Bewilligung zur Anstellung einer Psychotherapeutin | Zu Unrecht verweigerte Anstellungsbewilligung. Der leitende Arzt einer Arztpraxis hatte 2005 eine Bewilligung zur Anstellung einer nichtärztlichen Psychotherapeutin erhalten. 2009 übernahm die zuvor als Assistentin in der Praxis tätige Beschwerdeführerin gemeinsam mit dem bisher leitenden Arzt die Praxisleitung und ersuchte die Gesundheitsdirektion um Bewilligung zur Beschäftigung der seit 2005 in der Praxis tätigen nichtärztlichen Psychotherapeutin. Das Gesuch wurde abgelehnt mit der Begründung, die betreffende Psychotherapeutin erfülle die für diese Anstellung erforderlichen Voraussetzungen nicht. Zulässige Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht (E. 1). Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Anstellungsgesuch hätte gestützt auf § 26 Abs. 2 der Verordnung über die nichtärztlichen Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen (PsyV) bewilligt werden müssen. Gemäss dieser Übergangsbestimmung dürfen Psychotherapeuten, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung (1. Juni 2005) unselbständig tätig waren, ohne die Voraussetzungen für die Erteilung einer entsprechenden Bewilligung zu erfüllen, die unselbstständige Tätigkeit weiterhin ausüben. Die Gesundheitsdirektion macht geltend, der Anwendungsbereich von § 26 Abs. 2 PsyV beschränke sich auf Angestelltenverhältnisse, die in dieser Form bereits am 1. Juni 2005 bestanden hätten; es gebe keine darüber hinausgehende Besitzstandgarantie (E. 3). Frage offen gelassen, ob die einschränkende Auslegung der Übergangsbestimmung durch die Gesundheitsdirektion generell gegen die Wirtschaftsfreiheit verstösst (E. 4.2 - 4.4). Aufgrund der konkreten Umstände im vorliegenden Fall (Wechsel des Angestelltenverhältnisses innerhalb der gleichen Arztpraxis) führt die Verweigerung der Anstellungsbewilligung jedenfalls zu einer unverhältnismässigen Beschränkung der Freiheit der beruflichen Tätigkeit der Beschwerdeführerin sowie der angestellten Psychotherapeutin (E. 4.5). Gutheissung der Beschwerde (E. 5).
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Geschäftsnummer: VB.2009.00113 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 04.06.2009 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Gesundheitswesen Betreff: Bewilligung zur Anstellung einer Psychotherapeutin
Zu Unrecht verweigerte Anstellungsbewilligung. Der leitende Arzt einer Arztpraxis hatte 2005 eine Bewilligung zur Anstellung einer nichtärztlichen Psychotherapeutin erhalten. 2009 übernahm die zuvor als Assistentin in der Praxis tätige Beschwerdeführerin gemeinsam mit dem bisher leitenden Arzt die Praxisleitung und ersuchte die Gesundheitsdirektion um Bewilligung zur Beschäftigung der seit 2005 in der Praxis tätigen nichtärztlichen Psychotherapeutin. Das Gesuch wurde abgelehnt mit der Begründung, die betreffende Psychotherapeutin erfülle die für diese Anstellung erforderlichen Voraussetzungen nicht. Zulässige Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht (E. 1). Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Anstellungsgesuch hätte gestützt auf § 26 Abs. 2 der Verordnung über die nichtärztlichen Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen (PsyV) bewilligt werden müssen. Gemäss dieser Übergangsbestimmung dürfen Psychotherapeuten, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung (1. Juni 2005) unselbständig tätig waren, ohne die Voraussetzungen für die Erteilung einer entsprechenden Bewilligung zu erfüllen, die unselbstständige Tätigkeit weiterhin ausüben. Die Gesundheitsdirektion macht geltend, der Anwendungsbereich von § 26 Abs. 2 PsyV beschränke sich auf Angestelltenverhältnisse, die in dieser Form bereits am 1. Juni 2005 bestanden hätten; es gebe keine darüber hinausgehende Besitzstandgarantie (E. 3). Frage offen gelassen, ob die einschränkende Auslegung der Übergangsbestimmung durch die Gesundheitsdirektion generell gegen die Wirtschaftsfreiheit verstösst (E. 4.2 - 4.4). Aufgrund der konkreten Umstände im vorliegenden Fall (Wechsel des Angestelltenverhältnisses innerhalb der gleichen Arztpraxis) führt die Verweigerung der Anstellungsbewilligung jedenfalls zu einer unverhältnismässigen Beschränkung der Freiheit der beruflichen Tätigkeit der Beschwerdeführerin sowie der angestellten Psychotherapeutin (E. 4.5). Gutheissung der Beschwerde (E. 5).
