Gestaltungsplan | Gestaltungsplan "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich". Nichteintreten auf die Beschwerden der Beschwerdeführenden, für die der Rechtsvertreter keine Vollmachten einreichte (E. 1.2). Da der Zwischenentscheid des Baurekursgerichts über die Zuständigkeit seiner 1. Abteilung nicht sofort angefochten wurde, ist diesbezüglich das Anfechtungsrecht verwirkt (E. 1.4). Nichteintreten auf den Antrag auf Aufhebung der richtplanerischen Grundlage (E. 1.6). Das streitgegenständliche Planungsvorhaben unterliegt auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren der Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids VB.2013.00722 des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014; das Baurekursgericht sah sich zu Recht an diesen Entscheid gebunden (E. 2). Das Baurekursgericht ist zu Recht auf 79 Rekurse nicht eingetreten, weil die Rekurslegitimation nicht genügend dargetan war (E. 3). Mit der gemeinsamen öffentlichen Auflage des Gestaltungsplanentwurfs und des Plangenehmigungsgesuchs für den Bau der Seilbahn sowie den Vorgaben des Gestaltungsplans für das Plangenehmigungsverfahren werden die Anforderungen aus dem Koordinationsgebot erfüllt. Ablehnung der Sistierung des Verfahrens bis zum Plangenehmigungsentscheid des BAV (E. 5). Da es sich um eine projektbezogene Sondernutzungsplanung handelt, müssen die darin verbindlich konkretisierten und für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorweggenommenen Elemente bereits im vorliegenden Verfahren vertieft geprüft werden (E. 6.3). Das öffentliche Interesse am Gestaltungsplan hängt wesentlich von der mit der Seilbahn erzielbaren Modalsplitverschiebung zugunsten des öffentlichen Verkehrs ab. Öffentliche Interessen an der Seilbahn bestehen zudem, weil sie einen zusätzlichen Erschliessungsweg mit einer zusätzlichen Kapazität für Zoobesuchende schafft und die Anzahl Tage mit Nachfrageüberhang für die Parkierungsmöglichkeiten beim Zoo um einige Tage verringert sowie die Parkierungssituation auch an weiteren Tagen entlastet. Weil die Seilbahn die Parkierungssituationdes Zoos nur geringfügig zu verbessern bzw. entschärfen vermag und ihr Beitrag zur Erhöhung des Anteils des öffentlichen Verkehrs am Modalsplit der Zoobesuchenden eher moderat ausfällt, ist von einem – nur, aber immerhin – mässigen Gewicht dieser öffentlichen Interessen auszugehen (E. 9, insbesondere 9.3.2 und 9.9). Die Bedenken betreffend die unerwünschten Auswirkungen durch Suchverkehr sowie die Parkierungssituation auf die Anwohnerschaft im Raum Stettbach konnten nicht vollständig ausgeräumt werden. Nach Erstellung der Seilbahn muss mit einer teilweisen Verlagerung der Verkehrsproblematik von den an den Zoo angrenzenden Quartieren nach Dübendorf und Stettbach gerechnet werden. Die Beeinträchtigungen der Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach durch Parkierungen und entsprechenden Suchverkehr fliessen als Nachteil der Seilbahn in die gesamthafte Interessenabwägung ein (E. 10.9.3). Beurteilung des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes; es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Eingliederung der Seilbahn mit Verweis auf den städtischen Kontext und im Einklang mit der Stellungnahme der Fachbehörde bejaht. Die hohe Seilführung führt zu einem geringeren Eingriff in das Inventarobjekt des Sagentobels und ist auch besser landschaftsverträglich. Eine gewisse Beeinträchtigung der Landschaft liegt jedoch vor (E. 12, insbesondere E. 12.7.8).
Alternative Möglichkeiten zur Verbesserung der ÖV-Erschliessung; Beurteilung Variante Shuttlebus ab Stettbach (E. 14, insbesondere E. 14.5). Gesamthaft wurden die öffentlichen Interessen an der Seilbahn tendenziell überbewertet und einzelne gegen das Projekt sprechende Interessen wurden nicht oder zu wenig berücksichtigt. Allerdings sind die vorzunehmenden Korrekturen nicht von einer solchen Tragweite, dass sie das Ergebnis der Interessenabwägung hinsichtlich der Zulässigkeit der Seilbahn bzw. des Gestaltungsplans umzustossen vermöchten (E. 15.1.6). Einige aktenkundige Optimierungsmöglichkeiten, die dem Gebot der mö
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Geschäftsnummer: VB.2020.00705 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 13.07.2023 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Gestaltungsplan
Gestaltungsplan "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich". Nichteintreten auf die Beschwerden der Beschwerdeführenden, für die der Rechtsvertreter keine Vollmachten einreichte (E. 1.2). Da der Zwischenentscheid des Baurekursgerichts über die Zuständigkeit seiner 1. Abteilung nicht sofort angefochten wurde, ist diesbezüglich das Anfechtungsrecht verwirkt (E. 1.4). Nichteintreten auf den Antrag auf Aufhebung der richtplanerischen Grundlage (E. 1.6). Das streitgegenständliche Planungsvorhaben unterliegt auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren der Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids VB.2013.00722 des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014; das Baurekursgericht sah sich zu Recht an diesen Entscheid gebunden (E. 2). Das Baurekursgericht ist zu Recht auf 79 Rekurse nicht eingetreten, weil die Rekurslegitimation nicht genügend dargetan war (E. 3). Mit der gemeinsamen öffentlichen Auflage des Gestaltungsplanentwurfs und des Plangenehmigungsgesuchs für den Bau der Seilbahn sowie den Vorgaben des Gestaltungsplans für das Plangenehmigungsverfahren werden die Anforderungen aus dem Koordinationsgebot erfüllt. Ablehnung der Sistierung des Verfahrens bis zum Plangenehmigungsentscheid des BAV (E. 5). Da es sich um eine projektbezogene Sondernutzungsplanung handelt, müssen die darin verbindlich konkretisierten und für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorweggenommenen Elemente bereits im vorliegenden Verfahren vertieft geprüft werden (E. 6.3). Das öffentliche Interesse am Gestaltungsplan hängt wesentlich von der mit der Seilbahn erzielbaren Modalsplitverschiebung zugunsten des öffentlichen Verkehrs ab. Öffentliche Interessen an der Seilbahn bestehen zudem, weil sie einen zusätzlichen Erschliessungsweg mit einer zusätzlichen Kapazität für Zoobesuchende schafft und die Anzahl Tage mit Nachfrageüberhang für die Parkierungsmöglichkeiten beim Zoo um einige Tage verringert sowie die Parkierungssituation auch an weiteren Tagen entlastet. Weil die Seilbahn die Parkierungssituation des Zoos nur geringfügig zu verbessern bzw. entschärfen vermag und ihr Beitrag zur Erhöhung des Anteils des öffentlichen Verkehrs am Modalsplit der Zoobesuchenden eher moderat ausfällt, ist von einem – nur, aber immerhin – mässigen Gewicht dieser öffentlichen Interessen auszugehen (E. 9, insbesondere 9.3.2 und 9.9). Die Bedenken betreffend die unerwünschten Auswirkungen durch Suchverkehr sowie die Parkierungssituation auf die Anwohnerschaft im Raum Stettbach konnten nicht vollständig ausgeräumt werden. Nach Erstellung der Seilbahn muss mit einer teilweisen Verlagerung der Verkehrsproblematik von den an den Zoo angrenzenden Quartieren nach Dübendorf und Stettbach gerechnet werden. Die Beeinträchtigungen der Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach durch Parkierungen und entsprechenden Suchverkehr fliessen als Nachteil der Seilbahn in die gesamthafte Interessenabwägung ein (E. 10.9.3). Beurteilung des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes; es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Eingliederung der Seilbahn mit Verweis auf den städtischen Kontext und im Einklang mit der Stellungnahme der Fachbehörde bejaht. Die hohe Seilführung führt zu einem geringeren Eingriff in das Inventarobjekt des Sagentobels und ist auch besser landschaftsverträglich. Eine gewisse Beeinträchtigung der Landschaft liegt jedoch vor (E. 12, insbesondere E. 12.7.8). Alternative Möglichkeiten zur Verbesserung der ÖV-Erschliessung; Beurteilung Variante Shuttlebus ab Stettbach (E. 14, insbesondere E. 14.5). Gesamthaft wurden die öffentlichen Interessen an der Seilbahn tendenziell überbewertet und einzelne gegen das Projekt sprechende Interessen wurden nicht oder zu wenig berücksichtigt. Allerdings sind die vorzunehmenden Korrekturen nicht von einer solchen Tragweite, dass sie das Ergebnis der Interessenabwägung hinsichtlich der Zulässigkeit der Seilbahn bzw. des Gestaltungsplans umzustossen vermöchten (E. 15.1.6). Einige aktenkundige Optimierungsmöglichkeiten, die dem Gebot der möglichst umfassenden Berücksichtigung der öffentlichen Interessen dienen, wurden unterlassen (E. 15.2). Reformatorische Anpassung der Gestaltungsplanbestimmungen betreffend Seilbahntickets, Höhe der Stützen 4 bis 8 und den Fahrradtransport (E. 15.3). Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten.
1. Siedlungsgenossenschaft A, vertreten durch RA B,
2. Stadt Dübendorf, vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RA C,
3.1. Y,
3.46 Z,
und 153 weitere Parteien,
alle vertreten durch RA E,
4. F,
vertreten durch RA G,
Beschwerdeführende,
gegen
Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1. Stadtrat von Zürich, Stadthaus,
2. Zoo Seilbahn AG, vertreten durch RA I,
Mitbeteiligte,
betreffend Gestaltungsplan,
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Verfügung vom 27. Oktober 2011 setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan ''Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich'' fest. Mit Urteil vom 4. September 2014 hob das Verwaltungsgericht diese Verfügung auf und wies die Sache im Sinn der Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die Baudirektion zurück (VB.2013.00722/23/24/28).
B. Nach der öffentlichen Auflage des kantonalen Gestaltungsplans, welche gemeinsam mit der Auflage des Dossiers im eidgenössischen Plangenehmigungsverfahren erfolgte, setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" mit Verfügung vom 26. April 2019 erneut fest. Dieser besteht aus den Gestaltungsplanvorschriften (GPV), dem Situationsplan und Längenprofil im Massstab 1:2'500, dem Detailplan Teilgebiete/Baufelder im Massstab 1:500, dem Detailplan Massnahmenperimeter (Teilgebiete F1-F4) im Massstab 1:5'000, dem "Bericht im Sinne Art. 47 RPV" (im Folgenden: Planungsbericht) sowie dem Bericht zu den Einwendungen, alle datierend vom 4. März 2019.
Der Gestaltungsplan sieht eine Seilbahn vor, welche über 11 Stützen hinweg als Einseilumlaufbahn mit 10er-Gondeln den Bahnhof Stettbach (Talstation) mit dem Zoo Zürich (Bergstation) verbindet. Die Seilbahn führt von der ÖV-Plattform Stettbach über die Dübendorferstrasse und überspannt die Kiesgrube Stettbach, passiert den Weiler Stettbach, überspannt den Raum Gfeller-Gut sowie das Sagentobel und taucht im Gebiet Holzwiesen/Lindenzelg in eine Waldschneise ein (Niederhaltebereich). Danach passiert die Seilbahn das Gebiet "Im Klösterli", überquert den Parkplatz der Masoalahalle und endet im Bereich des heutigen Tennisplatzes. Das Vorhaben zielt darauf ab, durch ein zusätzliches öffentliches Verkehrsmittel den Modalsplit der Zoobesuchenden zugunsten des öffentlichen Verkehrs (im Folgenden auch: ÖV) zu verbessern (Festsetzungsverfügung, S. 1 ff.). Vom Bahnhof Stettbach aus ist der Zoo mit der Seilbahn innert rund sieben Minuten zu erreichen.
II.
Die Stadt Dübendorf, Y und Z und 115 weitere Parteien (wobei Ehepaare als eine Partei aufgeführt waren), die Siedlungsgenossenschaft A, K, L und M sowie F erhoben dagegen je Rekurs ans Baurekursgericht. Das Baurekursgericht vereinigte die Rekursverfahren mit Entscheid vom 21. August 2020. Es wies die Rekurse ab, soweit es darauf eintrat, und auferlegte die Kosten und die der Zoo Seilbahn AG zu leistende Parteientschädigung nach einem Verteilschlüssel den Rekurrierenden.
III.
A. Dagegen gelangen Y und 154 weitere Parteien am 17. September 2020, die Siedlungsgenossenschaft A am 23. September 2020, die Stadt Dübendorf am 24. September 2020 sowie F am 1. Oktober 2020 mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht.
Y und die 154 weiteren Parteien verlangten unter Kostenund Entschädigungsfolgen die Aufhebung und Verweigerung der Genehmigung des Gestaltungsplans. Die Siedlungsgenossenschaft A beantragte unter Kostenund Entschädigungsfolgen die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und des Gestaltungsplans, eventualiter eine Rückweisung der Sache an die Baudirektion und subeventualiter eine Herabsetzung der Stützenhöhe. Die Stadt Dübendorf beantragte unter Kostenfolgen die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und eventualiter eine Rückweisung des Verfahrens an die Vorinstanz. F stellte die Anträge, unter Kosten- und Entschädigungsfolge seien der vorinstanzliche Entscheid, der angefochtene Gestaltungsplan sowie die entsprechende Festlegung im Richtplan aufzuheben und gegebenenfalls sei ein Augenschein durchzuführen. Sodann sei das Verfahren zu sistieren bis die Plangenehmigungsverfügung des Bundesamtes für Verkehr (BAV) vorliege.
