 17. November 2021 kein Konkubinatsbeitrag angerechnet werden könne, die zürcherische Sozialhilfegesetzgebung einen Konkubinatsbeitrag implizit ausschliesse, auf jeden Fall aber keine gesetzliche Grundlage für eine Anrechnung bestehe, dass die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin die Tatsache übergingen, dass der angerechnete Konkubinatsbeitrag im vorliegenden Fall zu einer eklatanten Schlechterstellung des Konkubinatspaares gegenüber einem Ehepaar führe, dass die vollumfängliche Anrechnung der Einnahmenüberschüsse den SKOS-Richtlinien zuwiderlaufe und dass die Vorinstanz sowie die Beschwerdegegnerin die gesetzlichen Vorgaben sowie die Funktion von Ergänzungsleistungen missachteten.
4.
4.1
4.1.1 Die Beschwerdegegnerin hielt im Beschluss vom 17. November 2021 in Dispositivziffer 1 fest, dem Beschwerdeführer werde für die Zeit vom 1. September 2021 bis zum 31. August 2022 wirtschaftliche Hilfe in der Höhe von Fr. 975.50 pro Monat, zuzüglich allfälliger monatlicher situationsbedingter Leistungen sowie der Krankenkassenprämie und Leistungen nach KVG, abzüglich allfälliger monatlicher Einkommen, gewährt. Die Höhe des als Einnahme angerechneten Konkubinatsbeitrags von Fr. 861.65 ergab sich dabei aus den Erwägungen des Beschlusses.
4.1.2 In teilweiser Gutheissung des hiergegen erhobenen Rekurses reduzierte die Vorinstanz den Konkubinatsbeitrag und nannte dessen Höhe in Dispositivziffer 1 des vorliegend angefochtenen Beschlusses vom 28. April 2022 explizit (oben, E. II). Die Vorinstanz erwog hierzu, im Fall der Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags müsse dieser auch im Entscheiddispositiv festgehalten werden, zumal dieser Betrag nur dann klar erkennbar und damit auch anfechtbar sei, wobei die Kenntnis der sich aus einem Entscheid ergebenden Rechte und Pflichten von entscheidender Bedeutung sei für den Entscheid, ob ein Rechtsmittel ergriffen werden solle.
4.1.3 Die Anrechnung des Konkubinatsbeitrags war vorliegend für den Beschwerdeführer gerade der Grund für die Ergreifung von Rechtsmitteln, namentlich des Rekurses an die Vorinstanz und der Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Die Höhe des anzurechnenden Konkubinatsbeitrags von Fr. 861.65 war ihm wohlbekannt. Aus dessen fehlenden Nennung im Dispositiv ist dem Beschwerdeführer somit kein Nachteil entstanden. Im Entscheiddispositiv der Vorinstanz wurden die Beträge sodann explizit genannt und die entsprechende Dispositivziffer des Beschlusses der Beschwerdegegnerin abgeändert (oben, Prozessgeschichte E. II.). Die Rüge des Beschwerdeführers, wonach ein im Dispositiv nicht genannter Konkubinatsbeitrag keine Rechtswirksamkeit entfalten könne, ist daher nicht nachvollziehbar. In Rechtskraft getreten ist das Entscheiddispositiv des Beschlusses der Beschwerdegegnerin nicht, weshalb nicht ersichtlich ist, was der Beschwerdeführer aus seiner Aussage, wonach nur das Entscheiddispositiv in Rechtskraft treten könne, ableiten möchte. Ohnehin können auch die Erwägungen an der Rechtskraft teilhaben; dies vor allem dann, wenn das Dispositiv ausdrücklich ("im Sinne der Erwägungen") oder dem Sinn nach auf sie verweist bzw. wenn wie vorliegend der Sinn des ganzen Entscheids auf sie verweist (VGr, 17. Dezember 2015, VB.2015.00333, E. 2.2; VGr, 5. Mai 2006, VB.2005.00370, E. 7.2.4; VGr, 26. November 1997, VB.97.00129, E. 6; Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 7).
4.2
4.2.1 Der Beschwerdeführer rügt weiter, dass für einen Konkubinatsbeitrag keine gesetzliche Grundlage bestehe. So liste § 16 Abs. 2 SHV abschliessend die Personen auf, deren Vermögen und Einkünfte bei der Bedarfsberechnung zu berücksichtigen seien. Konkubinatspartner würden nicht genannt. Der allgemeine Verweis in § 17 Abs. 1 SHV auf die SKOS-Richtlinien beziehe sich lediglich grundsätzlich auf die Bemessung des sozialen Existenzminimums. Ein Abweichen von der in Gesetz oder Verordnung festgehaltenen Regelungen beziehungsweise ein Vorrang der SKOS-Richtlinien gegenüber der zürcherischen Rechtsordnung sei in diesem Verweis nicht vorgesehen.
