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Geschäftsnummer: VB.2003.00216 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 02.10.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Polizeibewilligung für Kino
Open-air-Kinoveranstaltungen: Lärmimmissionen Aus zeitlichen Gründen hat der Ausgang des Beschwerdeverfahrens zwar nur noch für zukünftige Veranstaltungen Bedeutung. Dies stellt aber ein hinreichendes Anfechtungsinteresse dar, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist (E. 1). Die Sportanlage, auf deren Gelände die Kinoveranstaltungen stattfinden, ist eine ortsfeste Anlage im Sinn des Umweltschutzgesetzes; Lärmimmisionen sind nach Massgabe des Umweltschutzrechts des Bundes zu beurteilen (E. 3b/c). Eine Überprüfung allein nach der kommunalen Polizeiverordnung, die eine Nachtruhe ab 22.00 Uhr vorsieht (E. 3a), ist deshalb unzulässig (E. 3c). Ist in Übereinstimmung mit den Parteien von einer jährlich wiederkehrenden Bewilligungspflicht auszugehen, so bedürfen solche Kinoveranstaltungen (als Nutzungsänderungen) einer Bewilligung gestützt auf das Planungs- und Baugesetz (E. 4a). Ausserdem fehlt eine lärmschutzrechtliche Bewilligung des Amtes für Wirtschaft und Arbeit (E. 4a am Anfang, b). Das Statthalteramt ist als Aufsichtsorgan über die Ortspolizei nicht die zuständige Rekursbehörde (E. 4c). Teilweise Gutheissung.
Stichworte: KINO LÄRM LÄRMSCHUTZ ORTSFESTE ANLAGE POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT POLIZEIVERORDNUNG ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen: § 12 BezverwG Art. 4 Abs. IV LSV § 309 Abs. I lit. b PBG § 312 PBG Art. 7 Abs. I USG Art. 7 Abs. VII USG
Publikationen: BEZ 2004 Nr. 10 RB 2003 Nr. 80 S. 182
Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Am 2. April 2003 ersuchte die Organisation A GmbH den Gemeinderat Dielsdorf um die Bewilligung, zwischen dem 24. Juli und dem 17. August 2003 in der regionalen Sportanlage Erlen das Open-Air-Kino am Pool durchzuführen. Der Gemeinderat lehnte das Gesuch am 2. Mai 2003 ab.
II. Den dagegen erhobenen Rekurs der Organisation A GmbH wies das Statthalteramt Dielsdorf am 27. Mai 2003 im Sinn der Erwägungen vollumfänglich ab.
III. Gegen diesen Rekursentscheid erhob die Organisation A GmbH am 6. Juni 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des Statthalters sei aufzuheben und die ersuchte Bewilligung zu erteilen. Zudem verlangte sie, der Kinobetrieb sei ihr im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu gestatten, und es sei ein Augenschein durchzuführen.
Am 18. Juni 2003 wies der Abteilungspräsident das Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab und eröffnete das Vernehmlassungsverfahren. Das Statthalteramt Dielsdorf beantragte am 24. Juni 2003, der Gemeinderat Dielsdorf am 2. Juli 2003 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Zu Rekurs und Beschwerde ist gemäss § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat.
Die Beschwerdeführerin als Gesuchstellerin und Adressatin der angefochtenen Verfügung ist durch diese ohne weiteres berührt. Im Hinblick auf die kommenden Jahre hat sie auch ein hinreichendes Interesse an der Anfechtung der Bewilligungsverweigerung, unabhängig davon, dass das für den Sommer 2003 geplante Kino am Pool infolge Zeitablaufs nicht mehr durchführbar ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 25 mit Hinweisen). Auf die Beschwerde ist daher eintreten.
2. Da sich die Sache als spruchreif erweist, kann auf die Durchführung eines Augenscheines vor Ort verzichtet werden.
3. a) Die von den drei Trägergemeinden Dielsdorf, Niederhasli und Steinmaur über eine Aktiengesellschaft betriebene regionale Sportanlage Erlen liegt in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen und beheimatet verschiedene Sport- und Freizeiteinrichtungen wie Hallenbad und Freibadanlagen, Tennisplätze, Fussballplatz, Roller- und Freizeitpark. Teile dieser Anlage werden für spezielle Events vermietet, so unter anderem auch die Kulturarena für Zelt- oder Open-Air-Veranstaltungen mit einer Kapazität bis zu 10'000 Personen (vgl. www.erlenpark.ch/events). Das Kino am Pool wurde von 1997 bis und mit 2002 jährlich im Erlenpark durchgeführt und jeweils vorgängig durch den Gemeinderat Dielsdorf unter Einbezug einer Bewilligung des kantonalen Amtes für Wirtschaft und Arbeit (AWA) polizeilich bewilligt.
