Nothilfe | Nothilfe (aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen). [Der Beschwerdegegner öffnete den Rechtsweg nach § 10c VRG und wies das Gesuch des Beschwerdeführers ab. In einem Zwischenentscheid wies die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass vorsorglicher Massnahmen ab.] Der Beschwerdeführer wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob er diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz; Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren (E. 2.3). Bei der Verfügung des Beschwerdegegners handelt es sich um eine negative Anordnung, bei welcher die aufschiebende Wirkung nicht greift (E. 6.1). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt der Beschwerdeführer denn auch nicht substanziiert dar. Insbesondere sind die von ihm dargelegten gesundheitlichen Beschwerden gemäss einem Arztbericht nicht erheblich. Mangels eines drohenden schweren Nachteils fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 6.2). Gewährung UP/URB (E. 7.2). Abweisung der Beschwerde, soweit nicht gegenstandslos geworden.
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Geschäftsnummer: VB.2017.00447 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 27.12.2017 Spruchkörper: 3. Abteilung/Einzelrichter Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Fürsorgerecht Betreff: Nothilfe
Nothilfe (aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen). [Der Beschwerdegegner öffnete den Rechtsweg nach § 10c VRG und wies das Gesuch des Beschwerdeführers ab. In einem Zwischenentscheid wies die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass vorsorglicher Massnahmen ab.] Der Beschwerdeführer wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob er diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz; Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren (E. 2.3). Bei der Verfügung des Beschwerdegegners handelt es sich um eine negative Anordnung, bei welcher die aufschiebende Wirkung nicht greift (E. 6.1). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt der Beschwerdeführer denn auch nicht substanziiert dar. Insbesondere sind die von ihm dargelegten gesundheitlichen Beschwerden gemäss einem Arztbericht nicht erheblich. Mangels eines drohenden schweren Nachteils fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 6.2). Gewährung UP/URB (E. 7.2). Abweisung der Beschwerde, soweit nicht gegenstandslos geworden.
Rechtsnormen: Art. 93 BGG Art. 93 Abs. I BGG Art. 10 BV Art. 10 Abs. II BV Art. 12 BV Art. 29 BV Art. 29 Abs. II BV § 6 VRG § 10c VRG § 10c Abs. II VRG § 19a VRG § 19a Abs. II VRG § 25 VRG § 25 Abs. I VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
VB.2017.00447
Urteil
des Einzelrichters
vom 27. Dezember 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Nothilfe,
hat sich ergeben:
I.
A. A, geboren 1985, reiste am 22. Juni 2003 in die Schweiz ein, wo er gleichentags um Gewährung von Asyl ersuchte. Mit rechtskräftigem Urteil vom 11. November 2004 wies das Bundesamt für Migration das Gesuch von A ab und verfügte dessen Wegweisung. Seit dem 30. Juli 2015 befindet sich A in der Notunterkunft (NUK) C, wo ihm Nothilfe gewährt wird. Seit dem 1. Februar 2017 sieht das "Merkblatt für die Ausrichtung von Nothilfeleistungen in den kantonalen Notunterkünften" (fortan Merkblatt) des Kantonalen Sozialamts, tägliche Anwesenheitskontrollen, jeweils am Vormittag und am Abend, vor. Wer nicht anwesend ist, erhält für den betreffenden Tag keine Geldzahlung. Dies wurde A zudem mündlich von einem Mitarbeiter der D AG mitgeteilt.
B. Am 8. März 2017 beantragte A beim Kantonalen Sozialamt, die Leitung der Notunterkunft sei anzuweisen, ihm die finanzielle Nothilfe ab sofort dreimal wöchentlich am Montag, Mittwoch und Freitag zu je Fr. 20.- zu leisten. Eventualiter sei festzustellen, dass die über die in Ziffer 1 hiervor erwähnten hinausgehenden Einschränkungen des Anspruchs auf finanzielle Nothilfe rechtswidrig seien. Subeventualiter sei A eine anfechtbare Verfügung bezüglich allfällige über die in Ziffer 1 hiervor erwähnten hinausgehenden Einschränkungen des Anspruchs auf finanzielle Nothilfe zu eröffnen. Sodann sei ihm Einsicht in die vollständigen Akten sowie die unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren. Mit Verfügung vom 21. März 2017 wies das Kantonale Sozialamt das Gesuch von A ab.