betreffend Bewilligung zur Beschäftigung einer Psychotherapeutin,
hat sich ergeben:
I.
A war ab 1. Mai 2007 als Assistentin in der Praxis von C tätig; diesem wurde hierfür am 1. November 2006 gestützt auf die (damals geltende) Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 eine entsprechende Bewilligung der Gesundheitsdirektion erteilt. D war ab Dezember 2005 als nichtärztliche Psychotherapeutin ebenfalls in der Praxis von C als Assistentin tätig; hierfür hatte dieser am 7. Dezember 2005 gestützt auf § 17 in Verbindung mit § 26 Abs. 2 der Verordnung über die nichtärztlichen Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen vom 1. Dezember 2004 (PsyV; LS 811.61) eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erhalten.
Seit 1. Januar 2009 führt A die genannte Praxis gemeinsam mit C; im Hinblick darauf erteilte ihr die Gesundheitsdirektion am 5. November 2008 gestützt auf Art. 34, 36 und 37 des Bundesgesetzes über die universitären Medizinalberufe vom 23. Juni 2006 (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11), §§ 3, 4 und 25 des kantonalen Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesundheitsG, LS 810.1) sowie §§ 2, 3 28 und 29 der kantonalen Verordnung über die universitären Medizinalberufe vom 28. Mai 2008 (LS 811.1) die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin.
Im Hinblick auf ihre selbständige ärztliche Tätigkeit ersuchte A sodann die Gesundheitsdirektion am 17. Dezember 2008 ebenfalls um Bewilligung zur Beschäftigung von D als nichtärztliche Psychotherapeutin. Die Gesundheitsdirektion lehnte dieses Gesuch am 2. Februar 2009 ab. Zur Begründung führte sie an, D verfüge nicht über die erforderliche Erstausbildung gemäss § 2 PsyV, weshalb die Bewilligungsvoraussetzung von § 17 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 PsyV für die Gesuchstellerin nicht erfüllt sei. Die Bewilligung, die C am 7. Dezember 2005 zur Beschäftigung von D als Assistentin erteilt worden sei, habe sich auf die Übergangsbestimmung von § 26 Abs. 2 PsyV gestützt. Auf diese Übergangsbestimmung könne sich die Gesuchstellerin nicht mehr berufen.
II.
Hiergegen erhob A am 3. März 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, ihr die nachgesuchte Bewilligung zur Beschäftigung von D als nichtärztliche Psychotherapeutin zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Die Gesundheitsdirektion ersuchte am 8. April 2008 um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) können erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter betreffend Zulassung zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege – wozu auch die Bewilligung an den Inhaber einer ärztlichen Praxis zur Beschäftigung unselbständig tätiger Psychotherapeuten/-innen im Sinn von § 17 PsyV gehört (vgl. VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00143) – unmittelbar (mit sogenannter Direktbeschwerde) beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Ob sich die Beschwerdeführerin auf die Wirtschaftsfreiheit nicht nur hinsichtlich ihrer eigenen beruflichen Tätigkeit bzw. ihrer Rolle als Beschäftigende, sondern auch hinsichtlich der beruflichen Tätigkeit von D als Beschäftigte berufen kann, ist entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin nicht im Rahmen der Prozessvoraussetzungen, sondern der materiellen Erwägungen zu prüfen (vgl. dazu E. 4.5).
2.
