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Geschäftsnummer: VB.2021.00654 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.08.2024 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: polizeiliche Meldepflicht
Polizeiliche Meldepflicht: Akzessorische Normenkontrolle von § 5 MERV. [Als im Ausland lebender schweizerischer Staatsangehöriger, welcher sich regelmässig in einer Gemeinde im Kanton Zürich aufhält, wurde der Beschwerdeführer entgegen seines Ersuchens um Eintragung als Wochenaufenthalter mit dem Meldeverhältnis Niederlassung eingetragen.] Das Registerharmonisierungsgesetz (RHG) umschreibt auf bundesrechtlicher Ebene Begriffe wie Niederlassungsgemeinde und Aufenthaltsgemeinde (E. 3.1). Das kantonale Gesetz über das Meldewesen und Einwohnerregister (MERG) übernimmt diese Definitionen mit begrifflicher Modifikation. Die kantonale Verordnung über das Meldewesen und Einwohnerregister (MERV) setzt in § 5 für den Aufenthalt von Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraus. Danach soll in Fällen, in denen Schweizer Staatsangehörige Wohnsitz im Ausland und gleichzeitig Aufenthalt in einer Zürcher Gemeinde beanspruchen, die in der meldepolizeilichen Praxis gefestigte Fiktion der Niederlassung in ebendieser Gemeinde gelten (E. 3.2). § 5 MERV verlangt damit eine zusätzliche - auf der Stufe der formellen Gesetze MERG bzw. RHG nicht erwähnte - Voraussetzung für die Begründung eines Aufenthalts ausschliesslich für Schweizer Staatsangehörige und beschränkt ihre Rechte (E. 4.2.2). Gemäss RHG ist die Niederlassungs- oder Aufenthaltsgemeinde bei sämtlichen Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu erfassen; § 5 MERV kann sich nicht auf § 11 Abs. 3 MERG stützen. Mangels einer Delegationsnorm im MERG sind die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation nicht eingehalten und erweist sich § 5 MERV nicht als gesetzmässig (E. 4.2.3-4). Ohnehin würde eine Norm in der MERV angesichts Art. 36 BV nicht genügen. Die Auslegung des RHG ergibt, dass sich die Fiktion von § 5 MERV als unzulässig erweist (E. 4.3-4). § 5 MERV ist die Anwendung zu versagen, da die Bestimmung gegen übergeordnetes Recht (Art. 24 BV, Art. 3 RHG) verstösst und nicht gesetzmässig zustande gekommen ist (E. 4.5). Da die Akten zur Beurteilung des (Haupt-)Wohnsitzes bzw. der Niederlassung unzureichend sind, ist die Sache zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid zurückzuweisen (E. 5). Gutheissung. Rückweisung zum Neuentscheid.
Stichworte: AKZESSORISCHE NORMENKONTROLLE AUFENTHALT AUSLANDSCHWEIZER AUSLANDSCHWEIZERINNEN UND -SCHWEIZER BUNDESRECHTSKONFORMITÄT EINWOHNERREGISTER FIKTION GESETZLICHE GRUNDLAGE HEIMATSCHEIN KONKRETE NORMENKONTROLLE LEBENSMITTELPUNKT MELDEPFLICHT NIEDERLASSUNG NIEDERLASSUNGSFREIHEIT POLIZEILICHE MELDEPFLICHT ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT WOHNSITZ WOHNSITZ IM AUSLAND
Rechtsnormen: Art. 24 BV Art. 36 BV Art. 65 BV Art. 65 Abs. II BV Art. 79 Abs. I KV § 1 MERG § 3 Abs. I MERG § 11 Abs. I MERG § 15 Abs. II MERG § 32 MERG § 1 RHG § 1 Abs. I lit. a RHG § 3 RHG § 6 RHG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
VB.2021.00654
Urteil
der 3. Kammer
vom 22. August 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A, vertreten durch MLaw B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat C, vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend polizeiliche Meldepflicht,
hat sich ergeben:
I.