Der Gemeinderat Dielsdorf begründete die strittige Bewilligungsverweigerung für das Jahr 2003 ausschliesslich mit der kommunalen Polizeiverordnung, die jede Störung der Nachtruhe zwischen 22.00 und 07.00 Uhr sowie den Betrieb von Lautsprechern, Megaphonen und anderen Verstärkeranlagen im Freien, in Zelten und anderen Fahrnisbauten verbiete. In der Vergangenheit sei zwar immer wieder versucht worden, über Ausnahmebewilligungen Brücken zwischen kulturellen und privaten Interessen zu schlagen. Aufgrund der bisherigen Erfahrungen müsse aber die Polizeiverordnung wieder konsequent und ohne Kompromisse angewendet werden.
Der Statthalter stützte sich in seinem Rekursentscheid auf das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG) und die Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV). Da die LSV keine Belastungsgrenzwerte für den Betrieb eines Freiluftkinos kenne, seien die Lärmimmissionen direkt nach den Kriterien von Art. 15, 19 und 23 USG zu beurteilen. Das konkrete Mass des zulässigen Lärms des Open-Air-Kinos ergebe sich vorliegend aber aus der die Bundesgesetzgebung ergänzenden Polizeiverordnung. Die Nachtruhe sei in den vergangenen Jahren durch die Filmvorführungen nachgewiesenermassen gestört worden und könne mit blossen Betriebsvorschriften nicht genügend eingedämmt werden.
b) Die bestehende regionale Sportanlage Erlenpark ist als ortsfeste Einrichtung eine Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG. Die von dieser Anlage ausgehenden Einwirkungen einschliesslich denjenigen aus dem Open-Air-Kino sind grundsätzlich dem Betrieb dieser Anlage zuzurechnen und unterstehen damit dem Lärmschutzrecht des USG (Art. 7 Abs. 1 USG). Infolge dieser Anknüpfung braucht nicht abgeklärt zu werden, ob bereits die für den Kinobetrieb verwendeten Verstärker und Lautsprecheranlagen als bewegliche Anlagen im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG zu gelten haben. Soweit solche Geräte und Maschinen dem Betrieb einer ortsfesten Anlage dienen, werden ihre Emissionen nach den Vorschriften über ortsfeste Anlagen begrenzt (Art. 4 Abs. 4 LSV).
c) Lärmschutzvorschriften des kantonalen oder kommunalen Rechts kommen wegen der derogativen Kraft des Bundesrechtes nur sehr beschränkte Geltung zu. Uneingeschränkt finden solche Vorschriften dort Anwendung, wo Lärmimmissionen nicht vom Bau oder Betrieb einer Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG ausgehen, da solche Immissionen ausserhalb des Geltungsbereiches des Gesetzes liegen (Art. 7 Abs. 1 USG; Robert Wolf in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 25 N. 22). Im Anwendungsbereich des Umweltschutzgesetzes bestimmt das Lärmschutzrecht des Bundes, welches Mass an Immissionen eine ortsfeste Anlage verursachen darf. Das kantonale – und damit auch das kommunale – Recht hat, soweit sich sein materieller Gehalt mit dem des Bundesrechts deckt oder weniger weit geht als dieses, seine selbständige Bedeutung verloren (Wolf, Art. 25 N. 10 mit Hinweisen). Deshalb kommt den Nachtruhevorschriften einer kommunalen Polizeiverordnung diesbezüglich nur noch eine beschränkte Bedeutung zu, so namentlich in Fällen, in denen die lokalen Behörden den ihnen zustehenden Beurteilungsspielraum bei der Anwendung des Umweltschutzrechts handhaben müssen (vgl. etwa BGE 126 II 366 E. 4 und 5 betr. Kirchenglocken in Bubikon).
4. a) Der Gemeinderat hat die nachgesuchte Bewilligung gestützt auf die kommunale Polizeiverordnung verweigert, ohne dabei – wie in den vorausgegangenen Jahren – die Bewilligung des AWA einzubeziehen. Die Beschwerdeführerin ist ohne nähere Begründung offenbar der Auffassung, die Veranstaltung des Kinos am Pool bedürfe zwar jedes Jahr einer kommunalen Betriebsbewilligung, jedoch keiner solchen von Seiten des AWA.
