Submission | Vergabe von Planungsarbeiten für Strassenbauprojekt: Ausschluss vom Verfahren; Zertifikat als Eignungskriterium; Transparenzgebot; Treu und Glauben. Der Vergabebehörde steht bei der Festlegung der Eignungskriterien ein weiter Ermessensspielraum zu, solange die Kriterien für die verlangte Leistung erforderlich sind (E. 4.2). Die Grösse und Komplexität der zu vergebenden Planungsarbeiten rechtfertigen vorliegend das Erfordernis eines aktuellen Zertifikats für das Qualitätsmanagement (E. 4.3). Der Ausschluss des Angebots wegen Fehlen eines aktuellen Zertifikats ist zu Recht erfolgt (E. 5). Indessen war das Vergabeverfahren in seiner Gesamtheit nicht geeignet, die im Submissionsrecht erforderliche Transparenz zu gewährleisten. Das Vorgehen der Behörde erweist sich als widersprüchlich und verstösst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (6.2). Dies führt zur Aufhebung des Zuschlags, da die Behörde nicht darlegen kann, dass die Verletzung des Transparenzgebots den Zuschlagsentscheid nicht zu beeinflussen vermochte (E. 6.3). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Texte intégral
Standard Suche | Erweiterte Suche | Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer: VB.2014.00417 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 15.01.2015 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Submissionsrecht Betreff: Submission
Vergabe von Planungsarbeiten für Strassenbauprojekt: Ausschluss vom Verfahren; Zertifikat als Eignungskriterium; Transparenzgebot; Treu und Glauben. Der Vergabebehörde steht bei der Festlegung der Eignungskriterien ein weiter Ermessensspielraum zu, solange die Kriterien für die verlangte Leistung erforderlich sind (E. 4.2). Die Grösse und Komplexität der zu vergebenden Planungsarbeiten rechtfertigen vorliegend das Erfordernis eines aktuellen Zertifikats für das Qualitätsmanagement (E. 4.3). Der Ausschluss des Angebots wegen Fehlen eines aktuellen Zertifikats ist zu Recht erfolgt (E. 5). Indessen war das Vergabeverfahren in seiner Gesamtheit nicht geeignet, die im Submissionsrecht erforderliche Transparenz zu gewährleisten. Das Vorgehen der Behörde erweist sich als widersprüchlich und verstösst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (6.2). Dies führt zur Aufhebung des Zuschlags, da die Behörde nicht darlegen kann, dass die Verletzung des Transparenzgebots den Zuschlagsentscheid nicht zu beeinflussen vermochte (E. 6.3). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte: AUSSCHLUSS AUS DEM VERFAHREN EIGNUNG EIGNUNGSKRITERIEN SUBMISSIONSRECHT TRANSPARENZ TRANSPARENZGEBOT TREU UND GLAUBEN WIDERSPRÜCHLICHES VERHALTEN WILLKÜR ZERTIFIKAT ZUSCHLAG
Rechtsnormen: Art. 5 Abs. III BV Art. 9 BV Art. 1 Abs. III IVöB Art. 16 Abs. I lit. a IVöB Art. 16 Abs. II IVöB § 4a Abs. I lit. a IVöB-BeitrittsG § 4a Abs. I lit. c IVöB-BeitrittsG § 22 SubmV § 24 Abs. I SubmV § 29 Abs. II SubmV § 30 SubmV
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung
VB.2014.00417
Urteil
der 1. Kammer
vom 15. Januar 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Martin Kayser, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
und
C AG,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat sich ergeben:
I.
Der Kanton Zürich, vertreten durch die Baudirektion, eröffnete mit Ausschreibung vom 28. März 2014 ein offenes Submissionsverfahren betreffend Ingenieurleistungen für die Instandsetzung der Kempttalstrasse in der Gemeinde Fehraltdorf. Innert Frist gingen zehn Angebote ein. Mit Verfügung vom 30. Juni 2014 wurde das Angebot der F AG ausgeschlossen. Bereits zuvor, mit Verfügung vom 26. Juni 2014, war der Zuschlag an die C AG erfolgt.