2.1 Die zürcherische Gesundheitsgesetzgebung regelt in §§ 27 ff. GesundheitsG die Zulassung zur selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit (zur Entstehungsgeschichte dieser Ordnung aufgrund des früheren Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 vgl. RB 1991 Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 74; RB 1998 Nr. 79 = ZBl 100/1999, S. 592; BGE 128 I 92). Sodann wird in §§ 17–20 PsyV die unselbständige psychotherapeutische Berufsausübung geregelt, wobei diese Regelung zumindest teilweise auf die praktische Ausbildung und Tätigkeit von Personen ausgerichtet ist, welche die Zulassung zur selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufsausübung erlangen wollen. Wer unselbständige Psychotherapeuten/-innen anstellen will, bedarf gemäss § 17 Abs. 1 PsyV einer Bewilligung der Gesundheitsdirektion. Die Bewilligung wird gemäss § 17 Abs. 2 lit. a PsyV nur solchen Personen erteilt, welche gemäss § 22a lit. a–c des früheren GesundheitsG bzw. § 28 GesundheitsG auch zur praktischen Ausbildung für die selbständige psychotherapeutische Tätigkeit (das heisst für Selbsterfahrung, Supervision und klinische Tätigkeit) befugt sind. Die anzustellende Person muss (sofern sie nicht ohnehin die Zulassungsvoraussetzungen zur selbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit erfüllt) über eine Ausbildung gemäss § 17 Abs. 2 lit. b PsyV verfügen, nämlich eine Erstausbildung gemäss § 2, mindestens 50 Lektionen Theorie gemäss § 4 und mindestens 50 Sitzungen Selbsterfahrung gemäss § 5.
§ 26 PsyV enthält eine Übergangsregelung für Personen mit Bewilligung zur selbständigen psychotherapeutischen Berufsausübung, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung am 1. Juni 2005 bereits unselbständig tätige Psychotherapeuten/-innen beschäftigten, ohne die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a zu erfüllen (Abs. 1) bzw. Personen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung unselbständig tätig waren, ohne die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. b zu erfüllen (Abs. 2): Die Beschäftigenden dürfen die in jenem Zeitpunkt Beschäftigten noch bis zum Ablauf von drei Jahren nach Inkrafttreten dieser Verordnung weiterhin beschäftigen (Abs. 1). Die in jenem Zeitpunkt unselbständig Beschäftigten dürfen die unselbständige Tätigkeit weiterhin ausüben (Abs. 2). Gemäss § 26 Abs. 3 PsyV bleibt die Bewilligungspflicht nach § 17 weiterhin bestehen.
2.2 Die durch Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) garantierte Wirtschaftsfreiheit schützt alle auf Erwerb gerichteten Tätigkeiten (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, Rz. 632 ff.), namentlich auch die selbstständige Tätigkeit als Arzt und als Psychotherapeut (vgl. BGE 125 I 322 E. 2a; 128 I 92 E. 2a). Wie bei allen Freiheitsrechten bedarf deren Einschränkung einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV) und muss durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2 BV) sowie verhältnismässig (Art. 36 Abs. 3 BV) sein.
3.
Die Gesundheitsdirektion begründete die Verweigerung des Gesuchs damit, dass sich die Beschwerdeführerin zur Beschäftigung von D (welche die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. b PsyV unstreitig nicht erfüllt) nicht auf § 26 Abs. 2 PsyV berufen könne. Denn diese zugunsten der Weiterbeschäftigung bisher unselbständig tätiger Psychotherapeuten/-innen erlassene Übergangsbestimmung, auf die sich noch die C am 7. Dezember 2005 erteilte Assistentenbewilligung für D habe stützen können, sei nunmehr, da es um eine neue Assistentenbewilligung an die Beschwerdeführerin für D gehe, nicht mehr wirksam. § 26 Abs. 2 PsyV gelte nur ihm Rahmen eines Delegationsverhältnisses, welches im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung bestanden habe.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Auffassung der Gesundheitsdirektion beruhe auf einer unzutreffenden Auslegung von § 26 Abs. 2 PsyV. Es widerspreche Wortlaut und Zweck dieser Übergangsbestimmung, wenn ihr Anwendungsbereich auf im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung bestehende Delegationsverhältnisse beschränkt werde. Selbst wenn aber die Auslegung der Gesundheitsdirektion zutreffen sollte, liesse sich die Bewilligungsverweigerung nicht halten, da eine so ausgelegte gesetzliche Regelung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit und damit die Wirtschaftsfreiheit verletzen würde.