Fraglich ist vorab, ob die jährliche Veranstaltung des Kinos am Pool überhaupt einer jährlich wiederkehrenden Bewilligungspflicht untersteht oder ob die Durchführung solcher Veranstaltungen nicht bereits in der ursprünglichen Betriebsbewilligung für den Erlenpark enthalten war. Diese Bewilligung liegt nicht bei den Akten. Aufgrund des Internetauftrittes des Erlenparkes ist jedoch nicht auszuschliessen, dass der sommerliche Kinobetrieb bereits als Open-Air-Veranstaltung zur bestimmungsgemässen Benützung der Anlage gehörte und der Betriebsgesellschaft demzufolge schon ursprünglich vorsorgliche Betriebsbeschränkungen etwa hinsichtlich Anzahl und Zeiten der Veranstaltungen, Lautstärke von Geräten etc. auferlegt wurden. Bei Ungenügen solcher Betriebsvorschriften hätten die Behörden in diesem Fall zusätzliche Massnahmen zur Begrenzung der Emissionen im Sinn einer Anpassung zu prüfen (vgl. Wolf, Art. 25 N. 44).
Beide Parteien gehen vom Bestehen einer jährlich wiederkehrenden Bewilligungspflicht des Kinos am Pool aus. In diesem Fall wäre die Veranstaltungsreihe gerade nicht von der ursprünglichen Betriebsbewilligung erfasst, und es läge eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung einer baurechtlich relevanten Fläche im Sinn von § 309 Abs. 1 lit. b des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) vor. Das Baugesuch wäre diesfalls ungeachtet der sachlichen Zuständigkeit bei der örtlichen Baubehörde einzureichen (§ 312 PBG), welche es nach der Vorprüfung öffentlich bekannt zu machen hat (§ 314 PBG). Ob vorliegend in dieser Weise vorgegangen wurde, lässt sich den Akten nicht entnehmen, ist aber aufgrund der sehr kurzen Zeitspanne zwischen Gesuch und Bewilligungsverweigerung nicht anzunehmen.
b) Ob es nun um eine Anpassung von Betriebsvorschriften einer bewilligten Anlage oder um die jährliche Bewilligung einer Betriebserweiterung geht, in beiden Fällen hat bei ortsfesten Anlagen der Industrie, des Gewerbes und der Landwirtschaft, die beim Betrieb Aussenlärm erzeugen, das AWA die Übereinstimmung mit den Vorschriften über den Lärmschutz zu beurteilen (Ziff. 3.1 Anhang zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997, BVV). Die regionale Sportanlage Erlen untersteht als ortsfeste Anlage des (Freizeit)gewerbes diesen Bestimmungen. Zu den durch das AWA zu beurteilenden Vorschriften des Lärmschutzes gehören grundsätzlich diejenigen des Bundesrechts wie auch des kanntonalen Rechts. Soweit dabei – im dargestellten beschränkten Rahmen – auch die kommunale Polizeiverordnung zu beachten ist, obliegt deren Anwendung wegen des unabdingbaren Sachzusammenhangs ebenfalls der kantonalen Amtsstelle. Damit bleibt die Beurteilung lärmschutzrechtlicher Fragen und insbesondere auch die Anwendung kommunalen Lärmschutzrechtes der örtlichen Baubehörde verwehrt. Sie hat lediglich über allfällige weitere Voraussetzungen der Bewilligungsfähigkeit zu entscheiden.
c) Der Statthalter erachtete sich als Aufsichtsorgan über die Ortspolizei, gestützt auf § 12 des Gesetzes über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985, für die Behandlung des Rekurses zuständig.
Ist ein Vorhaben wie das vorliegende durch mehrere Stellen zu prüfen, so sind diese Beurteilungen formell und materiell ausreichend zu koordinieren (§ 8 Abs. 1 BVV). Nach § 9 Abs. 1 lit. a BVV ist die örtliche Baubehörde für diese Koordination zuständig. Sie sorgt dafür, dass die kommunalen und kantonalen Entscheide widerspruchsfrei getroffen und mit einer einheitlichen Rechtsmittelbelehrung gemäss § 329 PBG versehen werden (§ 12 Abs. 1 BVV). Gegen die derart koordinierten Entscheide der örtlichen Baubehörde und des AWA steht der Rekurs an die Baurekurskommission offen (§ 329 Abs. 1 PBG). Die Rekurszuständigkeit des Statthalters entfällt damit.
d) Sind demnach sowohl die kommunale Bewilligungsverweigerung als auch der sie schützende Rekursentscheid in Missachtung gesetzlicher Zuständigkeitsvorschriften zustande gekommen, so sind beide Entscheide aufzuheben. Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen.
5. Angesichts des gewichtigen Verfahrensmangels rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten zu zwei Dritteln dem Beschwerdegegner und zu einem Drittel der Beschwerdeführerin zu auferlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20). Eine Parteientschädigung ist bei diesem Verfahrensausgang nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Demgemäss werden der Rekursentscheid des Statthalteramtes Dielsdorf vom 27. Mai 2003 sowie der Beschluss des Gemeinderates Dielsdorf vom 2. Mai 2003 aufgehoben.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 60.-- Zustellungskosten, Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
3. Die Kosten werden zu zwei Dritteln dem Beschwerdegegner und zu einem Drittel der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
5. ...