II.
Dagegen erhob A am 21. April 2017 Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und stellte unter anderem ein Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen, wobei das Kantonale Sozialamt und die D AG ohne Verzug anzuweisen seien, dem Rekurrenten für die Dauer des Rekursverfahrens die finanzielle Nothilfe dreimal wöchentlich am Montag, Mittwoch und Freitag zu je Fr. 20.- zu leisten. Mit Schreiben vom 6. Juni 2017 wies die Sicherheitsdirektion die Anträge auf Erlass vorsorglicher Massnahmen ab. Der Entscheid in der Hauptsache ist noch ausstehend.
III.
Dagegen gelangte A am 10. Juli 2017 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Zwischenentscheids vom 6. Juni 2017. Es sei festzustellen, dass die vorliegende Beschwerde aufschiebende Wirkung habe. Das Kantonale Sozialamt und die D AG seien anzuweisen, dem Beschwerdeführer die finanzielle Nothilfe dreimal wöchentlich jeweils am Montag, Mittwoch und Freitag zwischen 9.00 Uhr und 12.00 Uhr zu je Fr. 20.- unabhängig von weiteren Präsenzpflichten zu leisten. Eventualiter seien das Kantonale Sozialamt und die D AG im Sinn von vorsorglichen Massnahmen anzuweisen, dem Beschwerdeführer die finanzielle Nothilfe dreimal wöchentlich jeweils am Montag, Mittwoch und Freitag zwischen 9.00 Uhr und 12.00 Uhr zu je Fr. 20.- unabhängig von weiteren Präsenzpflichten zu leisten. Sodann sei ihm eine angemessene Prozessentschädigung zulasten der Staatskasse zuzusprechen und für das vorliegende Beschwerdeverfahren ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.
Die Sicherheitsdirektion übermittelte am 18. Juli 2017 die Akten und verzichtete gleichzeitig auf Vernehmlassung. Am 2. August 2017 reichte das Kantonale Sozialamt die Beschwerdeantwort ein und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen, sollte auf sie eingetreten und auf eine positive Anordnung erkannt werden. Eventualiter sei festzustellen, dass die aufschiebende Wirkung nur den Auszahlungsmodus (Montag, Mittwoch, Freitag) beschlage; unter Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers. A replizierte am 28. August 2017. Das Kantonale Sozialamt reichte am 7. September 2017 die Duplik ein. Mit Eingaben vom 22. September 2017 und 12. Oktober 2017 liessen sich die Parteien erneut vernehmen. Am 27. Oktober 2017 verzichtete A auf eine weitere Vernehmlassung. Auf telefonische Aufforderung hin reichte der Rechtsvertreter von A am 29. November 2017 seine Honorarnote ein.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG zuständig. Auch wenn es nicht als solcher bezeichnet ist, stellt das Schreiben der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion vom 6. Juni 2017 einen Zwischenentscheid im Rekursverfahren dar. So erfüllt es die inhaltlichen und formalen Anforderungen von § 28 Abs. 1 VRG und enthält zumindest eine Art Rubrum, aus welchem das Datum des Entscheids, die Geschäftsnummer, die zuständige Rekursinstanz sowie die Verfahrensbeteiligten hervorgehen. Sodann enthält das Schreiben Erwägungen bzw. eine Begründung, den Entscheid, keine vorsorglichen Massnahmen anzuordnen (Dispositiv), sowie eine Rechtsmittelbelehrung (vgl. Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 28 N. 2 ff.; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 41 N. 15 f.).
Bei Streitigkeiten über Zwischenentscheide ist der Streitwert der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 38b N. 12). In der Sache beanstandet der Beschwerdeführer die seit 1. Februar 2017 geltenden Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Eine Missachtung der von ihm als rechtswidrig gerügten Auszahlungsmodalitäten hätte zur Folge, dass er keine Nothilfegelder erhalten würde. Der Beschwerdeführer selbst beantragt die Leistung von insgesamt Fr. 60.- pro Woche. Da der Streitwert somit weniger als Fr. 20'000.- beträgt und darüber hinaus kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit c und Abs. 2 VRG).
