Nutzungsplanung | Nutzungsplanung. Zuweisung von Grundstücken zur Quartierhaltungszone (QEZ) Geiselweid-Lindstrasse in Winterthur: Kognition im Zusammenhang mit der Überprüfung von Nutzungsplanungen (E. 3). Begriff der QEZ (Art. 50a PBG) und deren Regelung in der kommunalen Bauordnung (E. 4b). Lage der streitbetroffenen Grundstücke (E. 4a) und Charakter des Quartiers (E. 4c). Die Festsetzung einer QEZ bedingt einen "in sich geschlossenen Ortsteil". Es ist zulässig, diese Voraussetzung unter Mieteinbezug der benachbarten Zone (vorliegend Zone für öffentliche Bauten) zu prüfen, wenn das benachbarte Gebiet der Quartiercharakteristik zugeordnet werden kann und insgesamt eine klare Abgrenzung zum weiteren baulichen Umfeld erkennbar ist (E. 6a). Eine Würdigung der konkreten lokalen Verhältnissen zeigt, dass das benachbarte Gebiet zwar mit den streitbetroffenen Grundstücken in der QEZ dieselbe Quartiercharakteristik aufweist. Hingegen besteht keine für die Ausscheidung einer QEZ erforderliche erhaltenswerte Nutzungsstruktur; offen gelassen, ob - als Alternativvoraussetzung - eine erhaltenswerte bauliche Gliederung vorliegt (E. 6b). Ein "in sich geschlossener Ortsteil" liegt auch unter Berücksichtigung der benachbarten Gebiete nicht vor, nachdem unklar ist, wo dieser Ortsteil überhaupt von der weiteren Umgebung abzugrenzen wäre (E. 6c). Die Festsetzung einer QEZ für die streitbetroffenen Grundstücke genügt den Voraussetzungen gemäss § 50a PBG nicht. Abweisung einer Beschwerde der Gemeinde.
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Geschäftsnummer: VB.2002.00052 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 11.07.2002 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 02.06.2003 formell erledigt. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Nutzungsplanung
Nutzungsplanung. Zuweisung von Grundstücken zur Quartierhaltungszone (QEZ) Geiselweid-Lindstrasse in Winterthur: Kognition im Zusammenhang mit der Überprüfung von Nutzungsplanungen (E. 3). Begriff der QEZ (Art. 50a PBG) und deren Regelung in der kommunalen Bauordnung (E. 4b). Lage der streitbetroffenen Grundstücke (E. 4a) und Charakter des Quartiers (E. 4c). Die Festsetzung einer QEZ bedingt einen "in sich geschlossenen Ortsteil". Es ist zulässig, diese Voraussetzung unter Mieteinbezug der benachbarten Zone (vorliegend Zone für öffentliche Bauten) zu prüfen, wenn das benachbarte Gebiet der Quartiercharakteristik zugeordnet werden kann und insgesamt eine klare Abgrenzung zum weiteren baulichen Umfeld erkennbar ist (E. 6a). Eine Würdigung der konkreten lokalen Verhältnissen zeigt, dass das benachbarte Gebiet zwar mit den streitbetroffenen Grundstücken in der QEZ dieselbe Quartiercharakteristik aufweist. Hingegen besteht keine für die Ausscheidung einer QEZ erforderliche erhaltenswerte Nutzungsstruktur; offen gelassen, ob - als Alternativvoraussetzung - eine erhaltenswerte bauliche Gliederung vorliegt (E. 6b). Ein "in sich geschlossener Ortsteil" liegt auch unter Berücksichtigung der benachbarten Gebiete nicht vor, nachdem unklar ist, wo dieser Ortsteil überhaupt von der weiteren Umgebung abzugrenzen wäre (E. 6c). Die Festsetzung einer QEZ für die streitbetroffenen Grundstücke genügt den Voraussetzungen gemäss § 50a PBG nicht. Abweisung einer Beschwerde der Gemeinde.
Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Mit Beschluss vom 3. Oktober 2000 setzte der Grosse Gemeinderat Winterthur eine neue Bauund Zonenordnung (BZO) fest. Dabei wies er die Parzellen Kat.Nrn. 01, 02 und 03 der Quartiererhaltungszone (QEZ) ”Geiselweid-Lindstrasse” zu. Diese Grundstücke mit einer Gesamtfläche von 3925 m2 liegen innerhalb eines durch die Lindstrasse, Theaterstrasse und Kreuzstrasse begrenzten Dreiecks und sind mit den beiden im kommunalen Schutzinventar verzeichneten Historismusvillen Schoellhorn und Corti sowie einer Remise mit Wohnanteil überbaut. Gemäss der Bau- und Zonenordnung 1986 galt für sie die viergeschossige Wohnzone mit Baumschutz W4B mit einer Baumassenziffer von 3,3 m3/m2 und der Empfindlichkeitsstufe II.
II. Dagegen erhoben die Gesamteigentümerinnen B und D am 6. Dezember 2000 Rekurs mit dem Antrag, den Beschluss vom 3. Oktober 2000 insoweit aufzuheben, als damit die drei Parzellen der QEZ zugewiesen würden. Die Baurekurskommission IV führte am 31. August 2001 einen Augenschein durch. Am 20. Dezember 2001 hiess sie den Rekurs gut, soweit sie darauf eintrat. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'630.- auferlegte sie der Stadt Winterthur, welche sie zudem zur Leistung einer Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'200.- an die beiden Rekurrentinnen verpflichtete.