A. A ist schweizerischer und französischer Staatsangehöriger und hält sich regelmässig in der Gemeinde C auf. Nachdem der Leiter der Einwohnerkontrolle C A im Juli 2020 per Mail mitgeteilt hatte, die Begründung eines Wohnsitzes in Frankreich schliesse eine Anmeldung und Niederlassung in der Schweiz nicht aus, und ihn aufgefordert hatte, sich in C anzumelden, meldete sich A am 18. September 2020 per 1. Juli 2020 bei der Einwohnerkontrolle C an und hinterlegte seinen Heimatschein. Im Oktober 2020 ersuchte A die Gemeinde C um Anerkennung seines Status als Wochenaufenthalter, nach eigenen Angaben nachdem er ohne sein Wissen aus der Liste der beim Konsulat in G angemeldeten Auslandschweizer gestrichen worden sei. Angesichts der abschlägigen Antwort per Mail wandte sich seine Rechtsvertretung mit Schreiben vom 9. November 2020 an die Gemeinde und verlangte, das polizeiliche Meldeverhältnis von A dahingehend zu korrigieren, dass er nur Aufenthalt und keine Niederlassung in der Gemeinde C habe und dass die Gemeinde die an das EDA erfolgte Zuzugsmeldung zurückziehe. Der Hauptwohnsitz von A liege in Frankreich und er habe seinen Lebensmittelpunkt nicht in die Schweiz verlegt.
B. Mit Verfügung vom 20. November 2020 hielt die Gemeindeverwaltung C am Meldeverhältnis fest. Nach einem Neubeurteilungsgesuch bestätigte der Gemeinderat C mit Beschluss vom 19. Januar 2021 diese Verfügung und verweigerte die Anpassung des Meldeverhältnisses von einer Niederlassung zu einem Aufenthalt.
II.
Am 24. Februar 2021 liess A mit Rekurs an den Bezirksrat Meilen die Aufhebung dieser Verfügungen und die Anpassung seines Meldeverhältnisses als "Die Person ist in der Gemeinde gemeldet, hat aber keinen Hauptwohnsitz in der Schweiz" beantragen. Ferner sei die Gemeinde C zu verpflichten, die Zuzugsmeldung ans EDA zurückzuziehen und seine Wiedereintragung ins Auslandschweizerregister zu veranlassen. Der Bezirksrat Meilen wies den Rekurs mit Beschluss vom 9. August 2021 ab, auferlegte A die Verfahrenskosten und verweigerte ihm eine Parteientschädigung.
III.
A. Mit Beschwerde vom 16. September 2021 liess A beim Verwaltungsgericht beantragen, den Beschluss des Bezirksrats Meilen vom 9. August 2021 und die damit bestätigten Anordnungen der Gemeinde C aufzuheben und diese zu verpflichten, ihn als gemeldet, aber ohne Hauptwohnsitz in der Schweiz ins Einwohnerregister einzutragen, die Zuzugsmeldung ans EDA zurückzuziehen und seine Wiedereintragung ins Auslandschweizerregister zu veranlassen und ihm eine Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren auszurichten.
B. Der Bezirksrat Meilen verzichtete am 28. September 2021 auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde C liess mit Beschwerdeantwort vom 20. Oktober 2021 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung beantragen. Mit Verfügung vom 29. November 2022 forderte das Verwaltungsgericht A auf, innert 30 Tagen seine Legitimation zu substanziieren und insbesondere den mit der Beschwerdeerhebung angestrebten praktischen Nutzen darzulegen. Nach mehreren Fristerstreckungen kam A dieser Aufforderung mit Eingabe vom 27. Februar 2023 nach und reichte Beilagen ein. Mit Stellungnahme vom 10. März 2023 liess die Gemeinde C die Ausführungen von A allesamt bestreiten, soweit sie ihren bisherigen Ausführungen widersprechen, und verzichtete unter Verweis auf die Ausführungen in der Beschwerdeantwort auf eine weitergehende Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu entscheiden (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).
2.
2.1 Die obere Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei den unteren Instanzen gegeben waren (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00510, E. 4.1 mit Hinweisen). Zu Rekurs bzw. Beschwerde ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG [in Verbindung mit § 49]). Das erfolgreiche Rechtsmittel muss der beschwerdeführenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich 2014, § 21 N. 15). Die Legitimation ist als Prozessvoraussetzung zwar von Amtes wegen zu prüfen, doch obliegt der beschwerdeführenden Partei nach Massgabe des kantonalen Prozessrechts, ihre Legitimation zu substanziieren, wenn diese nicht offensichtlich ist (VGr, 29. Juli 2021, VB.2019.00628, E. 3.1; 11. Juli 2019, VB.2018.00318, E. 2.1; 20. Mai 2009, VB.2008.00533, E. 4).
