Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2002 VB.2001.00313

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  Geschäftsnummer: VB.2001.00313   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 24.10.2002 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 12.09.2003 abgewiesen. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Nutzungsplanung

Nutzungsplanung: Umzonung in Wohnzone, Richterswil Neue Tatsachenbehauptungen sind vorliegend zulässig, da im Genehmigungsverfahren das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz entscheidet und im Festsetzungsverfahren der private Beschwerdeführer bislang gar nicht beigeladen worden ist (E. 3). Kognitionsfragen (E. 4c). Sollte die unterlassene Anhörung des privaten Beschwerdeführers eine Gehörsverletzung darstellen, so ist sie unter den gegebenen Umständen geheilt (E. 5). Die Legitimation eines Naturschutzverbandes hätte im Rekursverfahren angesichts der Folgen für die Parteientschädigung geprüft werden müssen (E. 6a). Legitimationsvoraussetzungen im Allgemeinen. Eine nutzungsplanerische Festsetzung, welche die Einzonung eines Gebietes zu Wohnzwecken umfasst, begründet keine Legitimation eines Naturschutzverbandes (E. 6b). Verhältnis von Richtplan zu Nutzungsplan (E. 7a). Begriff des Anordnungsspielraums (E. 7c). Räumlich kann der Anordnungsspielraum nicht schematisch mit zwei Bautiefen definiert werden; es ist auf die konkrete Tiefe der Bauzonenfläche abzustellen. Die Materialien zum Richtplan 1995 belegen, dass das Siedlungsgebiet im streitigen Bereich nicht erweitert werden sollte und der Anordnungsspielraum gemäss Gesamtplan 1978 bereits ausgeschöpft ist (E. 7d). Es liegt ausserdem keine zulässige Durchstossung des Richtplans durch die nutzungsplanerische Festsetzung vor (E. 7e).

  Stichworte: ANORDNUNGSSPIELRAUM BEILADUNG DURCHSTOSSUNG (NUTZUNGSPLAN) LEGITIMATION NUTZUNGSPLAN RAHMENNUTZUNGSPLÄNE RECHTLICHES GEHÖR RICHTERSWIL RICHTPLAN RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE) SACHVERHALTSERMITTLUNG SACHVERHALTSFESTSTELLUNG VERBANDSLEGITIMATION

Rechtsnormen: Art. 12 NHG § 16 PBG § 338a Abs. II PBG Art. 33 lit. III a RPG § 51 VRG § 52 lit. II VRG

Publikationen: RB 2002 Nr. 75 S. 179

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Die Gemeindeversammlung Richterswil revidierte am 28. und 30. März 2000 ihre Richt- und Nutzungsplanung und wies dabei unter anderem einen Teil der bisherigen Reser­­vezone Gumerrain der zweigeschossigen Wohnzone W2 zu.

II. Gegen diese Festsetzung erhobenen die Pro Natura Schweiz und E gemeinsam Re­kurs und beantragten, der angefochtene Beschluss sei hinsichtlich der Ein­zonung dieses Ge­bietes aufzuheben. Die Baurekurskommission II hiess das Rechtsmittel am 21. August 2001 wegen Verletzung des kantonalen Richtplans gut und hob die genannte Festlegung auf.

III. Gegen diesen Rekursentscheid wandten sich die Gemeinde Richterswil (VB.2001.00313) und der Eigentümer des betroffenen Gebietes, B (VB.2001.00315), mit separaten Eingaben vom 24. September 2001 an das Verwaltungsgericht und beantragten die Wiederherstellung des aufgehobenen Gemeindebeschlusses.

Der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts vereinigte die beiden Beschwerde­verfahren am 10. Oktober 2001, lud die Gemeinde ein, den Beschluss der Gemeindeversammlung über die erst vorsorglich erfolgte Beschwerdeerhebung nachzureichen, und ersuchte die Baudirektion, baldmöglichst den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim Regierungsrat einzuholen.