Die Beschwerdegegnerin hält daran fest, dass der Anwendungsbereich von § 26 Abs. 2 PsyV auf Anstellungsverhältnisse beschränkt sei, welche im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung am 1. Juni 2005 bestanden hätten. Allerdings seien in der Praxis auch neue Gesuche um Assistenzbeschäftigungen bewilligt worden, sofern sie innerhalb der Dreijahresfrist von § 26 Abs. 1 PsyV gestellt worden seien. Damit sei es Personen, denen die Bewilligung zur Ausübung der unselbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit aufgrund von § 26 Abs. 2 PsyV zugekommen sei, innerhalb von drei Jahren seit Inkrafttreten der Verordnung ein Stellenwechsel ermöglicht worden. Ein solcher Fall liege hier jedoch nicht vor, gehe es doch um die Begründung eines neuen Delegationsverhältnisses mit der Beschwerdeführerin, welche neu eine selbständige ärztliche Tätigkeit aufgenommen und in diesem Zusammenhang um eine Assistentenbewilligung für D ersucht habe. Unzutreffend sei sodann die von der Beschwerdeführerin als Eventualstandpunkt vertretene Auffassung, wonach die Bewilligungsverweigerung bzw. die ihr zugrunde liegende Regelung von § 26 Abs. 2 PsyV den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletze. Soweit die Beschwerdeführerin sich damit auf die Wirtschaftsfreiheit berufe, frage es sich überhaupt, ob ihr diesbezüglich ein schutzwürdiges Interesse zukomme. Die Beschwerdeführerin selber erfülle nämlich die Bewilligungsvoraussetzungen gemäss § 17 Abs. 2 lit. a PsyV (Voraussetzungen auf Seiten der beschäftigenden Person). Es sei ihr also nicht verwehrt, unselbständig tätige Psychotherapeuten/-innen anzustellen, sofern diese ihrerseits die Beschäftigungsanforderungen von § 17 Abs. 2 lit. b PsyV erfüllten (Voraussetzungen auf Seiten der beschäftigten Person). Die Verweigerung der streitbetroffenen Bewilligung könne daher die Beschwerdeführerin nur unwesentlich in ihrer Wirtschaftsfreiheit einschränken. Nicht zu folgen sei sodann deren Argument, die einschränkende Auslegung von § 26 Abs. 2 PsyV verstosse angesichts dessen, dass die beantragte Beschäftigung von D unter der Aufsicht einer zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit befugten Medizinalperson stehe, gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Diese Argumentation laufe letztlich darauf hinaus, dass die Bewilligungsvoraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. b PsyV überhaupt verfassungswidrig wären, was keinesfalls zutreffe. Nicht erheblich sei entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin schliesslich, dass D, würde der Beschwerdeführerin die streitige Bewilligung erteilt, in der gleichen Praxis tätig bleiben würde. Ausschlaggebend sei vielmehr, dass die fachliche Verantwortung für deren Tätigkeit neu bei der Beschwerdeführerin liegen und ein neues Bewilligungsverhältnis entstehen würde.
4.
Die Beschwerdeführerin erfüllt unstreitig die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a PsyV, die auf Seiten der gesuchstellenden (beschäftigenden) Medizinalperson für die Erteilung einer Bewilligung zur Anstellung unselbständig tätiger Psychotherapeuten/innen erforderlich sind. Ebenso unbestritten ist, dass D, deren Anstellung der Beschwerdeführerin verwehrt wurde, die Voraussetzungen, die laut § 17 Abs. 2 lit. b PsyV auf Seiten der anzustellenden Person gegeben sein müssen, nicht erfüllt. Streitig ist, ob eine solche Bewilligung gleichwohl gestützt auf die Übergangsbestimmung von § 26 PsyV in Betracht falle, was von der Beschwerdeführerin geltend gemacht und von der Beschwerdegegnerin abgelehnt wird.