II.
A. Gegen den Ausschluss gelangte die F AG mit Beschwerde vom 11. Juli 2014 an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 30. Juni 2014 unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz. Die Baudirektion des Kantons Zürich beantragte am 14. August 2014, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
B. Mit Replik vom 10. September 2014 hielt die F AG an ihren Anträgen fest und beantragte zusätzlich, den Vergabeentscheid aufzuheben und den Zuschlag an sie zu erteilen, eventuell das Vergabeverfahren zu wiederholen. Die Baudirektion des Kantons Zürich hielt mit Duplik vom 2. Oktober 2014 an den gestellten Anträgen fest. In der Vernehmlassung vom 17. Oktober 2014 bekräftigte die F AG ihr Rechtsbegehren. Die Baudirektion des Kantons Zürich verzichtete am 23. Oktober 2014 auf eine weitere Stellungnahme. Die Zuschlagsempfängerin C AG liess sich nicht vernehmen.
C. Mit Präsidialverfügung vom 15. Juli 2014 wurde der Baudirektion des Kantons Zürich einstweilen untersagt, den Vertrag abzuschliessen. Das Gesuch der F AG um Gewährung der aufschiebenden Wirkung wurde mit Präsidialverfügung vom 18. August 2014 gutgeheissen, ihr Akteneinsichtsbegehren mit Präsidialverfügung vom 22. August 2014 teilweise gutgeheissen.
Die Kammer erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren finden die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) Anwendung.
2.
2.1 Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen ihren Ausschluss aus dem Vergabeverfahren legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.2 Die Beschwerdeführerin wendet sich sowohl gegen den Ausschluss ihres Angebots als auch gegen den Zuschlag an die Mitbeteiligte. Beide Entscheide sind selbständig mit Beschwerde anfechtbar (Art. 15 Abs. 1bis lit. d und e IVöB). Vorliegend hat die Beschwerdeführerin das betragsmässig tiefste Angebot eingereicht und in der Evaluation dieselbe Punktzahl erreicht wie die Mitbeteiligte. Erweisen sich die Rügen der Beschwerdeführerin als begründet, so hätte sie eine realistische Chance, mit ihrem Angebot zum Zug zu kommen. Folglich ist ihre Beschwerdelegitimation zu bejahen.
2.3 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind grundsätzlich ebenfalls erfüllt. Die Frage, ob die Zuschlagsverfügung vom 26. Juni 2014 rechtzeitig angefochten wurde, wird im Zusammenhang mit der Frage der Eröffnung der genannten Verfügung zu erörtern sein (vgl. hinten E. 6.4).
3.
3.1 In ihren Ausschreibungsunterlagen verlangte die Vergabebehörde unter Ziff. 7.2 "Eignungsnachweise" unter anderem, dass dem Angebot die Kopie eines aktuellen firmenbezogenen QM-Zertifikats beizulegen sei. Sie wies sodann ausdrücklich darauf hin, dass Anbietende, welche ein Eignungskriterium nicht oder nicht mehr erfüllten, vom Vergabeverfahren ausgeschlossen würden. Unter Ziff. 7.1 hielt sie zudem fest, dass Angebote, welche die verlangten Angaben und Unterlagen nicht vollständig enthielten, ohne weitere Prüfung vom Verfahren ausgeschlossen würden.
3.2 Die Beschwerdeführerin führte in ihrer Offerte aus, sie sei seit dem Jahr 1998 (F AG) sowie seit dem Jahr 2000 (G AG) gemäss SN EN ISO 9001 zertifiziert. Seither arbeite sie nach dem Qualitätssicherungssystem der G AG. Sie verfüge demnach über ein gleichwertiges Qualitätsmanagementsystem gemäss ISO 9001. Zurzeit sei sie mit der Aktualisierung des Managementsystems gemäss Norm befasst, deren Abschluss voraussichtlich Mitte 2014 erfolge. Die beiden erwähnten Zertifikate legte sie ihrer Offerte bei.
