Zürich Verwaltungsgericht 27.02.2003 VB.2002.00370

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  Geschäftsnummer: VB.2002.00370   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 27.02.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 29.08.2003 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben. Rechtsgebiet: Abgaberecht ohne Steuern Betreff: Wasser- und Abwassergebühren

Wasser- und Abwassergebühren: Umstellung des Rechnungstermins Kommunale Rechtsgrundlagen; Durchführung der Umstellung (E. 3). Die Begründung der Vorinstanz, die Gemeindeexekutive sei zuständig, die Übergangsregelung für die Umstellung zu erlassen, erweist sich als haltbar (E. 4). Unter Berücksichtigung von sinngemäss angewendeten steuerrechtlichen Begriffen (E. 5 b/c) und ausgehend von der v o r der Umstellung befolgten Praxis der Gebührenerhebung (E. 5d) bewirkt die konkrete Umstellung im Ergebnis eine doppelte Belastung der Gebührenpflichtigen im Jahr 2001 (E. 5 d am Ende). Gutheissung von zwei Beschwerden.

  Stichworte: ABWASSERGEBÜHR ÄQUIVALENZPRINZIP BENÜTZUNGSGEBÜHR GEBÜHREN KLÄRGEBÜHR KOSTENDECKUNGSPRINZIP PFUNGEN WASSERGEBÜHR

Rechtsnormen: Art. 8 BV

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Die Finanzverwaltung der Gemeinde X stellte am 11. Oktober 2001 der B AG für 13 näher bezeichnete Liegenschaften sowie am 29. Oktober 2001 A für die Liegenschaft K-strasse die "Gebühren-Rechnung 2001" für Wasser, Abwasser, Kehricht und Gas zu. In ei­nem Beiblatt wurde angegeben, der Wasser- und Gasverbrauch werde für die Zeit vom 1. Ja­nuar 2001 bis 30. September 2001 verrechnet, obwohl auf der Rechnung die Periode vom 1. Januar 2001 bis 31. Dezember 2001 angegeben sei.

Dagegen erhoben die B AG am 15. Oktober 2001 sowie A am 25. Januar 2002 Ein­sprache, mit der Begründung, sie hät­ten die Rechnungen für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 2001 für Wasserund Abwassergebühren bereits im Frühjahr 2001 erhalten und bezahlt. Mit Beschlüssen vom 8. April 2002 setzte der Gemeinderat X die Verbrauchs­ge­bühren für Wasser und Ab­­wasser betreffend die genannten 14 Liegenschaften für die Zeit vom 1. Januar 2001 bis 30. Sep­tember 2001 auf Fr. 508.80 (Liegenschaft K-strasse von A) sowie auf  Fr. 34'245.30 (13 Liegenschaften der B AG) fest. Diese Veranlagungsverfügungen entsprachen betragsmässig den im Oktober 2001 zugestellten Rechnungen.

II. Dagegen erhoben A am 23. April 2002 und die B AG am 3. Mai 2002 Rekurs, je mit dem Antrag, die Veranlagungsverfügungen vom 8. April 2002 bzw. die ihnen vorangehenden Rechnungen vom Oktober 2001 ersatzlos aufzuheben. Der Bezirksrat Y wies die bei­den vereinigten Rekurse am 27. September 2002 ab. Die Rekurskosten wurden A zu ei­nem Viertel und der B AG zu drei Vierteln auferlegt. Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen.

III. Mit Beschwerden vom 30. Oktober 2002 beantragten die unterlegenen Rekurrierenden dem Verwaltungsgericht, den Beschluss des Bezirksrats vom 27. Oktober 2002 sowie die Veranlagungsverfügungen des Gemeinderats X (Disp. Ziff. 1 der Beschlüs­­se vom 8. April 2002) aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Mit Präsidialverfügung vom 7. November 2002 wurden die beiden Verfahren zur gemeinsamen Behandlung vereinigt und der Beschwerdegegnerin sowie der Vorinstanz Frist zur Vernehmlassung angesetzt.