4.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich bei neueren Texten kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil hier veränderte Umstände oder gewandelte Rechtsauffassungen eine andere Lösung weniger nahelegen (BGE 131 II 697 E. 4.1 mit Hinweisen). Ist der Wortlaut klar, bleibt er massgeblich, sofern nicht triftige Gründe dafür sprechen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Nach diesem sogenannten Methodenpluralismus ist nur dann allein auf das grammatische Verständnis abzustellen, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergibt (Häfelin/Haller/Keller, Rz. 90 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 216 ff.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 10 ff.). Sind mehrere Lösungen denkbar, die nicht alle gleichermassen mit der Verfassung vereinbar sind, ist jene zu wählen, die der Verfassung entspricht. Allerdings findet die verfassungskonforme Auslegung im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung ihre Schranke: Ein eindeutiges Auslegungsergebnis, das der (Bundes-)Verfassung widerspricht, kann nicht auf dem Wege der Auslegung korrigiert werden; vielmehr ist diesfalls die betreffende – kantonale – Norm nicht anwendbar (Art. 49 BV; BGE 130 II 65 E. 4.2; Häfelin/Haller/Keller, Rz. 155; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 26).
4.2 Der Wortlaut von § 26 Abs. 2 PsyV enthält keine ausdrückliche zeitliche Beschränkung für Psychotherapeuten/-innen, die laut dieser Übergangsbestimmung nach dem Inkrafttreten der Verordnung ihre bisherige unselbständige Tätigkeit trotz Fehlens der Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. b PsyV fortsetzen dürfen. Während die Beschwerdeführerin das als klare Umschreibung einer zeitlich unbeschränkten Besitzstandsgarantie versteht, schliesst dieser Wortlaut nach Auffassung der Beschwerdegegnerin nicht aus, die Besitzstandsgarantie nur im Rahmen des im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung bestehenden Anstellungsverhältnisses gelten zu lassen. Ob diesbezüglich von einem klaren oder unklaren Wortlaut auszugehen ist, erscheint nicht ausschlaggebend. Zu prüfen ist nach dem Gesagten, ob nicht gewichtige Gründe für die von der Beschwerdegegnerin verfochtene Auslegung sprechen, obwohl der Wortlaut der Bestimmung deren Anwendungsbereich nicht ausdrücklich in dieser Weise beschränkt.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, mit § 26 Abs. 2 PsyV habe der Verordnungsgeber (es handelt sich um eine vom Kantonsrat genehmigte Verordnung des Regierungsrats), nur einen Bestandesschutz "für eine bestimmte Zeit" gewähren wollen, um den betroffenen Psychotherapeuten/-innen eine Nachqualifikation hinsichtlich fehlender Ausbildungsbestandteile zu ermöglichen. Die Beschwerdegegnerin stützt sich damit auf eine subjektiv-historische und zugleich teleologische Auslegungsmethode, die allerdings im Antrag des Regierungsrats vom 1. Dezember 2004 an den Kantonsrat (ABl 2004 1491 ff., 1503) keinen ausdrücklichen Niederschlag gefunden hat.