3.3 Der Beschwerdegegner schloss das Angebot der Beschwerdeführerin aus dem Verfahren aus mit der Begründung, es erfülle die Anforderungen an die Nachweise im Sinn von § 4a Abs. 1 lit. c IVöB-BeitrittsG nicht. Er erklärte, die eingereichten QM-Zertifikate seien nicht gültig und verwies auf die Punkte 7.1 und 7.2 der Submissionsunterlagen, wonach solche Angebote unzulässig seien und einen Ausschluss aus dem Vergabeverfahren zur Folge hätten.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin stellt vorab die Relevanz des Eignungskriteriums des firmenbezogenen QM-Zertifikats für die nachgefragte Leistung infrage und bringt vor, dass mit ihren ausgezeichneten Referenzen der Nachweis einer erfolgreichen system- und prozessorientierten Arbeitsweise und Projektbearbeitung sogar besser erbracht sei. Nach Ansicht des Beschwerdegegners erfordern die ausgeschriebenen Ingenieurdienstleistungen aufgrund ihrer Komplexität eine hohe Qualität der Leistungen und Prozesse der Anbietenden. Ein firmenbezogenes QM-Zertifikat gewährleiste, dass der Offerent die minimalen Vorgaben eines anerkannten Qualitätsmanagementsystems (QMS) erfülle und sei daher relevant.
4.2 Eignungskriterien umschreiben die Anforderungen, die an die Anbietenden gestellt werden, um zu gewährleisten, dass sie zur Ausführung des geplanten Auftrags in der Lage sind (VGr, 17. Februar 2000, VB.1999.00015, E. 6a = RB 2000 Nr. 70 = BEZ 2000 Nr. 25, auch zum Folgenden). Sie betreffen gemäss § 22 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV) insbesondere die fachliche, finanzielle, wirtschaftliche, technische und organisatorische Leistungsfähigkeit der Anbietenden. Die Vergabebehörde legt die für den jeweiligen Auftrag erforderlichen Eignungskriterien anhand objektiver Merkmale fest und bestimmt die zu erbringenden Nachweise. Die Kriterien müssen sich grundsätzlich auf die ausgeschriebene Leistung beziehen, weshalb nur solche Eignungsnachweise verlangt werden dürfen, die im Hinblick auf die verlangte Leistung erforderlich sind. Innerhalb dieser Grenzen steht der Vergabebehörde bei der Festlegung, Gewichtung und Bewertung der einzelnen Eignungskriterien ein weiter Ermessensspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht nicht eingreift (Art. 16 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 IVöB, § 50 Abs. 2 VRG; VGr, 29. Juli 2014, VB.2014.00175, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen).
4.3 Zertifikate für ein Qualitätsmanagement werden bei der Vergabe öffentlicher Aufträge oft als Nachweis der Eignung herangezogen. So werden z. B. anspruchsvolle Bauarbeiten an Nationalstrassen nur an zertifizierte Unternehmen vergeben (vgl. die "QM-Anforderungen im Nationalstrassenbau ab 1997" des Bundesamts für Strassen vom 3. April 1997; VGr, 30. Juni 2004, VB.2004.00095, E. 3.1.1). Die Grösse und Komplexität der zu vergebenden Planungsarbeiten für einen Strassenabschnitt von rund 2 km in einem grossen Strassenbauprojekt rechtfertigte das Erfordernis eines QM-Zertifikats. Zumal neun der zehn Anbietenden das Kriterium erfüllten, ist auch keine unnötig hohe Anforderung ersichtlich. Das Erfordernis eines firmenbezogenen QM-Zertifikats erweist sich als sachgerechtes und damit zulässiges Eignungskriterium.
5.
5.1 Die beiden eingereichten Zertifikate aus den Jahren 1998 und 2000 waren längst abgelaufen, was auch unbestritten geblieben ist. Die Beschwerdeführerin ist jedoch der Ansicht, dass sie das Eignungskriterium dennoch erfüllen würde, da sie lediglich – wie vereinbart –die Zertifizierung abzuschliessen und das Zertifikat nachzureichen hätte, falls sie den Zuschlag erhalten würde. Sie wirft der Vergabebehörde vor, mit dem Ausschluss des Angebots das ihr zustehende Ermessen missbräuchlich ausgeübt zu haben.