Die Gemeindeversammlung Richterswil hiess die vorsorgliche Beschwerdeerhebung am 5. Dezember 2001 gut. Am 30. April 2002 verweigerte der Regierungsrat der strit­­tigen Zonenplanänderung die Genehmigung.

IV. Gegen diesen Regierungsratsbeschluss erhoben B am 3. Juni 2002 (VB.2002.00194) und die Gemeinde Richterswil am 5. Juni 2002 (VB.2002.00192) ebenfalls Beschwerde und beantragten dessen Aufhebung.

Die vier Beschwerdeverfahren wurden am 19. Juni 2002 vereinigt. Gleichzeitig wur­de allen Verfahrensbeteiligten sowie den beiden Vorinstanzen Frist angesetzt, um sich zu den Beschwerden vernehmen zu lassen. Die Baurekurskommission II beantragte am 9. Ju­li 2002 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerden. Den gleichen An­­trag stellte die Baudirektion am 18. Juli 2002. Die Gemeinde Richterswil beantragte am 5. September 2002, die beiden Beschwerden von B seien gutzuheissen. Die Pro Natura und E liessen sich am 6. September 2002 vernehmen und beantragten die Abweisung der vier Be­schwerden. B schliesslich äusserte sich nicht zu den Beschwerden der Gemeinde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen kommu­nalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerden zuständig (RB 1998 Nr. 26).

b) Als Grundeigentümer des vom Nutzungsplan betroffenen Areals ist der private Be­schwerdeführer ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a Abs. 1 PBG). Die Beschwerdeberechtigung der in ihrer Planungsautonomie betroffenen Gemeinde ist ebenfalls gegeben (§ 21 lit. b VRG). Dies gilt nicht nur bezüglich des Rekursentscheides, sondern ebenso mit Bezug auf den Nichtgenehmigungsentscheid, nachdem das kantonale Recht diesen mit § 43 lit. Abs. 1 lit. d VRG ausdrücklich zum Anfechtungsobjekt erhoben hat (anders noch unter der Herrschaft des alten VRG, als die Anfechtbarkeit der Nichtgenehmigung noch aus Art. 33 Abs. 2 RPG abgeleitet werden musste, der nicht dem Schutz der Gemeindeautonomie dient; vgl. VGr, 2. April 1996, VB.1996.00006; ZBl 95/1994, S. 275 E. 2c).

Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwer­­den einzutreten.

2. Da die örtlichen Verhältnisse für die sich vorliegend stellenden Fragen ohne Belang sind, kann auf die Durchführung eines Augenscheins, wie ihn die Vertreterin der Beschwerdegegner verlangt, verzichtet werden.

3. Beide Beschwerdeführende beanstanden die Sachverhaltsfeststellungen der Vor­instanzen und bringen verschiedene neuen Tatsachenbehauptungen ins Verfahren ein, insbe­sondere hinsichtlich des Quartierplans Grüt aus dem Jahre 1970, der seither erfolgten Er­schliessungsaufwendungen, der Umstände der Reservezonenzuweisung im Jahre 1984 und der bestehenden Bauzonenkapazitäten in der Gemeinde.

Gemäss § 51 VRG kann mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht jede für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts angefochten werden. Dabei können allerdings, wenn das Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz entscheidet, neue Tatsachen nur soweit geltend gemacht werden, als es durch die angefochtene Anordnung notwendig geworden ist (§ 52 Abs. 2 VRG).

Im vorliegenden Beschwerdeverfahren gegen den Nichtgenehmigungsentscheid ent­scheidet das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz, so dass in diesem Verfahren von vornherein kein Novenverbot besteht. Eine solche Beschränkung ist aber auch im Be­schwerdeverfahren gegen den Rekursentscheid, wo das Verwaltungsgericht als zweite ge­richtliche Instanz entscheidet, nicht am Platz. Der im Rekursverfahren nicht beigeladene private Beschwerdeführer hatte bisher gar keine Möglichkeit, seine Sachdarstellung vorzubringen und muss daher neue Tatsachen unabhängig davon behaupten können, ob diese erst durch den Rekursentscheid notwendig geworden sind oder nicht.