B. Das Verwaltungsgericht vereinigte am 14. Oktober 2020 die Beschwerdeverfahren VB.2020.00705, VB.2020.00706, VB.2020.00707 und VB.2020.00708 und führte diese unter der Nummer VB.2020.00705 weiter.
C. Nach Eingang der Beschwerdeantworten und der Vernehmlassung des Baurekursgerichts reichten Y und weitere, die Zoo Seilbahn AG, die Siedlungsgenossenschaft A, F und die Stadt Dübendorf weitere Stellungnahmen ein. Die Zoo Seilbahn AG (Mitbeteiligte 2) teilte am 24. Februar 2021 mit, dass sie auf die Einreichung einer Vernehmlassung verzichte.
D. Mit Beschluss vom 29. September 2022 forderte das Verwaltungsgericht die Baudirektion (Beschwerdegegnerin) auf, im Sinn eines Amtsberichts über verschiedene Punkte Aufschluss zu geben und weitere Unterlagen einzureichen.
E. Am 16. November 2022 reichte die Baudirektion den verlangten Amtsbericht in der Form einer Stellungnahme des Amts für Raumentwicklung vom 15. November 2022 unter Beilage von Fragebeantwortungen durch die involvierten Sachverständigen und Planenden sowie weiterer Unterlagen ein (im Folgenden: Amtsbericht bzw. Amtsbericht ARE).
Dazu nahmen die Siedlungsgenossenschaft A am 6. Dezember 2022, die Zoo Seilbahn AG am 12. Dezember 2022, die Stadt Dübendorf am 17. Januar 2023 sowie Y und weitere am 24. Januar 2023 Stellung. F nahm innert erstreckter Frist keine Stellung. Die Siedlungsgenossenschaft A liess mit Schreiben vom 22. Dezember 2022 und 17. Januar 2023 den Wechsel in ihrer Rechtsvertretung anzeigen. Mit Schreiben vom 3. März 2023 verzichtete die Zoo Seilbahn AG auf eine Stellungnahme. Ebenfalls am 3. März 2023 liess sich die Baudirektion unter Beilage einer Stellungnahme des Amts für Raumentwicklung vernehmen. Die Stadt Dübendorf nahm hierzu am 24. März 2023 erneut Stellung. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1. Prozessuales
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerden sachlich und funktionell zuständig.
1.2 Jede Partei kann sich im Prozess vertreten lassen. Ein Rechtsmittel, das nicht im eigenen Namen erhoben wird, ist aber grundsätzlich nur gültig, wenn eine schriftliche, vom Vertretenen unterzeichnete Vollmacht vorliegt (Alain Griffel, in: Derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 22 N. 8). Das Einreichen einer Vollmacht ist damit Gültigkeitsvoraussetzung, wenn nicht ausschliesslich in eigenem Namen gehandelt wird. Bevor mangels Vollmacht auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten wird, ist eine Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen (vgl. § 23 Abs. 2 VRG; VGr, 30. August 2018, VB.2018.00435, E. 2.1).
Betreffend die Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84, 3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151 trat bereits die Vorinstanz mangels Bevollmächtigung des Rechtsvertreters nicht ein. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 reichte betreffend diese Beschwerdeführenden auch vor Verwaltungsgericht keine unterzeichneten Vollmachten ein, welche ihn zur Erhebung der Beschwerde ermächtigen würden. Die Beschwerdeführenden 3 bzw. deren Rechtsvertreter stellen sich vor Verwaltungsgericht auf den Standpunkt, dass nach Aufforderung der Vorinstanz die fehlenden Vollmachten nachgereicht worden seien, wobei es aber bei 155 Beteiligten vorkommen könne, dass einzelne Vollmachten fehlten. Sodann könne dem Gericht auch anderweitig kommuniziert werden, wen der Rechtsanwalt vertrete, ohne dass zwingend eine Vollmacht eingereicht werden müsse. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden, da ein gültiges Vertretungsverhältnis bei Beschwerdeerhebung in Namen Dritter, nachgewiesen durch eine schriftliche Vollmacht, ein Gültigkeitserfordernis darstellt (oben, E. 1.2), auf welches auch bei einer grossen Anzahl von Beschwerdeführenden nicht verzichtet werden kann. Damit fehlen im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren die entsprechenden Vollmachten und es kann mangels gültiger Beschwerdeerhebung der jeweiligen Beschwerdeführenden nicht auf deren Beschwerden eingetreten werden (oben, E. 1.2). Da die Vorinstanz den Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 mit Verfügung vom 14. Juni 2019 unter Androhung eines Nichteintretensentscheids aufforderte, innert Nachfrist von 10 Tagen die Vertretungsvollmachten für die Rekurrierenden 1–115 und 117–123 einzureichen, wobei der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 dieser Aufforderung nur teilweise nachkam, konnte vor Verwaltungsgericht – in Anwendung des Prinzips von Treu und Glauben – darauf verzichtet werden, dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 eine erneute Nachfrist anzusetzen.
1.3 Auf diverse weitere Rekurse der Beschwerdeführenden 3 trat die Vorinstanz nicht ein, weil sie die jeweiligen Rekurrierenden als nicht legitimiert erachtete. Die (verbleibenden) Beschwerdeführenden 3 sind zumindest insoweit zur Beschwerde legitimiert, als die Vorinstanz nicht auf ihre Rekurse eingetreten ist.
1.4 Der Beschwerdeführer 4 bemängelt die Zuständigkeit der 1. Abteilung des Baurekursgerichts. Seiner Ansicht nach wäre die 3. Abteilung des Baurekursgerichts für die Behandlung der Sache zuständig gewesen, da der grössere Teil der Strecke der geplanten Seilbahn auf dem Stadtgebiet Dübendorf zu liegen komme.
1.4.1 Das Baurekursgericht informierte die Parteien des Rekursverfahrens mit Verfügung vom 29. Juli 2019, dass der rekursgegenständliche kantonale Gestaltungsplan die Gebiete der Stadt Zürich und Stadt Dübendorf und damit nach Massgabe des Plenarbeschlusses des Baurekursgerichts vom 5. Juli 2017 sowohl die Geschäfte seiner 1. als auch seiner 3. Abteilung betreffe. Die Präsidenten der beiden Abteilungen hätten sich im Sinn von §§ 14 Abs. 2 und 13 Abs. 2 der Organisationsverordnung des Baurekursgerichts vom 12. November 2010 (OV BRG; LS 700.7) darauf verständigt, dass das Rekursverfahren von der 1. Abteilung des Baurekursgerichts, unter Mitwirkung des Präsidenten der 3. Abteilung als Referenten, behandelt werde. Der Spruchkörper bestehe aus Walter Linsi, Claude Reinhardt und Felix Müller sowie Alain Thiébaud als Gerichtsschreiber. Damit sei den Parteien von der Besetzung des Spruchkörpers Kenntnis gegeben worden. Diese Verfügung blieb unangefochten.
1.4.2 Gemäss § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG ist eine Beschwerde innert 30 Tagen seit Mitteilung der angefochtenen Anordnung bei der Beschwerdeinstanz schriftlich einzureichen. Wird ein Zwischenentscheid über die Zuständigkeit nicht fristgerecht nach dessen Erlass angefochten, ist die Befugnis zur Anfechtung verwirkt (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]). Als Entscheide über die Zuständigkeit im Sinn dieser Bestimmung gelten auch solche über die interne Zuständigkeit eines Gerichts (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 38), namentlich über die Zuständigkeit der Abteilung.
1.4.3 Soweit sich das Baurekursgericht in der Verfügung vom 29. Juli 2019 über die Zuständigkeit der 1. Abteilung aussprach, handelt es sich um einen Zwischenentscheid, welcher nach Massgabe von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 2 BGG sofort anzufechten gewesen wäre. Da der Beschwerdeführer 4 diese Verfügung nicht unmittelbar angefochten hat, hat er das Recht zu ihrer Anfechtung verwirkt. Die Verwirkung ist trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung eingetreten, da er anwaltlich vertreten war (vgl. BGr, 9. Juli 2021, 1C_358/2020, E. 2.2). Damit ist auf die erst am 1. Oktober 2020 erhobene Beschwerde betreffend Zuständigkeit mangels Rechtzeitigkeit nicht einzutreten.
1.5 Die Zoo Seilbahn AG bringt vor, dass die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1, 2 und 3 zum grössten Teil mit ihren Rekurs- bzw. Replikschriften an das Baurekursgericht übereinstimmen, sie sich auf rein appellatorische Kritik beschränken und sich nicht mit den Erwägungen des Baurekursgerichts auseinandersetzen würden. Sodann würden die Beschwerdeführenden zahlreiche Themen aufgreifen, welche nicht Gegenstand des Gestaltungsplanverfahrens, sondern des Plangenehmigungsverfahrens seien. Insoweit sei auf die Beschwerden nicht einzutreten.
1.5.1 Das Verwaltungsgericht stellt an die Beschwerdebegründung weniger strenge Anforderungen als das Bundesgericht in Anwendung von Art. 42 Abs. 2 BGG. Nach § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerde einen Antrag und dessen Begründung enthalten. In der Begründung muss dargetan werden, inwiefern der angefochtene Entscheid nach Auffassung der beschwerdeführenden Person Recht verletzt (§ 50 VRG). Die Beschwerdebegründung setzt daher eine Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids voraus. Der Hinweis auf Eingaben in vorinstanzlichen Verfahren bzw. deren Wiederholung kann die Beschwerdebegründung dann nicht ersetzen, wenn der angefochtene Entscheid – und sei es auch nur in den Erwägungen – anders lautet als der vorangegangene Entscheid, gegen den sich jene früheren Eingaben gerichtet haben. Die allgemeine Verweisung auf Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren ist daher unbeachtlich. Die Begründung ist jedoch formell bereits dann genügend, wenn erkennbar ist, was die beschwerdeführende Person zur Stellung ihres Antrags bewogen hat. Selbst wenn sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen Rekursentscheids kaum auseinandersetzt, steht dies einer Behandlung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht nicht entgegen (zum Ganzen: VGr, 19. September 2013, VB.2013.00370, E. 1.2 mit Hinweisen; VGr, 14. August 2020, VB.2019.00771, E. 3.1 [zur Rekursschrift]; vgl. auch Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 54 N. 4; Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 17).
1.5.2 Die Beschwerden sämtlicher Beschwerdeführenden erfüllen die formellen Anforderungen ohne Weiteres. Dies schliesst nicht aus, dass einzelne Ausführungen oder Verweisungen auf frühere Rechtsschriften unbeachtlich sind, zum Beispiel weil sie nicht auf den Streitgegenstand bzw. den angefochtenen Entscheid bezogen sind oder weil sie bloss allgemein gehaltene, sogenannt appellatorische Kritik enthalten, aus der nicht hervorgeht, weshalb der angefochtene Entscheid rechtsverletzend sein soll (zum Begriff vgl. etwa BGE 137 V 57 E. 1.3). Dadurch würde aber das Eintreten nicht infrage gestellt.
1.6 Der Beschwerdeführer 4 beantragt die Aufhebung der richtplanerischen Grundlage. In Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von kantonalen Gestaltungsplänen kann das Verwaltungsgericht die zugrunde liegenden Richtpläne akzessorisch überprüfen (§ 19 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]; VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 3.2.2; vgl. BGr, 1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 5; BGE 143 II 276 E. 4.2; BGr, 10. April 2012, 1C_181/2012, E. 1.1; VGr, 2. März 2017, VB.2017.00038, E. 2.2.3; 21. August 2014, VB.2013.00748/ VB.2013.00750, E. 2.3; Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 58 und 90; Heinz Aemisegger, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 34 N. 35; Donatsch, § 20 N. 37). Dabei kann das akzessorische Prüfungsrecht nicht zur formellen Aufhebung des Richtplaneintrags führen, sondern gibt dieses dem Verwaltungsgericht lediglich die Befugnis, diesen als rechtswidrig zu erklären und ihm in dem zu beurteilenden Fall die Anwendung zu versagen (VGr, 21. August 2014, VB.2013.00748/VB.2013.00750, E. 3.5 mit Hinweis). Auf den Antrag des Beschwerdeführers 4, die richtplanerische Grundlage sei aufzuheben, ist demnach nicht einzutreten.
2. Bindung an den Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts
2.1 Die Stadt Dübendorf und der Beschwerdeführer 4 machen geltend, die Vorinstanz habe ihre Kognition unterschritten, indem sie von einer Bindung an den Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014 (VB.2013.00722) ausgegangen sei. Eine Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids entfalle, weil die Baudirektion nach der Rückweisung ein vollständig neues Verfahren eingeleitet und deshalb den neuen Gestaltungsplan bei der Baudirektion und das neue Plangenehmigungsgesuch beim Bundesamt für Verkehr vollständig neu eingereicht habe.
2.2 Weist das Verwaltungsgericht eine Angelegenheit zu neuer Entscheidung an eine Vorinstanz zurück, so ist gemäss § 64 Abs. 2 VRG dem neuen Entscheid der unteren Instanz die rechtliche Beurteilung zugrunde zu legen, mit welcher die Rückweisung begründet wurde. Damit soll verhindert werden, dass über dieselbe rechtliche Streitfrage ein zweites Verfahren vor Verwaltungsgericht stattfindet. Dementsprechend geht die Rechtsprechung davon aus, dass der Rückweisungsentscheid grundsätzlich auch das rückweisende Gericht bindet, wenn gegen den neuen Entscheid der Vorinstanz wiederum eine Beschwerde erhoben wird (VGr, 7. November 2019, VB.2019.00631, E. 3.2; VGr, 5. April 2011, VB.2010.00445, E. 4.1; 24. August 2000, VB.2000.00232, E. 3dd = RB 2000 Nr. 13 = BEZ 2000 Nr. 54; Donatsch, § 64 N. 19 ff.).