5.2 Gemäss § 4a Abs. 1 IVöB-BeitrittsG werden Anbietende aus dem Vergabeverfahren ausgeschlossen, wenn sie die Voraussetzungen für die Teilnahme nicht oder nicht mehr erfüllen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn sie die von der Vergabestelle festgelegten Kriterien zur Beurteilung der Eignung oder die Anforderungen der Vergabestelle an die Angaben und Nachweise nicht erfüllen (§ 4a Abs. 1 lit. a und c IVöB-BeitrittsG). Bei der Beurteilung solcher Mängel ist im Interesse der Vergleichbarkeit der Angebote und des Gleichbehandlungsgrundsatzes ein strenger Massstab anzulegen. Die Rechtsfolge des Ausschlusses ist allerdings nur dann adäquat, wenn es sich um einen wesentlichen Mangel handelt; einen überspitzten Formalismus gilt es zu vermeiden (VGr, 6. November 2014, VB.2014.00396, E. 5.1 mit weiteren Hinweisen).
5.3 Angebote sind schriftlich, vollständig und fristgerecht bei der in der Ausschreibung genannten Stelle einzureichen (§ 24 Abs. 1 SubmV). Dabei müssen die in der Ausschreibung geforderten Eignungsnachweise in der Eingabe enthalten sein (Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Vergaberechts, 3. A., Zürich etc. 2013, N. 572; Peter Galli/Daniel Lehmann/Peter Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, N. 337). Die Beurteilung der Angebote erfolgt grundsätzlich in dem Stand, in welchem sie der Vergabebehörde bei der Offerteingabe eingereicht werden. Vorbehalten sind nachträgliche Korrekturen offensichtlicher Rechnungs- und Schreibfehler (§ 29 Abs. 2 SubmV) sowie Erläuterungen im Sinn von § 30 SubmV. Erläuterungen dienen in erster Linie der Beseitigung von Unklarheiten. Sie können ferner zur Behebung von geringfügigen Mängeln dienen, um derentwillen ein Ausschluss vom Verfahren unverhältnismässig wäre. Im Rahmen von Erläuterungen kann die Behörde zusätzliche Belege oder Bestätigungen einverlangen. Dieses Vorgehen dient jedoch nicht dazu, ein klar ungenügendes Angebot nachträglich zu ergänzen (VGr, 8. Dezember 2004, VB.2004.00304, E. 4.2 mit Hinweisen; 7. Juni 2000, VB.2000.00101, E. 3d).
5.4 Im Zeitpunkt der Eingabe der Offerte lagen keine Zertifikate vor, welche dem Erfordernis eines aktuellen firmenbezogenen QM-Zertifikats entsprochen hätten. Auch Belege über die Gleichwertigkeit des angeblich verwendeten Zertifizierungssystems fehlten. Der Nachweis für die Eignung der Beschwerdeführerin war damit im für die Beurteilung relevanten Zeitpunkt nicht erbracht. Der Zuschlag erfolgte Ende Juni 2014. Der Abschluss des Zertifizierungsverfahrens war erst auf Ende August 2014 vorgesehen. Es handelte sich nicht um einen geringfügigen Mangel, dessen Behebung problemlos möglich gewesen und aufgrund dessen ein Ausschluss unverhältnismässig gewesen wäre. Indem der Beschwerdegegner das Angebot der Beschwerdeführerin aufgrund der fehlenden aktuellen QM-Zertifikate vom Vergabeverfahren ausgeschlossen hat, hat er sein Ermessen nicht überschritten. Die entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich damit als unbegründet. Der Ausschluss ihres Angebots mangels Eignungsnachweises ist daher materiell nicht zu beanstanden.
6.
6.1 Es bleibt zu prüfen, ob der Verfahrensausschluss auch in formeller Hinsicht rechtmässig war. Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich als Erstes vor, die Vergabebehörde sei ihrer Pflicht, vor dem Ausschluss eine Stellungnahme einzuholen, nicht nachgekommen und habe damit ihr rechtliches Gehör verletzt.