III. Mit Beschwerde vom 7. Februar 2002 beantragte der Stadtrat Winterthur dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid der Baurekurskommission IV aufzuheben und den Beschluss des Grossen Gemeinderats vom 3. Oktober 2000 betreffend die Zuweisung der genannten Grundstücke zur QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” zu bestätigen. In formeller Hinsicht wurde die Durchführung eines Augenscheins, die Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung beantragt. Der Grosse Gemeinderat genehmigte am 18. März 2002 die vom Stadtrat vorsorglich erhobene Beschwerde.
Die Baudirektion, welche die nicht von Rekursen betroffenen Teile der BZO bereits am 28. März 2001 genehmigt hatte, prüfte auf Präsidialverfügung vom 14. Februar 2002 hin die Genehmigungsfähigkeit der streitbetroffenen Festlegung; mit Verfügung vom 29. April 2002 erteilte sie für diese die nachträgliche Genehmigung.
Die Beschwerdegegnerinnen beantragten dem Gericht am 26. Juni 2002, auf die Beschwerde sei mangels Legitimation nicht einzutreten; eventuell sei sie abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Bereits am 27. Februar 2002 hatte der Stadtrat Winterthur beschlossen, auf den Erlass von Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) bezüglich der drei streitbetroffenen Liegenschaften zu verzichten und letztere aus dem kommunalen Inventar der schutzwürdigen Objekte der Stadt Winterthur zu entlassen. Dagegen hat der Zürcher Heimatschutz Rekurs an die Baurekurskommission erhoben, wo das Rechtsmittel zurzeit pendent ist (R4.2002.00036).
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in Verbindung mit § 329 PBG zur Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26).
Die Stadt Winterthur ist nach § 338a Abs. 1 PBG und § 21 lit. b VRG zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Was die Beschwerdegegnerinnen dagegen vorbringen (Beschwerdeantwort Ziff. I/2), hält nicht stich. Bei der Festsetzung ihres Zonenplans steht der Stadt Winterthur ein Autonomiebereich zu (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20), den sie auch mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht verteidigen kann (Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, Rz. 1044). Daran vermag nichts zu ändern, dass es im vorliegenden Fall vorab um die Auslegung von § 50a PBG geht. Bei der Umsetzung dieser kantonalen Norm im Rahmen ihrer eigenen Zonenplanung steht der Gemeinde ein erheblicher Ermessensspielraum zu, der auch die Würdigung der örtlichen Verhältnisse umfasst.
Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Das Verwaltungsgericht kann die Streitsache aufgrund der vorliegenden Akten beurteilen. Ein gerichtlicher Augenschein nach § 60 VRG ist nicht erforderlich, zumal die Baurekurskommission einen Augenschein durchgeführt hat und deren Protokoll im Zusammenhang mit den übrigen vorliegenden Akten hinreichend Aufschluss über die zu beurteilenden tatsächlichen Verhältnisse gibt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 45). Ebenso wenig ist ein zweiter Schriftenwechsel nach § 58 Satz 2 VRG erforderlich.
3. Kommunale Nutzungspläne werden von der Baurekurskommission als erster Rechtsmittelinstanz (vgl. § 329 Abs. 1 PBG) grundsätzlich mit voller Kognition nach § 20 VRG, d.h. einschliesslich einer Angemessenheits- und Zweckmässigkeitskontrolle, überprüft. Dabei hat die Rekursbehörde jedoch die den Gemeinden bei der Festsetzung einer Bau- und Zonenordnung zustehende Autonomie zu beachten. Sie soll dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung unzureichend Rechnung trägt, im Übrigen im Rahmen der Ermessenskontrolle jedoch nur dann, wenn die Unangemessenheit oder Unzweckmässigkeit der streitbetroffenen Festsetzung offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20; Haller/Karlen, Rechtsschutz, Rz. 1073).
Dem Verwaltungsgericht steht nach § 50 Abs. 1 und 2 VRG bei der Überprüfung von die kommunale Planfestsetzung betreffenden Rekursentscheiden keine Ermessenskontrolle zu, was mit dem Bundesrecht, insbesondere mit Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) vereinbar ist, dies im Unterschied zur Überprüfung von negativen Genehmigungsentscheiden des Regierungsrats, wo dem Gericht als einziger kantonaler Rechtsmittelinstanz gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG eine erweiterte Kognition zukommt (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Bei der Überprüfung von Rekursentscheiden, mit welchen kommunale Planfestsetzungen aufgehoben worden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe.