2.2 Nachdem die Legitimation von der Vorinstanz ohne Weiteres bejaht und demzufolge in der Beschwerdeschrift vom Beschwerdeführer nicht ausführlich substanziiert worden war, legte dieser seine Legitimation auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts hin in seiner Eingabe vom 27. Februar 2023 dar. Insbesondere erörtert werden die aktuellen und künftigen Auswirkungen der Beurteilung des vorliegenden Rechtsmittels und der Anwendung von § 5 der kantonalen Verordnung über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 14. Februar 2018 (MERV; LS 142.11) auf den Beschwerdeführer. Er macht geltend, dass er wegen der Vermutung der Richtigkeit der im Einwohnerregister eingetragenen Tatsachen oft in anderen Belangen einen anderen Wohnsitz beweisen und belegen müsse, knüpften doch zahlreiche wichtige Rechtswirkungen an diesen polizeilichen Wohnsitz an (u. a. z. B. Steuerpflicht, Krankenversicherungsobligatorium, Gerichtsstände, Ausübung politischer Rechte). Damit sind das aktuelle Rechtsschutzinteresse und der praktische Nutzen, der ihm aus der begehrten Änderung des Meldeverhältnisses erwüchse, hinreichend dargetan.
2.3 Nachdem auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
3.
3.1 Das gestützt auf Art. 65 der Bundesverfassung (BV; SR 101) erlassene Registerharmonisierungsgesetz (RHG; SR 431.02) dient der Vereinfachung der Datenerhebung für die Statistik durch die Harmonisierung amtlicher Personenregister (Art. 1 Abs. 1 lit. a RHG) und des gesetzlich vorgesehenen Austauschs von Personendaten zwischen den Registern (Art. 1 Abs. 1 lit. b RHG). Mit Blick auf eine aussagekräftige Bundesstatistik zielt das RHG darauf ab, ihr einheitliche und vergleichbare Daten zugänglich zu machen (Botschaft vom 23. November 2005 zur Harmonisierung amtlicher Personenregister, BBl 2006 427, insb. 433 und 455). Hierzu umschreibt das RHG erstmals auf bundesrechtlicher Ebene im registerrechtlichen, schriftenpolizeilichen Sinn zentrale Begriffe wie "Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde" (Art. 3 lit. b und lit. c RHG; BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.2.3; 13. Dezember 2011, 2C_599/2011, E. 2.3; 23. September 2008, 2C_478/2008, E. 3.3).
Unter der Niederlassungsgemeinde ist die Gemeinde zu verstehen, in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte erkennbar sein muss; eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat, und kann nur eine Niederlassungsgemeinde haben (Art. 3 lit. b RHG). Demgegenüber bedeutet Aufenthaltsgemeinde die Gemeinde, in der sich eine Person zu einem bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier aufeinanderfolgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres aufhält; der Aufenthalt zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt oder Schule und die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder Strafanstalt begründen eine Aufenthaltsgemeinde (Art. 3 lit. c RHG).
3.2 § 1 des kantonalen Gesetzes über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG; LS 142.1) übernimmt die Definitionen des RHG und modifiziert sie nur insofern, als im kantonalen Recht die Begriffe Niederlassung bzw. Aufenthalt (statt Niederlassungs- und Aufenthaltsgemeinde) verwendet werden. Gemäss § 11 Abs. 1 MERG führen die Gemeinden das Einwohnerregister. Die Einwohnerregister enthalten von jeder Person, die sich niedergelassen hat oder aufhält, nach Massgabe von Art. 6 RHG mindestens bestimmte Daten. Die Gemeinden sind verpflichtet, das Einwohnerregister aktuell zu halten und laufend zu bereinigen (§ 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 MERV). § 3 Abs. 1 MERG statuiert eine persönliche Meldepflicht bei der politischen Gemeinde u. a. für alle Personen, die sich dort niederlassen (lit. a), Aufenthalt begründen (lit. b) oder die Niederlassung, den Aufenthalt oder die Berufsausübung gemäss lit. a–c aufgeben (lit. f).
Gemäss § 5 MERV setzt der Aufenthalt von Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraus. Diese Bestimmung ist dahingehend zu verstehen, dass in Fällen, in denen Schweizer Staatsangehörige Wohnsitz im Ausland und gleichzeitig Aufenthalt in einer Zürcher Gemeinde beanspruchen, die in der meldepolizeilichen Praxis gefestigte Fiktion der Niederlassung in ebendieser Gemeinde gelten soll (Begründung zur MERV, Ziff. 5 § 5, ABl 2018-02-23 Meldungsnummer 00228811).
3.3 Die Vorinstanz prüfte und bejahte die Vereinbarkeit von § 5 MERV mit dem übergeordneten Recht. Sodann sei sie auf den Beschwerdeführer anwendbar, der somit zu Recht als niedergelassene Person im Einwohnerregister der Gemeinde C registriert worden sei.