Die Beschwerdegegnerin beruft sich im Weiteren auf den Gesamtzusammenhang der in §§ 25 und 26 PsyV getroffenen Übergangsregelung: § 25 nennt eine Frist von drei Jahren ab Inkrafttreten der Verordnung, während welcher die dort umschriebenen erleichterten Voraussetzungen für die selbständige nichtärztliche psychotherapeutische Berufsausübung gelten (Herabsetzung der Anforderungen an die Spezialausbildung gemäss § 22 lit. b aGesundheitsG bzw. § 27 Abs. 1 lit. b GesundheitsG). Desgleichen nennt § 26 Abs. 1 PsyV eine Frist von drei Jahren ab Inkrafttreten der Verordnung, während welcher Personen mit Bewilligung zur selbständigen psychotherapeutischen Berufsausübung zur Weiterbeschäftigung unselbständig tätiger Psychotherapeuten/.innen befugt waren, ohne die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a PsyV (das heisst von § 22 a aGesundheitsG bzw. § 28 GesundheitsG) erfüllen zu müssen. Die Beschwerdegegnerin will diese Übergangsbestimmungen in ihrem Gesamtzusammenhang dahingehend verstanden haben, dass der Verordnungsgeber auf eine zeitliche Befristung der Übergangsregelung von § 26 Abs. 2 PsyV habe verzichten können, weil eine weitere Tätigkeit unter diesem Titel ohnehin auf das bestehende Beschäftigungsverhältnis beschränkt gewesen sei und weil für ein neues Gesuch, wie § 26 Abs. 3 PsyV verdeutliche, die "unbeschränkte" Bewilligungspflicht nach § 17 PsyV gelte. Diese – systematische – Auslegung ist aber nicht zwingend. Dass sich die Übergangsregelung von § 26 Abs. 2 PsyV tatsächlich nur auf im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung bestehende Anstellungsverhältnisse (im Sinn von § 26 Abs. 1 PsyV) beziehen soll, steht in einem gewissen Widerspruch zur Praxis der Gesundheitsdirektion, binnen drei Jahren nach dem (am 1. Januar 2005 erfolgten) Inkrafttreten der Verordnung neue Gesuche für die Anstellung unselbständig tätiger Psychotherapeuten/innen trotz Fehlens der Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. b gestützt auf § 26 Abs. 2 PsyV zu bewilligen, um den Betroffenen so einen Stellenwechsel unter Inanspruchnahme der Besitzstandsgarantie zu ermöglichen. Nicht zwingend ist in diesem Zusammenhang auch die Berufung der Beschwerdegegnerin auf § 26 Abs. 3 PsyV. Diese Bestimmung stellt vorab klar, dass auch die gestützt auf § 26 Abs. 2 PsyV erfolgende Beschäftigung oder Weiterbeschäftigung unselbständig tätiger Psychotherapeuten/-innen bewilligungspflichtig ist. Dass bei Begründung eines neuen Anstellungsverhältnisses die Bewilligung nur bei Vorliegen der Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. b PsyV erteilt werde (mithin die Besitzstandsgarantie von § 26 Abs. 2 PsyV dahinfalle), ergibt sich daraus nicht ohne Weiteres und davon geht die Beschwerdegegnerin angesichts der von ihr erwähnten Praxis selber nicht aus.
4.3 Es ergibt sich demnach, dass aufgrund der herkömmlichen Interpretationsmethoden die von der Beschwerdeführerin verfochtene Lösung eher den Vorzug gegenüber der von der Beschwerdegegnerin vertretenen Auslegung verdient. Ein eindeutiges Auslegungsergebnis liegt jedoch damit nicht vor, zumal die von der Beschwerdegegnerin verfochtene einschränkende Auslegung von § 26 Abs. 2 PsyV (Besitzstandsgarantie bezüglich der nach neuem Recht gemäss § 17 Abs. 2 lit. b PsyV auf Seiten der Beschäftigten erforderlichen Voraussetzungen) durchaus als sinnvolle Ergänzung zur zeitlichen Einschränkung in § 26 Abs. 1 PsyV (Besitzstandsgarantie bezüglich der nach neuem Recht gemäss § 17 Abs. 2 lit. a PsyV auf Seiten der Beschäftigenden erforderlichen Voraussetzungen) erscheint (vgl. auch nachfolgend E. 4.4). Beschäftigten (Auszubildenden) und Beschäftigenden (Ausbildenden) würde damit gleichermassen im Rahmen einer (beschränkten) Besitzstandsgarantie die Möglichkeit einer Nachqualifikation geboten. Es ist daher zu prüfen, ob die von der Beschwerdegegnerin verfochtene Auslegung mit der verfassungsrechtlichen Wirtschaftsfreiheit vereinbar ist.
4.4 Vorauszuschicken ist dabei, dass § 26 Abs. 2 PsyV, wird diese Übergangsbestimmung im Sinn der Beschwerdegegnerin einschränkend ausgelegt, sich auf ein öffentliches Interesse stützen kann. Es besteht ein öffentliches Interesse daran, dass die neuen Ausbildungsanforderungen, die für die Ausübung der nichtärztlichen unselbständigen Psychotherapie nach § 17 Abs. 2 lit. b PsyV erforderlich sind, möglichst umfassend und wirksam umgesetzt werden können; dies auch mit Bezug auf Psychotherapeuten/-innen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung diesen Beruf bereits ausübten und daher von einer gewissen Besitzstandsgarantie profitieren sollen.