6.1.1 Eine Pflicht zur Rückfrage vor der Anordnung eines Ausschlusses besteht nur in Ausnahmefällen. Die Vergabestelle hat zu vermeiden, dass mit der nachträglichen Behebung eines Mangels eine Ungleichbehandlung oder Bevorzugung einzelner Anbietender entsteht. Sie ist daher weder berechtigt noch verpflichtet, den Anbietenden in jedem Fall Gelegenheit zur nachträglichen Ergänzung ihrer Angebote zu geben (vgl. VGr, 21. August 2014, VB.2014.00211, E. 6.2; 7. Juni 2000, VB.2000.00101, E. 3d; Galli et al., N. 438 ff.).
6.1.2 Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin in der Besprechung vom 13. Juni 2014 bereits Gelegenheit erhalten hat, sich zum fehlenden Eignungsnachweis zu äussern. Wie bereits festgestellt, handelt es sich beim fehlenden QM-Zertifikat nicht um einen geringfügigen Mangel, welcher leicht behoben werden konnte (vgl. E. 5.4). Eine (erneute) Rückfragepflicht bestand daher nicht. Der Beschwerdegegner hat durch seinen Verzicht auf eine zweite Stellungnahme nicht überspitzt formalistisch gehandelt und auch keine Gehörsverletzung begangen.
6.2 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, ihr sei in der Besprechung vom 13. Juni 2014 zugesichert worden, das firmenbezogene QM-Zertifikat könne im Fall eines Zuschlags bis zum 20. Dezember 2014 nachgereicht werden. Damit sei signalisiert worden, dass das fehlende Zertifikat keinen Ausschlussgrund darstelle. Der Beschwerdegegner habe sich widersprüchlich verhalten, indem er ihr Angebot erst nach erfolgter Evaluation und im parallelen Vergabeverfahren gar nicht vom Verfahren ausgeschlossen habe. Ferner habe der Beschwerdegegner fälschlicherweise kommuniziert, die Zuschlagsverfügung sei am 26. Juni 2014 zugestellt worden. Dieses Verhalten grenze an Willkür und stelle jedenfalls einen Ermessensmissbrauch dar.
6.2.1 Die Bestimmungen über das öffentliche Beschaffungswesen haben zum Ziel, einen echten, fairen und transparenten Wettbewerb zu gewährleisten, in welchem alle Anbietenden gleich behandelt werden (vgl. Art. 1 Abs. 3 IVöB). In vergaberechtlichen Verfahren sind insbesondere das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot zu beachten. Die Vergabebehörde hat sich sodann ohne Willkür und nach Treu und Glauben zu verhalten (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]).
6.2.2 Es ist zutreffend, dass der Beschwerdeführerin in der Besprechung vom 13. Juni 2014 die Möglichkeit eingeräumt wurde, das noch fehlende QM-Zertifikat bis zum 20. Dezember 2014 nachzureichen, sofern sie den Zuschlag erhalten sollte. In der Folge wurde das Angebot der Beschwerdeführerin vollständig anhand der Zuschlagskriterien beurteilt. Der Zuschlag wurde am 26. Juni 2014 verfügt und der Mitbeteiligten sowie den nicht berücksichtigten Anbietenden mitgeteilt, der Ausschluss der Beschwerdeführerin indessen erst am 30. Juni 2014. Mit E-Mail vom 10. Juli 2014 erklärte der Beschwerdegegner sodann auf Nachfrage der Beschwerdeführerin, die Zuschlags- und die Ausschlussverfügung seien gleichzeitig am 26. Juni 2014 zugestellt worden.