3.4 Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, § 5 MERV verstosse gegen die Niederlassungsfreiheit gemäss Bundesverfassung sowie gegen übergeordnetes Recht, indem § 5 MERV ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Lebensbegebenheiten und des tatsächlichen Lebensmittelpunktes des Beschwerdeführers die Annahme treffe, er habe sich in der Gemeinde niedergelassen. Das Bundesrecht belasse dem kantonalen und kommunalen Gesetzgeber keinen definitorischen Spielraum bezüglich der Definition von Niederlassung und Aufenthalt. Ausserdem bedürfte § 5 MERV einer gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn, die jedoch ihrerseits bundesrechts- und verfassungswidrig wäre. Ferner käme § 5 MERV ohnehin einzig zur Anwendung auf Fälle "ausserhalb grenznaher Regionen". E (Frankreich), der einzige Niederlassungsort des Beschwerdeführers, befinde sich jedoch in einer grenznahen Region, die Region F, die direkt an die Schweiz grenze. Die Gemeinde habe den Untersuchungsgrundsatz verletzt, weil sie die effektiven tatsächlichen Verhältnisse und Umstände des Beschwerdeführers gar nie geprüft habe. Deshalb sei die Anwendung von § 5 MERV im Allgemeinen, aber insbesondere auf den vorliegenden Fall abzulehnen.
4.
4.1 Bildet eine konkrete Anordnung Anfechtungsobjekt eines Rechtsmittels und wird gerügt, die Anordnung beruhe auf einem Rechtssatz, der gegen übergeordnetes Recht verstosse, spricht man von einer akzessorischen (oder konkreten) Normenkontrolle. Es wird vorfrageweise geprüft, ob dem Rechtssatz, auf dem die angefochtene Anordnung beruht, im konkreten Einzelfall die Anwendung zu versagen ist (Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005; LS 101). Falls dies der Fall ist, entfällt die Rechtsgrundlage der angefochtenen Anordnung und ist letztere aufzuheben. Die formelle Aufhebung – oder Änderung – der rechtswidrigen Norm fällt hingegen in die Verantwortung der zuständigen rechtsetzenden Behörde (Gesetz- oder Verordnungsgeber; zum Ganzen Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 23 und § 50 N. 43 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. A., Zürich 2020, N. 1929b).
4.2 Gesetzmässigkeit
4.2.1 Das Erfordernis der Gesetzesform (auch als "genügende Normstufe" bezeichnet) bedeutet, dass die wichtigen Rechtsnormen, auf denen die Verwaltungstätigkeit beruht, in einem Gesetz enthalten sein müssen. Teilweise kommen auch gesetzesvertretende Verordnungen in Frage. Sie beruhen auf einer Ermächtigung durch ein Gesetz, das noch keine vollständige materielle Regelung enthält. Solche Verordnungen fügen der weitmaschigen Regelung im Gesetz neue Normen hinzu. Die Voraussetzungen und Grenzen der Gesetzesdelegation sind dabei zu beachten. Vollziehungsverordnungen demgegenüber dürfen weder die Rechte der Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken noch ihnen (weitere) Pflichten auferlegen. Die Übergänge zwischen gesetzesvertretenden und vollziehenden Verordnungen sind fliessend. Zudem können in der gleichen Verordnung Normen mit Vollzugscharakter und solche gesetzesvertretender Natur enthalten sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, N. 94–99, N. 350 f.; BGE 141 II 169 E. 4.3.1).
4.2.2 In § 5 MERV legt der Regierungsrat fest, dass der Aufenthalt von Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraussetzt. Damit verlangt er zusätzliche – auf der Stufe der formellen Gesetze, d. h. in § 1 lit. b MERG bzw. in Art. 3 lit. c RHG nicht erwähnte – Voraussetzungen für die Begründung eines Aufenthalts i. S. v. § 1 lit. b MERG bzw. in Art. 3 lit. c RHG ausschliesslich für Schweizer Staatsangehörige und beschränkt ihre Rechte. Deshalb ist § 5 MERV gesetzesvertretender Natur und sind die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation zu prüfen (vgl. VGr, 8. Februar 2024, VB.2022.00296, E. 3.5.3).
4.2.3 Das MERG sieht in mehreren Bestimmungen vor, dass bestimmte Bereiche vom Regierungsrat in einer Verordnung zu regeln sind (u. a. § 32 MERG). Neben diesen Regelungsaufträgen finden sich im Gesetz punktuell Delegationsgrundlagen für gesetzesvertretende Verordnungsbestimmungen (§ 11 Abs. 3 und § 15 Abs. 3 MERG). Gemäss § 11 Abs. 3 MERG kann der Regierungsrat in einer Verordnung für weitere Identifikatoren und Merkmale, die zur Erfüllung der kantonalen Aufgaben notwendig sind, eine Erfassung im Einwohnerregister festlegen.