2.3 Besteht eine Bindungswirkung, ist es den Parteien verwehrt, im Fall einer erneuten Anrufung des Verwaltungsgerichts, der Beurteilung des Rechtsstreits einen anderen als den bisherigen Sachverhalt zu unterstellen oder die Sache unter rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, die im Rückweisungsentscheid ausdrücklich abgelehnt oder gar nicht in Erwägung gezogen worden sind (vgl. BGE 101 II 142 E. 3; 90 II 302 E. 2a). Daraus folgt auch, dass im zweiten Rechtsgang neue Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge zu Streitfragen, die das Verwaltungsgericht im Rückweisungsentscheid bereits abschliessend behandelt hat, nicht beachtet werden dürfen und demgemäss unzulässig sind. Immerhin steht die Selbstbindung des Verwaltungsgerichts unter dem Vorbehalt, dass die Entscheidungsgrundlagen dieselben geblieben sind. Liegt etwa aufgrund der durch den Rückweisungsentscheid geforderten Erhebungen oder weil neue Tatsachen oder Beweismittel zulässigerweise in das Verfahren eingebracht worden sind, ein veränderter Sachverhalt vor oder ist in der Zwischenzeit eine Rechts- oder Praxisänderung erfolgt, so kann dies zu einer abweichenden Beurteilung führen (vgl. VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673, E. 2.4 mit Hinweisen).
2.4 Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerden gegen den Gestaltungsplan aus dem Jahr 2011 mit Urteil vom 4. September 2014 teilweise gut und wies die Sache an die Baudirektion zurück, damit diese (zusammengefasst): den Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen Ergänzungen des Sicherheitszonenplans beiziehe und weiter eine Stellungnahme des Bundesamts für Zivilluftfahrt (BAZL) zur Bewilligung der allfälligen Durchstossung der Sicherheitszone einhole (und gegebenenfalls den Gestaltungsplan anpasse) oder zumindest eine entsprechende Gestaltungsplanvorschrift einfüge, wonach entweder eine solche Bewilligung einzuholen oder der Sicherheitszonenplan zu respektieren sei (VB.2013.00722, E. 8.4); die Stellungnahme des Bundesamts für Kultur (BAK) zur allfälligen Beeinträchtigung der Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli beiziehe (VB.2013.00722, E. 6.6); ergänzende Sachverhaltsfeststellungen in Bezug auf das aktuelle und das prognostizierte Verkehrsaufkommen des Zoos sowie das zu erwartende von der Seilbahn generierte Verkehrsaufkommen und die wegen der Seilbahn zu erwartende Änderung des Modalsplits treffe (VB.2013.00722, E. 11.5.7–11.5.10); gestützt auf diese Feststellungen in den Gestaltungsplanvorschriften die Erschliessung der Talstation in Stettbach zumindest grundsätzlich regle (wobei allenfalls eine Koordination mit von der [Stadt Dübendorf] zu treffenden Anordnungen bzw. eine entsprechende Gestaltungsplanvorschrift erforderlich sei; VB.2013.00722, E. 11.5.3–11.5.6); gestützt auf diese Feststellungen, unter zusätzlicher Berücksichtigung erstens der Möglichkeiten zur Optimierung der Bus- und Tramverbindungen und zweitens der Gestaltungsplanvorschriften über die Erschliessung das öffentliche Interesse an der Erstellung der Seilbahn neu gewichte (VB.2013.00722, E. 11.6–11.7); eine Gesamtabwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen vornehme, unter Einbezug namentlich der regionalen und kommunalen Planung, des Grundsatzes, dass die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet führen soll, sowie des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der Landschaft (VB.2013.00722, E. 11.2.4 f., 11.4.10 f. und 11.8); und gestützt darauf neu entscheide.
2.5 Die Baudirektion hat nach der Rückweisung durch das Verwaltungsgericht die damit verlangten zusätzlichen Abklärungen und Beurteilungen und am Planungsvorhaben insbesondere aufgrund der dabei gewonnenen Erkenntnisse gewisse Anpassungen vorgenommen. Es handelt sich dabei nicht um ein neues Projekt. Vielmehr steht das neu aufgelegte Projekt in zeitlicher Kontinuität zum Rückweisungsentscheid, bewegt sich im Rahmen desselben Richtplaneintrags, verfolgt denselben Zweck wie das ursprüngliche und weist eine eher geringfügig modifizierte Linienführung auf. Dass vollständig neue Projektunterlagen erstellt, der Gestaltungsplan öffentlich erneut aufgelegt und dass die Baudirektion dabei nicht darauf hingewiesen hat, dass es sich um eine blosse Projektänderung handelt, ändert nichts daran, dass das Projekt als die Fortsetzung des von der Baudirektion zunächst mit Verfügung vom 27. Oktober 2011 festgesetzten und vom Verwaltungsgericht VB.2013.00722 vom 4. September 2014 beurteilten Gestaltungsplans erscheint. Ebenso wenig folgt dies draus, dass das BAV das seilbahnrechtliche Genehmigungsverfahren über das ursprüngliche Gesuch als erledigt abgeschrieben haben soll, wie das der Beschwerdeführer 4 geltend macht. Damit unterliegt das streitgegenständliche Planungsvorhaben auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren der Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids. Gegen einen Verzicht auf die Bindung an den Rückweisungsentscheid spricht sodann, dass dies letztlich dazu führen würde, dass der im ersten Rechtsgang unterliegenden Partei faktisch eine doppelte Beschwerdemöglichkeit und ein Recht auf Wiedererwägung eingeräumt würde.
2.6 Die Bindungswirkung entfällt aber insoweit, als aufgrund neuer Tatsachenbehauptungen oder Beweismittel oder aufgrund einer Änderung des Streitgegenstands, namentlich aufgrund der vorgenommenen Projektänderungen, im zweiten Rechtsgang ein geänderter Sachverhalt zu beurteilen oder in der Zwischenzeit eine Rechtsoder Praxisänderung erfolgt ist (Donatsch, § 64 N. 24; Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 44; VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673, E. 2.4). Soweit sich gewisse Vorbringen der Beschwerdeführenden auf Punkte beziehen, zu welchen das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 4. September 2014 bereits Stellung genommen hat, ist vorliegend in den jeweiligen Erwägungen im Einzelnen auf die Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids einzugehen.
2.7 Damit sah sich das Baurekursgericht zu Recht an den Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014 (VB.2013.00722) gebunden. Weder die Stadt Dübendorf noch der Beschwerdeführer 4 machen geltend, dass das Baurekursgericht die Bindungswirkung zu Unrecht auf einen sich inzwischen geänderten Sachverhalt oder eine in der Zwischenzeit erfolgte Rechts- oder Praxisänderung ausgedehnt habe.
3. Rekurslegitimation verschiedener Parteien der Beschwerdeführenden 3
3.1 Auf diverse Rekurse der Beschwerdeführenden 3 trat die Vorinstanz nicht ein, weil sie die jeweiligen Rekurrierenden als nicht legitimiert erachtete. Insbesondere erachtete sie die Beschwerdeführenden, die weder Wohneigentum noch ein Mietverhältnis innerhalb eines Radius von 100 Meter von der Seilbahn entfernt nachgewiesen hätten, als nicht zum Rekurs legitimiert.
3.2 Im Raumplanungsrecht und im öffentlichen Baurecht ist gemäss § 338a Abs. 1 PBG zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen Legitimationsvoraussetzungen sehen § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem Wortlaut nach auf Anordnungen, gilt aber auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen, und damit Gestaltungsplänen (VGr, 24. Januar 2013, VB.2012.00754, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen).
3.2.1 Bei Rechtsmitteln von Nachbarn gegen ein Bauvorhaben oder wie vorliegend gegen einen Gestaltungsplan wird nach der Rechtsprechung in Konkretisierung der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen verlangt. Bezüglich der erforderlichen engen nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern gemessenen Distanz keine allein ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist vielmehr, auf welche Entfernung sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten Anfechtungsinteresses auszuwirken vermag (VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291, E. 2.2 und 2.3 mit weiterem Hinweise; Bertschi, § 21 N. 55 ff., N. 69). Insbesondere zu erwartende materielle oder ideelle Immissionen können die Legitimation begründen. Dabei ist nicht jede beliebige, sondern nur eine deutlich wahrnehmbare Immissionszunahme ausreichend (BGE 136 II 281 E. 2.3.2; VGr, 24. März 2020, VB.2019.00134 E. 3.1; VGr, 19. Februar 2015, VB.2014.00539, E. 2.2.2; Bertschi, § 21 N. 56). Die Rechtsprechung bejaht meistens die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m zur Baute oder Anlage befinden (vgl. BGr, 1. Februar 2012, 1C_346/2011, E. 2.3). Bei grösseren Entfernungen bedarf der Nachweis der Betroffenheit regelmässig einer näheren Begründung, welche die Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft erscheinen lässt (VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291, E. 2.3; BGr, 25. April 2013, 1C_204/2012, E. 4; vgl. Bertschi, § 21 N. 56, N. 69).
3.2.2 Neben Eigentümern benachbarter Liegenschaften können auch Dritte wie Baurechtsinhaber, Mieter und Pächter die Legitimationsvoraussetzungen erfüllen. Da ein Berührtsein in eigenen qualifizierten Interessen nach der Rechtsprechung nur dann gegeben ist, wenn der Ausgang des Verfahrens, in das sich der Nachbar einschalten will, seine Interessensphäre zu beeinflussen vermag, er also einen praktischen Nutzen hat bzw. einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt für ihn zur Folge hätte, ist betreffend Mietverhältnisse einerseits zu fordern, dass dieses im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung noch besteht, und andererseits, dass dieses voraussichtlich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit bis zur Verwirklichung des Bauvorhabens andauert (BGr, 20. August 2019, 1C_69/2019, E. 2.7 und 3.2 mit weiteren Hinweisen). Müsste nämlich davon ausgegangen werden, dass das Mietverhältnis bis zur Verwirklichung des Bauvorhabens nicht mehr bestünde, beispielsweise weil es ohnehin befristet oder bereits gekündigt ist, so hätte der angefochtene Verwaltungsakt keinen Nachteil für die anfechtende Person zur Folge, den es mit einem Rechtsmittel abzuwenden gälte (vgl. VGr, 4. September 2008, VB.2008.00262, E. 2.3 ff.; René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, Bern 2018, Rz. 22 und 71).
3.3 Zwar ist das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen und damit der Legitimation grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen, was die Rechtsuchenden jedoch nicht davon entbindet, ihre Legitimation zu substanziieren. Dies gilt jedenfalls, wenn sie nicht offensichtlich ist. In diesen Fällen sind die legitimationsbegründenden Umstände soweit darzulegen, dass die Rechtsmittelinstanz nicht danach zu forschen hat. Sodann dürfen an eine anwaltlich vertretene oder rechtskundige Partei höhere Anforderungen gestellt werden als an einen Laien (Bertschi, § 21 N. 38). Die Substanziierung hat bereits im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz bzw. gegebenenfalls im Einspracheverfahren zu erfolgen; in einem oberen Rechtsmittelverfahren kann dies nicht nachgeholt werden (Bertschi, § 21 N. 38; VGr, 20. Februar 2020, VB.2018.00776, E. 2.3; VGr, 10. Mai 2012, VB.2012.00157, E. 2.4).
Für die Rechtsstellung, aus welcher die Legitimation abgeleitet wird, bspw. als Mieter oder Eigentümer einer Liegenschaft, ist – mindestens auf Aufforderung hin – der erforderliche Nachweis zu erbringen. Glaubhaftmachung oder lediglich die Angabe einer Adresse genügen dafür nicht (vgl. 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 2.1; Bertschi, § 21 N. 39 und 68).
3.4 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 wurde durch die Vorinstanz mit Verfügung vom 14. Juni 2019 aufgefordert, allfällige auf Dauer angelegte Mietverhältnisse nachzuweisen sowie Grundbuchauszüge betreffend diejenigen Rekurrierenden beizubringen, welche nicht in der betreffenden Gegend wohnen würden, aber gemäss Ausführungen des Rechtsvertreters als Eigentümer von betroffenen Liegenschaften rekursberechtigt seien. Daraufhin führte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 mit Eingabe vom 4. Juli 2019 aus, dass die Rekurrierenden keine weiteren Beweise wie Mietverträge oder Grundbuchauszüge beizubringen hätten, da sie mit ihrer Unterschrift die Richtigkeit ihrer Namen und Adressen bezeugt hätten. Bei einer grossen Anzahl von Rekursen würde Glaubhaftmachung genügen. Zudem sei für das Gericht eine telefonische Anfrage beim Grundbuchamt wesentlich einfacher als es für ihn sei, die Legitimation mittels Grundbuchauszügen etc. nachzuweisen. Andernfalls erbitte er eine rekursfähige Verfügung.
