Abfindung | [Der Beschwerdeführer macht nach seiner Pensionierung eine finanzielle Entschädigung dafür geltend, dass er trotz seiner Berufserfahrung und den von ihm während seiner 20-jährigen Anstellung erfüllten besonderen Aufgaben nicht als Lehrperson mbA eingestuft und entsprechend entlöhnt worden sei.] Zuständigkeit und Eintreten (E. 1.1); Streitwert (E. 1.2). Abweisung des Gesuchs um Mediation (E. 2). Der Beschwerdeführer muss sich die Rechtskraft seiner Anstellungs- bzw. Einstufungsverfügungen entgegenhalten lassen, weshalb ihm selbst für den Fall, dass er tatsächlich als Mittelschullehrperson mbA anzustellen gewesen wäre, deswegen keine rückwirkende (höhere) Lohnzahlung zu gewähren wäre; nichts anderes gälte - gegebenenfalls - bei einer rechtsungleichen Besoldung in der Vergangenheit, verschafft das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot doch nicht unmittelbar ein subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn, sondern nur einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit für die Zukunft (E. 3.3). Zumindest für einige der vom Beschwerdeführer genannten Zusatzleistungen hätte diesem jedoch nach der Praxis des Beschwerdegegners wohl eine Zulage nach § 13 Abs. 2 MBVO gewährt werden müssen, wobei solches – soweit ersichtlich – vom Beschwerdegegner nicht geprüft wurde. Es rechtfertigt sich daher, die Sache in diesem Punkt zur ergänzenden Abklärung und zu neuem Entscheid an diesen zurückzuweisen (zum Ganzen E. 3.4 f.). Kostenfolge (E. 5). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
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Geschäftsnummer: VB.2017.00648 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 14.03.2018 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Abfindung
[Der Beschwerdeführer macht nach seiner Pensionierung eine finanzielle Entschädigung dafür geltend, dass er trotz seiner Berufserfahrung und den von ihm während seiner 20-jährigen Anstellung erfüllten besonderen Aufgaben nicht als Lehrperson mbA eingestuft und entsprechend entlöhnt worden sei.] Zuständigkeit und Eintreten (E. 1.1); Streitwert (E. 1.2). Abweisung des Gesuchs um Mediation (E. 2). Der Beschwerdeführer muss sich die Rechtskraft seiner Anstellungs- bzw. Einstufungsverfügungen entgegenhalten lassen, weshalb ihm selbst für den Fall, dass er tatsächlich als Mittelschullehrperson mbA anzustellen gewesen wäre, deswegen keine rückwirkende (höhere) Lohnzahlung zu gewähren wäre; nichts anderes gälte - gegebenenfalls - bei einer rechtsungleichen Besoldung in der Vergangenheit, verschafft das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot doch nicht unmittelbar ein subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn, sondern nur einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit für die Zukunft (E. 3.3). Zumindest für einige der vom Beschwerdeführer genannten Zusatzleistungen hätte diesem jedoch nach der Praxis des Beschwerdegegners wohl eine Zulage nach § 13 Abs. 2 MBVO gewährt werden müssen, wobei solches – soweit ersichtlich – vom Beschwerdegegner nicht geprüft wurde. Es rechtfertigt sich daher, die Sache in diesem Punkt zur ergänzenden Abklärung und zu neuem Entscheid an diesen zurückzuweisen (zum Ganzen E. 3.4 f.). Kostenfolge (E. 5). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2017.00648
Urteil
der 4. Kammer
vom 14. März 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt,
Beschwerdegegner,
betreffend Nachzahlungen,
hat sich ergeben:
I.
A war seit dem Jahr 1996 an der Kantonsschule B als Lehrbeauftragter bzw. seit dem 1. September 2006 als Mittelschullehrperson tätig. Zufolge Erreichens der Altersgrenze von 65 Jahren verfügte die Schulkommission am 10. März 2016 seine Entlassung aus dem Staatsdienst per 31. August 2016.
Mit vom 29. Mai 2016 datierender Eingabe an das Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich (MBA) machte A daraufhin eine finanzielle Entschädigung bzw. eine "Abfindung" im Umfang eines Jahreslohns dafür geltend, dass er trotz seiner Berufserfahrung und den von ihm während all der Jahre erfüllten besonderen Aufgaben nicht als Lehrperson mit besonderen Aufgaben (mbA) eingestuft und entsprechend entlöhnt worden sei.