Die Art des Domizils (Niederlassung oder Aufenthalt) sowie die Niederlassungs- oder Aufenthaltsgemeinde sind gemäss Art. 6 lit. o und lit. p RHG (i. V. m. § 11 Abs. 2 lit. a MERG) bei sämtlichen Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu erfassen. Die zusätzliche Voraussetzung, dass sich die Niederlassung bei Schweizer Staatsangehörigen in der Schweiz befinden muss, damit sie in der Schweiz einen Aufenthalt begründen können, stellt keinen weiteren Identifikator bzw. kein weiteres Merkmal i. S. v. § 11 Abs. 3 MERG dar. Vielmehr werden dadurch bereits erfasste Identifikatoren bzw. Merkmale ("Niederlassung" und "Aufenthalt"), die in § 1 lit. a und lit. b MERG bzw. Art. 3 lit. b und lit. c RHG gesetzlich definiert sind, anders als dort bzw. angesichts der zusätzlichen Voraussetzung enger definiert. § 5 MERV kann sich somit nicht auf § 11 Abs. 3 MERG stützen.
4.2.4 Mangels einer Delegationsnorm im MERG sind die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation nicht eingehalten und erweist sich § 5 MERV nicht als gesetzmässig. Ohnehin würde eine (gesetzmässige) Norm in der MERV angesichts von Art. 36 BV nicht genügen:
4.3 Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV)
4.3.1 Die Niederlassungsfreiheit i. S. v. Art. 24 BV gewährleistet (einzig) die Möglichkeit des persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort in der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, Schweizer Angehörigen die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben und verbietet ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine andere Gemeinde oder ins Ausland zu verhindern oder zu erschweren (BGE 148 I 97 E. 3.2.1; 135 I 233 E. 5.2; 127 I 97 E. 4c; 108 Ia 248 E. 1 mit Hinweisen). Diese Wahlfreiheit ist Ausdruck des Selbstbestimmungsrechts jeder Person und zugleich eine Grundvoraussetzung für den interkommunalen Wettbewerb (Beat Rudin in: Bernhard Waldmann et al. [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 24 BV N. 13 f. m. w. H.).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung betrifft Art. 24 BV primär das polizeiliche Domizil. Bei der polizeilichen Niederlassung, die unter gewissen Umständen zur gleichen Zeit an mehreren Orten bestehen kann, ist unerlässlich, dass zum Ort, an welchem die betroffene Person sich als niedergelassen betrachten will, Beziehungen von ausreichender Dauer und Intensität existieren; es müssen gewisse tatsächliche Voraussetzungen dafür gegeben sein. Die Niederlassungsfreiheit erlaubt es einer Person nicht, einen beliebigen Ort als Niederlassungsort zu bezeichnen, ohne dass die tatsächlichen – in Art. 3 lit. b RHG genannten – Voraussetzungen dafür erfüllt sind (BGr, 10. November 2020, 2C_649/2020, E. 6.1; 13. März 2009, 2C_20/2009, E. 1.3). Umgekehrt besteht eine Pflicht, sich am Ort, der sich als Ort der polizeilichen Niederlassung erweist, anzumelden und die diesbezüglichen Formalitäten zu erfüllen (vgl. oben E. 3.2; BGr, 3. August 2007, 2P.49/2007, E. 2.2).
Die Niederlassungsfreiheit kann, wie andere Freiheitsrechte, unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Danach bedürfen Einschränkungen der gesetzlichen Grundlage (Abs. 1), müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Abs. 2 und 3); zudem ist der Kerngehalt des Grundrechts unantastbar (Abs. 4; vgl. BGE 128 I 280 E. 4.1.2; 111 Ia 214 E. 2a; BGr, 5. August 2021, 2C_41/2021, E. 5.1 m. w. H.; zum Ganzen Patricia Egli/ Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 4. A., St. Gallen 2023, [St. Galler Kommentar], Art. 24 BV N. 26 ff. m. w. H.). Als (zivilrechtliche) Einschränkungen der Niederlassungsfreiheit werden in der Literatur beispielhaft die vom ZGB bestimmten Wohnsitze erwähnt (Egli, Art. 24 BV N. 31 f.; Rudin, Art. 24 BV N. 30).