4. a) Das streitbetroffene der Zone QEZ zugewiesene Areal war gemäss BZO 1986 der Zone W4B zugeteilt. Es bildet ein durch die Lind-, Theater- und Kreuzstrasse begrenztes Dreieck, dessen Lage städtebaulich insofern von besonderer Bedeutung ist, als die dortige Überbauung (die heutige wie auch eine allfällige künftige) den nördlichen Zugang zum inneren Bereich der Stadt wesentlich prägt. Das westlich anschliessende Gebiet jenseits der Theaterstrasse, im Westen durch die Bahnlinie und im Nordosten durch die Lindstrasse begrenzt, lag gemäss BZO 1986 grösstenteils in den Zonen I2 und W4 mit Gewerbeerleichterung; es wurde mit der BZO 2000 der Zone Z4, teilweise (nämlich bezüglich des bisher nicht eingezonten SBB-Areals) mit Gestaltungsplanpflicht, zugewiesen. Es ist mit dem Swisscom-Hochhaus sowie weiteren, überwiegend modernen Wohn- und Geschäftshäusern überbaut. Das südlich angrenzende Gebiet zwischen Kreuz-, Theater-, St. Georgen- und Lindstrasse lag gemäss BZO 1986 in den Zonen W4 mit Gewerbeerleichterung und W3 mit Baumschutz; es wurde mit der BZO 2000 grösstenteils der Zone Z4 sowie im Eckbereich zwischen Lind- und St. Georgen-Strasse ebenfalls der Zone QEZ zugewiesen; es ist grösstenteils mit modernen Wohn- und Geschäftshäusern überbaut. Östlich des streitbetroffenen Areals, jenseits der Lindstrasse erstreckt sich die Zone für öffentliche Bauten (Zone Oe), beginnend im Norden von der dort nach Osten abbiegenden Bahnlinie, im Süden endend an der Stadthausstrasse, welche ihrerseits den nördlichen Abschluss der Altstadt bildet. Ebenfalls der Zone Oe zugewiesen ist das westlich der Lindstrasse und südlich der St. Georgen-Strasse liegende Gebiet. Nördlich des fraglichen Areals, jenseits der Lindstrasse unmittelbar vor der die Bahn überquerenden Lindbrücke, befindet sich ein einzelnes, mit einer Villa überbautes Grundstück, das ebenfalls der QEZ zugewiesen wurde.
b) Gemäss § 50a PBG (in der Fassung vom 1. September 1991) umfassen Quartiererhaltungszonen in sich geschlossene Ortsteile mit hoher Siedlungsqualität, die in ihrer Nutzungsstruktur oder baulichen Gliederung erhalten oder erweitert werden sollen (Abs. 1). Die Bau- und Zonenordnung kann die nämliche Regelung treffen wie für Kernzonen (Abs. 2). Mit dem anlässlich der Gesetzesrevision neu vorgesehenen Zonentyp der QEZ wollte der Gesetzgeber ein Instrument schaffen, welches flankierende Massnahmen zu den damals geschaffenen Möglichkeiten der baulichen und nutzungsmässigen Verdichtung – eines der Hauptziele der damaligen Revision – erlauben sollte; die QEZ soll eine differenzierte Umsetzung des durch das kantonale Recht geschaffenen Verdichtungsdrucks durch den örtlichen Gegebenheiten angepasste Massnahmen ermöglichen und so den Nachteilen einer flächendeckenden Anhebung der Ausnützung entgegenwirken (Andreas Keiser, Die Quartiererhaltungszone – ein neues Instrument der zürcherischen Ortsplanung, PBG-aktuell 1/1994, S. 5 ff.). Sie ist damit trotz ihres bewahrenden Charakters ein Instrument der Siedlungserneuerung. Wie die Kernzonen kann die QEZ nicht zur Erhaltung von baulicher Substanz eingesetzt werden. Anders als jene bezweckt sie auch nicht den Schutz von Ortsbildern im Sinn des Heimat- und Denkmalschutzes, sondern die Erhaltung hochwertiger Siedlungsstrukturen. Auch dort, wo die (hohe) Siedlungsqualität eines Ortsteiles in erster Linie durch dessen bauliche Gliederung bestimmt wird, lässt sich mit einer QEZ das Erscheinungsbild der einzelnen Gebäude nur soweit bestimmen, als es für die Siedlungsstruktur massgebend ist (Keiser, S. 14).
Wie § 50a Abs. 1 PBG und die darin verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszulegen sind, hat die Baurekurskommission unter Hinweis auf einen früheren Entscheid (BEZ 1994 Nr. 4) im Wesentlichen zutreffend dargelegt (Rekursentscheid E. 6a). Danach kennzeichnet sich ein ”in sich geschlossener Ortsteil” dadurch, dass er als eine gegenüber dem baulichen Umfeld klar abgrenzbare Einheit erkennbar ist; darunter fallen nicht nur grössere Gebietseinheiten, sondern auch kleinere zusammenhängende Bereiche, die einerseits von ihrer Nutzung und der Art der Zugänglichkeit, anderseits aufgrund topographischer und architektonischer Gegebenheiten eine gewisse Einheit bilden. Die ”hohe Siedlungsqualität” ergibt sich nach dem Gesetzeswortlaut aus dem Vorhandensein einer besonderen baulichen Gliederung oder einer besonderen Nutzungsstruktur. Die Besonderheit und Qualität einer baulichen Gliederung beurteilt sich anhand der Stellung und Kubatur der Bauten; eine besondere Nutzungsstruktur kann sich etwa daraus ergeben, dass die Nutzung besonders einheitlich oder auf spezielle Weise durchmischt ist, oder aus einer besonders geringen Ausnützung, verbunden mit grossem Gebäudeumschwung. Es muss sich um bauliche Gliederungen oder Nutzungsstrukturen handeln, die qualitativ deutlich über dem Durchschnitt sonstiger Überbauungen liegen.