4.2.2 Mit dieser Rüge widerspricht der Beschwerdeführer der ständigen Praxis des Verwaltungsgerichts, wonach die SKOS-Richtlinien durch den in § 17 SHV enthaltenen Verweis zum Inhalt der Verordnung werden. Da die Sozialhilfeverordnung eine Vollziehungsverordnung des Regierungsrats darstellt, benötigt sie keine Delegationsnorm im Sozialhilfegesetz und verletzt auch nicht den Grundsatz der Gewaltentrennung. In diesem Sinn bilden die Richtlinien ohne Weiteres eine genügende Grundlage für die konkrete Bemessung der Unterstützung im Einzelfall und damit auch für die in den SKOS-Richtlinien vorgesehene Berücksichtigung des Konkubinatsbeitrags (VGr, 7. November 2019, VB.2018.00357, E. 3.3; VGr, 8. März 2011, VB.2011.00076, E. 3.2).
4.2.3 Aus dem Wortlaut von § 16 Abs. 2 SHV ergibt sich nicht, dass sämtliche Personen, deren Einkünfte bei der Bedarfsberechnung zu berücksichtigen sind, dort bereits explizit aufgelistet wären. Eine solche enge Auslegung widerspräche sodann dem auf Gesetzesstufe (§ 2 Abs. 2 SHG) verankerten Subsidiaritätsprinzip, wonach Sozialhilfe nur gewährt wird, soweit der Einzelne keinen Zugang zu einer anderweitigen, zumutbaren Hilfsquelle hat (oben, E. 2.1). Es liegt auf der Hand und entspricht gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung, dass auch Konkubinatspartner zu den zumutbaren Hilfsquellen zu zählen sind (oben, E. 2.2). Es wäre denn auch eine widersprüchliche Rechtsetzung, die Umschreibung des vorrangig in Anspruch zu nehmenden Unterstützungsnetzes oder andere Detailfragen in der SHV abschliessend zu regeln und gleichzeitig auf die ausführlicheren SKOS-Richtlinien zu verweisen, wie dies in § 17 Abs. 1 SHV geschieht. Gemäss dieser Bestimmung trägt die wirtschaftliche Hilfe den persönlichen und örtlichen Verhältnissen Rechnung und gewährleistet das soziale Existenzminimum des Hilfesuchenden. Sie bemisst sich nach den SKOS-Richtlinien. Es ist demnach entgegen dem Beschwerdeführer (oben, E. 4.2.1) die wirtschaftliche Hilfe, die sich nach den SKOS-Richtlinien bemisst, und nicht bloss das soziale Existenzminimum. Mithin ergibt sich aus der grammatikalischen, systematischen und teleologischen Auslegung von § 16 Abs. 2 SHV, dass die dortige Auflistung nicht abschliessend ist.
4.2.4 Der Beschwerdeführer vermag demnach mit seiner Rüge der fehlenden gesetzlichen Grundlage nicht durchzudringen.
4.3
4.3.1 Insofern der Beschwerdeführer beanstandet, die Konstruktion einer sozialhilferechtlichen Unterstützungspflicht durch Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags verstosse gegen die abschliessenden zivilrechtlichen Reglungen zur Unterstützungspflicht und führe zu einer Gleichmacherei von vom Bundesgesetzgeber explizit ungleich behandelten Paaren, ist er auf die klare und gefestigte höchstrichterliche Praxis zu verweisen, wonach im Sozialhilferecht eine Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen des nicht unterstützten Konkubinatspartners aufgrund des gemeinsamen Wirtschaftens und der tatsächlich gelebten Solidarität unter den Konkubinatspartnern gerechtfertigt ist und dem Gebot der Rechtsgleichheit standhält (oben, E. 2.2).