Das MBA wies die Forderung von A bzw. dessen Gesuch um Ausrichtung einer Abfindung mit Verfügung vom 22. Juli 2016 ab.
II.
Hiergegen rekurrierte A am 22./23. August 2016/29. September 2017 mit dem Begehren, seinen "Antrag auf Entschädigung für entgangene Lohnanteile noch einmal zu erwägen, wobei Art und Höhe einer Auszahlung nicht von mir zu bestimmen sind". Die Bildungsdirektion wies das Rechtsmittel mit Verfügung vom 29. August 2017 ab (Dispositiv-Ziff. I) und nahm in Dispositiv-Ziff. II die Kosten des Verfahrens auf die Staatskasse.
III.
A führte am 28. September 2016 (richtig 2017)/29. September 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte Folgendes:
" 1. Vom MBA verlange ich Gleichbehandlung mit C und D sowie mit den'ca. 7' ohne DHL Beförderten; von der KSL verlange ich Rehabilitierung gegen über dem Mobbing aus zwei nicht uneigennützigen Fachschaften.
2. In der Neubeurteilung meines Antrags auf Entschädigung für entgangene Lohnanteile im Umfang zweier Jahreslöhne sei zu berücksichtigen, dass mir sowohl vom MBA (bezüglich meines fristgerechten Gesuches vom 2.9.2000, meine Einstufung als Lehrbeauftragter zu erklären) als auch von der KSL (bezüglich meines Ersuchens vom 14.10.2016, die ausbleibende Beförderung zuhanden dieses Prozesses zu begründen) das rechtliche Gehör verweigert wurde.
3. Ich beantrage, dass der entscheidende Begriff der 'besonderen Aufgaben' ei- nerseits allgemein und rechtsgültig geklärt werde, dass ich aber anderer- seits an der real exististierenden Handhabung aktueller Beförderungen von obA zu mbA an der KSL gemessen werde.
4. Da möglicherweise für eine nachträgliche Wiedergutmachung für oben be- legte Schlechterstellung und erhebliche Benachteiligung kein juristischer Präzedenzfall besteht, stelle ich den Antrag auf eine einvernehmliche Medi- ation."
Die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 11 Oktober 2017 und das MBA mit Beschwerdeantwort vom 3. November 2017 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Am 11./13. November 2017 äusserte sich A hierzu und reichte am 31. Dezember 2017/3. Januar 2018 und am 23./26. Januar 2018 weitere Unterlagen nach.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines eigenen Amts nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG gegeben.
Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde kann nur sein, was auch Gegenstand des Rekursverfahrens war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 52 N. 11, § 20a N. 9 ff.; Martin Bertschi, VRG-Kommentar, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45 ff.). Soweit der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht neu die "Rehabilitierung gegenüber dem Mobbing" beantragt, sinngemäss eine Rechtsverweigerung bzw. verzögerung seitens des Beschwerdegegners rügt sowie im Sinn eines Feststellungsantrags die "allgemeine und rechtsgültige" Klärung des Begriffs der "besonderen Aufgaben" verlangt, liegen diese Begehren somit ausserhalb des Streitgegenstands und ist darauf schon aus diesem Grund nicht einzutreten. Gleiches gilt insoweit, als der Beschwerdeführer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine um einen Jahreslohn höhere Entschädigung als noch gegenüber dem Beschwerdegegner verlangt (dazu sogleich 1.2).
Weil die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Die vom Beschwerdeführer in der Hauptsache anbegehrte "Entschädigung für entgangene Lohnanteile im Umfang zweier Jahreslöhne" in Höhe von je zumindest Fr. 139'826.- liegt weit über der Streitwertgrenze von Fr. 20'000.-, weshalb die Angelegenheit kraft §§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer fällt.
2.
Dem Gesuch des Beschwerdeführers um einvernehmliche Mediation kann nicht stattgegeben werden, ist diese Form der (konsensualen) Verfahrenserledigung im Verwaltungsrechtspflegegesetz doch nicht vorgesehen und scheiterte eine solche zudem bereits am beschwerdegegnerischen Mangel einer Vergleichsbereitschaft (siehe zum Vergleich Alain Griffel, VRG-Kommentar, § 28 N. 27 ff.; anders Art. 33b des [eidgenössischen] Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [SR 172.021]).