6.2.3 Dieses Vorgehen ist intransparent und widersprüchlich. Zum einen steht der Ausschluss wegen der fehlenden Zertifizierung in offensichtlichem Widerspruch zur früheren Zusicherung, wonach das QM-Zertifikat im Fall des Zuschlags noch bis Dezember 2014 nachgereicht werden könne. Zum zweiten erfolgte der Ausschluss erst vier Arbeitstage nach dem Zuschlag. Zwar muss ein Ausschluss nicht zwingend mit separatem Entscheid vorweg bekanntgegeben werden, sondern darf grundsätzlich auch noch nach erfolgter Evaluation im Rahmen des Endentscheids erfolgen (VGr, 3. Dezember 2003, VB.2003.00256, E. 2.2; RB 2000 Nr. 70 E. 6c = BEZ 2000 Nr. 25). Ein Ausschluss nach erfolgtem Zuschlag widerspricht dagegen sowohl der Logik eines nachvollziehbaren Verfahrensablaufs als auch den Geboten der Transparenz sowie des widerspruchsfreien Verhaltens.
6.2.4 Zum Ablauf des Verfahrens führt der Beschwerdegegner aus, der zuständige Projektleiter sei anlässlich der Besprechung noch nicht davon ausgegangen, dass das fehlende Zertifikat einen Ausschlussgrund darstellen würde. Das Tiefbauamt sei erst im Laufe der Auswertung zum Ergebnis gelangt, dass die Eignung nicht gegeben sei. Im Parallelverfahren habe man das Risiko einer Ausschlussverfügung nicht in Kauf nehmen müssen, da die Beschwerdeführerin dort lediglich den 5. Rang erreicht habe. Im Licht des Gleichbehandlungsgebots sei sie im vorliegenden Verfahren indessen gehalten gewesen, die Beschwerdeführerin aufgrund der fehlenden Eignung vom Verfahren auszuschliessen.
6.2.5 Diese Ausführungen vermögen das Vorgehen des Beschwerdegegners nicht zu erklären. Es wird nicht ersichtlich, weshalb die Meinung über die Eignung der Beschwerdeführerin geändert worden und weshalb der Ausschluss erst vier Tage nach dem Zuschlag verfügt worden ist. Vor diesem Hintergrund ist nicht auszuschliessen, dass bei der Entscheidung über die Erteilung des Zuschlags sachfremde Motive eine Rolle gespielt haben. Das Verfahren war so in seiner Gesamtheit nicht mehr geeignet, die im Submissionsrecht notwendige Transparenz zu gewährleisten. Das Vorgehen war widersprüchlich und verstösst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 BV.
6.3 Beim Transparenzgebot handelt es sich um eine Regel formeller Natur. Deren Missachtung muss Konsequenzen haben und kann unter Umständen auch zur Aufhebung des Zuschlags führen. Der Zuschlag muss jedenfalls dann aufgehoben werden, wenn die
Zuschlagsbehörde – wie im vorliegenden Fall – nicht darlegen kann, dass die Verletzung des Transparenzgebots den Zuschlagsentscheid nicht zu beeinflussen vermochte (BGr, 24. August 2001, 2P.299/2000, E. 4). Die Frage, ob der Verstoss der Vergabebehörde gegen Treu und Glauben allein dieselben Folgen hätte, kann daher offen gelassen werden.
Vorliegend wurden sowohl die Ausschluss- als auch die Zuschlagsverfügung angefochten. Die oben genannten Folgen einer Verletzung des Transparenzgebots müssen erst recht auch für den Ausschluss aus dem Verfahren gelten. Die Ausschlussverfügung ist folglich aufzuheben. Ob hingegen die Zuschlagsverfügung ebenfalls aufzuheben ist, muss angesichts dessen, dass ein entsprechender Antrag erst in der Replik erfolgt ist, näher geprüft werden.
6.4 Beschwerden gegen vergaberechtliche Verfügungen sind innert zehn Tagen seit deren Eröffnung einzureichen und müssen einen Antrag und dessen Begründung enthalten (Art. 15 Abs. 2 IVöB; § 54 Abs. 1 VRG). Anträge sind grundsätzlich lediglich innerhalb der Beschwerdefrist möglich. Einzig in prozessualen Nebenpunkten, etwa betreffend vorsorglichen Massnahmen, können Anträge auch später noch nachgereicht werden (Alain Griffel, in: ders., Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 23 N. 16 und § 54 N. 1).