4.3.2 Vorliegend kann in Bezug auf die Frage, ob § 5 MERV einen Eingriff in die Niederlassungsfreiheit darstellt und gegebenenfalls, ob dieser den Anforderungen von Art. 36 BV genügt, Folgendes festgehalten werden: Zwar trifft es zu, dass die Niederlassungsfreiheit Schweizer Staatsangehörige nicht dazu berechtigt, einen beliebigen Ort der Niederlassung oder des Aufenthalts zu bezeichnen, ohne dass die jeweils dafür erforderlichen tatsächlichen Voraussetzungen gegeben sind. Dies kann indes umgekehrt die schweizerischen Behörden nicht ohne Weiteres dazu berechtigen, einen Ort als Niederlassung oder Aufenthalt zu definieren oder erfassen, ohne dass dort die jeweils dafür erforderlichen tatsächlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Vielmehr ergibt sich aus der Niederlassungsfreiheit, dass grundsätzlich derjenige Ort, der von der Person als Niederlassung (oder Aufenthalt) gewählt worden ist und wo die tatsächlichen Voraussetzungen der Niederlassung (oder des Aufenthalts) erfüllt sind, als Niederlassung (oder Aufenthalt) zu qualifizieren ist. In diesem Sinn hatte sich die Behörde am Aufenthaltsort – im innerstaatlichen Verhältnis – mit dem Ausweis über die Hinterlegung eines Heimatscheins am Ort des polizeilichen Hauptdomizils zu begnügen (BGE 90 I 27; 110 Ia 67 E. 3a). Von den tatsächlichen Umständen abweichende Qualifikationen schränken die Niederlassungsfreiheit ein und bedürfen daher einer gesetzlichen Grundlage (vgl. z. B. Art. 25 ZGB, Art. 26 ZGB; Egli, Art. 24 BV N. 31 f.; Rudin, Art. 24 BV N. 30). Eine solche Abweichung und somit eine Einschränkung des Selbstbestimmungsrechts in Bezug auf die Niederlassung (vgl. E. 4.3.1) stellt auch § 5 MERV dar, der die Niederlassung am Aufenthaltsort fingiert, ohne dass die Voraussetzungen für eine Niederlassung geprüft werden (und erfüllt sein müssten). Eine solche Einschränkung der Niederlassungsfreiheit bedürfte nach Art. 36 Abs. 1 BV einer genügenden gesetzlichen Grundlage. § 5 MERV erfüllt diese Voraussetzung offensichtlich nicht. Selbst wenn eine solche kantonale Norm auf Gesetzesstufe existierte, stellte sich die Frage, ob diese Fiktion, welche schweizerische Staatsangehörige verpflichtet, an einem anderen Ort (am Aufenthaltsort) ihre Niederlassung anzumelden, nicht im Widerspruch zu Art. 3 lit. b und lit. c RHG stünde und dem Sinn und Zweck des RHG zuwiderliefe (vgl. E. 3.1 sowie nachfolgend E. 4.4).
4.4 Verletzung von übergeordnetem Bundesgesetzesrecht (Art. 3 RHG)
4.4.1 Mit Erlass des RHG wurde unter anderem die Unterscheidung zwischen Niederlassung und Aufenthalt für die kantonalen und kommunalen Einwohnerregister bundesrechtlich vorgeschrieben und die Auslegung dieser Begriffe bzw. der Begriffe "Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde" auf Bundesebene umschrieben (zu den Definitionen E. 3.1). Diese Begriffsvereinheitlichung erfolgte zwar – entsprechend der Verfassungsgrundlage in Art. 65 Abs. 2 BV – primär zur Erleichterung und Verbesserung der bundesrechtlich geregelten Statistik, doch wirkt sie sich sinngemäss und nötigerweise auch direkt auf das im Übrigen weiterhin von den Kantonen geregelte Einwohnerkontroll- und -meldewesen aus, zumal dessen Daten für die Bundesstatistik direkt herbeigezogen werden (Art. 14 RHG; vgl. Arnold Marti, Entwicklung und heutiger Stand des Einwohnerkontroll- und -meldewesens in der Schweiz – weitreichende Veränderungen durch das Registerharmonisierungsgesetz des Bundes, in: ZBl 120/2019, 591 ff., 601). Das Bundesrecht (Art. 3 RHG) und das Recht des Kantons Zürich (§ 1 MERG) kennen heute eine übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich Niederlassung und Aufenthalt, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels unerlässlich ist. Das Bundesgericht hält dazu ausdrücklich fest, das heutige Bundesrecht überlasse dem kantonalen Gesetzgeber trotz der bestehenden kantonalen Kompetenzen im Bereich des Register- und Schriftenpolizeirechts bezüglich der erwähnten Begriffe keinen definitorischen Spielraum mehr und gewähre auch für die Rechtsanwendung in den Gemeinden keinen geschützten Autonomiebereich mehr. Die Fragen rechtlicher Natur im Zusammenhang mit den erwähnten Begriffen seien harmonisiert; das Ziel der Registerharmonisierung könne lediglich in der Praxis noch auf technisch-administrativ unterschiedliche Weise verwirklicht werden (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2). Die Zuständigkeit der Kantone und Gemeinden beschränkt sich in diesem Bereich auf die Kontrolle und Registrierung der Einwohner (BGE 148 I 97 E. 3.3.1).