3.5 Damit gelang es den Beschwerdeführenden 3 im vorinstanzlichen Verfahren nicht, die Rekurslegitimation sämtlicher Rekurrierenden genügend darzutun. Die Beschwerdeführenden 3 stellten sich pauschal auf den Standpunkt, zum Rekurs legitimiert zu sein, indem sie entweder in der Nähe der geplanten Seilbahn wohnen oder ansonsten Rechte gestützt auf das Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711) geltend machen würden. Sodann werde ihre Privatsphäre massiv beeinträchtigt und das Sagentobel, das von der Seilbahn überquert werde, sei für sie ein wichtiges Naherholungsgebiet; dieses würde nun verschandelt. Ihrer Rekursschrift lag eine Liste der Rekurrierenden bei, auf welcher diejenigen Rekurrierenden, die Rechte nach dem EntG geltend machen würden, unter Angabe der jeweiligen Kataster-Nummer markiert waren. Damit haben sie ihre Legitimation nicht in genügender Weise begründet (oben, E. 3.2 ff.). Dazu hätte insbesondere gehört, auszuführen, inwiefern die Rekurrierenden vom Betrieb oder Bau der geplanten Seilbahn betroffen wären; jedenfalls bei Rekurrierenden, die nicht innerhalb des Radius von 100 Metern um die Seilbahn wohnen, ist dies nicht offensichtlich. Es reicht nicht aus, sich lediglich pauschal auf den Standpunkt zu stellen, alle Rekurrierenden, die nicht in der Nähe der Seilbahn wohnten, würden Rechte im Sinn des EntG geltend machen. Auch legten sie nicht dar, inwiefern sie dadurch, dass die Seilbahn ihr Naherholungsgebiet überquere, mehr als die Allgemeinheit beschwert wären und ihr Rechtsmittel kein Popularrekurs darstellte. Spätestens auf die am 14. Juni 2019 ergangene Aufforderung hin wäre die Rekurslegitimation genauer zu substanziieren und die für die Rechtsstellung notwendigen Nachweise zu erbringen gewesen. Die Vorinstanz stellte eigene Nachforschungen an und klärte insbesondere ab, welche der Rekurrierenden, die innerhalb eines 100-Meter-Radius wohnen, Eigentümer der von ihnen bewohnten Liegenschaft sind; auf deren Rekurse trat sie entsprechend auch ein. Auf die Rekurse der weiteren Rekurrierenden, deren allfällige Eigentümerschaft einer in diesem Perimeter liegenden Liegenschaft sich nicht bereits aus deren Wohnadresse ergab und für welche die Rechtsstellung als Mieter nicht dargelegt wurde, trat sie mangels Substanziierung der Rekurslegitimation zu Recht nicht ein.
3.6 Auch was die Beschwerdeführenden 3 betreffend ihre Rekursberechtigung in ihrer Beschwerde vorbringen, vermag daran nichts zu ändern, zumal die Legitimation bereits im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz zu substanziieren ist und in einem oberen Rechtsmittelverfahren nicht nachgeholt werden kann (oben, E. 3.3). Die Beschwerdeführenden 3 stellen weder die von der Vorinstanz gemachten Feststellungen, wer von ihnen über Wohneigentum in rund 100 Meter Entfernung von der Seilbahn verfüge, infrage, noch machen sie geltend, der Perimeter hätte ausgeweitet werden müssen. Soweit die Beschwerdeführenden 3 geltend machen, die Vorinstanz sei auf die Rekurse von 79 Rekurrierenden zu Unrecht nicht eingetreten, ist ihre Beschwerde abzuweisen.
4. Rügen betreffend den vorinstanzlichen Augenschein und Antrag auf Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht
4.1 Der Beschwerdeführer 4 rügt, die Vorinstanz habe anlässlich des am 16. September 2019 vorgenommenen Augenscheins keine Sachverhaltsfeststellungen getroffen. Es seien lediglich die Parteidarstellungen protokolliert und Fotos erstellt worden. Somit sei unklar geblieben, was die Vorinstanz gesehen haben will, weshalb er sich auch nicht zu vermeintlichen Sachverhaltserkenntnissen habe äussern können. Sollte das Gericht den vorinstanzlichen Entscheid nicht schon deshalb aufheben, sei die Vornahme eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht angezeigt.
4.1.1 Anlässlich des Augenscheins ist ein schriftliches Protokoll zu erstellen, welches über die an Ort und Stelle gemachten Wahrnehmungen Aufschluss gibt, die für die Entscheidfindung von Bedeutung sein könnten. Dabei können die Wahrnehmungen in Schriftform, als Zeichnungen, als fotografische Aufnahmen oder in anderer geeigneter Form ins Protokoll aufgenommen werden. Es reicht aus, wenn die vor Ort gemachten Feststellungen und Wahrnehmungen ihrem wesentlichen Inhalt nach protokolliert werden, insbesondere mündliche Ausführungen müssen nicht wortwörtlich ins Protokoll aufgenommen werden (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 88).
4.1.2 Das Baurekursgericht nahm am 16. September 2019 einen Augenschein auf dem Lokal. Es protokollierte die anwesenden Parteien, den Ablauf des Augenscheins, die Parteimeldungen nach ihrem wesentlichen Inhalt und erstellte 60 Fotos von den Örtlichkeiten. Die Fotos enthalten jeweils eine Untertitelung, welche Auskunft über den genauen Standort der Aufnahme und die Blickrichtung gibt. Das Protokoll gibt den massgeblichen Sachverhalt insoweit hinreichend wieder.
4.1.3 Der Beschwerdeführer 4 macht nicht substanziiert geltend, welche Tatsachen die Vorinstanz nicht festgehalten habe, bzw. inwiefern sie sich in ihrem Entscheid auf Feststellungen stütze, die sie am Augenschein gemacht habe, die aber nicht protokolliert seien. Sodann wäre es dem Beschwerdeführer 4 unbenommen gewesen, anlässlich des Augenscheins Sachverhalte zu Protokoll zu geben, die er festgestellt haben möchte. Deshalb erweist sich seine Rüge als unbegründet und es ist nicht weiter darauf einzugehen.
4.2 Die Beschwerdeführenden 3 und 4 beantragen sodann die Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht. Der Beschwerdeführer 4 beantragt dies lediglich für den Fall, dass ihm das Verwaltungsgericht betreffend die Feststellungen anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins nicht folgen sollte.
4.2.1 Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 4.2). Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (VGr, 27. Oktober 2016, VB.2016.00032, E. 2; Plüss, § 7 N. 79). Es ist zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt (VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00262, E. 3.4; Plüss, § 7 N. 81).
4.2.2 Die Vorinstanz nahm im vorliegenden Fall einen Augenschein vor. Das Protokoll des Augenscheins vom 16. September 2019 mit 60 aussagekräftigen Fotografien liegt bei den Akten. Dieses Protokoll sowie die sich bei den Akten befindlichen Pläne und Dokumentationen belegen den sich aus einem möglichen Augenschein ergebenden Sachverhalt in ausreichendem Mass und ein Augenschein durch das Verwaltungsgericht ist daher nicht erforderlich. Insbesondere der Beschwerdeführer 4 macht auch hier nicht geltend, welche rechtserheblichen Sachverhaltselemente dadurch festzustellen wären (vgl. VGr, 1. Juli 2021, VB.2020.00255, E. 2).
5. Verhältnis zum Plangenehmigungsverfahren und Sistierungsantrag
5.1 Der Beschwerdeführer 4 beantragt, das Verfahren sei zu sistieren, bis die Plangenehmigung des Bundesamts für Verkehr (BAV) vorliege. Er begründet dies mit der notwendigen materiellen Koordination und macht geltend, dass aufgrund der unterschiedlichen Zuständigkeiten und Rechtsmittel nur das Bundesgericht dem Gebot der materiellen Koordination zum Durchbruch verhelfen könne. Damit das Bundesgericht nicht als erste Instanz allfällige unterschiedliche Sachverhaltsfeststellungen zu klären habe, müsse das Verwaltungsgericht das Verfahren sistieren, um dann zu prüfen, ob im bundesrechtlichen Verfahren vom gleichen Sachverhalt ausgegangen werde.
5.2 Für den Bau der Seilbahn ist eine Plangenehmigung nach Bundesrecht notwendig (Art. 2 und 9 des Seilbahngesetzes vom 23. Juni 2006 [SebG; SR 743.01]). Mit ihr werden sämtliche für den Bau der Seilbahn erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 9 Abs. 1 SebG). Die Erteilung der Plangenehmigung setzt unter anderem voraus, dass keine wesentlichen öffentlichen Interessen, namentlich der Raumplanung, des Naturund Heimatschutzes oder des Umweltschutzes, entgegenstehen (Art. 9 Abs. Abs. 3 lit. b SebG). Mit der Plangenehmigung wird das Enteignungsrecht erteilt, sofern die Anlage der Nutzungsplanung entspricht (Art. 7 Abs. 1 SebG). Zuständige Behörde ist das BAV (Art. 3 Abs. 1 SebG; vgl. auch Art. 11 ff. SebG).
5.3 Art. 7 Abs. 1 SebG setzt die Nutzungsplanung voraus. Dies entspricht der namentlich auf die Planungspflicht gemäss Art. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) gestützten Bundesgerichtspraxis, wonach für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, eine Nutzungsplanung vorzunehmen ist (sog. Planungspflicht; BGE 114 Ib 312 E. 3a; Arnold Marti, Planungspflicht für grössere Vorhaben ausserhalb der Bauzonen – wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 106/2005, S. 353 ff., 357 ff.; Art. 2 RPG). Zuständig für die Nutzungsplanung sind die Kantone.
5.4 Die Verfahrenskoordination ist in Art. 25a RPG geregelt; diese Bestimmung erfasst auch Verfahren vor Bundesbehörden, die mit kantonalen Verfahren zusammenhängen (vgl. Arnold Marti, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 9; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 27 ff.). Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist nach Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt. Die Koordinationsgrundsätze sind gemäss Art. 25a Abs. 4 RPG sinngemäss auf das Nutzungsplanverfahren anwendbar. Diese Bestimmung betrifft laut Bundesgericht in erster Linie Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren erfasst werden können, sowie die Einzonung von Wald. Sie bezieht sich insbesondere auf projektbezogene Sondernutzungspläne, die in vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren ersetzen oder es weitgehend vorwegnehmen, weshalb sie mit den anderen projektbezogenen Entscheidverfahren wie ein entsprechendes Baubewilligungsverfahren im Detail zu koordinieren sind (BGr, 16. Februar 2007, 1P.532/2006, E. 3.4 mit Hinweisen; Marti, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 56 ff.; Waldmann/Hänni, Art. 25a N. 71). Ungeachtet dessen, dass Nutzungsplanungsund Baubewilligungsverfahren auf verschiedenen Stufen des planerischen Stufenbaus stehen und in der Regel zeitlich gestaffelt ergehen, sind auch die projektbezogene Sondernutzungsplanung und das Bewilligungsverfahren aufeinander abzustimmen (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.1 f.; Marti, ZBl 106/2005, S. 363). Dies gilt auch im vorliegenden Fall mit Bezug auf das Verhältnis zwischen der kantonalen Gestaltungsplanung und der Plangenehmigung durch eine Bundesbehörde, wobei die Plangenehmigung der Baubewilligung entspricht (Botschaft vom 22. Dezember 2004 zum Bundesgesetz über Seilbahnen zur Personenbeförderung, BBl 2005, 895 ff., 907). Nutzungsplanung und Plangenehmigung hängen materiell eng zusammen und sind soweit möglich zu koordinieren.
5.5 Im vorliegenden Fall wurden der Gestaltungsplan und das Plangenehmigungsgesuch zusammen öffentlich aufgelegt (vgl. dazu auch VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 7.3.1, wonach Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1] auf kantonale Nutzungspläne nicht anwendbar ist). Zudem enthält der streitgegenständliche kantonale Gestaltungsplan relativ weitgehende Vorschriften mit Blick auf die Plangenehmigung (vgl. unten, E. 6.3). Deshalb soll der Gestaltungsplan vor Erteilung der Plangenehmigung festgesetzt werden (vgl. Planungsbericht, S. 21). Mit der gemeinsamen öffentlichen Auflage des Gestaltungsplanentwurfs und des Plangenehmigungsgesuchs sowie den Vorgaben des Gestaltungsplans für das Plangenehmigungsverfahren werden vorliegend die Anforderungen, die sich aus dem Koordinationsgebot ergeben, erfüllt (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.3 f.; vgl. auch Art. 25a Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Abs. 4 RPG).
5.6 Das anwendbare Recht schliesst eine umfassende Koordination aus. Nach Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 SebG bringt die Plangenehmigung das Enteignungsrecht mit sich, das wiederum davon abhängig gemacht wird, dass die Anlage der Nutzungsplanung entspricht. Zwar erscheint es nicht als zwingend, die Plangenehmigung erst zu erteilen, wenn der Nutzungsplan rechtskräftig ist; immerhin wäre es denkbar, sie unter dem Vorbehalt zu erteilen, dass der Nutzungsplan rechtskräftig wird. Die gegenteilige Lösung ist allerdings mindestens ebenso zweckmässig und drängt sich umso eher auf, als der Rechtsweg ohnehin nicht koordiniert werden kann: Der Nutzungsplan ist gemäss dem kantonalen Recht vor den kantonalen Behörden anzufechten, während die Plangenehmigung der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt (Art. 31–33 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG; SR 173.32]). Die gleichzeitige oder gar gemeinsame Eröffnung könnte also ihren Zweck – die gesamthafte Beurteilung aller Aspekte in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren – ohnehin nicht erfüllen (vgl. Marti, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 49). Demnach wird das Koordinationsgebot durch die gestaffelte Eröffnung der Entscheide nicht verletzt. Dies hat das Verwaltungsgericht in Bezug auf den streitgegenständlichen kantonalen Gestaltungsplan denn auch bereits in seinem Rückweisungsurteil vom 4. September 2014 entschieden (VB.2013.00722, E. 5, insbesondere 5.6). Wesentliche seither erfolgte Änderungen des Sachverhalts oder der Rechtslage, die eine erneute Prüfung dieser Frage erforderlich machen würden, legt der Beschwerdeführer 4 nicht dar und sind auch nicht ersichtlich. Damit liegen keine Gründe vor, die eine Sistierung des Verfahrens bis zum Plangenehmigungsentscheid des BAV notwendig erscheinen liessen, und der Antrag des Beschwerdeführers 4, das Verfahren zu sistieren, ist abzuweisen.