In der BZO 2000 der Stadt Winterthur werden die Quartiererhaltungszonen (Art. 33 – 40) zusammen mit den Kernzonen (Art. 3 – 32) und den ”Sonderbauvorschriften für besondere Siedlungen” (Art. 41 – 45) im Abschnitt ”Erhaltungszonen” (Art. 3 – 45) geregelt. Ihrem Gebietscharakter nach werden acht verschiedene Quartiererhaltungszonen unterschieden, die in Art. 33 mit einem Ortsnamen bezeichnet und in Art. 35 je einzeln näher charakterisiert werden. Für alle QEZ gemeinsam gelten die Vorschriften über den Zonenzweck (Art. 34, im Wesentlichen die Regelung von § 50a Abs. 1 PBG, ergänzt durch die Vorgabe, im Rahmen der Siedlungsstruktur der Erhaltung von quartierbestimmenden Grünräumen besondere Beachtung zu schenken), die Bewilligungspflicht für den Abbruch von Gebäuden und die bauliche Veränderung des Umschwungs (Art. 36 und 37), die Gestaltung und Ausnützung (Art. 38), die Grundmasse (Art. 39) und die Nutzweise (Art. 40). Das zulässige Bauvolumen richtet sich nach den quartierüblichen Bauten (Art. 38 Abs. 3); die zulässige Nutzweise entspricht jener in Wohnzonen (Art. 40 Abs. 1). – Zur Abgrenzung der QEZ von den Sonderbauvorschriften für besondere Siedlungen wird in der stadträtlichen Weisung vom 3. Februar 1999 an den Grossen Gemeinderat ausgeführt, es gehe bei Ersteren um die Strukturerhaltung jener Siedlungen und Ortsteile, die nicht – wie die besonderen Siedlungen – als Ganzes nach einem einheitlichen Plan erstellt worden seien, aber gleichwohl eine einheitliche Siedlungs- und in der Regel auch Nutzungsstruktur aufwiesen.
c) Das streitbetroffene Areal gehört zur QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse”, welche gemäss Art. 35 BZO eine der acht QEZ bildet und in lit. c dieser Bestimmung wie folgt charakterisiert wird: ”Neben herrschaftlichen Villen mit Haupt- und Nebengebäuden stehen mehrheitlich zweigeschossige, grosszügig angelegte Einfamilienhäuser. Repräsentierende Solitärbauten sind von bedeutender Gartenarchitektur umgeben. Die Strassenräume werden durch Sockelmauern mit Zäunen oder Hecken gefasst. Der hohe Frei- und Grünraumanteil ist für den Gesamteindruck des Quartieres bestimmend.”
Die QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” umfasst dabei verschiedene, örtlich nicht unmittelbar miteinander verbundene Teilbereiche. Der grösste, östliche Bereich enthält zahlreiche Grundstücke beidseits der Seiden- und der Römerstrasse. Der mittlere Teil umfasst einige wenige Grundstücke beidseits der Falken- und der Schwalmenackerstrasse. Im westlichen Teil der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” schliesslich befinden sich fünf kleinere Areale, welche ihrerseits nicht unmittelbar aneinander grenzen. Im gleichen Gebiet befindet sich die QEZ ”Inner Lind”, deren Charakter anders als jener der Zone ”Geiselweid-Lindstrasse” umschrieben wird (Art. 35 lit. d BZO), die aber mit den einzelnen Teilen der Letzteren örtlich unmittelbar verbunden ist. Der örtliche Geltungsbereich der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” einerseits und ”Inner Lind” anderseits ergibt sich demnach nicht schon aus den im Zonenplan getroffenen Ausscheidungen, sondern nur unter Berücksichtigung der in Art. 35 lit. c und d BZO gewählten Umschreibungen des Quartiercharakters.
5. a) Die Baurekurskommission hat zunächst geprüft, ob es sich beim streitbetroffenen Flächendreieck um einen ”in sich geschlossenen Ortsteil” im Sinn von § 50a Abs. 1 PBG handle. Entgegen der Auffassung beider Parteien sei davon auszugehen, dass aufgrund der dargelegten kartographischen und verbalen Umschreibungen im Zonenplan und der Bauordnung nicht nur eine einzige QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” bestehe; es sei ohne weiteres möglich, dass das mit dieser Bezeichnung verbundene Zonenregime für mehrere unter sich nicht zusammenhängende, geschlossene Ortsteile gelte, wie dies auch bei anderen Zonentypen üblicherweise vorkomme. Das Merkmal eines ”in sich geschlossenen Ortsteils” dürfe dem streitbetroffenen Areal demnach nicht schon deswegen abgesprochen werden, weil die BZO weitere, davon getrennte Ortsteile dem gleichen Zonentyp mit der selben Quartiercharakterisierung zugewiesen habe. Indessen bilde das streitbetroffene Areal auch für sich allein betrachtet nicht einen ”in sich geschlossenen Ortsteil” im Sinn von § 50a Abs. 1 PBG. Davon scheine auch die Rekursgegnerin auszugehen; sie wolle indessen das fragliche Areal als Teil eines grösseren Gebiets, das auch nicht der QEZ zugewiesene Parzellen umfasse, betrachtet haben, indem sie die der Zone für öffentliche Bauten zugewiesenen Liegenschaften jenseits der Lindstrasse miteinbeziehe. Eine derart erweiterte Sichtweite sei bei der Auslegung des Begriffs ”in sich geschlossener Ortsteil” nicht