Der Bezirksrat Y beantragte dem Gericht am 12. November 2002 Abweisung der Beschwerden, wobei er auf weitere Ausführungen verzichtete. Der Gemeinderat X beantragte am 30. Januar 2003, die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.  

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2. Die Beschwerdegegnerin rügt, der Bezirksrat hätte auf die Rekurse, soweit sie sich gegen die in Rechnung gestellten Klärgebühren richteten, nicht eintreten sollen; in den Rekursen sei entgegen § 23 Abs. 1 VRG mit keinem Wort dargelegt worden, weshalb die mit den Rechnungen der Finanzverwaltung vom Oktober 2001 geforderten und mit den Be­schlüssen des Gemeinderats vom 8. April 2002 veranlagten Klärgebühren  für die Zeit vom 1. Januar bis 30. September 2001 gesetzwidrig seien. Die Rüge ist unbegründet. Die Rekur­­­se richteten sich, wie sich aus den förmlichen Begehren in den Rekursschriften vom 23. April 2002 und 3. Mai 2002 ergibt, klarerweise auch gegen die veranlagten Klärgebühren der fraglichen Periode; das wird denn auch von der Rekursgegnerin nicht bestritten. Wenn in den Rekursbegründungen praktisch ausschliesslich auf die Wassergebühren Bezug genommen wurde, musste die Rekursbehörde dies nicht zum Anlass nehmen, bezüglich der Klärgebühren auf die Rechtsmittel nicht einzutreten. Zum einen ist eine Rekursschrift ohne Begründung zwar mangelhaft (§ 23 Abs. 1 VRG), hat aber ein solcher Mangel nicht ohne weiteres zur Folge, dass auf das Rechtsmittel nicht einzutreten wäre (vgl. § 23 Abs. 2 VRG). Zum andern lassen sich hier die Rekursvorbringen, die auf die Wassergebühren Bezug nehmen, dahingehend verstehen, dass damit sinngemäss auch die Rechtmässigkeit der Abwassergebühren bestritten wird.

3. Das am 1. Januar 1976 in Kraft getretene Reglement über die Wasserversorgung der Gemeinde X vom 18. Dezember 1975 (WasserR) ersetzte das Reglement vom 30. Dezember 1938, gemäss welchem die von den Liegenschafteneigentümern geschuldete Wasser­gebühr unabhängig vom Verbrauch bemessen worden war. Gemäss dem neuen Reglement erhebt die Gemeinde nebst Erschliessungsbeiträgen und Anschlussge­bühren sogenann­te Betriebsgebühren, die aus einer Grundgebühr je Haushalt sowie einer Verbrauchsgebühr bestehen (Art. 65). Dem Gemeinderat steht neben der Festsetzung der Ge­­bühren (Art. 5 lit. g und Art. 66 Abs. 1) auch der Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmun­gen zu (Art. 5 lit. i). Die Zählerablesung erfolgt in regelmässigen Zeitabständen, auf jeden Fall auf  Jahresende (Art. 68). Die Rechnungsstellung erfolgt jährlich einmal, in der Regel im Frühjahr aufgrund des Vorjahresverbrauchs, an den im Zeitpunkt der Rechnungsstellung massgebenden Hauseigentümer (Art. 69). Die erstmalige Rechnungsstellung für die Grund- und Gebrauchsgebühren im Jahre 1976 erfolgte aufgrund der Bezugsverhält­­nis­se und des Wasserverbrauchs im Jahre 1975 (Art. 77).

Die auf 1. Januar 1980 in Kraft getretene Verordnung über Gebühren an Abwasser­anlagen (AbwGebV) regelt die Erhebung von Anschluss- und von Klärgebühren. Die Klärgebühr für Wohnbauten wird aufgrund des Frischwasserverbrauchs pro Kubikmeter festge­legt (Art. 16). Für die Klärgebühr wird jährlich Rechnung gestellt. Sie kann zusam­­men mit anderen Abgaben bezogen werden (Art. 19).