6. Rechtliche Rahmenbedingungen für kantonale Gestaltungspläne
6.1 Nach § 84 Abs. 2 PBG kann die zuständige Direktion für Bauten und Anlagen, die im kantonalen oder einem regionalen Richtplan enthalten sind, kantonale Gestaltungspläne festsetzen. Mit einem Gestaltungsplan (Sondernutzungsplan) soll eine städtebaulich, architektonisch, wohnhygienisch und landschaftlich hochwertige Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglicht werden. Zu diesem Zweck wird für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung aufgestellt. Diese ist bindend, sodass nur noch gestaltungsplankonform gebaut werden darf (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6.A., Wädenswil 2019, S. 179 f.; Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. Aufl., Zürich 2021, S. 74 f.).
6.2 Bindung an den Richtplan und das übergeordnete Recht
Ein Gestaltungsplan muss der Richtplanung entsprechen, wobei Abweichungen nur zulässig sind, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16 PBG). Zudem muss der kantonale Gestaltungsplan das übergeordnete (kantonale und eidgenössische) Recht einhalten, namentlich die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes. Luftseilbahnen bedürfen gemäss § 24 lit. b PBG eines Eintrags im kantonalen Richtplan (dazu ausführlich VGr, 9. Dezember 2021, VB.2020.00079/80, E. 2, insbesondere E. 2.4).
Bei kantonalen Gestaltungsplänen handelt es sich um Planungen der oberen Stufe, welche gemäss § 16 Abs. 1 PBG der kommunalen Planung – auch der Rahmennutzungsplanung – vorgeht und diese übersteuert. Weil zudem das Instrument des kantonalen Gestaltungsplans dem Kanton unter anderem gerade auch ermöglichen soll, im Richtplan aufgenommene Bauten und Anlagen nötigenfalls unabhängig davon zu erstellen, ob die betroffenen Gemeinden die dafür nötigen planungsrechtlichen Grundlagen schaffen, sind kantonale Gestaltungspläne (anders als kommunale Gestaltungspläne) nicht an die Grundentscheide der kommunalen Rahmennutzungsplanung gebunden. Allerdings ist die Baudirektion bei der Festsetzung kantonaler Gestaltungspläne verpflichtet, diese auf die übrigen Planungen, auch auf jene der betroffenen Gemeinde, abzustimmen (Art. 2 Abs. 1 RPG). Als Planungen des übergeordneten Gemeinwesens gehen die kantonalen Gestaltungspläne aber der kommunalen Raumplanung unter Einschluss der Rahmennutzungsplanung vor (VGr, 9. Dezember 2021, VB.2020.00079/80, E. 2.1; VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.5 mit weiteren Hinweisen). Der Vorrang der kantonalen Gestaltungspläne vor der kommunalen Planung bedeutet einen intensiven Eingriff in die kommunale Planungszuständigkeit und zwar nicht nur, wenn der kantonale Gestaltungsplan eine kommunale Nutzungszone überlagert, sondern auch wenn er in einer kantonalen Landwirtschaftszone auf dem Gemeindegebiet neue Baumöglichkeiten schafft. Vor diesem Hintergrund kommt den vom Gesetzgeber vorgesehenen Grenzen für den Einsatz dieses Instruments eine wesentliche Bedeutung zu (vgl. auch weiterhin VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.5).
Auf das Erfordernis eines wesentlichen öffentlichen Interesses an der Festsetzung eines Gestaltungsplans sowie die dafür vorausgesetzte umfassende Interessenabwägung ist weiter unten einzugehen (E. 8.1 f.).
6.3 Qualifikation als projektbezogener Sondernutzungsplan
Bezieht sich der Gestaltungsplan auf ein konkretes Vorhaben, handelt es sich um einen sogenannten "projektbezogenen Sondernutzungsplan" (BGE 145 II 176 E. 4.2). Ein detaillierter Sondernutzungsplan kann Elemente eines baurechtlichen Vorentscheids mit den Wirkungen einer eigentlichen Baubewilligung enthalten, deren Rechtmässigkeit im Baubewilligungsverfahren nicht mehr oder nur noch beschränkt geprüft werden kann (BGE 145 II 176 E. 4.2). Für die Prüfungsanforderungen ist massgebend, ob und allenfalls inwieweit der streitige projektbezogene Sondernutzungsplan Elemente der späteren Baubewilligung (bzw. Plangenehmigung) rechtsverbindlich vorwegnimmt. Jene Elemente des konkreten Vorhabens, die bereits im Planungsverfahren verbindlich festgelegt werden, sind auch im Rahmen des Planungsverfahrens zu überprüfen (BGE 145 II 176 E. 4.2 f.; BGr, 17. Juni 2021, 1C_47/2020, E. 6.2).
Im vorliegenden Fall zeichnet der Gestaltungsplan das Vorhaben "Seilbahn" bereits sehr konkret vor und macht teilweise ausführliche Vorgaben. Der Gestaltungsplan enthält nicht nur die massgeblichen Gesichtspunkte der späteren Überbauung wie die genaue geographische Lage und Einbettung der zu errichtenden Bauten und Anlagen (Tal- und Bergstation, Stützen), sondern auch Regelungen über den Verlauf, das Längenprofil, die maximale Höhe, die Terraingestaltung, über die Bepflanzung und Niederhaltung von Waldareal sowie Anordnungen für den Betrieb der Seilbahn. Es handelt sich mithin um eine projektbezogene Sondernutzungsplanung. Damit müssen diejenigen Elemente, welche der strittige Gestaltungsplan bereits verbindlich konkretisiert und diese für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorwegnimmt, bereits im vorliegenden Verfahren vertieft geprüft werden.
6.4 Kognition des Verwaltungsgerichts
Das Verwaltungsgericht darf einen Nutzungsplan im Beschwerdeverfahren, wenn es als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet (vgl. Art. 33 RPG; Aemisegger/Haag, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 33 N. 14 und 83), nicht auf Angemessenheit, sondern bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, -überschreitung und -unterschreitung überprüfen (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob der Planungsträger sein planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat (vgl. VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564, E. 1.4; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00605, E. 4.1 ff.).
7. Kantonaler Richtplan
7.1 Stellung des Richtplans im planerischen Stufenbau
Der kantonale Richtplan zeigt auf, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abzustimmen sind (Art. 8 Abs. 1 RPG). Wird ein Projekt mit solchen Auswirkungen auf Raum und Umwelt wie vorliegend im Richtplan verankert, entspricht dies der Planungspflicht (Art. 8 Abs. 2 RPG; Art. 2 RPG). Im Rahmen der Pflicht zur Beachtung des planerischen Stufenbaus haben die einzelnen Akte der Entscheidfolge die funktionalen Zusammenhänge zu wahren und sind dementsprechend aufeinander abzustimmen. Es besteht aber keine geschlossene Planhierarchie, in dem Sinn, dass der Nutzungsplan ohne eigene Wertung die Richtplanung umzusetzen hätte und die Baubewilligung die Nutzungsplanung. Vielmehr sind im Sinn des Gegenstromprinzips auch Rückwirkungen möglich, insbesondere vom Nutzungsplan auf den Richtplan (Pierre Tschannen, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc. 2019, Art. 2 N. 40 ff.; BGE 119 Ia 362 E. 4a; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. A., Bern 2022, S. 143 f.).
7.2 Massgebende Festlegungen im kantonalen Richtplan
Der kantonale Richtplan vom 6. Februar 2023 sieht im Kapitel "Verkehr" den Neubau einer Luftseilbahn zwischen Stettbach und dem Zoo Zürich vor. Diese soll der Erschliessung des Zoos Zürich dienen. Die landschaftliche Eingliederung soll sichergestellt und das Parkplatz- und Verkehrsregime im Raum Stettbach für die Anwohnerschaft vor Inbetriebnahme verträglich ausgestaltet werden (Richtplan des Kantons Zürich [im Folgenden kantonaler Richtplan], Richtplantext, Pt. 4.3.2, Objekt 10, entsprechend der Fassung 2014). Weiter sieht der kantonale Richtplan im Kapitel "Verkehr" vor, dass der öffentliche Verkehr mindestens die Hälfte des Verkehrszuwachses, welcher nicht auf den Fuss- und Veloverkehr entfällt, aufzunehmen hat (kantonaler Richtplan, Pt. 4.1.1.b). In diesem Sinn soll die Seilbahn zum Zoo dazu beitragen, den durch die Zunahme der Besucherzahlen verursachten Mehrverkehr mit öffentlichen Verkehrsmitteln abzuwickeln, damit das Strassennetz und die an den Zoo grenzenden Quartiere nicht weiter belastet werden (Erläuterungen zu den Einwendungen zur Teilrevision des kantonalen Verkehrsrichtplans 2007, S. 73; Erläuterungsbericht zu den Einwendungen zum kantonalen Richtplan, 18. März 2014, S. 103). Im Kantonsrat wurde anlässlich der Revision des Richtplans im Jahr 2014 der von der Kommission für Energie, Verkehr und Umwelt beantragte Zusatz zum bestehenden Richtplaneintrag, wonach Parkierungsmöglichkeiten ausserhalb der Park-and-Rail-Anlage und der blauen Zone ausgeschlossen sein sollten, verworfen. Das Ziel des Vorschlags war, zu verhindern, dass Zoobesuchende mit dem Privatfahrzeug nach Stettbach reisen und dann auf die Seilbahn umsteigen (vgl. Protokoll Kantonsrat, 155. Sitzung vom 14. März 2014, S. 10789 ff.; vgl. auch unten, E. 10.1).
7.3 Schutz der Anwohnerschaft und der Landschaft
Der Richtplan erwähnt den Schutz der Anwohnerschaft im Raum Stettbach und der Landschaft. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Rückweisungsentscheid vom 4. September 2014 ausgeführt, dass es sich dabei um grundsätzlich kumulative Voraussetzungen für die Erstellung der Seilbahn handle, wobei sich jedoch nicht je einzeln und ohne Blick auf die anderen Elemente der Gesamtabwägung beantworten lasse, ob sie erfüllt seien. Demzufolge gibt der Richtplan verbindlich vor, dass diesen Interessen ein bedeutendes Gewicht zukommt, ohne die finale umfassende Interessenabwägung, wie sie für die Festsetzung des Gestaltungsplans vorausgesetzt ist (oben, E. 8.2), bereits vorwegzunehmen. Eine solche finale Abwägung konnte auf Ebene des Richtplans auch noch gar nicht vorgenommen werden, da das Gutachten, welches sich mit der Wirksamkeit der Seilbahn als Verbindungsglied des öffentlichen Verkehrs und insbesondere mit deren Auswirkung auf den Modalsplit und die Parkplatznachfrage in Stettbach auseinandersetzt, im Zeitpunkt der Festsetzung des Richtplans noch nicht erstellt war und die daraus gewonnenen Erkenntnisse bei der Festsetzung des Richtplaneintrags noch nicht berücksichtigt werden konnten (zur Relativierung der Tragweite von Richtplaneinträgen aufgrund neuer Erkenntnisse vgl. BGr, 18. März 1991, in ZBl 92/1991 278 ff. E. 5b). Auch die Vorinstanz erkannte betreffend den im Richtplan genannten Voraussetzungen der landschaftlichen Eingliederung sowie der Verträglichkeit des Parkplatz- und Verkehrsregimes keinen apodiktisch zu handhabenden, für sich allein massgeblichen Gehalt, vielmehr seien sie als Elemente der Gesamtinteressenabwägung zu berücksichtigen, was von den Beschwerdeführenden zu Recht nicht in Frage gestellt wird. Auf der anderen Seite folgt aus der Erwähnung dieser beiden öffentlichen Interessen im Richtplan nicht, dass die Interessenabwägung bei der nachfolgenden Festsetzung des Gestaltungsplans auf diese eingeschränkt werden könnte, vielmehr muss eine gesamthafte, umfassende Interessenabwägung vorgenommen werden, in welche auch weitere, dem Projekt entgegenstehende Interessen den privaten und öffentlichen Interessen an der Realisierung der Seilbahn gegenüberzustellen sind (Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 9 N. 27 f., 32, sowie unten, E. 8.2).
7.4 Geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Richtplans
Der Beschwerdeführer 4 beruft sich auf die Rechtswidrigkeit des Richtplaneintrags. Das Verwaltungsgericht überprüft diesen in Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von kantonalen Gestaltungsplänen akzessorisch (oben, E. 1.6). Allerdings beschränkt sich der Beschwerdeführer 4, ohne konkret auf den Richtplaneintrag einzugehen, darauf, geltend zu machen, dass die von ihm gegen den Gestaltungsplan erhobenen Rügen auch für die Aufhebung bzw. die Rechtswidrigkeit des Richtplaneintrags sprächen. Damit muss nicht weiter auf die Rechtmässigkeit des Richtplaneintrags eingegangen werden, zumal die vom Beschwerdeführer 4 vorgebrachten Rügen im nachfolgenden Teil zu prüfen sein werden und der Richtplaneintrag keine erkennbaren Rechtsmängel aufweist.
8. Öffentliches Interesse und umfassende Interessenabwägung
8.1 Erfordernis eines öffentlichen Interesses
Die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplans setzt ein wesentliches öffentliches Interesse voraus (vgl. für kommunale Gestaltungspläne § 84 Abs. 1 PBG; VGr, 1. April 2020, VB.2019.00451, E. 5.4; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 181 f.; Pletscher Michael, Urteilsbesprechung von BGr 1C_328/2020, ZBl 124/2023 131, S. 141 f.; Stephan Eschmann, der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 81 ff.).