3.
3.1 Gemäss § 1 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) gelten für Lehrpersonen an den Mittelschulen und Berufsfachschulen die Bestimmungen dieses Gesetzes, soweit keine besonderen Bestimmungen bestehen. Gestützt auf § 56 Abs. 1 PG hat der Regierungsrat kompetenzgemäss die Mittel- und Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 (MBVO, LS 413.111) sowie die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 (MBVVO, LS 413.112) erlassen, welchen beiden Verordnungen der Beschwerdeführer als Mitglied des Lehrkörpers der Kantonsschule B bis zu seiner Pensionierung unterstand (vgl. unten 3.2).
Nach § 3 Abs. 1 MBVO setzt sich der Lehrkörper an kantonalen Mittelschulen aus Lehrbeauftragten (lit. a), Mittelschullehrpersonen (lit. b) sowie Mittelschullehrpersonen mbA (= mit besonderen Aufgaben, lit. c) zusammen. Letztere haben nach der Konzeption der Mittel- und Berufsschullehrerverordnung neben dem eigentlichen Kerngeschäft (insbesondere Unterrichtstätigkeit inklusive Vor- und Nachbereitung, Schülerbetreuung und Elternarbeit [vgl. § 11 Abs. 1 Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999, LS 413.21]) sowie der Teilnahme an den sie betreffenden Konventen, Konferenzen und Veranstaltungen der Schule zusätzliche Aufgaben zu übernehmen (vgl. § 4 Abs. 1 f. MBVO). Entsprechend werden sie gegenüber (gewöhnlichen) Lehrpersonen mit gleichartigem Abschluss und vergleichbarer Ausbildung in eine höhere Lohnklasse eingereiht (vgl. § 6 MBVO in Verbindung mit lit. A des Anhangs zur MBVO).
3.2 Der Beschwerdeführer unterrichtete bereits seit dem Jahr 1996 als "Lehrbeauftragter I" an der Kantonsschule B (vgl. § 6 ff. der per 30. September 2002 aufgehobenen Mittelschullehrerverordnung vom 7. Dezember 1988 [OS 50, 602 ff.: OS 51, 434 ff., 436 ff.; OS 52, 294; OS 53, 395 ff., 397 f.]), als seine Anstellung mit Verfügung vom 21./24. August 2000 per 1. September 2000 in eine bis Ende August 2002 "befristete Anstellung als Lehrbeauftragte gemäss § 3 Abs. 1 lit. a MBVO" überführt wurde. Dieses Anstellungsverhältnis wurde in der Folge zunächst mit Verfügung vom 5. Juli 2002 befristet bis zum 31. August 2006 weitergeführt und hernach mit Verfügung vom 7. Februar 2006 per 1. September 2006 in ein solches unbefristeter Art als Mittelschullehrperson nach § 3 Abs. 1 lit. b MBVO überführt. Die genannten Verfügungen erwuchsen jeweils unangefochten in Rechtskraft.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, er habe während seiner 20-jährigen Tätigkeit an der Kantonsschule B eine Vielzahl "besonderer Aufgaben" übernommen (Betreuung von Maturaarbeiten, Studienberatung, Verfassen eines Handbuchs für Klassenlehrer, Entwicklung von Lehrmitteln, Teilnahme an einer Schulreise sowie einem Schneesportlager, Organisation von öffentlichen Anlässen, Begleitung neuer Lehrkräfte usw.), ohne hierfür angemessen entschädigt worden zu sein. Anders als gleich bzw. weniger qualifizierte Kolleginnen und Kollegen, welche als Mittelschullehrpersonen mbA angestellt worden seien, sei ihm bis ans Ende seiner insgesamt 45-jährigen Lehrtätigkeit "der Status eines etablierten Hauptlehrers" vorenthalten und er so "um mindestens 10% des Verdiensts geprellt" worden. Er verlangt daher, für die entgangenen Lohnanteile entschädigt zu werden, wobei damit nicht die Ausrichtung einer "Abfindung im personalrechtlichen Sinn [§ 26 PG] gemeint sei".