4. a) Die Baurekurskommission erachtete E als Stimmbürger gemäss § 151 Abs. 1 Ziff. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 für legitimiert, den Gemeindebeschluss wegen Verletzung des kantonalen Gesamtplanes anzufechten. Bezüglich der Pro Natura Schweiz erwog sie, soweit sich diese Organisation gegen Bewilligungen von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen richte oder soweit sie gegen die Ausschei­dung von Klein­bauzonen die Umgehung von Art. 24 RPG geltend mache, sei sie zur Anfechtung gestützt auf § 338a Abs. 2 PBG berechtigt. Obwohl es vorliegend nicht um eine Kleinbauzone gehe, bestehe eine gewisse Analogie dazu, wenn die Organisation behaup­te, die Bauzone liege im kantonalen Nichtsiedlungsgebiet, ohne dass die Voraussetzun­gen von Art. 24 RPG erfüllt seien. Da der von beiden Rekurrierenden gemeinsam erhobene Rekurs indessen ohnehin zu behandeln sei, müsse die Frage nicht abschliessend geklärt werden. In der Folge überprüfte die Baurekurskommission den angefochtenen Entscheid auf dessen Übereinstimmung mit dem kantonalen Richtplan und hiess ihn gut. Über die Zweckmässigkeit und Angemessenheit der Festlegung äusserte sie sich nicht. Diese Kog­nitionsbeschränkung der Rekursinstanz entspricht der ständigen Praxis bei Planungsrekursen von Seiten eines Stimmbürgers (BEZ 1985 Nr. 27).

b) Der Regierungsrat hat seine Nichtgenehmigung damit begründet, dass die fragliche Festlegung den gemäss kantonalem Richtplan bestehenden Anordnungsspielraum über­schreite, und diese infolgedessen aufgehoben. Dabei unterlag der Regierungsrat bei seiner Prüfungsbefugnis allerdings keiner Einschränkung, da ihm gemäss § 5 Abs. 1 PBG auch die Überprüfung der Angemessenheit und Zweckmässigkeit obliegt.

c) Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Es hat jedoch gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG unter Umständen auch eine Ermessensüber­prüfung vorzunehmen, wenn nämlich anders die volle Überprüfung der Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet wäre (vgl. RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist regelmässig dann der Fall, wenn ein grundeigentümerfreundliche Planung von dritter Seite nicht angefochten wurde, und demgemäss eine erstmalige Überprüfung des Nutzungsplanes erst im Rahmen der Grundeigentümerbeschwerde gegen eine all­fäl­­lige Nichtgenehmigung erfolgt. Ob das gleiche auch dann gilt, wenn die fragliche Planung von dritter Seite angefochten und im Rekursverfahren unter Beiladung des Grundeigentümers mit voller Kognition überprüft worden ist, erscheint fraglich, kann hier aber offen blei­ben. Die Baurekurskommission hat zwar einen Rekurs von dritter Seite zu beurteilen gehabt, dabei jedoch ihre Kognition infolge des gegebenen Rahmens der Stimmrechtsbeschwerde auf die Rechtskontrolle beschränkt und zudem dem Grundeigentümer keine Gelegenheit ge­ge­ben, sich am Verfahren zu beteiligen. Der private Beschwerdeführer konnte daher entgegen den Anforderungen von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG bisher noch keine volle Überprüfung der Nutzungsplanung für sich in Anspruch nehmen.