8.2 Umfassende Interessenabwägung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben
8.2.1 Bei der Planung raumwirksamer Tätigkeiten wie bei der Genehmigung der Nutzungsplanung, und entsprechend auch bei einer Sondernutzungsplanung (BGE 145 II 70 E. 3.2), haben die Behörden eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen (Art. 3 RPV), wobei namentlich die Ziele und Grundsätze der Raumplanung nach Art. 1 und 3 RPG zu beachten sind. Weil eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) vorliegt (dazu unten, E. 12.2.2), ist zudem Art. 3 NHG anwendbar, der ebenfalls eine Interessenabwägung vorschreibt. Gemäss Art. 3 NHG ist der Kanton verpflichtet, bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Wenn es für diesen Zweck erforderlich ist, hat er namentlich Bewilligungen u.a. zum Bau und Betrieb von Verkehrsanlagen oder zur Vornahme von Rodungen nur unter Bedingungen oder Auflagen zu erteilen oder aber zu verweigern (Art. 3 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG). Aufgrund der erforderlichen Rodungen ergibt sich die Pflicht zu einer umfassenden Interessenabwägung zudem aus Art. 5 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (WaG; SR 921.0).
8.2.2 Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zu, so wägen sie die Interessen gegeneinander ab, indem sie a) die betroffenen Interessen ermitteln, b) diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen berücksichtigen und c) diese Interessen auf Grund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigen (Art. 3 Abs. 1 RPV). Abzuwägen sind sämtliche relevanten für und wider das Vorhaben sprechenden öffentlichen und privaten Interessen (BGE 145 II 70 E. 3.2). Dabei sind auch ausserhalb der Ziele und Grundsätze der Raumplanung liegende öffentliche Interessen sowie etwaige private Interessen zu berücksichtigen (Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 23).
8.2.3 Um die ermittelten und bewerteten relevanten Interessen, wie von Art. 3 Abs. 1 lit. c RPV gefordert, möglichst umfassend wirksam werden zu lassen, ist die Planung zu optimieren. Zwar kann es bei Unvereinbarkeiten dazu kommen, dass ein Interesse bevorzugt und das andere zurückgestellt wird; anzustreben ist jedoch eine ausgewogene Lösung, die den beteiligten Interessen ein Maximum an Geltung einträgt und ein Minimum an Wirkungsverzicht aufnötigt (BGE 148 II 36 E. 13.5; hierzu und auch zum folgenden: Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Vorbemerkungen N. 17; Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 32 f.). Dabei ist das Gewicht zu berücksichtigen, das den Interessen bei der Bewertung zugemessen wurde. Hierbei kommt dem Planungsträger ein grosses Ermessen zu. Die Behörden legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer Beschlüsse dar (Art. 3 Abs. 2 RPV). Bei der Überprüfung der Gewichtung der einzelnen Interessen übt das Verwaltungsgericht angesichts der Planungsautonomie der Behörden in der Regel Zurückhaltung (vgl. E. 6.4). Ein Entscheid ist allerdings rechtsfehlerhaft, wenn die Behörde die Bedeutung von gesetzlich normierten Interessen im konkreten Fall verkannt hat (BGE 145 II 70 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.3). Aber auch eine Kumulation verschiedener Abwägungsm.gel, die für sich alleine genommen noch im Ermessen der Planungsbehörden liegen würden, oder wenn die Interessen nicht vollständig erfasst und in die Gesamtabwägung einbezogen wurden, stellt eine durch das Verwaltungsgericht zu überprüfende Rechtsfehlerhaftigkeit der fraglichen Planung dar (Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 46 ff.; Michael Pletscher, Der Gestaltungsplan i.e.S., Basel 2021, Rz. 173 ff.). Dies gilt insbesondere dann, wenn bei Abwägung sämtlicher Interessen die von der Planungsbehörde gewählte Lösung sachlich nicht vertretbar erscheint (BGE 117 Ia 302 E. 4).
8.3 Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014
Die mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014 vorgenommene Rückweisung erfolgte mit dem Auftrag, eine Gesamtabwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen, unter Einbezug namentlich auch der regionalen und kommunalen Planung, des Grundsatzes, dass die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet führen soll, sowie des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der Landschaft (VB.2013.00722, E. 11.2.4 f., 11.4.10 f. und 11.8).
In seinem Urteil bemängelte das Verwaltungsgericht, dass die vorhandenen Unterlagen keine Beurteilung zuliessen, inwiefern dem erklärten Zweck der Seilbahnverbindung, die Zoobesuchenden zum Umsteigen auf den öffentlichen Verkehr zu veranlassen bzw. den Modalsplit zu verändern, überhaupt entsprochen werden könne (E. 10 ff.). Insbesondere erschien die Annahme wenig abgestützt, dass eine relevante Anzahl der Zoobesuchenden durch die Attraktivität der Seilbahn zur Anreise mittels öffentlichem Verkehr bewegt werden könnte. Es würden verlässliche Angaben zu den realen Besucherzahlen, zum Verkehrsaufkommen des Zoos, zum damaligen Modalsplit, zum zukünftig erwarteten Verkehrsaufkommen des Zoos sowie zum erwarteten Prozentsatz von Besuchenden, die wegen der Seilbahn ganz auf den öffentlichen Verkehr umsteigen würden, fehlen. Diese Grundlagen seien nicht nur für die Erarbeitung der Erschliessungsvorschriften relevant, sondern insbesondere – zusammen mit entsprechenden Abklärungen betreffend Alternativprojekten – auch für die Konkretisierung des öffentlichen Interesses an der Seilbahn und die vorzunehmende abschliessende Interessenabwägung (E. 11.5 f.).
8.4 Parteistandpunkte zu den öffentlichen Interessen
8.4.1 Die Baudirektion als Planungsträgerin leitet das öffentliche Interesse einerseits aus dem Richtplan, welcher die Seilbahn als Teil des Verkehrskonzepts im Raum Zürich-Glatttal vorsehe, und andererseits aus dem Interesse an der Verlagerung der Verkehrsströme auf den öffentlichen Verkehr ab. Gemäss dem Verkehrsgutachten führe die Seilbahn zu einem erheblichen Umsteigeeffekt von insgesamt 4 bis 4,5 % aller Besuchenden des Zoos, was einer Steigerung von rund 10 % der heutigen Benützer des öffentlichen Verkehrs bzw. dem Wegfall von jährlich rund 60'000 Autofahrten entspreche (Festsetzungsverfügung, S. 10).
8.4.2 Auch die Vorinstanz erkannte ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Seilbahnverbindung, insbesondere im Ausbau des öffentlichen Verkehrs und in der Schaffung einer für die Öffentlichkeit von der Fahrzeit her attraktiven und in dichter Taktfrequenz verfügbaren Verbindung vom Zürichberg zur ÖV-Plattform Stettbach sowie den angrenzenden Quartieren. Dabei bedürfe es zur Erkennung des öffentlichen Interesses keines strikten Bedarfsnachweises. Die Vorinstanz erwog sodann, es stehe der Anerkennung eines öffentlichen Interesses nicht entgegen, dass die Seilbahn durch eine private Trägerschaft erstellt werde.
8.4.3 Der Zoo Seilbahn AG zufolge dokumentiert der Richtplaneintrag das öffentliche Interesse an der Seilbahn. Dieses leite sich auch aus der resultierenden wesentlichen Modalsplitveränderung ab, welche das neutrale Verkehrsgutachten nachgewiesen habe.
8.4.4 Die Beschwerdeführenden stellen das Bestehen eines öffentlichen Interesses infrage. Sie führen einerseits an, dass zwar der Richtplan die Seilbahnverbindung vorsehe, aber die Umsetzung nicht zwingend vorschreibe. Sodann verlange der Richtplan ein für die Anwohnerschaft verträglich ausgestaltetes Parkplatz- und Verkehrsregime; dieser Auflage werde nicht entsprochen. Andererseits sei mit einer deutlich tieferen Modalsplitverschiebung zu rechnen als im Gutachten aufgeführt, weshalb der Gestaltungsplan kein Verkehrsproblem zu lösen vermöge, sondern vielmehr ein neues schaffe. Im Übrigen seien besser geeignete Alternativen als die Seilbahn vorhanden, bspw. eine Busverbindung. Der Beschwerdeführer 4 bringt vor, dass es sich bei der Zoo-Seilbahn um eine private Anlage handle, an welcher von vornherein kein öffentliches Interesse bestehen könne.
8.5 In den folgenden Erwägungen ist auf die einzelnen Interessen einzugehen und sind diese anschliessend in einer Gesamtinteressenabwägung zu beurteilen.
9. Verkehrsbezogene öffentliche Interessen
9.1 Aktuelle Verkehrssituation und vorgesehene Ergänzung durch die Luftseilbahn
9.1.1 Die Verkehrssituation rund um den Zoo Zürich ist derzeit unbefriedigend gelöst. Sie gestaltet sich wie folgt: Zum Zoo Zürich verkehren einerseits von der Stadt Zürich her die Tramlinien 5 und 6 bis zur Haltestelle Zoo sowie der Bus Nr. 39 bis zur Haltestelle Zoo oder Im Klösterli. Von Dübendorf her verkehrt der Bus Nr. 751 bis zur Haltestelle Zoo/Forrenweid. Sowohl von der Tramhaltestelle Zoo als auch von der Bushaltestelle Zoo/Forrenweid fällt jeweils ein Fussweg bis zum Eingang des Zoos an. Andererseits ist der Zoo mit dem privaten Fahrzeug zu erreichen, wobei die Besuchenden an Spitzentagen, wenn die 681 Parkplätze rund um den Zoo belegt sind, zur Eisbahn Dolder weitergeleitet werden, von wo aus ein kostenloser Shuttlebus zum Haupteingang des Zoos fährt (Gutachten J, S. 19, 48). Trotzdem führt die Verkehrs- und Parkierungssituation rund um den Zoo an Spitzentagen zu Problemen. Insbesondere die an den Zoo angrenzenden Quartiere werden durch Suchverkehr und ungeordnetes Parkieren auf öffentlichem Grund belastet. Mit der neuen Seilbahn vom Bahnhof Stettbach zum Zoo soll das bestehende Angebot an Verkehrsmitteln und Parkplätzen entlastet werden und es sollen mehr Besuchende mit dem öffentlichen Verkehr anreisen (Planungsbericht, S. 5; Festsetzungsverfügung, S. 2).
9.1.2 Die im Gestaltungsplan vorgesehene Luftseilbahn verbindet den Zoo mit dem Bahnhof Stettbach. Sie soll als öffentliches Verkehrsmittel in das ÖV-Netz integriert werden, weshalb die Fahrausweise des Zürcher Verkehrsverbunds (ZVV) anzuerkennen sind und in den Gestaltungsplanvorschriften ein Verbot zur Erstellung von Parkplätzen für Seilbahngäste vorgesehen ist. Die Talstation ist auf der ÖV-Plattform Stettbach, die Bergstation westlich des Parkplatzes der Masoalahalle geplant. Dazwischen befinden sich 11 Stützen und es sollen 10er-Gondeln verkehren (vorn I.B.; Festsetzungsverfügung, S. 2 ff.).
9.2 Kantonaler Richtplan
Der Eintrag im Richtplan selbst vermag einem Projekt kein öffentliches Interesse zu verleihen. Vielmehr ergibt sich das öffentliche Interesse aus den hinter dem Richtplaneintrag stehenden Anliegen, welche sich im Eintrag niederschlagen. Die Gewichtung, Einordnung und Abstimmung dieser (unter anderem auch nicht raumplanerischen) Interessen hat vertieft in der nachgelagerten (Nutzungs-)Planung zu erfolgen.
Dem Richtplaneintrag kommt insofern Verbindlichkeit zu, als damit der mögliche Standort einer Seilbahn zum Zoo festlegt wird. Ansonsten lassen sich dem Richtplan keine Umsetzungsverpflichtungen entnehmen (vgl. Pierre Tschannen, Interessenabwägung bei raumwirksamen Vorhaben, URP 2018 S. 111 ff., 122; Pierre Tschannen, Die Rolle des Richtplans bei der Ansiedlung grosser raumwirksamer Vorhaben, Raum & Umwelt 2005, Nr. 5, S. 45). Vielmehr ist der Richtplaneintrag im Licht der Funktion eines Richtplans zu sehen, im Bereich gesetzlich verfasster Ermessens- und Beurteilungsspielräume raumwirksame Tätigkeiten anzustossen (Hänni, S. 142 ff.; vgl. BGE 119 Ia 362 E. 4a; BGr, 22. Januar 2003, 1A.154/2002, E. 4.2).
Der streitgegenständliche kantonale Richtplan setzt eine Seilbahnverbindung zwischen den Bahnhof Stettbach und dem Zoo fest und bezeichnet als deren Zweck die (Verbesserung der) Erschliessung des Zoos. Zudem spricht er sich ausdrücklich auch für den Schutz der Anwohnerschaft und der Landschaft aus. Dieser Richtplaneintrag präjudiziert nach dem Gesagten die Zulässigkeit der Seilbahn an diesem Standort nicht. Vielmehr erfolgt im Rahmen der Sondernutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung.