3.3 Das Anstellungsverhältnis eines Lehrbeauftragten bzw. einer Lehrperson wandelt sich jedoch bei der Übernahme bzw. Erfüllung besonderer Aufgaben im Sinn von § 4 Abs. 1 MBVO nicht von Gesetzes wegen in ein solches einer Lehrperson mbA um. Soweit sich der Beschwerdeführer gegen seine Anstellung als Lehrbeauftragter und Mittelschullehrperson bzw. seine Lohneinstufung(en) wendet und geltend macht, er wäre korrekterweise bis zu seiner Pensionierung als Mittelschullehrperson mbA anzustellen und entsprechend in eine höhere Lohnklasse einzureihen gewesen, muss er sich daher die Rechtskraft der Verfügungen vom 21./24. August 2000, 5. Juli 2002 und 7. Februar 2006 entgegenhalten lassen und wäre ihm selbst für den Fall, dass er tatsächlich als Mittelschullehrperson mbA anzustellen gewesen wäre, deswegen keine rückwirkende (höhere) Lohnzahlung zu gewähren (vgl. VGr, 10. Januar 2018, VB.2017.00257, E. 3.1–3, ferner 14. Februar 2018, VB.2017.00737, E. 5.3).
Nichts anderes gälte – gegebenenfalls – bei einer rechtsungleichen Besoldung in der Vergangenheit. So verschafft auch das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]) nicht unmittelbar ein subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn, sondern nur einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit und kann es insofern lediglich indirekt zur Folge haben, dass der öffentliche Arbeitgeber bzw. die öffentliche Arbeitgeberin einer betroffenen Person zur Beseitigung einer Rechtsungleichheit für die Zukunft höhere Leistungen ausrichten muss (BGE 131 I 105 E. 3.6; BGr, 4. Mai 2015, 8C_298/2014, E. 4).
3.4 Der Umstand, dass über das Pflichtenheft einer Mittelschullehrperson hinausgehende zusätzliche Aufgaben nach dem Willen des Verordnunggebers grundsätzlich kostenneutral von Mittelschullehrpersonen mbA übernommen werden sollen (vgl. § 4 Abs. 1 MBVO), bedeutet nun aber nicht, dass die weiteren Lehrpersonen nach § 3 Abs. 1 MBVO solche nicht auch erledigen sowie hierfür eine – von ihrem ordentlichen Gehalt unabhängige – Entschädigung beanspruchen könnten. § 13 Abs. 2 MBVO statuiert in diesem Sinn, dass sämtlichen Lehrpersonen für Aufgaben, die eine regelmässige, erhebliche Mehrbelastung mit sich bringen, Zulagen ausgerichtet oder Entlastungen gewährt werden können, und zwar grundsätzlich unabhängig davon, ob die Tätigkeit von der Schulleitung angeordnet wurde (vgl. hierzu VGr, 1. September 2015, VB.2015.00190, E. 3.2). Im Vordergrund stehen dabei pauschale Entlastungen und pauschale Zulagen (im Sinn einer Funktionszulage, wie sie etwa den Mitgliedern der Schulleitung zusteht, vgl. § 12 MBVO), nicht aber konkret anhand des ausgewiesenen effektiven Aufwands für die übernommene Aufgabe berechnete Entschädigungen (VGr, 23. Januar 2013, VB.2012.00572, E. 2.2).
Zuständig für die Gewährung von Zulagen gemäss § 13 MBVO ist das MBA (§ 5 lit. b MBVVO). Nachdem § 13 Abs. 2 MBVO als Kann-Bestimmung formuliert ist, liegt es im pflichtgemässen Ermessen dieser Behörde, für welche Mehrbelastungen und in welcher Höhe im Einzelfall Zulagen zugesprochen werden. Zur Gewährleistung einer einheitlichen und rechtsgleichen Anwendung sowie Auslegung der Bestimmung hat die Vorinstanz bzw. der Beschwerdegegner jedoch eine Richtlinie erlassen, welcher unter anderem entnommen werden kann, welche Zusatzleistungen für Lehrpersonen der kantonalen Mittelschulen eine – gesondert zu entschädigende – regelmässige, erhebliche Mehrbelastung nach § 13 Abs. 2 MBVO bedeuten (vgl. die bis zum Zeitpunkt der Pensionierung des Beschwerdeführers massgebliche Richtlinie zur Abgrenzung der Aufgaben von Mittel- und Berufsschullehrpersonen mbA/Mittel- und Berufsschullehrpersonen, Zürich 8. Dezember 1999, und die aktuelle Richtlinie "Anwendung des Stundenkontos und Gewährung von Zusatzleistungen und Entlastungen für Lehrpersonen der kantonalen Mittelschulen", Zürich 4. Januar 2017 [Richtlinien], unter www.mba.zh.ch > Finanzen, Informatik, Personal > Personal > Anstellungsbedingungen [zuletzt abgerufen am 9. März 2018]).