1.2 Der Entscheid vom 6. Juni 2017 stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid dar (vorn E. 1.1). Ein solcher kann gemäss § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a und b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) nur dann angefochten werden, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Während die zweite Voraussetzung offensichtlich nicht erfüllt ist, droht laut der Praxis bei Erlass und Verweigerung vorsorglicher Massnahmen regelmässig ein nicht wiedergutzumachender Nachteil. Das Vorliegen des nicht wiedergutzumachenden Nachteils ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären. Der mögliche Nachteil ist allerdings zu substanziieren, wenn er nicht offensichtlich ist (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 47 f.).
Der Beschwerdegegner macht geltend, der Beschwerdeführer lege die Eintretensvoraussetzung (nicht wiedergutzumachender Nachteil) nicht dar. Diesbezüglich ist allerdings festzuhalten, dass der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde ausführt, die ihm neu auferlegten massiven Präsenzpflichten schränkten sein verfassungsmässiges Recht auf Bewegungsfreiheit sowie auf Hilfe in Notlagen ein. Der mögliche Nachteil ergibt sich damit aus der Beschwerdeschrift und dürfte darüber hinaus ohnehin offensichtlich sein.
Durch die im Merkblatt vorgeschriebenen und ihm mündlich mitgeteilten Auszahlungsmodalitäten hat der Beschwerdeführer seine Präsenz am Morgen und Abend sowie durch die Übernachtung in der Notunterkunft zu bestätigen, ansonsten er das Nothilfegeld nicht ausbezahlt erhält. Dadurch wird der Beschwerdeführer in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Auch wenn sich der Beschwerdeführer täglich in der Notunterkunft aufhalten und dort übernachten würde, würde er durch die Präsenzkontrollen in seiner Bewegungsfreiheit insofern eingeschränkt, als diese zu festgelegten Zeiten am Morgen und Abend – hier innerhalb eines grosszügigen Zeitrahmens – stattfinden. Mindestens vor Ablauf der angegebenen Zeiten kann er sich nicht ausserhalb des Notunterkunft bewegen, sofern er nicht die Auszahlung seines Nothilfegeldes riskieren will. Zwar ist dem Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, als sich abgewiesene Asylbewerber in einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber den Behörden befinden und daher gewisse Freiheitseinschränkungen in Kauf nehmen müssen (BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Dies ändert aber nichts daran, dass der Beschwerdeführer durch die Auszahlungsmodalitäten grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt wird und dadurch einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Die Frage, ob der Beschwerdeführer diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen.
Demnach kann der angefochtene Entscheid durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG.
1.3 Nachdem auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Gehörsverletzung, weil die Vorinstanz sein Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen abgewiesen habe, ohne sich auch nur im Ansatz mit seinen Argumenten auseinanderzusetzen.
2.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst unter anderem das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen, dass die (Rechtsmittel-)Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I 232 E. 5.1; VGr, 24. Mai 2017, VB.2016.00657, E. 3.2; ausführlich Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 344 ff. und 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).
Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur; die Verletzung des Gehörsanspruchs führt daher grundsätzlich unabhängig von den Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung (statt vieler VGr, 28. Juni 2017, VB.2017.00076, E. 6.1). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts kann indes eine obere Instanz die Gehörsverletzung einer unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 133 I 201 E. 2.2, BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 22. März 2017, VB.2016.00751, E. 2.4).
2.3 Tatsächlich ist der vorliegend angefochtene Zwischenentscheid äusserst knapp begründet. Über die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ist zwar in einem einfachen und raschen Verfahren mit einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage zu befinden. Dies entbindet die Behörde aber nicht davon, den Entscheid so zu begründen, dass dem Adressaten die sachgerechte Anfechtung der Verfügung möglich ist (Kiener, § 6 N. 31 ff.). Die Vorinstanz erwog lediglich, entgegen der Eingabe des Beschwerdeführers weise die angefochtene Verfügung keine klaren und offensichtlichen Schwachpunkte auf, die es sofort zu beseitigen gälte. Zudem verwies sie auf einen früheren, dem Vertreter des Beschwerdeführers bekannten Rekursentscheid und die Ausführungen des Beschwerdegegners. Mit den Vorbringen des Beschwerdeführers zum Gesuch um vorsorgliche Massnahmen setzte sich die Vorinstanz damit nicht genügend auseinander. Sie hätte mindestens kurz festhalten müssen, weshalb sie die Vorbringen des Beschwerdeführers als unbegründet erachtet. Mit dem blossen Verweis auf einen früheren Rekursentscheid wird der Begründungspflicht nicht Genüge getan, auch wenn dieser dem Beschwerdeführer bekannt sein sollte. Damit verletzte die Vorinstanz das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers.