Gestützt auf diese Regelung stellte die Beschwerdegegnerin den betroffenen Grund­eigentümern jeweils jährlich (in der Regel im März) aufgrund des Verbrauchs im Vorjahr Rechnung für die Wasser- und Abwassergebühren. Am 16. Oktober 2000 beschloss der Ge­­­meinderat im Zusammenhang mit der Festsetzung von neuen Gebührentarifen eine Umstellung der "Ableseperiode" sowie der "Rechnungsperiode" für Gas, Wasser und Abwasser; inskünftig würden die Gebühren im Herbst in Rechnung gestellt, und zwar aufgrund des Verbrauchs vom Oktober des Vorjahrs bis September des laufenden Jahrs. Die nächste Ablesung erfolge per 30. September 2001, und zwar für die (im ersten Jahr der Umstellung gekürzte) Verbrauchszeit vom 1. Januar bis 30. September 2001; die nach neuem Tarif be­messene Rechnung werde im Oktober/November 2001 ausgestellt. Dieser Beschluss wurde am 17./18. November 2000 publiziert. 

Im Jahr 2001 erhielten die Bezüger, worunter auch die Beschwerdeführenden, zwei Rechnungen: Im Februar 2001 erging eine Rechnung aufgrund des Verbrauchs vom 1. Januar bis 31. Dezember 2000; im Titel wurde sie als "Gebühren-Rechnung 2000/2001" bezeichnet; im Text wurde erwähnt, sie erfolge für die "Rechnungsperiode" vom 1. Januar bis 31. Dezember 2001. Im Oktober 2001 erging eine weitere Rechnung aufgrund des Verbrauchs vom 1. Januar bis 30. September 2001; im Titel wurde sie als "Gebühren-Rech­nung 2001" bezeichnet; im Beiblatt wurde vermerkt: "Der Wasser- und Gasverbrauch wird für die Zeit vom 1.1.2001 – 30.9.2001 verrechnet, obwohl auf der Rechnung eine Periode '1.1.2001-31.12.2001' angegeben ist. Aus technischen Gründen konn­­ten wir die Rechnungs­periode nicht anpassen."

Offenbar im Zusammenhang mit den Einsprachen, welche die Beschwerdeführenden gegen die im Oktober 2001 ergangenen Rechnungen erhoben hatten, beantragte der Ge­­­meinderat der Gemeindeversammlung mit Weisung vom 25. März 2002 eine Änderung von Art. 65, 68 und 69 WasserR. Die Gemeindeversammlung  stimmte diesem Antrag am 23. Mai 2002 zu. In der Zwischenzeit hatte der Gemeinderat die beanstandeten Rechnungen vom Oktober 2001 mit den Veranlagungsbeschlüssen vom 8. April 2002 bestätigt. Ge­mäss der Neufassung des Reglements wird in Art. 65 lit. a der Be­­griff "Grundgebühr" durch "jährliche Grundgebühr" ersetzt. Art. 68 WasserR (mit dem unveränderten Randtitel "Zählerablesung") sieht wie bisher vor, dass die Ablesung in regel­­mässigen Zeitabständen erfolge; der Passus "auf jeden Fall auf Jahresende" wird jedoch ersetzt durch die Wendung "spätestens aber vor der Rechnungsstellung". Art. 69 WasserR (mit dem unveränderten Rand­titel "Rechnungsstellung") bestimmt, dass die Rechnungsstel­lung "aufgrund des in der vorausgegangenen Bemessungsperiode ermittelten Verbrauches" erfolge (bisherige Fassung: "jährlich einmal, in der Regel im Folgejahr aufgrund des Vorjahresverbrauches"). Neu wird unter Hinweis auf Art. 5 lit. i WasserR die Kompetenz des Ge­meinderats erwähnt, die Modalitäten der Rechnungsstellung festzulegen. Unverändert wird die bisherige Regelung übernommen, wonach als Gebührenschuldner der Eigentümer im Zeitpunkt der Rechnungsstellung gilt und bei Handänderungen der bisherige und der neue Eigentümer selbst abzurechnen haben.