Demgemäss hat das Verwaltungsgericht den regierungsrätlichen Entscheid ausnahms­­weise auch einer Ermessenskontrolle zu unterziehen. Dabei hat es sich allerdings in gleicher Weise wie der Regierungsrat eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Mit Bezug auf den Rekursentscheid hingegen bleibt das Gericht auf die Rechtskontrolle beschränkt.

5. Der private Beschwerdeführer rügt vorab, dass er im Rekursverfahren nicht beigeladen und damit vor dem negativen Rekursentscheid nicht angehört worden sei.

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts spricht einiges dafür, den betroffenen Grund­eigentümer im Planungsrekursverfahren Dritter zur Sicherstellung des rechtlichen Gehörs von Amtes wegen beizuladen (vgl. RB 1996 Nr. 10; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 21 N. 110). Indessen braucht diese Frage vorliegend nicht weiter behandelt zu werden, da der private Beschwerdeführer als Konsequenz aus der beanstandeten Gehörs­verletzung eine Rückweisung an die Baurekurskommission nur dann verlangt, wenn ein Beschwerdeentscheid zu seinen Ungunsten eine Folge der beschränkten Kognition des Verwaltungsgerichtes wäre. Dies ist hier nicht der Fall (vgl. E. 7), weshalb eine allfällige Ge­hörsverletzung im Beschwerdeverfahren als geheilt betrachtet werden kann.

6. a) Gegen den Rekursentscheid bringen die Beschwerdeführenden weiter vor, die Baurekurskommission hätte auf den Rekurs der Pro Natura Schweiz nicht eintreten dürfen.

Bei Rechtsmitteln verschiedener Rechtsmittelkläger sind die Eintretensvoraussetzun­gen grundsätzlich für jeden Beteiligten einzeln zu prüfen. Allerdings wird im Baurekurs­verfahren zuweilen auf diese separate Prüfung verzichtet, wenn entweder das Rechtsmittel ohnehin abgewiesen werden muss oder aber wenn einer von zwei Rechtsmittelklägern legitimiert ist und die materielle Beurteilung des Rechtsmittels unabhängig davon aus­fällt, ob die Legitimation des anderen bejaht werde oder nicht. Dieses Vorgehen ist prozess-ökonomisch und grundsätzlich nicht zu beanstanden, da die Legitimation auch in zweiter In­stanz einer uneingeschränkten Überprüfung unterliegt (vgl. die diesbezüglich unberechtigte Kritik von Tobias Jaag, Die Rechtsmittel des zürcherischen Gemeinderechts in ZBl 90/1989, S. 473). Dies setzt jedoch voraus, dass keiner der Parteien ein Nachteil aus der fehlenden Le­gitimationsprüfung erwachsen darf. Soll hingegen mit dem Rechtsmittelentscheid dem un­ter­­liegenden Rechtsmittelgegner zugunsten des obsiegenden Rechtsmittelklägers eine Par­tei­entschädigung auferlegt werden, so setzt dies eine Bejahung der Rechtsmittelbefugnis vor­aus, da ein Nichteintreten eine solche Parteientschädigung von vornherein ausschliesst. Es war daher im vorliegenden Fall unzulässig, die Legitimationsfrage hinsichtlich der Pro Na­tura Schweiz offen zu lassen und ihr alsdann mit Disp.-Ziff. III eine Parteientschädigung über Fr. 800.zuzusprechen.

b) Gemäss § 338a Abs. 2 PBG sind die gesamtkantonal tätigen ideellen Verbände, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz widmen, zur Rechtsmittelerhebung berechtigt gegen Anordnungen und Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie gegen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Da sich die strittige Nutzungsplanung we­der auf eine Bestimmung über den Natur- und Heimatschutz noch auf § 238 Abs. 2 PBG stützt, kommt als Anfechtungsobjekt einer Verbandsbeschwerde im vorliegenden Fall nur eine Bewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen in Frage.