4.4.2 Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob es zulässig ist, ausschliesslich für schweizerische Staatsangehörige ohne Niederlassung in der Schweiz den Aufenthaltsort in der Schweiz als Niederlassung zu definieren. Nichts anderes bewirkt die Fiktion von § 5 MERV. Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass sich weder im Wortlaut noch in den Materialien zum RHG eine Grundlage für eine solche Unterscheidung bzw. für die Definition der Begriffe "Niederlassung" und "Aufenthalt" in Abhängigkeit von der Staatsangehörigkeit ergibt. Auch aus der Tatsache, dass das RHG nur das Registerwesen in der Schweiz regelt bzw. regeln kann, lässt sich nicht schliessen, dass die dort vorgesehenen Begriffe der Niederlassung und des Aufenthalts nur gelten sollen, wenn beide Anknüpfungspunkte in der Schweiz liegen, zumal diese Konstellation auch bei ausländischen Staatsangehörigen auftritt und das RHG ausdrücklich bezweckt, die erfassten Personenkreise aktuell, richtig und vollständig zu erfassen. Die betreffenden Angaben (Niederlassungs- bzw. Aufenthaltsgemeinde; Niederlassung bzw. Aufenthalt) gehören zum im Interesse der Registerharmonisierung vorgeschriebenen zwingenden minimalen Inhalt der Einwohnerregister für jede erfasste Person und müssen entsprechend dem Gesetzeszweck grundsätzlich landesweit übereinstimmen. Die Kantone und Gemeinden haben daher die vereinheitlichten Begriffe "Niederlassung" und "Aufenthalt" gemäss RHG anzuwenden und können diese Begriffe nicht mehr selbst definieren (so auch Marti, 602 m. w. H.). Die Auslegung des RHG ergibt somit, dass sich die Fiktion von § 5 MERV, welche die Niederlassung in Abweichung von Art. 3 lit. b RHG (am Aufenthaltsort) festlegt, als unzulässig erweist.
4.4.3 Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen besteht keine Regelungslücke. Es trifft zwar zu, dass die Konstellation, dass eine Person in der Schweiz lediglich Aufenthalt, nicht aber Niederlassung begründet, im RHG und im MERG nicht ausdrücklich erwähnt wird. Zum einen ist es aber nicht Aufgabe der Gesetze, jegliche vorstellbaren konkreten Fallkonstellationen ausdrücklich zu erwähnen. Zum anderen wäre nicht nachvollziehbar, dass die Regelungslücke nur in Bezug auf schweizerische Staatsangehörige in dieser Konstellation bestünde, zumal das RHG die Begriffe in Art. 3 gerade unabhängig von der Staatsangehörigkeit einheitlich definiert (vgl. Marti, 602). Im erwähnten Aufsatz von Arnold Marti wird darauf hingewiesen, dass die einschlägige Bundesgesetzgebung in verschiedener Hinsicht nicht auf die Regelung des Nebenwohnsitzes von Auslandschweizerinnen und -schweizern in der Schweiz ausgerichtet ist (Marti, 609). Immerhin hält der sog. amtliche Katalog der Merkmale des Bundesamts für Statistik (Neuchâtel 2023) unter Ziff. 52 (Meldeverhältnis) ausdrücklich fest: "Weitere Personen (schweizerischer oder ausländischer Nationalität) haben einen Nebenwohnsitz in der Schweiz aber ihr Hauptwohnsitz befindet sich im Ausland. Z. B. kehren Grenzgänger (schweizerischer Nationalität oder Personen mit einem Ausweis G), mindestens einmal wöchentlich an ihren ausländischen Wohnsitz zurück, logieren aber während der Woche in einer schweizerischen Gemeinde. Diese Personen müssen mit dem Meldeverhältnis 3 registriert werden." (Hervorhebung hinzugefügt). Insgesamt ist ausgehend von Art. 3 lit. b und lit. c RHG ein einheitlicher Massstab für die Frage anzunehmen, ob bzw. wo eine Niederlassung oder ein Aufenthalt in der Schweiz existiert, sodass ein Aufenthalt i. S. v. Art. 3 lit. c RHG keine Niederlassung i. S. v. Art. 3 lit. b RHG voraussetzt. Für Zweifelsfälle im internationalen Verhältnis ist daran zu erinnern, dass Art. 3 lit. b Satz 2 RHG eine (widerlegbare) Vermutung für das Vorliegen einer Niederlassung in der (Schweizer) Gemeinde enthält, wo das erforderliche Dokument hinterlegt worden ist (vgl. BGr, 3. Oktober 2016, 2C_341/2016, E. 4).