9.3 Öffentliche Interessen im Zusammenhang mit der Verkehrserschliessung des Zoos
9.3.1 Der Zoo ist grundsätzlich rechtlich genügend erschlossen. Die Erschliessung des Zoos begründet das öffentliche Interesse an der Seilbahn insofern nicht unabhängig vom Bestehen anderer öffentlicher Interessen. Die Erschliessung des Zoos mit den öffentlichen Verkehrsmitteln wird von der Baudirektion als unbefriedigend dargestellt. Mit der Seilbahn wird ein zusätzlicher Erschliessungsweg zum Zoo geschaffen, der über eine erhebliche Kapazität verfügt (vgl. Planungsbericht, S. 5 f.). Dies kann als Beitrag zu einem leistungsfähigen Verkehrsnetz im Sinn von Art. 104 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101] gesehen werden, das zur Standortattraktivität des Lebens- und Wirtschaftsraumes beiträgt (vgl. Markus Rüssli, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 104 N. 5). Daran besteht ein öffentliches Interesse.
9.3.2 Hauptsächliches Ziel des Gestaltungsplans ist der bessere Anschluss des Zoos Zürich ans Netz des öffentlichen Verkehrs (Art. 1 Abs. 1 der Gestaltungsplanvorschriften). Es sollen mehr Zoobesuchende motiviert werden, mit dem öffentlichen Verkehr anzureisen, womit die Verbesserung der Parkierungssituation rund um den Zoo angestrebt und insbesondere eine Entlastung der an den Zoo angrenzenden Quartiere durch den Suchverkehr und ungeordnetes Parkieren beabsichtigt wird (Festsetzungsverfügung, S. 2; Planungsbericht, S. 5). Ein ähnliches Ziel findet sich im Erläuterungsbericht zu den Einwendungen im Richtplanverfahren. Demgemäss führt die Seilbahn zu einer besseren Anbindung des Zoos an das S‑Bahn-Netz, wodurch die Anreise mit dem öffentlichen Verkehr zum Zoo attraktiver wird (Erläuterungen zu den Einwendungen zur Teilrevision des kantonalen Verkehrsrichtplans 2007, S. 73; Erläuterungsbericht zu den Einwendungen zum kantonalen Richtplan, 18. März 2014, S. 103). Der Richtplantext selber enthält diesbezüglich keine ausformulierte Zielsetzung spezifisch für die Seilbahn.
Eine mit dem Ausbau des öffentlichen Verkehrs einhergehende Entlastung der Strasseninfrastruktur sowie die Abnahme der vom motorisierten Individualverkehr ausgehenden Lärm- und Luftschadstoffemissionen begründen ein öffentliches Interesse an der Seilbahn (Art. 102 Abs. 1 und 2 sowie Art. 104 Abs. 2 KV; vgl. BGr, 18. Januar 1999, in ZBl 91/1990 S. 354, E. 3d), das mit den Planungsgrundsätzen übereinstimmt (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Sodann entsprechen eine Verbesserung der Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr und die damit angestrebte Verschiebung des Modalsplits hin zum öffentlichen Verkehr den allgemeinen Zielen des (Verkehrs-)Richtplans (kantonaler Richtplan, Pt. 4.1.1.b und 4.3.1; vorn E. 7.2), was diesem öffentlichen Interesse Gewicht gibt.
In welchem Ausmass am Gestaltungsplan ein öffentliches Interesse besteht, hängt wesentlich davon ab, ob mit der geplanten Seilbahn eine relevante Anzahl der Zoobesuchenden zum Umsteigen auf den öffentlichen Verkehr motiviert (vgl. auch VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 10.2.3) bzw. eine relevante Modalsplitverschiebung zugunsten des öffentlichen Verkehrs erreicht wird (dazu hinten, E. 9.5 ff.). Es stellt sich die Frage, ob die im Gestaltungsplan projektierte Seilbahn einen massgeblichen Beitrag zur Erfüllung des öffentlichen Interesses zu leisten vermag.
Auf das Bestehen eines öffentlichen Interesses keinen Einfluss hat – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 4 – das Inkrafttreten des kantonalen Gestaltungsplans "Zoo Zürich" vom 5. Februar 2020 (verfügbar unter: maps.zh.ch > Karte "ÖREB-Kataster"; besucht am: 12. Juli 2023). Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass sich daraus weder ein Widerspruch zum vorliegenden Gestaltungsplan ergibt, noch dass letzterer aufgrund dessen gegenstandslos wird.
9.4 Gutachten J
9.4.1 Die Baudirektion gab im Nachgang des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2013 zur Frage der gesamtverkehrlichen Wirkungen der Seilbahn und insbesondere zur Modalsplitveränderung ein Verkehrsgutachten bei der J AG in Auftrag (Gutachten J). Dieses wurde am 26. April 2016 erstattet. Die Beschwerdeführenden ziehen die Ergebnisse des Gutachtens in Zweifel und stellen dessen Schlüssigkeit infrage.
9.4.2 Vorauszuschicken ist, dass von einem amtlichen Gutachten nur aus triftigen Gründen abgewichen werden darf. Die erkennende Behörde kann sich deshalb bei der Beweiswürdigung auf die Prüfung beschränken, ob das amtliche Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält, ob dessen Schlüssigkeit in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint, oder ob die Gutachter und Gutachterinnen unzureichende Sachkenntnis gehabt haben oder befangen waren (VGr, 9. Juli 2021, VB.2019.00515, E. 10.3.6; VGr, 5. April 2017, VB.2016.00048, E. 4.2.3; BGE 136 II 539 E. 3.2; Plüss, § 7 N. 146 ff.; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 775). Ein Privatgutachten hingegen besitzt wegen der fehlenden Neutralität des Gutachters bzw. der Gutachterin nicht denselben Rang wie ein amtliches Gutachten. Immerhin kann einem Privatgutachten nicht mit dem blossen Hinweis, dass es von einer Partei stammt, jeglicher Beweiswert abgesprochen werden (BGE 137 II 266 E. 3.2 und 3.4). Insbesondere kann es geeignet sein, ein amtliches Gutachten infrage zu stellen.
Gutachterliche Verkehrsprognosen, die auf Modellrechnungen beruhen, sind naturgemäss mit beträchtlichen Unsicherheiten behaftet, weshalb von ihnen nur aus qualifizierten Gründen abgewichen werden darf. Insbesondere hängt die Verkehrsentwicklung stark von wirtschaftlichen, demographischen sowie von verkehrs- und umweltpolitischen Voraussetzungen ab. Je nach Wahl der Vorgaben unterscheiden sich die der Prognose zugrunde zu legenden Szenarien beträchtlich (vgl. BGE 126 II 522 E. 14 zum Flugverkehr; BGE 124 II 293 E. 12; BGr, 25. April 2001, 1E.17/1999, E. 3a betreffend Nationalstrasse; VGr, 20. Dezember 2018, VB.2016.00522, E. 5.3.2). Das Bundesgericht leitet daraus regelmässig ab, dass die Einholung eines weiteren Gutachtens nicht zur weiteren Klärung des Sachverhalts beitragen würde (vgl. BGE 124 II 460 E. 4 a.E.). Daraus folgt, dass die im Gutachten getroffenen Annahmen zur prognostizierten Veränderung des Modalsplits sowie der dieser zugrundeliegenden Daten (Zunahme der Besucherzahlen, bestehender Modalsplit, Parkplatz- und Verkehrsverhältnisse etc.) an offensichtlichen Mängeln und Unstimmigkeiten leiden müssten, damit sie in Zweifel gezogen werden könnten. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung dazu bezieht sich zwar hauptsächlich auf Prognosen im Rahmen von Umweltverträglichkeitsberichten (insbesondere BGE 124 II 293 E. 12), aber es stellt dabei die Beurteilung von Umweltverträglichkeitsberichten in gewissen Fällen in tatsächlicher Hinsicht den amtlichen Gutachten gleich (vgl. BGE 124 II 460 E. 4 a.E.).
Aus diesen Überlegungen muss auf die nicht näher substanziierte Rüge der Beschwerdeführenden 3, wonach die im Gutachten errechnete Anzahl Benutzende an Werktagen und an Wochenenden sowie die jeweiligen Anteile der mit dem öffentlichen Verkehr und motorisierten Individualverkehr Anreisenden rein spekulativ seien, nicht weiter eingegangen werden.
9.4.3 Im Gutachten werden Methodik und Vorgehen sowie die zugrundeliegenden Daten und Annahmen verständlich offengelegt. Sodann werden die Ergebnisse erläutert und in den Zusammenhang mit möglichen weiteren Einflussfaktoren gestellt. Ebenfalls werden der Seilbahn auch alternative Ausbauten des ÖV (insbesondere Bus- und Tramverbindungen ab Stettbach bzw. Zürich Hauptbahnhof) gegenübergestellt. Es wird sodann auf die Grenzen der Berechnung der Modalsplitveränderung hingewiesen, insbesondere auf die Unsicherheiten bezüglich der Entwicklung der Parkierungsmöglichkeiten rund um den Bahnhof Stettbach, deren möglichen Folgen und die Art derer Bewirtschaftung (Gutachten J, S. 63 ff.; vgl. sodann die folgenden Erwägungen). Im Grundsatz leidet das Gutachten weder an offensichtlichen Mängeln noch an Unstimmigkeiten. Im Folgenden ist auf die einzelnen Kritikpunkte der Beschwerdeführenden einzugehen.
Das von den Beschwerdeführenden 3 als Privatgutachten bezeichnete Dokument des Büros N vom 15. August 2019 vermag die Schlüssigkeit des Gutachtens J nicht infrage zu stellen. Sie stellten in ihrer Rekursschrift vom 6. Juni 2019 die Einholung eines solchen Gutachtens in Aussicht und reichten es mit ihrer Replik vom 19. August 2019 der Vorinstanz ein. Die Vorinstanz erwog dazu, dass ein pauschaler Verweis auf Beilagen, mit welchem diese als Bestandteil des Rekurses erklärt würden, nicht zulässig sei. Ohnehin sei die Beurteilung des Büros N erst mit der Replik und damit verspätet eingereicht worden. Die Beschwerdeführenden 3 bringen dagegen vor, den Beweis innert Frist in der Rekursschrift offeriert und angekündigt zu haben, dass das Beweisdokument nachgereicht würde. Naturgemäss sei es nicht möglich, ein solches Privatgutachten innert der 30-tägigen Rekursfrist einzureichen, weshalb die Vorinstanz in überspitzten Formalismus verfallen sei, indem sie die Einreichung des Beweismittels als verspätet erachtet habe. Da sie sich aber in ihrer Beschwerde nicht mit dem Argument der Vorinstanz auseinandersetzen, dass pauschale Verweise auf Beilagen nicht zulässig seien und allein schon deshalb nicht weiter auf den Bericht einzugehen gewesen sei, ist nicht weiter auf dieses Dokument einzugehen.
9.4.4 Die Beschwerdeführenden 3 bemängeln, ihr Anspruch auf Teilnahme an der Erstellung des Gutachtens J und damit ihr rechtliches Gehör seien verletzt worden.
Im Zusammenhang mit Sachverständigengutachten ist dem bundesrechtlichen Gehörsanspruch nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) Genüge getan, wenn die Parteien vor Ergehen des Entscheids zu einem Gutachten Stellung nehmen können (BGr, 19. Juli 2013, 1C_77/2013, E. 3.4; René Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, Rz. 660). Das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht sieht – im Gegensatz zum Verwaltungsverfahren des Bundes (Art. 19 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021] in Verbindung mit Art. 57 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP; SR 273]) – keine darüber hinausgehenden Rechte im Zusammenhang mit Sachverständigengutachten vor.
Die Gewährung des rechtlichen Gehörs verlangt im Allgemeinen, dass Betroffene vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids durch die zuständige Behörde zum frühestmöglichen Zeitpunkt anzuhören sind (BGE 135 II 286 E. 5.2). Welcher Zeitpunkt dies ist, hängt jedoch von der Ausgestaltung und der Art des Verfahrens ab. So wird den betroffenen Dritten im raumplanungsrechtlichen Einspracheverfahren die Möglichkeit der Stellungnahme nach Auflage der Gesuchsakten, aber vor dem Entscheid der Behörde gewährt; im Planungsverfahren kann es unter Umständen (mit Blick auf Art. 33 RPG) sogar genügen, wenn sich Betroffene erstmalig im Beschwerdeverfahren rechtlich zur Wehr setzen können (BGE 135 II 286 E. 5.3 S. 295).
Bei der Erarbeitung von Nutzungsplänen erfolgt die Mitwirkung der Öffentlichkeit und die Anhörung der betroffenen Grundeigentümer im Rahmen der öffentlichen Auflage (§ 7 PBG). Mit der öffentlichen Auflage sind auch die der Planung zugrunde liegenden Sachverständigengutachten zugänglich zu machen. Unbestrittenermassen erfolgte die öffentliche Auflage des Gestaltungsplanentwurfs vom 22. Mai bis 23. Juli 2018 (amtliche Publikation vom 18. Mai 2018). Dass das Gutachten J den Beschwerdeführenden 3 zu diesem Zeitpunkt nicht zu Verfügung gestanden hätte oder sie sich nicht dazu hätten äussern können, machen sie nicht geltend. Mit der Vorinstanz ist demnach davon auszugehen, dass dem rechtlichen Gehör der Beschwerdeführenden 3 genügend Rechnung getragen wurde.