Angesichts seiner Anträge vor Verwaltungsgericht geht der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer offenbar davon aus, dass die geltend gemachte Gehörsverletzung nicht durch eine Rückweisung an die Vorinstanz zu korrigieren sei. Eine Rückweisung würde denn auch zu einer Verzögerung führen, an der der Beschwerdeführer kein Interesse haben kann, zumal es um die Feststellung der aufschiebenden Wirkung bzw. die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen geht. Da die Gehörsverletzung zudem insgesamt nicht allzu schwer wiegt, steht einer Heilung im Beschwerdeverfahren nichts entgegen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1175 f.). Dem ist aber immerhin im Rahmen der Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen (hinten E. 7.1).
3.
Dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt grundsätzlich aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG). Greift die aufschiebende Wirkung nicht, ist allenfalls die Anordnung vorsorglicher Massnahmen gemäss § 6 VRG möglich. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche Massnahmen sind dem Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen werden kann (Kiener, § 6 N. 16 f.). Sie beruhen auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über den Erlass einer vorsorglichen Massnahme kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung auf. Vorsorgliche Massnahmen müssen insbesondere dann unterbleiben, wenn das Begehren in der Hauptsache als aussichtslos erscheint (Kiener, § 6 N. 16 f.; Regina Kiener, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 56 N. 8; BGE 130 II 149 E. 2.2).
4.
4.1 Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, es bestünde nur Anlass zum Erlass vorsorglicher Massnahmen, wenn die angefochtene Verfügung klar unhaltbar wäre. Eine erste Sichtung der Verfügung ergebe, dass diese wohl keine klaren und offensichtlichen Schwachpunkte aufweise, die es sofort zu beseitigen gälte. Bezüglich des Intervalls der Ausrichtung von Barbeträgen der Nothilfe verwies die Vorinstanz auf ihren Rekursentscheid 2017.0067, bezüglich der Höhe des Nothilfebetrags verwies sie auf die Ausführungen des Beschwerdegegners.
4.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, gemäss dem Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299 sei von einer positiven Anordnung auszugehen, weshalb der Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukomme. Diese Erwägungen liessen sich ohne Weiteres auf den vorliegenden Fall übertragen, wobei nach Ansicht des Beschwerdeführers nicht nur der Auszahlungsrhythmus, sondern auch die Anwesenheitspflichten als positive Anordnungen zu qualifizieren seien. Der Beschwerdegegner habe dem Lauf der Rekursfrist und dem Rekurs die aufschiebende Wirkung nicht entzogen. Dem Rekurs komme somit von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu. Hinsichtlich der vorsorglichen Massnahmen sei kein öffentliches Interesse ersichtlich, das es rechtfertigen würde, den Beschwerdeführer während des laufenden Verfahrens dem für ihn wesentlich nachteiligeren Nothilfe-Regime zu unterwerfen, das Gegenstand des Rekursverfahrens sei. Die ihm neu auferlegten massiven Präsenzpflichten schränkten seine verfassungsmässigen Rechte auf Bewegungsfreiheit sowie auf Hilfe in Notlagen ein. Dabei sei von Bedeutung, dass Schutzbereich und Kerngehalt des Rechts auf Hilfe in Notlagen zusammenfallen, weshalb eine Einschränkung des Rechts auf Hilfe in Notlagen nicht zulässig sei. Nach dem Gesagten würden die privaten Interessen des Beschwerdeführers am Erlass der vorsorglichen Massnahmen überwiegen.