von vornherein unzulässig. Hier führe sie jedoch nicht zu dem von der Rekursgegnerin gewünschten Resultat. Denn die streitbetroffenen Liegenschaften westlich der Lindstrasse einerseits und die der Zone Oe zugewiesenen Liegenschaften östlich der Lindstrasse anderseits wiesen weder baulich noch nutzungsmässig die gleiche Struktur auf. Die östlich der Lindstrasse gelegenen öffentlichen Bauten dienten nicht Wohnzwecken. Auch in ihrem Erscheinungsbild unterschieden sie sich wesentlich von den Historismusbauten der Rekurrentinnen. Die die Lindstrasse säumenden Repräsentationsbauten seien denn auch nicht nach einem einheitlichen Konzept erstellt worden, sondern im Laufe der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts unabhängig voneinander entstanden. Zudem wirke die stark befahrene Lindstrasse eher trennend als verbindend. Das von der Rekursgegnerin in Betracht gezogenen Gebiet beidseits der Lindstrasse bilde von seiner Struktur her keine klar abgrenzbare Einheit; insbesondere liege keine gleichartige Erschliessung vor und sei kein bestimmtes Bebauungsmuster erkennbar. Das fragliche Gebiet weise demnach weder eine besondere Nutzungsstruktur noch eine bauliche Gliederung auf, die im Interesse der Siedlungsqualität zu erhalten sei. Damit seien die Anforderungen von § 50a Abs. 1 PBG an die Festsetzung einer QEZ hinsichtlich des streitbetroffenen Areals nicht erfüllt, weshalb die angefochtene Zonierung in Gutheissung des Rekurses aufzuheben sei.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, das streitbetroffene Areal sei Bestandteil der von der Baudirektion am 15. Februar 1995 festgesetzten Planungszone ”Inner Lind” gewesen. Mit dieser Planungszone habe man bis zum Vorliegen des stadträtlichen Antrags betreffend Revision der BZO sicherstellen wollen, dass die im erfassten Gebiet vorhandene wertvolle Siedlungs- und Freiraumstruktur nicht durch negative bauliche Entwicklungen beeinträchtigt werde. Mit ihrer Auslegung von § 50a PBG habe die Baurekurskommission den Anwendungsbereich dieser Bestimmung zu eng und damit rechtsverletzend abgesteckt; entgegen ihrer Auffassung dürfe dieser Zonentyp nicht nur für Siedlungen festgesetzt werden, die nach einem einheitlichen Konzept erstellt worden seien. Für derartige Siedlungen sehe die BZO gerade nicht die QEZ, sondern die Sonderbauvorschriften nach Art. 41 – 45 BZO vor. Die QEZ diene der Erhaltung von wertvollen Siedlungs- und Freiraumstrukturen ganzer Quartiere, wobei nicht vorausgesetzt werden dürfe, dass die schützenswerten Strukturen im betreffenden Quartier oder Gebiet flächendeckend vorhanden seien. Davon gehe auch die Baurekurskommission aus. Zu Unrecht habe sie es indessen abgelehnt, bei der Beurteilung der streitbetroffenen Zonierung die der Zone Oe zugewiesenen Grundstücke entlang der Lindstrasse in die Betrachtung miteinzubeziehen. Im Rahmen der Zonenplanrevision habe die parlamentarische Planungskommission die Frage diskutiert, ob diese öffentlichen Bauten nicht ebenfalls einer QEZ zuzuweisen seien. Wegen der unterschiedlichen Kuben der privaten Villen und der grösseren öffentlichen Bauten habe man zwar davon abgesehen; dem Zusammenhang in der Siedlungsstruktur habe man jedoch durch Art. 61 Abs. 3 BZO Rechnung getragen, wonach in der Zone Oe auf die Strukturen und die planerischen Ziele in den benachbarten Zonen Rücksicht zu nehmen sei und namentlich die qualitativen Bestimmungen von angrenzenden Kern- und Quartiererhaltungszonen zu beachten seien. Durch die Anbindung der einzelnen Teilbereiche der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” an die der Zone Oe zugewiesenen Liegenschaften, insbesondere jene östlich der Lindstrasse, ergebe sich ein geschlossener Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität im Sinn von § 50a PBG, auf welchen die in Art. 35 lit. c BZO für die QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” umschriebene Quartiercharakteristik voll zutreffe. – Dass die Überbauung dieses Gebiets sich über viele Jahre hingezogen habe, ändere – was die Baurekurskommission verkenne – nichts daran, dass darin ein einheitliches Bebauungsmuster im Sinn von Art. 35 lit. c BZO zu erkennen sei. – Sollte sich das Verwaltungsgericht dieser grossräumigen Betrachtungsweise nicht anschliessen, so seien neben den streitbetroffenen Grundstücken zumindest die drei auf der andern Seite der Lindstrasse südlich der Hermann Götz-Strasse liegenden Villengrundstücke – nämlich das Bezirksgerichtsgebäude und die beiden östlich anschliessenden Villen – in die Betrachtung einzubeziehen; zumindest der so abgegrenzte Streifen zwischen Kreuzstrasse und Hermann Götz-Strasse bilde einen in sich geschlossenen Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität im umschriebenen Sinn.