Wie gesehen, ist die Zuschlagsverfügung bereits am 26. Juni 2014 erfolgt, also bevor der Beschwerdeführenden ihr Ausschluss am 30. Juni 2014 eröffnet wurde. Die Zuschlagsverfügung wurde der Beschwerdeführerin nicht zugestellt. Eine solche fehlerhafte Eröffnung des Zuschlagsentscheids darf grundsätzlich keinen Nachteil für die Betroffenen bewirken. Erhält die betroffene Partei dennoch Kenntnis von einer Anordnung, so darf sie mit der Geltendmachung ihrer Ansprüche nicht beliebig zuwarten. Wartet die Partei nach den gesamten Umständen übermässig lange mit der Rechtsmitteleingabe zu, so gilt die Frist als nicht mehr gewahrt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 108 f.).
Vorliegend hat die Beschwerdeführerin den ihr mitgeteilten Ausschluss innert der 10-tägigen Beschwerdefrist am 11. Juli 2014 angefochten. Erst mit Replik vom 10. September 2014 verlangte sie demgegenüber, den Zuschlag an die Mitbeteiligte aufzuheben und ihr zu erteilen. Wann die Beschwerdeführerin von den für die Anfechtung des Zuschlags relevanten Akten Kenntnis erhielt, ist unter den Parteien umstritten. Die Frage kann indessen offengelassen werden, da das Verfahren vorliegend ohnehin dadurch blockiert war, dass dem Beschwerdegegner bereits mit Präsidialverfügung vom 15 Juli 2014 ein Vertragsschluss einstweilen untersagt worden ist. Vor diesem Hintergrund und angesichts der seinerzeitigen widersprüchlichen bzw. unrichtigen Angaben des Beschwerdegegners zu Erlass bzw. Versand der verschiedenen Verfügungen lässt sich aufseiten der Beschwerdeführerin noch nicht von einem treuwidrigen oder übermässig langen Zuwarten sprechen.
Die Zuschlagsverfügung ist damit ebenfalls anfechtbar und – nachdem das Angebot der Beschwerdeführerin ohne dessen Ausschluss gemäss Bewertung des Beschwerdegegners auf dem ersten Platz rangiert wäre – aufzuheben.
7.
Zusammenfassend erweist sich der Ausschluss des Angebots der Beschwerdeführerin aus dem Vergabeverfahren aufgrund der fehlenden aktuellen QM-Zertifikate zwar als materiell rechtmässig, indessen war das Verhalten der Vergabebehörde in formeller Hinsicht treuwidrig und verstiess gegen das submissionsrechtliche Transparenzgebot. Dementsprechend ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und sind die angefochtenen Verfügungen vom 26. bzw. 30. Juni 2014 aufzuheben. Angesichts der festgestellten Fehler im Gesamtablauf des Verfahrens rechtfertigt es sich, die Sache in Anwendung von Art. 18 Abs. 1 IVöB zur Neuausschreibung an die Baudirektion zurückzuweisen.
8.
Aufgrund der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Rückweisung der Sache gilt die Beschwerdeführerin als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2; VGr, 28. August 2014, VB.2014.00106, E. 2.3, je mit Hinweisen). Die Verfahrenskosten sind deshalb dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Er ist überdies zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Entschädigung für ihre Umtriebe im Beschwerdeverfahren auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
9.
Der geschätzte Auftragswert übersteigt den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert (Art. 1 lit. c der Verordnung des WBF vom 2. Dezember 2013 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2014 und 2015 [SR 172.056.12]). Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f BGG); andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.
Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist ferner darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungsentscheid nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt, der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erfüllt sind (BGE 133 II 309 E. 1.2).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Zuschlagsverfügung der Baudirektion vom 26. Juni 2014 und die Ausschlussverfügung der Baudirektion vom 30. Juni 2014 aufgehoben. Die Sache wird zur Neuausschreibung an die Baudirektion zurückgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 330.-- Zustellkosten, Fr. 4'330.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5. Gegen dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.