9.5 Modalsplitberechnung des Gutachtens
9.5.1 Gemäss dem Gutachten bewirkt die Seilbahn eine Verschiebung des Modalsplits vom motorisierten Individualverkehr (MIV) zum öffentlichen Verkehr in der Höhe von 4–4,5 %. Hierzu vergleicht es den Prognosezustand (Jahr 2030 mit Seilbahn) einerseits mit dem Referenzzustand (Jahr 2030 ohne Seilbahn) sowie andererseits mit dem Istzustand (Bezugsjahr 2013; Gutachten J, S. 22 ff.). Im Referenzzustand sei gegenüber dem Istzustand aufgrund der bis dahin zu erwartenden Veränderungen des ÖV-Angebots und des Strassenzustandes, welche sich aus dem Gesamtverkehrsmodell des Kantons Zürich ergeben würden, sowie unter Berücksichtigung des jeweiligen Herkunftsorts der Besuchenden von einer verkehrsmittelbezogenen Zunahme des Modalsplits von rund 3 % zugunsten des ÖV auszugehen (Gutachten J, S. 24, 39 ff.). Ebenfalls berücksichtige der Referenzzustand prognostizierte Besucherzahlen anhand des erwarteten Bevölkerungswachstums (Gutachten J, S. 24, S. 32 f.). Verglichen mit dem Referenzzustand sei im Zustand mit der Seilbahn (Prognosezustand) eine Modalsplitverschiebung von 4–4,5 % in Richtung des öffentlichen Verkehrs zu erwarten. Dabei weist das Gutachten darauf hin, dass sich die Verschiebung im Prognosezustand rein aus den Reisezeitgewinnen ergebe und unter der Annahme erfolge, dass ÖV-Reisende die Seilbahn mit dem ZVV-Ticket benutzen könnten. Dabei hätten weitere Faktoren einen wesentlichen Einfluss auf das Ergebnis, insbesondere die Kapazitäten bei den Parkierungsanlagen in der Nähe des Zoos und des Bahnhofs Stettbach, deren Bewirtschaftung sowie das Pricing der Seilbahn (Gutachten J, S. 9, 25, 42 ff.).
9.5.2 Die Stadt Dübendorf bemängelt im Hinblick auf das Gutachten unter anderem die der Nachfrageelastizität zugrunde liegenden Daten und in diesem Zusammenhang den Beizug der ICN-Studie sowie eine fehlerhafte Berechnung der Fahrtzeitverkürzung, insbesondere die fehlende Berücksichtigung des Langsamverkehrs.
Das Baurekursgericht führte dazu aus, dass Elastizitätsberechnungen am Objekt vorliegend nicht möglich seien, weshalb es naheliegend sei, dass für die Erstellung des Gutachtens J auf die für die Schweiz bereits vorhandene Datenlage (ICN-Studie) abgestellt worden sei. Dass für den Raum Zürich besondere Voraussetzungen bestehen würden, sei nicht ersichtlich. Die aus der ICN-Studie gewonnenen Erkenntnisse seien weiterhin aktuell und entsprächen dem wissenschaftlichen Standard. Da die ICN-Studie explizit auch Angaben zum Freizeit- und Urlaubsverkehr mache, könne die Studie sehr wohl für die mit der Seilbahn einhergehenden Umsteigeeffekte relevante Aussagen machen. Ebenfalls nicht zu beanstanden sei der Nichteinbezug der zurückzulegenden Fusswegstrecken zu den jeweiligen ÖV-Ausgangsstationen, da diese naturgemäss individuell anfallen würden. Weil die Methodik der ICN-Studie auf die Kreuzelastizität abstelle, welche die relative Veränderung in Prozenten der Marktanteile einer bestimmten Alternative in Bezug auf die relative Veränderung eines Attributes einer konkurrierenden Alternative (ÖV und MIV jeweils reziprok) darstelle, sei auch der Einwand, dass vor dem Zusteigen vom ÖV (zusätzlich) eine im Vergleich zum privaten Motorfahrzeug längere Fussoder Velowegstrecke zu berücksichtigen wäre, unbegründet.
Was die Stadt Dübendorf dagegen vorbringt, lässt keinen abweichenden Schluss zu. Sie verweist lediglich darauf, dass die Studie völlig veraltet sei, setzt sich dabei aber nicht mit der Begründung des Baurekursgerichts auseinander, wonach der Studie jedenfalls insoweit weiterhin Aktualität zukomme, als sie durch neuere Befragungen bestätigt worden sei. Auch der von der Stadt Dübendorf erhobene Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz ist vorliegend nicht zielführend: Die Vorinstanz ging ausführlich auf die Vorbringen der Stadt Dübendorf ein, insbesondere begründete sie, weshalb die Ergebnisse der Studie auf die vorliegende Situation übertragbar seien.
Im Übrigen ist den Erwägungen der Vorinstanz ohne Weiteres zu folgen: Da sich die Modalsplitverschiebung aufgrund der durch die Seilbahn veränderten ÖV-Reisezeiten berechnet und nicht aufgrund eines Vergleichs mit der Benützung des Privatfahrzeugs, spielt die mit dem Fahrrad oder zu Fuss zurückgelegte Strecke zur jeweiligen ÖV-Ausgangsstation keine Rolle (vgl. Gutachten J, S. 18, 98). Der Reiseweg verkürzt sich durch die Benützung der Seilbahn um dieselbe Zeit, unabhängig davon, ob bis zur jeweiligen ÖV-Ausgangsstation ein längerer oder ein kürzerer Fussweg zurückgelegt wurde.
9.5.3 Die Beschwerdeführerin 1 und die Stadt Dübendorf machen weiter geltend, das anvisierte Zielpublikum in der Region Nordostschweiz und Süddeutschland weise einen überdurchschnittlichen Motorisierungsgrad auf, sodass die Schwelle für ein Umsteigen auf den ÖV sehr hoch sei, was im Gutachten hätte berücksichtigt werden müssen. Es ist nicht ersichtlich, worauf sie diese Annahme stützen. Die beschwerdeführerische Behauptung vermag die Berechnung des Modalsplits im Gutachten J nicht infrage zu stellen, zumal darin mit der Berücksichtigung der spezifisch für den Freizeit- und Urlaubszweck errechneten Reisezeitelastizität den besonderen Umständen des Freizeitverkehrs (bspw. gegenüber dem Pendler- oder Einkaufverkehr) Rechnung getragen wurde (Gutachten J, S. 37). Ohnehin finden Anreisende aus Deutschland keine Berücksichtigung im Gutachten, weshalb ein allenfalls hoher Motorisierungsgrad von Zoobesuchenden aus dem süddeutschen Raum ohne Folgen für den hier errechneten Modalsplit bliebe.
9.5.4 Die Beschwerdeführenden erachten sodann die Berechnung des Modalsplits als fehlerhaft, da einerseits eine Verlagerung von den Tramlinien 5 und 6 auf die Seilbahn stattfinden werde, welche die Modalsplitverschiebung zu Gunsten des öffentlichen Verkehrs weiter senken würde, und andererseits die Anreisenden aus der Ostschweiz auf die S-Bahn umzusteigen hätten, um nach Stettbach zu gelangen, was als zusätzliches Hindernis hätte berücksichtigt werden müssen.
Dem Umstand, dass eine Verlagerung von Anreisen mit dem Tram (insbesondere mit den Tramlinien 5 und 6) auf solche mit der Seilbahn stattfinden werden, wurde im Gutachten ausreichend Rechnung getragen (siehe Gutachten J, S. 47).
Soweit die Beschwerdeführenden bemängeln, das Gutachten berücksichtige nicht, dass es sich beim Bahnhof Stettbach um einen S-Bahnhof handeln würde, an welchem keine Fernverkehrszüge hielten, weshalb sämtliche Anreisenden aus der Nordostschweiz, dem Aargau und aus Graubünden mindestens einmal umsteigen müssten, verkennen sie einerseits, dass sowohl der Kanton Aargau, als auch (seit 2018) der Kanton St. Gallen mit der S12 bzw. der S11 je eine direkte Verbindung an den Bahnhof Stettbach haben, was im Gutachten auch entsprechend Erwähnung findet (Gutachten J, S. 36). Im Amtsbericht wird zudem ausgeführt, dass aus fast allen Regionen des Kantons Zürich direkte S-Bahn-Linien an den Bahnhof Stettbach verkehren würden, weshalb die Auswirkungen der Umsteigevorgänge auf den Modalsplit gering bzw. vernachlässigbar seien. Die Beschwerdeführenden führen dazu aus, dass nur wenige S-Bahnen tatsächlich in Stettbach halten würden. Sie lassen dabei ausser Acht, dass es keine Rolle spielt, wie viele S-Bahn-Linien in Stettbach halten, sondern welche Bahnhöfe bzw. welcher Anteil der Zoobesuchenden eine direkte Verbindung nach Stettbach hat. Die im Amtsbericht erwähnten Regionen mit direkter Verbindung nach Stettbach (vgl. Amtsbericht, S. 2) entsprechen sodann weitgehend auch denjenigen Regionen, bei denen die Seilbahn die grösste Verkürzung der Reisezeit bewirken könnte (vgl. Gutachten J, S. 43, Abbildung 18). Andererseits findet im Gutachten J die benötigte Reisezeit vom Ausgangsbahnhof zum Zoo Beachtung, und damit auch die Zeit, die für das Umsteigen benötigt wird.
Trotzdem kann nicht ganz ausser Acht gelassen werden, dass insbesondere für Familien mit kleineren Kindern, die allenfalls mit dem Kinderwagen unterwegs sind, ein zusätzlicher Umsteigevorgang auf die S-Bahnen ein gewisses Hindernis darstellen kann, auch wenn insgesamt mit einer Reisezeitverkürzung zu rechnen ist. Der Umsteigevorgang als Hindernis dürfte aber bei denjenigen Zoobesuchenden, bei welchen das Gutachten aufgrund ihrer Herkunft von einer relevanten Reisezeitverkürzung ausgeht – v.a. seit der Einbindung der Kantone St. Gallen und Aargau ans S-Bahn-Netz – lediglich noch Zoobesuchende aus dem Kanton Thurgau betreffen. Zoobesuchende aus den Kantonen Graubünden und beider Appenzell wurden von vornherein nicht in die Modalsplitberechnung einbezogen (vgl. Gutachten J, Abbildung 18), was auch nicht zu beanstanden ist. Die Auswirkungen der erforderlichen Umsteigevorgänge auf den Modalsplit werden im Amtsbericht als gering bzw. vernachlässigbar bezeichnet. Deren Ausserachtlassung dürfte aber auf eine – wohl geringe – Überschätzung der zu erwartenden Modalsplitverschiebung deuten.
9.5.5 Zu den von der Stadt Dübendorf gerügten gutachterlichen Annahmen betreffend Fahr- und Reisezeiten erwog die Vorinstanz, dass die Seilbahn für Reisende aus Winterthur und Umgebung einen nicht zu vernachlässigenden Zeitgewinn bringen würde, weshalb die Vorgehensweise des Gutachtens, die bestehenden Reisezeiten über den Bahnhof Stettbach zugrunde zu legen, korrekt sei. Dass mit gewissen Wartezeiten gerechnet werden müsse, könne zutreffen, wobei aber nicht zu beanstanden sei, dass diese im Gutachten nicht abgebildet werden könnten.
Zwar ist der Stadt Dübendorf insofern zuzustimmen, dass es bei den Wartezeiten nicht, wie von der Vorinstanz ausgeführt, um (unvorhergesehene) Störungen geht. Das Gutachten weist darauf hin, dass an Spitzentagen durch ein hohes Fahrgastaufkommen bereits eine Wartezeit von drei Minuten eine Verminderung der Modalsplitänderung von 4,5 auf 3,3 % zur Folge hätte (Gutachten J, S. 99). Da die Besuchenden im Voraus nichts über eine allfällige Wartezeit wüssten, sei aber davon auszugehen, dass sich das Verhalten der Besuchenden dadurch nicht massgeblich verändern werde. Diese Aussage erscheint nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, weil das ungefähre Besucheraufkommen eines bestimmten Ortes jederzeit online abrufbar ist und es genügend Plattformen gibt, die den Besuchenden Informationen über Wartezeiten zur Verfügung stellen. Deshalb und weil sich das Gutachten nicht dazu äussert, mit welchen Wartezeiten an einem durchschnittlichen Sonn- oder Feiertag zu rechnen ist, sah sich das Verwaltungsgericht dazu veranlasst, zu den Auswirkungen allfälliger Wartezeiten einen Amtsbericht einzuholen (Beschluss vom 29. September 2022, Frage 3). Im Amtsbericht vom 15. November 2023 führt das (kantonale) Amt für Raumentwicklung (ARE) mit Verweis auf die Antworten der Gutachter und Gutachterinnen aus, dass aufgrund der hohen Kapazitäten der Seilbahn nicht mit Wartezeiten zu rechnen sei und zwar auch an den besucherintensiven Sonn- und Feiertagen nicht, da sich die Besuchenden auf unterschiedliche Zugankünfte verteilen würden und die Reisenden nie alle gleichzeitig an der Talstation der Seilbahn ankommen würden. Deshalb habe dies keinen Einfluss auf den Modalsplit. Die Beschwerdeführenden halten diese Angaben zwar für unglaubwürdig, begründen dies aber nicht stichhaltig. Insbesondere sind in den Akten keine Hinweise darauf zu finden, dass in solchen Situationen zwecks Einsparung von Betriebskosten mit einem reduzierten Betrieb der Seilbahn gerechnet werden müsste, wie dies die Beschwerdeführerin 1 vorbringt.
9.5.6 Im Weiteren beanstanden die Beschwerdeführenden die Berechnung der in Stettbach zur Verfügung stehenden Parkierungsmöglichkeiten, wie sie im Gutachten vorgenommen worden sei; insbesondere hätten sich die Verhältnisse in Stettbach in der Zwischenzeit geändert und es stünden weniger Parkierungsmöglichkeiten zur Verfügung.
Das Gutachten J weist darauf hin, dass auch nach Inbetriebnahme der Seilbahn aufgrund des prognostizierten Besucherwachstums im Nahbereich des Zoos mit einem Anstieg des Nachfrageüberhangs nach Parkplätzen bis zum Referenzzu