c) Die Beschwerdegegnerinnen wenden ein, ihre drei Grundstücke bildeten nach zutreffender Würdigung der Baurekurskommission weder für sich allein noch zusammen mit der Umgebung einen in sich geschlossenen Ortsteil. Ein Blick auf den Zonenplan zeige sofort, dass es sich bei der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” um ein heterogenes, zersplittertes Gebilde handle (Beschwerdeantwort Ziff. II/3.1). Wolle man der Auffassung der Baurekurskommission folgen, wonach bei der Festlegung einer QEZ die in der benachbarten Zone Oe gelegenen Liegenschaften mitberücksichtigt werden könnten, so müsse zumindest verlangt werden, dass für diese benachbarten Liegenschaften die gleichen Bauvorschriften wie für jene in der QEZ gälten, was gemäss Art. 61 Abs. 1 BZO nicht zutreffe. Aus dem von der Beschwerdeführerin angerufenen Art. 61 Abs. 3 BZO könne nicht abgeleitet werden, es dürfe in jenem Bereich der Zone Oe, der an eine QEZ angrenze, nur nach den für die QEZ massgebenden Vorschriften gebaut werden. Ein sprechendes Beispiel dafür bilde der in den 90er-Jahren realisierte Erweiterungsbau zwischen Kunstmuseum und St. Georgen-Strasse sowie der geplante Erweiterungsbau bei der Bezirksanwaltschaft Ecke Lindstrasse/Hermann Götz-Strasse (Ziff. II/3.2). Nicht stichhaltig sei auch der Eventualstandpunkt der Beschwerdeführerin, wonach die streitbetroffenen Grundstücke zusammen mit den beiden Villen östlich des Bezirksgerichtsgebäudes an der Hermann Götz-Strasse eine Einheit bildeten; abgesehen davon handle es sich bei diesem Vorbringen um eine neue und daher nach § 52 VRG unzulässige Tatsachenbehauptung. Sodann wiesen die drei Grundstücke der Beschwerdegegnerinnen weder für sich allein noch zusammen mit ihrer Umgebung eine hohe Siedlungsqualität aus. Diesbezüglich sei der Würdigung durch die Baurekurskommission zuzustimmen (Beschwerdeantwort Ziff. III/1). Zu Unrecht werfe die Beschwerdeführerin der Vorinstanz vor, den Zonentyp QEZ auf Siedlungen beschränken zu wollen, die nach einem einheitlichen Plan erstellt worden seien. Vielmehr habe die Baurekurskommission das Vorhandensein einer besonderen baulichen Gliederung und einer speziellen Nutzungsstruktur mit einer differenzierten Begründung verneint; die Beschwerdeführerin habe namentlich nicht dargelegt, dass die öffentlichen Bauten beiderseits der Lindstrasse der Quartiercharakteristik der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” gemäss Art. 35 lit. c BZO entspreche; dies treffe denn auch – wie näher ausgeführt wird – nicht zu (Ziff. III/2). Das habe auch die Baudirektion, die in ihrer Genehmigungsverfügung vom 29. April 2002
die Begründung der Beschwerdeführerin kritiklos übernommen habe, verkannt. Namentlich habe sie nicht berücksichtigt, dass sich das Bild des historischen Gebietes ”Inner Lind”,
welches im Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt werde, in den vergangenen Jahren grundlegend geändert habe. Heute würden die Villen der Beschwerdegegnerinnen als das wahrgenommen, was sie effektiv seien, nämlich als Relikte einer vergangenen Zeit, welche mit den Bauten in der sie westlich der Lindstrasse umgebenden Zentrumszone keinerlei Gemeinsamkeit und zu den öffentlichen Bauten in der Zone Oe östlich der Lindstrasse keinen hinreichenden Bezug im Sinn eines in sich geschlossenen Ortsteils hätten. Schliesslich bleibe unklar, welche Bauten auf dem streitbetroffenen Areal denn überhaupt gebaut werden dürften, sollte es der QEZ zugewiesen werden (Ziff. IV).
6. a) Die drei Grundstücke der Beschwerdegegnerinnen im Dreieck zwischen Lind-,
Theaterund Kreuzstrasse bilden auch nach Auffassung der Beschwerdeführerin für sich allein keinen in sich geschlossenen Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität; vielmehr sollen sie diese Voraussetzung unter Miteinbezug der der Zone Oe zugewiesenen Parzellen auf der gegenüberliegenden, östlichen Seite der Lindstrasse zwischen Hermann Götz-Strasse und Museumstrasse erfüllen (Beschwerdeschrift S. 7 f.). Die Baurekurskommission hat grundsätzlich nicht ausgeschlossen, dass ein Areal auch dann der QEZ zugewiesen werden dürfe, wenn die nach § 50a PBG erforderlichen Merkmale für dieses Areal allein betrachtet nicht erfüllt seien, jedoch unter Einbezug von benachbarten Liegenschaften in der Zone Oe bejaht werden könnten. Es fragt sich vorab, ob diese Betrachtungsweise mit § 50a PBG vereinbar sei.
Sie ist deswegen nicht unbedenklich, weil die für die QEZ in der Stadt Winterthur geltenden Bauvorschriften gemäss Art. 33 ff. BZO den Behörden bei der Erteilung von Baubewilligungen in dieser Zone einen sehr weitreichenden Entscheidungs- und Ermessensspielraum öffnet, der an die Grenze dessen geht, was nach dem Gebot der Bestimmtheit von Rechtssätzen noch hinzunehmen ist (vgl. namentlich Art. 38 Abs. 3 und Art. 40 Abs. 1 BZO). Der weitgehende Ermessens- und Entscheidungsspielraum ist dabei im Kern bereits in § 50a PBG bzw. der darin umschriebenen Zwecksetzung der QEZ angelegt. Angesichts dieser den QEZ innewohnenden Problematik drängt es sich auf, einen eher strengen Massstab an die Anforderungen anzulegen, die gemäss § 50a PBG für die Ausscheidung solcher Zonen erfüllt sein müssen. Wortlaut und Zweck von § 50a Abs. 1 PBG schliessen jedoch eine derart erweiterte Sichtweise, wie sie die Vorinstanz grundsätzlich für zulässig befunden hat, nicht aus: Die Erhaltung eines Ortsteils mit hoher Siedlungsqualität kann auch dort gerechtfertigt sein, wo innerhalb dieses Ortsteiles lediglich einzelne Bereiche der QEZ, weitere Bereiche jedoch aus anderen planerischen Gründen der Zone Oe zugewiesen werden, sofern Letztere an der hohen Siedlungsqualität teilhaben. Allerdings genügt es nicht, dass den Liegenschaften in der angrenzenden Zone Oe ebenfalls eine hohe Siedlungsqualität zuzusprechen ist; vielmehr müssen sie erstens der spezifischen Quartiercharakteristik, wie sie für die betreffende QEZ umschrieben ist, zugeordnet werden können oder jedenfalls zu dieser Charakteristik beitragen (vgl. nachstehend lit. b). Zweitens müssen die der QEZ und die der Zone Oe zugewiesenen Liegenschaften zusammen ein Areal bilden, welches gegenüber dem weiteren baulichen Umfeld klar abgrenzbar ist (nachstehend lit. c). Nur unter diesen beiden Voraussetzungen lässt sich hinsichtlich der Parzellen der Beschwerdegegnerinnen unter Einbezug der benachbarten Liegenschaften in der Zone Oe von einem ”in sich geschlossenen” Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität sprechen. Ob diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt seien, ist unter den Parteien in erster Linie streitig und im Folgenden näher zu prüfen.