4. In beiden Rekursen (vom 23. April und 3. Mai 2002) wurde unter anderem gerügt, die im Jahr 2001 vorgenommene Umstellung in der Erhebung der Wasser- und Abwas­sergebühren verstosse gegen Art. 68 und 69 WasserR. Das gelte sowohl hinsichtlich des publizierten Beschlusses des Gemeinderats vom 16. Oktober 2000, mit welchem diese Umstellung generell festgelegt worden sei, wie auch hinsichtlich der Veranlagungsentschei­­de vom 8. April 2002, mit welchen die Umstellung gegenüber den heutigen Beschwer­­deführenden individuell-konkret umgesetzt worden sei. Der generelle Beschluss vom 16. Oktober 2000, publiziert am 17./18. November 2000, sei gesetzwidrig, weil eine derartige Regelung nicht in die Kompetenz des Gemeinderats falle und sich insbesondere nicht auf Art. 5 lit. i WasserR (Kompetenz des Gemeinderats zum Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmungen) stützen lasse. Dass jener generelle Beschluss von den Rekurrie­­renden nicht angefochten worden sei, schade ihnen nicht; denn im Rahmen des vorliegen­­den Rekursverfahrens über die Veranlagungsbeschlüsse vom 8. April 2002 könne er durch die Rekursinstanz akzessorisch überprüft werden, was bedeute, dass er wegen Kompe­tenzwidrigkeit als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Veranlagungen ausser Betracht falle. Ebenso wenig bilde der Antrag des Gemeinderats vom 25. März 2002 zur Änderung des Reglements eine hinreichende Rechtsgrundlage; über diesen Antrag habe die Gemeindeversammlung noch nicht befunden.

Der Bezirksrat hat sich mit diesen Einwendungen auseinandergesetzt und sie verwor­fen. Er ist zum Schluss gelangt, der Gemeinderat sei gestützt auf Art. 5 lit. i WasserR befugt gewesen, die für die Umstellung der Ablese- und Abrechnungsperiode erforderliche Übergangsregelung zu erlassen, was er mit seinem Beschluss vom 16. Oktober 2000, publi­­ziert am 17./18. November 2000, getan habe (Rekursentscheid E. 5 lit. f–h) . In der Beschwerde wird ausdrücklich erklärt, die Beschwerdeführenden hielten an den diesbezüglichen Einwendungen nicht mehr fest. Im Rahmen der richterlichen Rechtsanwendung von Amtes ist zwar diese Erklärung für das Verwaltungsgericht nicht bindend. Das Gericht hat jedoch keinen Anlass, die diesbezüglichen Erwägungen des Bezirksrats, die von den Beschwerdeführenden akzeptiert werden, in Frage zu stellen. Sie erweisen sich jedenfalls als haltbar.

5. a) In den Beschwerden wird ausschliesslich der Einwand erneuert, die Beschwerde­­­gegnerin habe die Beschwerdeführenden für das Jahr 2001 zweimal mit Verbrauchsgebüh­­­ren für Wasser und Abwasser belastet, nämlich mit Rechnungen vom Februar 2001 und vom Oktober 2001; in dieser zweimaligen Gebührenerhebung liege eine unzulässige Doppel­­belastung für ein und dieselbe Gebührenperiode. Die Doppelbelastung widerspreche dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. Der Gemeinderat und der Bezirksrat hät­­ten verkannt, dass bei den streitigen Gebühren analog der Regelung der Einkommenssteuern zwischen Bemessungs- und Gebührenperiode zu unterscheiden sei. Mit dem Inkraft­­treten des Wasserreglements auf 1. Januar 1976 sei, wie sich aus dessen Art. 68, 69 und 77 WasserR ergebe, eine "Pränumerandoerhebung mit Vergangenheitsbemessung" ein­geführt worden, welches System kraft Art. 19 AbwGebV auch für die Erhebung der Klär­ge­bühren anwendbar sei. Die Wasser- und Klärgebühren seien in der Folge bis und mit dem Jahr 2000 entsprechend diesem System erhoben worden. Die im Jahre 2001 vorgenom­­­mene zeitliche Umstellung in den Bemessungs- und Rechnungsperioden habe zur Folge, dass die Beschwerdeführenden für dieses Jahr (verstanden als Rechnungsperiode) doppelt belastet würden. Die von der Gemeindeversammlung am 23. Mai 2002 beschlossene Reg­lementsänderung bilde ebenfalls keine hinreichende Rechtsgrundlage für die im Jahr 2001 erfolgte Doppelbelastung; deren rückwirkende Anwendung werde zwar wie erwähnt nicht beanstandet. Inhaltlich bestätige die von der Gemeindeversammlung beschlossene Neufassung lediglich die vom Gemeinderat am 16. Oktober 2000 beschlossene Regelung. Die Beschwerdeführenden hätten gegen diese Regelung an sich nichts einzuwenden; beanstandet werde jedoch deren Umsetzung im Jahr 2001, welche zu einer Doppelbelastung in diesem Jahr führe.