4.3.2 Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, im vorliegenden Fall führe die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags auch rein rechnerisch zu einer krassen Schlechterstellung des Konkubinatspaares gegenüber einem Ehepaar in gleicher Situation. Konkret kämen die Konkubinatspartnerin und die Kinder mit IV-Rente und Ergänzungsleistungen ohne Berücksichtigung der Gesundheitskosten auf sozialversicherungsrechtliche Unterstützungsleistungen von Fr. 4'193.monatlich. Er selbst erhalte bei Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags für die Deckung des Grundbedarfs und der Wohnkosten wirtschaftliche Sozialhilfe von Fr. 182.30 respektive Fr. 219.-. Gemeinsam erhalte das Konkubinatspaar zusammen mit den beiden Kindern Fr. 4'375.30 im Monat. Als verheiratetes Ehepaar hätten der Beschwerdeführer und seine Partnerin Anspruch auf jährliche Ergänzungsleistungen in der Höhe von Fr. 28'947.-. Ihre gemeinsamen monatlichen Einnahmen betrügen somit als Summe von IV-Rente, Kinderrente und Ergänzungsleistungen Fr. 5'511.25. In diesem Fall wäre er nicht auf Sozialhilfe angewiesen. Mithin hätten er und seine Partnerin monatlich Fr. 1'135.95 weniger zur Bestreitung des Lebensunterhaltes zur Verfügung als ein verheiratetes Ehepaar in gleicher Situation. Die Anrechnung des Konkubinatsbeitrags führe im vorliegenden Fall zu einer offensichtlichen Schlechterstellung gegenüber einem Ehepaar und könne damit nicht mit dem Gleichbehandlungsgebot begründet werden.
4.3.3 Die genannten Berechnungen des Beschwerdeführers sind lediglich theoretischer Natur. Es ist nicht ausgewiesen, dass er und seine Partnerin als Ehepaar tatsächlich über ein monatliches Einkommen von Fr. 5'511.25 verfügen würden. Die Festlegung der konkreten Höhe der Ergänzungsleistungen in dieser Konstellation würde durch das zuständige Amt, konkret durch die Gemeinde Volketswil, Zusatzleistungen zur AHV/IV, erfolgen, welchem dabei ein gewisses Ermessen zukommt. Insbesondere hätte dieses gegebenenfalls auch ein hypothetisches Erwerbseinkommen des Beschwerdeführers als Ehegatten anzurechnen (vgl. Art. 11a Abs. 1 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 6. Oktober 2006 [ELG]; BGE 142 V 12 E. 3.2), wodurch sich die Höhe der Ergänzungsleistungen deutlich reduzieren könnte.
Bei genauerem Hinsehen rügt der Beschwerdeführer eine ungleiche Behandlung von Ehe- und Konkubinatspartnern bei der Festlegung des quantitativen Anspruchs auf Ergänzungsleistungen. Vorliegend sind jedoch Sozialhilfeleistungen Streitgegenstand und nicht Ergänzungsleistungen. Es besteht somit kein Anlass und liegt nicht in der Kompetenz des Verwaltungsgerichts, allfällige Ungleichbehandlungen innerhalb des Ergänzungsleistungsrechts zu beseitigen. Wenn, dann wäre es Aufgabe des Bundesgesetzgebers, das ELG entsprechend anzupassen.
4.3.4 Der Vorwurf der ungleichen Behandlung des Beschwerdeführers und seiner Partnerin als Konkubinatspartner gegenüber derjenigen als Ehepartner beruht somit nur auf hypothetischen Überlegungen und vermag nicht zu verfangen.
4.4 Nachdem der Beschwerdeführer eine Schlechterbehandlung gegenüber Ehepaaren nicht zu konkretisieren vermag (oben, E. 4.3), ist seiner weiteren Rüge der Boden entzogen, wonach eine Anrechnung sämtlicher Einnahmenüberschüsse seiner Konkubinatspartnerin nicht als angemessene Berücksichtigung im Sinne der SKOS-Richtlinien (oben; E. 2.2) gelten könne. Mit Verweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung kann die Differenz zwischen Bedarf und Einkommen von der nicht unterstützten Person vollumfänglich als Konkubinatsbeitrag gefordert werden (BGE 142 V 513 E.5.2.1; oben, E. 2.3).
Ohnehin ist das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz nach § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung beschränkt. Die Angemessenheit der angefochtenen Anordnung hingegen kann es grundsätzlich nicht überprüfen.