4.3 Der Beschwerdegegner macht in materieller Hinsicht zusammengefasst geltend, dass die Vorfrage, ob die neue Nothilfepraxis eine positive Anordnung darstelle, Gegenstand des Rekursverfahrens sei. Bevor diese Frage nicht geklärt sei, könne auch die aufschiebende Wirkung im Hinblick auf eine positive Anordnung keine Wirkung zeigen. Es werde bestritten, dass die Praxisänderung eine positive Anordnung darstelle. Daran ändere auch der Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299 nichts. Sodann sei dem Beschwerdeführer nicht zu folgen, wenn er dafürhalte, die angefochtene Verfügung vom 21. März 2017 stelle sowohl mit Bezug auf den Auszahlungsrhythmus als auch hinsichtlich der Präsenzkontrollen eine positive Anordnung dar, die der aufschiebenden Wirkung von § 25 Abs. 1 VRG unterliege. Die Abweisung des Antrags um Erlass vorsorglicher Massnahmen durch die Vorinstanz sei zu Recht erfolgt, da weder Dringlichkeit noch ein schwerer nicht wiedergutzumachender Nachteil vorliege.
5.
Der Beschwerdeführer beruft sich unter anderem auf den Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299. Hierzu ist vorab festzuhalten, dass Zwischenentscheide nicht in materielle Rechtskraft erwachsen. Mittlerweile ist ohnehin der Endentscheid im Verfahren VB.2017.00299 ergangen, weshalb der Zwischenentscheid dahingefallen ist (vgl. Bertschi, § 19a N. 31). Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht im betreffenden Zwischenentscheid nicht geprüft, ob es sich beim Merkblatt um eine anfechtbare Verfügung handelt und ausdrücklich offengelassen, ob das Vorgehen der Vorinstanz [im Hinblick auf die Qualifikation der Rekursvernehmlassung als Anordnung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG] korrekt war. Es war lediglich "einstweilen" von einer anfechtbaren, positiven Anordnung ausgegangen. Unter diesen Umständen hat der Zwischenentscheid im Verfahren VB.2017.00299 keine präjudizielle Wirkung für das vorliegende Verfahren.
6.
6.1 Dem vorinstanzlichen Verfahren liegt eine Verfügung des Beschwerdegegners zugrunde, mit welcher dieser den Rechtsweg gemäss § 10c VRG geöffnet und das Gesuch des Beschwerdeführers abgewiesen hat. Im Verfahren um Erlass einer Anordnung gemäss § 10c Abs. 2 VRG besteht keine aufschiebende Wirkung. Wird die Anordnung mit einem Rechtsmittel angefochten, kommt diesem grundsätzlich aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG und § 55 in Verbindung mit § 25 VRG; vgl. Griffel, § 10c N. 32). Allerdings greift die aufschiebende Wirkung bei negativen Anordnungen, d. h. Anordnungen, mit welchen ein Begehren um Änderung der geltenden Rechtslage oder um Begründung von Rechten abgelehnt oder darauf nicht eingetreten wird, nicht (Kiener, § 25 N. 17). Mit seinen Anträgen vor dem Beschwerdegegner ersuchte der Beschwerdeführer um Aufhebung bzw. Änderung der seit dem 1. Februar 2017 geltenden Auszahlungsmodalitäten. Der Beschwerdegegner wies diese Begehren ab, weshalb eine negative Verfügung vorliegt. Die aufschiebende Wirkung soll nicht gestaltend auf das Rechtsverhältnis einwirken, sondern lediglich den bestehenden Rechtszustand für die Verfahrensdauer erhalten. Dementsprechend hat die aufschiebende Wirkung im vorliegenden Fall nicht zur Folge, dass dem Beschwerdeführer die Nothilfe wie vor der Änderung der Auszahlungsmodalitäten, d. h. dreimal wöchentlich, ausbezahlt wird. Aus diesem Grund hat der Beschwerdeführer kein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung der aufschiebenden Wirkung. Insofern ist die Beschwerde abzuweisen.
6.2 Da die aufschiebende Wirkung im vorliegenden Fall nicht greift, stellt sich die Frage, ob die Vorinstanz vorsorgliche Massnahmen hätte anordnen müssen.