3.5 Ein Blick in die aktuelle Richtlinie – die bis Januar 2017 massgebliche ist nicht (mehr) öffentlich zugänglich – zeigt diesbezüglich, dass sich einige der vom Beschwerdeführer als Beispiele seines zusätzlichen Einsatzes "für Schüler und Schule" genannten Tätigkeiten ohne Weiteres den unter lit. C exemplarisch aufgeführten internen Zusatzleistungen zuordnen liessen, für welche gestützt auf § 13 Abs. 2 MBVO eine separate Vergütung oder eine Entlastung zu gewähren ist (S. 3 der Richtlinie). Nach der bisherigen Praxis des Beschwerdegegners scheinen zudem in der Vergangenheit regelmässig auch für – weitere vom Beschwerdeführer angegebene – Aufgaben Entlastungen bzw. Entschädigungen gewährt worden zu sein, welche die aktuelle Richtlinie zu den Unterrichtsleistungen und damit zum Kerngeschäft einer Lehrperson an der kantonalen Mittelschule zählt (vgl. S. 2 der Richtlinie: "Betreuung Maturaarbeiten", "Studienwochen"; im Gegensatz zu Rolf Bosshard, Wichtige Klärungen beim Berufsauftrag, QI 13/3, S. 7, unter www.mvz.ch/dokumente/qi/Qi1303.pdf [zuletzt abgerufen am 9. März 2018]). Dass aber seitens des Beschwerdegegners ein allfälliger Anspruch des Beschwerdeführers auf Ausrichtung einer Zulage nach § 13 Abs. 2 MBVO – die Gewährung einer Entlastung fällt nach Auflösung des Anstellungsverhältnisses von vornherein ausser Betracht – geprüft worden wäre, geht aus den Akten nicht hervor. Auch haben sich die Parteien hierzu bislang nicht geäussert. Es rechtfertigt sich daher, die Sache in diesem Punkt zur ergänzenden Abklärung und zu neuem Entscheid an den Beschwerdegegner zurückzuweisen (vgl. § 64 Abs. 1 VRG; zur Zulässigkeit der sogenannten Sprungrückweisung Donatsch, § 64 N. 4).
Dabei gilt es hinsichtlich der Durchsetzbarkeit eines etwaigen Anspruchs des Beschwerdeführers ergänzend anzumerken, dass sämtliche vor dem 29. Mai 2011 fällig gewordenen Forderungen des Beschwerdeführers aus § 13 Abs. 2 MBVO mittlerweile verjährt sind bzw. wären.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die Verfügung des Beschwerdegegners vom 22. Juli 2016 und Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Vorinstanz vom 29. August 2017 sind aufzuheben, und die Sache ist zu neuem Entscheid nach ergänzender Abklärung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
5.
Da die vom Beschwerdeführer im Maximum geltend gemachte Entschädigung von insgesamt Fr. 279'652.- über die Streitwertgrenze von Fr. 30'000.- hinausgeht, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG).
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Vorliegend kann die infolge Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung allerdings mit Blick auf die Höhe der verlangten Entschädigung nicht mehr zu einer vollständigen Gutheissung des beschwerdeführerischen Rechtsmittels führen, weshalb es sich rechtfertigt, die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu 2/3 dem Beschwerdegegner und zu 1/3 dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Urteildispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten bei vermögensrechtlichen Streitigkeiten auf dem Gebiet der öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisse nur zulässig, wenn der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt. Nachdem die Streitwertgrenze vorliegend erreicht wird, steht somit die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten zur Verfügung. Zu beachten ist dabei, dass letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 (in Verbindung mit Art. 117) BGG zu qualifizieren sind (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde, soweit auf diese eingetreten wird, werden die Verfügung des MBA vom 22. Juli 2016 und Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Bildungsdirektion vom 29. August 2017 aufgehoben und wird die Sache zum materiellen Entscheid im Sinn der Erwägungen an das MBA zurückgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 60.-- Zustellkosten, Fr. 4'060.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden zu 1/3 dem Beschwerdeführer und zu 2/3 dem Beschwerdegegner auferlegt.
4. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.