4.5
4.5.1 Schliesslich machte der Beschwerdeführer geltend, seine Konkubinatspartnerin habe als Bezügerin von Ergänzungsleistungen Anspruch auf die anerkannten Ausgaben nach Art. 10 ELG. Die dortigen Ansätze für den allgemeinen Lebensbedarf ermöglichten einen sehr einfachen, minimalen Bedarf. Zwar seien diese Ansätze höher als das erweiterte Existenzminimum nach den SKOS-Richtlinien. Dies dürfe aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass arbeitsunfähige Alters- und insbesondere IV-Rentner wegen diverser Lebenserschwernisse eines erhöhten Schutzes bedürften und dies daher vom Gesetzgeber im ELG auch entsprechend festgelegt worden sei. Es sei stossend und rechtsstaatlich fragwürdig, dass einerseits ein gesetzlicher Anspruch der Konkubinatspartnerin auf diese Sozialleistung zur Deckung ihrer Familienlebenskosten bestehe, und dieser Anspruch faktisch durch die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrages ohne rechtsgenügliche Grundlage beschnitten werde.
4.5.2 Entgegen dem Beschwerdeführer besteht für die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags eine genügende gesetzliche Grundlage (oben, E. 4.2). Der Beschwerdeführer legte sodann nicht dar, woraus sich die erhöhte Schutzbedürftigkeit von IV-Rentnern in Bezug auf die Grösse ihres Haushaltsbudgets ergeben sollte und solcherlei ist auch nicht ersichtlich. Im Gegenteil ergäbe sich eine rechtsungleiche Bevorzugung von Ergänzungsleistungsbezügern etwa gegenüber betroffenen Lohnempfängern, wenn sie sich über den ihnen zugestandenen Bedarf gemäss erweitertem SKOS-Budget hinaus auf den ergänzungsleistungsrechtlichen Existenzbedarf berufen könnten (BGE 142 V 513 E. 5.2.1).
4.6 Nach dem Gesagten erweist sich der angefochtene Beschluss als rechtens. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
5.
5.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihm keine Parteientschädigung zu (§17 Abs. 2 VRG).
5.2 Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen (Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).
Im Bereich der Sozialhilfe, wo es regelmässig um die Darlegung der persönlichen Umstände geht, ist die Notwendigkeit der anwaltlichen Verbeiständung nur mit Zurückhaltung anzunehmen. Je nach den persönlichen Verhältnissen und den sich stellenden tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten wird eine solche Notwendigkeit aber auch im Sozialhilferecht bejaht (statt vieler VGr, 9. März 2018, VB.2017.00798, E. 5.3, mit Hinweisen; Plüss, § 16 N. 83).
5.3 Von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers kann aufgrund der Unterstützung durch die Beschwerdegegnerin ausgegangen werden. Angesichts der substanziierten Auseinandersetzung mit der rechtlichen Zulässigkeit der Anrechnung des Konkubinatsbeitrags im vorliegenden Fall war die Beschwerde sodann nicht aussichtslos. Mithin ging es nicht nur um die Darlegung der persönlichen Umstände, sondern auch um damit verbundene rechtliche Fragen, die nicht als einfach zu qualifizieren sind und angesichts ihrer Bedeutsamkeit für den Beschwerdeführer den Beizug eines Rechtsvertreters notwendig machten. Demnach ist dem Beschwerdeführer für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und ihm in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.
5.4 Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252) erhält die unentgeltliche Rechtsbeiständin oder der unentgeltliche Rechtsbeistand den notwendigen Zeitaufwand gemäss der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (AnwGebV) entschädigt. Der notwendige Zeitaufwand bemisst sich nach der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Falls. Auslagen werden separat vergütet. Gemäss § 3 AnwGebV beträgt der Stundenansatz für amtliche Mandate von Anwältinnen und Anwälten in der Regel Fr. 220.-.
5.5 Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers weist in seiner Honorarnote vom 12. Dezember 2023 einen Zeitaufwand von insgesamt 10,5 Stunden aus, was noch als angemessen erscheint. Die geltend gemachten Barauslagen von insgesamt Fr. 22.80 sind nicht zu beanstanden. Rechtsanwalt B ist folglich bei einem Stundenansatz von Fr. 220.- mit Fr. 2'332.80 aus der Kasse des Verwaltungsgerichts zu entschädigen.
5.6 Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder Rechtsvertretung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt die Einzelrichterin:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 900.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 170.-- Zustellkosten, Fr. 1'070.-- Total der Kosten.
3. Dem Beschwerdeführer wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Prozessführung gewährt.
4. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch zufolge Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
5. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6. Dem Beschwerdeführer wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt und in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.
7. Rechtsanwalt B wird für seinen Aufwand im Beschwerdeverfahren mit Fr. 2'332.80 aus der Gerichtskasse entschädigt. § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
8. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
9. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Bezirksrat Uster;