b) Wenn die Beschwerdeführerin die Siedlungsqualität der streitbetroffenen Liegenschaften im Zusammenhang mit den öffentlichen Bauten auf der gegenüberliegenden, östlichen Seite der Lindstrasse zwischen Hermann Götz-Strasse und Museumstrasse gewürdigt haben will, so hat diese Argumentation einiges für sich: Sie geht von der baugeschichtlichen Entwicklung des Quartiers ”Inner Lind”, namentlich im Bereich zwischen Theaterstrasse und Schwalmenackerstrasse, aus. In diesem Bereich ist im 19. Jahrhundert eine vornehme, mit öffentlichen Bauten durchsetzte Wohnzone entstanden, an deren Rand entlang der Bahnlinie auch einfachere Häuser für Arbeiter, vorwiegend aber für den Mittelstand, gebaut wurden. Bautypologisch findet sich aufgrund dieser Entwicklung eine Mischung von Villen, villenartigen Einfamilienhäusern, Mehrfamilienhäusern und öffentlichen Gebäuden. Es dominieren die Solitärbauten mit grossflächigem Umschwung sowie die mittelständischen Wohnbauten mit kleineren Gärten. Architektonisch prägend sind die Ausdrucksformen der zweiten Hälfte des 19. und des beginnenden 20. Jahrhunderts mit einer Palette von Spätklassizismus, französischem Neubarock, Neurenaissance, Neugotik, Historismus und Heimatstil. Die den genannten Bereich durchquerende Lindstrasse wurde 1862 als nördliche Ausfallachse der Stadt erstellt. Die so beschriebene baugeschichtliche Entwicklung fand offenkundig ihren Niederschlag bei der Umschreibung der Quartiercharakteristik der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” in Art. 35 lit. c BZO. Demgegenüber ist die Quartiercharakteristik der QEZ ”Inner Lind” gemäss Art. 35 lit. d BZO in erster Linie auf die baugeschichtliche Entwicklung östlich der Schwalmenackerstrasse abgestimmt, wie sie im erwähnten Antrag des Stadtrats in Ziff. 1.3 umschrieben wird. So betrachtet lässt sich der in Art. 35 lit. c BZO verwendete Begriff der ”repräsentierenden Solitärbauten”, die ”von bedeutender Gartenarchitektur umgeben sind”, durchaus auch auf die öffentlichen Bauten entlang der Lindstrasse beziehen; gleiches gilt für die weiteren Umschreibungen in den Sätzen 3 und 4 von Art. 35 lit. c BZO (durch Sockelmauern mit Hecken und Zäunen eingefasste Strassenräume; hohe Freiund Grünraumanteile). Für die Sichtweise der Beschwerdeführerin spricht sodann die (von ihr allerdings nicht speziell betonte) Bedeutung, welche dem streitbetroffenen Areal als ”Pforte” für den nördlichen Zugang zum inneren Bereich der Stadt zukommt. In dieser Bedeutung trägt die heute auf dem streitbetroffenen Areal vorhandene Baustruktur samt grünem Umschwung dazu bei, dass sich die Lindstrasse, namentlich für den von Norden her kommenden Betrachter, heute noch als Strasse mit den beschriebenen Merkmalen (nördliche Ausfallsachse mit repräsentierenden Solitärbauten, die der Strasse den Charakter einer Allee verleihen) darbietet. Daran vermag der Umstand, dass die ebenfalls an die Lindstrasse angrenzenden Liegenschaften südlich der Kreuzstrasse an diesem Charakter nicht teilhaben und (wie das westlich anschliessende Gebiet beiderseits der Theaterstrasse bis hin zur Bahnlinie) der Zone Z4 zugeteilt worden sind, nichts zu ändern. Im Gegenteil: Gerade angesichts dieses Umstands kommt dem streitbetroffenen Areal die Bedeutung einer ”Pforte” im umschriebenen Sinn zu; fällt sie weg, endet der durch öffentliche Gebäude und andere repräsentierende Solitärbauten geprägte Gürtel entlang der westlichen Seite der Lindstrasse – anders als jener auf deren östlicher Seite – stadtauswärts betrachtet bereits nach der Liegenschaft an der Ecke Lindstrasse/St. Georgen-Strasse, die ebenfalls der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” zugewiesen worden ist.