4.4.4 Schliesslich ist noch festzuhalten, dass § 5 MERV zu einer Inländerdiskriminierung, d. h. einer Schlechterstellung von schweizerischen gegenüber ausländischen Staatsangehörigen, führt, die sich kaum sachlich rechtfertigen liesse. Blosse praktische Schwierigkeiten bei der Feststellung der massgebenden tatsächlichen Verhältnisse bzw. der Vorteil eines klaren Anknüpfungspunkts in der Schweiz vermögen dies nicht zu begründen. Ferner bestünde dieses Missbrauchspotenzial wohl auch bei Grenzgängerinnen und Grenzgängern ohne schweizerische Staatsbürgerschaft.
4.5 Zusammenfassend ist § 5 MERV die Anwendung zu versagen, weil die Bestimmung gegen übergeordnetes Recht (Art. 24 BV; Art. 3 RHG) verstösst und nicht gesetzmässig zustande gekommen ist.
5.
5.1 Weder die Gemeinde C noch die Vorinstanz haben geprüft, ob beim Beschwerdeführer in C die Voraussetzungen einer Niederlassung oder aber eines Aufenthalts gemäss Art. 3 RHG bzw. § 1 MERG erfüllt sind, weil sie sich auf den Standpunkt stellen, dass immer eine Niederlassung begründe, wer als Schweizer keinen anderen "Wohnsitz" in der Schweiz habe bzw. in keiner anderen Schweizer Gemeinde angemeldet sei.
5.2 Nach § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten, Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise. Als Verfahrensmaxime besagt der Untersuchungsgrundsatz, dass die Verwaltungsbehörden im Rahmen des Verfahrens- bzw. Streitgegenstands für die Beschaffung des die Urteilsgrundlage bildenden Tatsachenmaterials verantwortlich sind. Dies bedeutet, dass der rechtserhebliche Sachverhalt von Amtes wegen richtig und vollständig zu ermitteln ist. Im Geltungsbereich der Untersuchungsmaxime muss die amtliche Untersuchung den Sachverhalt grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären. Weil aber vielfach absolute Gewissheit nicht erlangt werden kann, genügt ein so hoher Grad an Wahrscheinlichkeit, dass keine vernünftigen Zweifel bleiben. § 7 Abs. 2 lit. a VRG auferlegt den Verfahrensbeteiligten eine Mitwirkungspflicht, soweit sie ein Begehren gestellt haben.
5.3 Die dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten sind zur Beurteilung des (Haupt-) Wohnsitzes bzw. der Niederlassung des Beschwerdeführers i. S. v. Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG unzureichend, beschränken sie sich doch im Wesentlichen auf die Auskünfte, Angaben und Behauptungen des Beschwerdeführers.
5.4 Mangels Spruchreife ist die Beschwerde deshalb gutzuheissen und die Sache zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid an die Gemeinde C zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG). Würde das Verwaltungsgericht die nötigen Abklärungen selbst treffen, den Sachverhalt ergänzen und einen Neuentscheid fällen, so ginge dem Beschwerdeführer der ganze Instanzenzug verloren. Deshalb ist es sachgerecht, die Sache im Sinn einer Sprungrückweisung an die Gemeinde C zur Untersuchung zurückzuweisen (Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4; VGr, 24. August 2016, VB.2016.00195, E. 4.4.2; 20. August 2009, VB.2009.00160, E. 9.2). Die Gemeinde C wird zu klären haben, ob der Beschwerdeführer in dieser Gemeinde über eine Niederlassung i. S. v. Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG oder über einen blossen Aufenthalt i. S. v. Art. 3 lit. c RHG und § 1 lit. b MERG verfügt (vgl. E. 3.1).
6.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt eine Rückweisung mit offenem Prozessausgang in Bezug auf die Kosten- und Entschädigungsregelung als Obsiegen der rechtsmittelführenden Partei – und zwar unabhängig davon, welche Anträge diese gestellt hat (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.). Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind folglich dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ebenso sind die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Zudem hat der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner ist bereits angesichts seines Unterliegens keine Parteientschädigung zuzusprechen.
7.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Solche Zwischenentscheide sind nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Meilen vom 9. August 2021 und der Beschluss des Gemeinderats C vom 19. Januar 2021 werden aufgehoben, und die Sache wird zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Gemeinde C zurückgewiesen.
Die Kosten des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 170.-- Zustellkosten, Fr. 3'670.-- Total der Kosten.
3. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen.
5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien, an den Beschwerdeführer unter Beilage von …; b) den Bezirksrat Meilen; c) das Eidgenössische Departement des Innern (EDI);
d) den Regierungsrat.