b) Im Einkommens- und Gewinnsteuerrecht, auf das sich die Beschwerdeführenden mit ihrer Argumentation berufen, kommt dem Prinzip der Periodizität eine besondere Bedeu­­tung zu. Einkommens- und Gewinnsteuern werden nicht nur – wie andere Steuern auch – in regelmässigen Abständen erhoben; vielmehr sind auch Steuerobjekt, Steuerberechnungs­grundlage und Steuermass durch Zeitperioden bestimmt. Dabei wird zwischen Steuer-, Ver­anlagungs- und Bemessungsperiode unterschieden. Steuerperiode ist die Zeitperiode, für wel­­­che die Steuer geschuldet wird. Veranlagungsperiode ist die Periode, in denen die Steuer­erhebung – das Veranlagungsverfahren – durchgeführt wird. Bemessungsperiode ist der Zeit­­raum, welcher für die Berechnung des steuerbaren Einkommens bzw. Gewinns massgebend ist. Unterschieden wird ferner zwischen Pränumerandobesteuerung mit Vergangenheits­­­bemessung und Postnumerandobesteuerung mit Gegenwartsbemessung; die beiden Sys­teme kennzeichnen sich durch ein bestimmtes Verhältnis zwischen Steuer-, Veranlagungs- und Bemessungsperiode. Im System der Pränumerandobesteuerung decken sich Steuer- und Veranlagungsperiode, welcher die Bemessungsperiode vorausgeht (Vergangenheitsbemessung); im System der Postnumerandobesteuerung fallen Steuerperiode und Bemessungsperiode zusammen (Gegenwartsbemessung), während die Veranlagung im nachfolgenden Zeitraum erfolgt (vgl. zum Ganzen Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, Band I, 9. A., Bern 2001, § 11 Rz. 12 ff.). Es versteht sich dabei von selbst, dass der Steuerpflichtige die Steuer, die er für eine bestimmte Periode schuldet, nur einmal zu entrichten hat. Hingegen ist es im Rahmen eines Systemwechsels, z.B. beim Übergang von der Pränumerando- zur Postnumerandobesteuerung durchaus möglich und zulässig, dass ein bestimmter Zeitraum als Be­­­messungsperiode überhaupt wegfällt ("Bemessungslücke"), während der folgende Zeitraum Bemessungsgrundlage für zwei Steuerperioden bildet.

c) Benützungsgebühren wie die hier streitigen Verbrauchsgebühren für Wasser und Abwasser sind keine Steuern, sondern Kausalabgaben, die – anders als Steuern – an eine dem Abgabepflichtigen zurechenbare Leistung anknüpfen (zur Unterscheidung von Steuern und Kausalabgaben im Allgemeinen vgl. Höhn/Waldburger, § 1 Rz. 7). Allerdings kommt bei Gebühren oder Gebührenkomponenten, die wie die hier betroffenen Wasser- und Klärgebühren den Verbrauch abgelten, dem Prinzip der Periodizität ebenfalls eine gewisse Bedeutung zu. Dies rechtfertigt es, die in der Steuerrechtswissenschaft und in der Steuergesetzgebung im Zusammenhang mit dem Periodizitätsprinzip geprägten Begriffe und Systeme (Steuer-, Veranlagungs- und Bemessungsperiode; Pränumerando- und Postnumerandobesteuerung) sinngemäss auf den vorliegenden Fall anzuwenden.