Das so umschriebene Gebiet weist allerdings von vornherein keine Nutzungsstruktur auf, die gestützt auf § 50a PBG zu erhalten wäre. Es kann sich nur fragen, ob dieses Gebiet im Hinblick auf eine erhaltens- oder erweiterungswürdige bauliche Gliederung als geschlossener Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität oder als Bestandteil eines derart zu qualifizierenden Ortsteils zu betrachten sei. Diesbezüglich ist zwar ein ”Bebauungsmuster” im vorstehend umschriebenen Sinn erkennbar, sofern die dargelegte baugeschichtliche Entwicklung berücksichtigt wird. Fraglich ist, ob diese gemeinsamen Merkmale der baulichen Struktur (zwischen den streitbetroffenen Liegenschaften einerseits und den öffentlichen Gebäuden auf der östlichen Seite der Lindstrasse anderseits) derart prägend sind, dass die Liegenschaften der Beschwerdegegnerinnen einem ”in sich geschlossenen Ortsteil” im Sinn von § 50a PBG zugeordnet werden könnten. Die Baurekurskommission hat einen derartigen Zusammenhang verneint. Ob diese Würdigung rechtmässig sei und insbesondere die der Beschwerdeführerin zustehende Planungsautonomie wahre (vgl. vorn E. 3), kann aus den nachfolgenden Erwägungen offen bleiben, welche den Entscheid der Vorinstanz jedenfalls im Ergebnis als rechtmässig erscheinen lassen.
c) Die Argumentation der Beschwerdeführerin überzeugt deswegen nicht, weil sie letztlich offen lässt, welches Gebiet im Zusammenhang mit den streitbetroffenen Liegenschaften als ”in sich geschlossener Ortsteil” zu betrachten ist. Zwar knüpft sie wie erwähnt an die öffentlichen Bauten auf der gegenüberliegenden, östlichen Seite der Lindstrasse zwischen Hermann Götz-Strasse und Museumstrasse an. Das örtlich so umschriebene Gebiet als ”in sich geschlossenen Ortsteil” zu betrachten, widerspricht aber offenkundig ihrer eigenen weiteren Argumentation, die aufgrund der baugeschichtlichen Entwicklung von einem erheblich weiträumigeren Gebiet ausgeht, nämlich von der früheren Planungszone gemäss Verfügung der Baudirektion vom 15. Februar 1995. Im Rahmen dieser weiter greifenden Betrachtungsweise, die im Ansatz richtig ist, sind die streitbetroffenen Liegenschaften in erster Linie Teil des Bereiches zwischen Theater-, Lind-, und St. Georgen-Strasse In diesem Bereich sind schon vor Jahrzehnten moderne fünfgeschossige Geschäfts- und Wohnbauten entstanden, zuletzt in den Neunzigerjahren entlang der Theater- bis zur St. Georgen-Strasse. Dieser ganze Bereich ist anlässlich der BZO-Revision 2000 – wie jener westlich der Theaterstrasse, wo heute auf dem früheren Volg-Industrieareal das Swisscom-Hochhaus samt Mäanderanbau steht – grösstenteils der Zone Z4 zugeteilt worden. Lediglich die Parzellen der Beschwerdegegnerinnen (Lindstrasse 25 und 27, Theaterstrasse 38) sowie weiter südlich die Liegenschaften St. Georgen-Strasse 68/70 sind der QEZ Geiselweid-Lindstrasse zugewiesen worden. (Sie bilden mithin zwei der fünf Areale im westlichen Bereich jenes grossräumigen Gebiets, in dem sich die dieser QEZ zugewiesenen Areale befinden.) Aufgrund dieser planerischen und baulichen Entwicklung geht es nicht an, einzig die Liegenschaften der Beschwerdegegnerinnen zusammen mit jenen in der Zone Oe als in sich geschlossenen Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität zu betrachten. Gleiches gilt hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin im Eventualstandpunkt genannten drei Liegenschaften südlich der Hermann Götz-Strasse, von denen die erste (Bezirksgericht) der Zone Oe und die beiden anschliessenden ebenfalls der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” zugewiesen sind. Anderseits verbietet sich aus den dargelegten Gründen die Annahme eines in sich geschlossenen Ortsteiles, der den gesamten von der früheren Planungszone betroffenen Bereich umfassen würde. Ein in sich geschlossener Ortsteil, der neben Liegenschaften in der QEZ auch solche in der Zone Oe umfasst, lässt sich westlich der Lindstrasse allenfalls hinsichtlich des Bereichs südlich der St. Georgen-Strasse annehmen (worüber hier nicht zu entscheiden ist), nicht jedoch hinsichtlich des Bereiches nördlich der St. Georgen-Strasse, welcher wie ausgeführt grösstenteils der Z4 zugewiesen worden ist.
Es ergibt sich demnach, dass die Baurekurskommission zu Recht erkannt hat, die Zuweisung der Grundstücke der Beschwerdegegnerinnen zur ”QEZ Geiselweid-Lindstrasse” sei mit § 50a PBG nicht vereinbar. Ihr Entscheid erscheint auch unter Berücksichtigung der der Beschwerdeführerin zustehenden Planungsautonomie als rechtmässig. Auch im Rahmen dieser Autonomie muss die Ausscheidung einer QEZ den Voraussetzungen von § 50a genügen, an deren Erfüllung wie erwähnt ein strenger Massstab anzulegen ist. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt, weil es der Beschwerdeführerin nicht gelungen ist, überzeugend aufzuzeigen, dass die Liegenschaften der Beschwerdegegnerinnen zu einem ”in sich geschlossenen Ortsteil” im Sinn der genannten Bestimmung gehören.
Soweit es um den Schutz des Baumbestandes auf den streitbetroffenen Grundstücken (namentlich der Bäume an der Grundstücksgrenze als Abgrenzung zur Strasse hin) geht, sind bei der Neufestsetzung allenfalls Massnahmen im Sinn von Art. 66 BZO (vgl. § 76 PBG) zu prüfen.