Die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen setzt einen schweren, nicht wiedergutzumachenden Nachteil voraus. Der Beschwerdeführer sieht einen schweren Nachteil in der Einschränkung seines Rechts auf Bewegungsfreiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV sowie auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 BV. Diesbezüglich ist allerdings zu berücksichtigen, dass sich der Beschwerdeführer als abgewiesener Asylbewerber in einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber den Behörden befindet. Dies führt gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung einerseits zu einem Anspruch auf (Nothilfe-)Leistungen. Andererseits muss sich der Betroffene gewissen Zwängen unterziehen, die seine Freiheit einschränken können. Dies darf aber nicht zu schwerwiegenden Verletzungen von Grundrechten führen (BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Der Beschwerdeführer legt in der Beschwerde nicht substanziiert dar, dass und inwiefern ihn die zweimal täglich stattfindenden Anwesenheitskontrollen in schwerer Weise in seiner Bewegungsfreiheit einschränken würde. Im Rekursverfahren machte er geltend, er leide seit Jahren an unspezifischen Beschwerden wie Kopfschmerzen, Schwindel, kardiologischen Beschwerden, etc. Ausserdem habe er in der Vergangenheit chronisch an Augenentzündungen gelitten. Als Folge dieser gesundheitlichen Beeinträchtigungen sei es ihm nicht möglich, ununterbrochen in der Notunterkunft zu übernachten. Allerdings geht aus einem Arztbericht vom 30. Juni 2015 hervor, dass keine erheblichen gesundheitlichen Einschränkungen diagnostiziert worden sind. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die gesundheitlichen Probleme des Beschwerdeführers leichterer Art sind und nicht gegen eine Übernachtung in der Notunterkunft sprechen. Hinzu kommt, dass er 32 Jahre alt und ledig ist sowie keinen Unterhaltspflichten nachkommen muss. Unter diesen Umständen ist es dem Beschwerdeführer durchaus zumutbar, die Nacht in einer Gemeinschaftsunterkunft zu verbringen (vgl. BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Dies umso mehr, als die Nothilfe an den von den Kantonen bezeichneten Orten auszurichten ist (Art. 82 Abs. 4 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG]). Dabei ist ausserdem zu bedenken, dass er aufgrund seiner Stellung als illegal anwesender und mittelloser Staatsangehöriger gewissen Zwängen unterliegt und dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einem abgewiesenen Asylbewerber, der die Schweiz zu verlassen hätte, bei Festlegung und Ausrichtung der Nothilfeleistungen weder Integrationsinteressen berücksichtigt noch dauerhafte Sozialkontakte gewährleistet werden müssen (BGE 131 I 166 E. 8.2). Übernachtet der Beschwerdeführer auswärts bei Freunden oder Bekannten, darf zudem vermutet werden, dass ihm mit der Übernachtungsmöglichkeit auch eine Waschgelegenheit und Nahrung geboten werden. Entsprechend ist er für diesen Tag nicht bedürftig. Der Gegenbeweis steht ihm jedoch offen (vgl. VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 3.9 f.). Unter diesen Umständen ist vorliegend keine schwerwiegende Beeinträchtigung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit oder des Anspruchs auf Hilfe in Notlagen im Sinn einer bedeutenden Einschränkung dieser Grundrechte durch die Anwesenheitspflichten zum Bezug der Nothilfe zu erkennen.
Vor diesem Hintergrund erübrigt es sich, die weiteren Voraussetzungen für die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen zu prüfen. Zumindest im Ergebnis ist die vorinstanzliche Verfügung nicht zu beanstanden, ist doch das Gesuch um Erlass von vorsorglichen Massnahmen mangels eines drohenden schweren Nachteils abzuweisen.
6.3 Zusammengefasst ist die Beschwerde abzuweisen. Mit dem vorliegenden Entscheid erübrigt sich die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen durch das Verwaltungsgericht, da solche ohnehin nur bis zum Entscheid Bestand gehabt hätten (vgl. Kiener, § 6 N. 29). Das Gesuch des Beschwerdeführers um Erlass vorsorglicher Massnahmen ist deshalb als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
7.
7.1 Der Heilung einer Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren muss bei der Kostenregelung für das Beschwerdeverfahren durch eine angemessen reduzierte Gerichtsgebühr und bei der Verlegung der Parteikosten Rechnung getragen werden (BGr, 20. Januar 2017, 1C_233/2016, E. 6.2; BGr, 24. Juli 2014, 1C_41/2014 E. 7.3; vorn E. 2.3). Vorliegend rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten nach dem Unterlieger- und dem Verursacherprinzip je zur Hälfte dem Beschwerdeführer und der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.2 Zu prüfen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren.