d) Von entscheidender Bedeutung ist somit die Auslegung von Art. 77 WasserR und die konkrete Umsetzung des Systemwechsel in den Jahren 1975/76. Nach dem bisheri­gen Reglement vom 30. Dezember 1938 wurde jeweils eine pauschale Gebühr als Abgel­tung des im Rechnungsjahr bezogenen Wassers erhoben. Unter Geltung dieses Reglements

erfolgte letztmals im Jahr 1975 eine Rechnungsstellung, und zwar "pro 1975". § 77 des (neu­en) Wasserreglements vom 18. Dezember 1975 sah eine erstmalige Rechnungsstellung im Jahr 1976 aufgrund des Wasserverbrauchs im Jahr 1975 vor. Dies be­deutet, dass das Jahr 1975 die Bemessungsperiode und das Jahr 1976 die Abgabeperiode dar­­stellte. Dieses Sys­tem, das eine Gebühr für das im Rechnungsjahr bezogene Wasser unter Bezugnahme auf den Wasserverbrauch des Vorjahrs verrechnete, wurde während rund 25 Jah­ren unangefochten befolgt (vgl. die bei den Akten liegenden Rechnun­gen) und entspricht einer Pränumerandobesteuerung mit Vergangenheitsbemessung. Bezogen auf das Jahr 2001 hat dies zur Folge, dass die Gebührenschuld für das Jahr 2001 mit der Bezahlung der Rechnungen vom Februar 2001 abgegolten ist. Die Rechnungen vom Ok­tober 2001, die sich eben­falls auf den Verbrauch im Jahr 2001 beziehen, führen somit zu einer Doppelbelastung der Gebührenpflichtigen, ungeachtet der Tatsache, dass die Bemessungsgrundlage für diese Rechnungen eine an­de­re war (nämlich Januar bis September 2001).

e) Die für das Jahr 2001 geplante Umstellung des Gebührenbezugs hätte richtigerwei­se so vorgenommen werden müssen, dass zunächst der Ablesezeitpunkt in den Jahren 2001 und 2002 auf Ende September hätte verlegt werden müssen. Die Rechnungsstellung für das Jahr 2001 wäre noch nach altem System erfolgt (Bemessungsperiode: Januar bis De­zember 2000; Gebührenperiode: Jahr 2001; Rechnungsstellung im Frühjahr 2001). Im Jahr 2002 hätte dann mit einer Rechnungsstellung im Herbst das neue System eingeführt werden können (Bemessungsperiode: Oktober 2001 bis September 2002; Gebührenperiode 2002).

Der neue Bezugsrhythmus lässt sich allerdings weder der Pränumerandobesteuerung mit Vergangenheitsbemessung noch der Postnumerandobesteuerung mit Gegenwartsbe­messung gleichsetzen. Da sich mit dem neuen System Bemessungs- und Steuerperiode teilweise überschneiden, liegt eine Mischform vor, was jedoch nach dem Gesagten nichts da­ran ändert, dass die Rechnungen von Oktober 2001 für die Beschwerdeführenden eine un­zulässige Doppelbelastung für das Jahr 2001 bewirkt haben.

6. Demgemäss sind die Beschwerden gutzuheissen und der Rekursentscheid des Be­zirksrats vom 27. September 2002 sowie die Veranlagungsverfügungen vom 8. April 2002 aufzuheben. ...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerden werden gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrats vom 27. September 2002 und die Veranlagungsverfügungen vom 8. April 2002 werden aufgehoben.

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