4.5 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Auslegung der Beschwerdegegnerin verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und damit gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 BV). Sie begründet dies jedoch einzig damit, dass die unselbständig tätige Psychotherapeutin ohnehin unter der Aufsicht einer zur Ausübung der selbständigen Tätigkeit zugelassenen Medizinalperson stehe (§ 11 GesundheitsG in Verbindung mit § 18 PsyV). Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht einwendet, läuft diese Argumentation darauf hinaus, dass die Bewilligungsvoraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. b PsyV überhaupt als unverhältnismässig und damit verfassungswidrig beurteilt werden müssten, was klarerweise nicht zutrifft.
Ob die von der Beschwerdegegnerin verfochtene Auslegung von § 26 Abs. 2 PsyV (Beschränkung dieser Besitzstandsgarantie auf Anstellungsverhältnisse, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung bestanden bzw. innerhalb von drei Jahren nach diesem Zeitpunkt neu begründet wurden) generell als unverhältnismässig und damit verfassungswidrig zu beurteilen ist, braucht hier jedoch nicht abschliessend entschieden zu werden. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind auch die Umstände des vorliegenden Falles zu berücksichtigen. Die unselbständig tätige nichtärztliche Psychotherapeutin, um deren Anstellung die Beschwerdeführerin ersucht, war schon bisher in der Praxis tätig, in welcher die Beschwerdeführerin bis anhin (ebenfalls in unselbständiger Berufsausübung) tätig war und auch weiterhin (neu mit Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung) tätig bleibt. Es geht einzig darum, dass die Bewilligung für die Anstellung von D, die bisher auf C ausgestellt war, auf die Beschwerdeführerin übergehen kann, welche mit C in einer Praxisgemeinschaft verbunden bleibt.
Unter diesen Umständen wäre es unverhältnismässig, der Beschwerdeführerin die nachgesuchte Bewilligung zur Anstellung von D zu verweigern. Die Verfassungsmässigkeit der Bewilligungsverweigerung ist dabei hier auch mit Blick auf die berufliche Tätigkeit von D zu beurteilen. Dies ergibt sich daraus, dass nach dem System des Gesundheitsgesetzes (vgl. insbesondere §§ 6 und 11 GesundheitsG) lediglich der Beschäftigende, nicht auch der Beschäftigte einer Anstellungsbewilligung bedarf, zu deren Erteilung aber auch gewisse Voraussetzungen auf Seiten des Beschäftigten statuiert werden (§ 7 in Verbindung mit § 4 GesundheitsG in Verbindung mit § 17 Abs. 2 lit. b PsyV). Eine Verweigerung der Bewilligung würde im vorliegenden Fall die durch Art. 27 BV garantierte Freiheit der beruflichen Tätigkeit sowohl für die Beschwerdeführerin wie auch für D in einer Weise einschränken, welche in keinem vernünftigen Verhältnis zum öffentlichen Interesse an einer Beschränkung der Übergangsregelung von § 26 Abs. 2 PsyV steht.
5.
In Gutheissung der Beschwerde ist demnach Dispositiv-Ziffer I der Verfügung vom 2. Februar 2009 aufzuheben und die Beschwerdegegnerin einzuladen, der Beschwerdeführerin die nachgesuchte Bewilligung zu erteilen. Die Kostenauflage in Dispositiv-Ziffer II der Verfügung ist nicht aufzuheben, da die in Rechnung gestellte Gebühr von Fr. 250.- auch bei einem positiven Bewilligungsentscheid hätte erhoben werden können (§ 13 Abs. 1 VRG). Die Gerichtskosten sind der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Diese ist zudem zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. In Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer I der Verfügung vom 2. Februar 2009 aufgehoben und die Beschwerdegegnerin eingeladen, der Beschwerdeführerin die nachgesuchte Bewilligung zu erteilen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 60.-- Zustellungskosten, Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.zu zahlen.
5. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.