7.2.1 Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen (Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).
7.2.2 Der Beschwerdeführer ist nothilfeabhängig, weshalb von seiner Mittellosigkeit auszugehen ist. Die Beschwerde erschien zumindest nicht als geradezu offensichtlich aussichtslos, zumal umstritten war, ob dem Rechtsmittelverfahren eine positive oder negative Anordnung zugrunde liegt und die Wirksamkeit der aufschiebenden Wirkung von dieser strittigen Frage abhängt. Dem Beschwerdeführer ist deshalb die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; die ihm aufzuerlegenden Gerichtskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Die Notwendigkeit des Beizugs eines Rechtsvertreters seitens des Beschwerdeführers ist angesichts seiner fehlenden Rechtskenntnisse sowie der nicht als einfach zu qualifizierenden Rechtsfragen ebenfalls zu bejahen. Demnach ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der Person seines derzeitigen Vertreters zu gewähren.
7.2.3 Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr) wird dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei der notwendige Zeitaufwand, die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Letztere umfassen namentlich bezahlte Gerichtskosten sowie erforderliche Reisespesen, Porti, Kosten für Telekommunikation und Fotokopien. Für die Bemessung der Entschädigung nicht relevant sind hingegen Kosten, die zur Wahrnehmung der Interessen der Klientschaft nicht notwendig sind, insbesondere Kosten für übermässigen, unnützen oder überflüssigen Aufwand (Plüss, § 16 N. 88 ff.; § 22 Abs. 1 der Verordnung des Obergerichts über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 [AnwGebV]). Der Anwalt hat sorgfältig darauf bedacht zu sein, dass nicht unzweckmässige Auslagen auf Kosten des Auftraggebers anfallen. Massgebend ist, was ein gewissenhafter Anwalt in der Lage des Beauftragten vernünftigerweise für erforderlich hält. Betreibt der Anwalt mehr Aufwand, als bei sorgfältigem Vorgehen nötig gewesen wäre, kann er dafür keinen Ersatz beanspruchen. Zu ersetzen sind daher nur die tatsächlich angefallenen erforderlichen Auslagen des Anwalts (Walter Fellmann, Anwaltsrecht, 2. A., Bern 2017, Rz. 1414 f.).
7.2.4 Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers weist in seiner Honorarnote vom 29. November 2017 einen Stundenaufwand von 18 Stunden und 10 Minuten zu Fr. 220.- aus sowie Auslagen in Höhe von Fr. 106.70 Für das Verfassen der Beschwerdeschrift macht der Rechtsvertreter einen Aufwand von fünf Stunden geltend. Dies erscheint angesichts der Schwierigkeit des vorliegenden Falls angemessen. Hingegen erscheint der geltend gemachte Aufwand für die Stellungnahmen vom 28. August 2017 und 22. September 2017 von je 4,5 Stunden als zu hoch, zumal die Eingaben eher kurz sind und das Aktenstudium separat ausgewiesen ist. Es rechtfertigt sich deshalb, den Stundenaufwand für diese beiden Eingaben um je 2 Stunden zu kürzen. Demgemäss ergibt sich ein Stundenaufwand von insgesamt 14 Stunden und 10 Minuten. Die Barauslagen sind ausgewiesen. Nach dem Gesagten ist der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 3'116.65 plus Barauslagen von Fr. 106.70 zuzüglich Mehrwertsteuer von 8 % auf den Gesamtbetrag (Fr. 257.85), also mit total Fr. 3'481.20, zu entschädigen.
7.2.5 Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder die unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
8.
Das vorliegende, einen Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid, der wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden kann (vorn E. 1.1; VGr, 7. Dezember 2016, VB.2016.00571, E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 220.-- Zustellkosten, Fr. 1'220.-- Total der Kosten.
3. Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.
4. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich je zur Hälfte auferlegt. Der Anteil des Beschwerdeführers wird einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht nach § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
5. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6. Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt und in der Person von RA B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand für das verwaltungsgerichtliche Verfahren bestellt.
7. RA B wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'223.35, zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer (Fr. 257.85), insgesamt Fr. 3'481.20, aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers nach § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
8. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.