Auch ohne entsprechende kantonalrechtliche Grundlage sind die Kantone aufgrund von Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) in Verbindung mit Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verpflichtet, ideelle Verbandsbeschwer­den in

diesem Bereich zuzulassen, da die Anwendung von Art. 24 RPG als Bundesaufgabe im Sin­­ne von Art. 2 NHG zu betrachten ist (BGE 123 II 289 E. 1e, 117 Ib 97 E. 3a). Dabei lässt das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung nicht nur die Rüge zu, Art. 24 RPG sei falsch angewendet worden, sondern auch, Art. 24 RPG sei zu Unrecht gar nicht zur Anwen­­dung gelangt bzw. umgangen worden. Damit wurde das mögliche Anfechtungsobjekt über die eigentliche Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG hinaus ausgedehnt auf Verfügungen, welche die Zonenkonformität einer Baute ausserhalb der Bauzonen bejahen (als Anfechtungsobjekt seit 1. September 2000 ausdrücklich in Art. 34 Abs. 1 RPG er­wähnt) sowie auf Planfestsetzungen für eine bestimmtes Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen (vgl. die zusammenfassende Darlegung in BGE 117 Ib 9 E. 2b). Mit Bezug auf die ideelle Verbandsbeschwerde betreffend die Bewilligung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen geht die kantonale Rechtsmittellegitimation nicht weiter als diejenige der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.

Entgegen den Erwägungen der Baurekurskommission besteht kein Anlass, das Anfechtungsobjekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und damit auch das Verbandsbeschwer­­­­derecht des kantonalen Rekurs- und Beschwerdeverfahrens generell auf Nutzungsplanungen, die eine Neueinzonung beinhalten, auszudehnen. Nutzungspläne sind grundsätz­­lich nur mit staatsrechtliche Beschwerde anfechtbar und daher einer ideellen Verbandsbeschwerde nicht zugänglich. Das ergibt sich einerseits aus der Beschränkung des Anfech­tungsobjekts auf Verfügungen gemäss Art. 97 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. De­­zember 1943 (OG), aus der Erwähnung der Pläne im Negativkatalog (Art. 99 Abs. 1 lit. c OG) sowie aus Art. 34 Abs. 1 und 3 RPG und andererseits aus dem Umstand, das die Raumplanungspflicht im Allgemeinen noch keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG darstellt, deren Erfül­lung die ideellen Verbände überprüfen lassen können (vgl. BGE 120 Ib 27 E. 2; 107 Ib 112; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 33 N. 51). Ausnahmen von diesem Grund­satz sind daher nur dann angezeigt, wenn nutzungsplanerische Anordnungen aufgrund eines engen Bezugs zu spezifischem Bundesverwaltungsrecht oder infolge eines konkreten Projektbezugs weitgehend Ver­fügungen gleichkommen, welche ihrerseits der Verwaltungs­­gerichtsbeschwerde unterstünden (vgl. BGE 123 II 88 E. 1a; BGE 121 II 72 E. 1d; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 1016 ff.).

Im vorliegenden Fall wehrte sich die Pro Natura Schweiz nicht gegen eine projektbezogene Sondernutzungsplanung, sondern allgemein gegen die neue Einzonung eines Wohn­­gebietes. Diese Festlegung weist weder einen Bezug zum Bundesverwaltungsrecht auf, noch beinhaltet sie eine Bewilligung im Sinne von Art. 24 RPG oder eine Umgehung dieser Bestimmung. Die Ausscheidung neuer Bauzonen hat nach den Zielen und Grundsätzen der Art. 1 und 3 RPG zu erfolgen, ohne dass dabei Art. 24 RPG zur Anwendung gelangen würde. Diese Beurteilung hätte dazu führen müssen, dass auf den Rekurs der Pro Natura Schweiz nicht einzutreten gewesen wäre, dies im Gegensatz zur Beschwerdeerledigung bei projektbezogenen Sondernutzungsplänen für planungspflichtige Vorhaben, wo das Bun­­desgericht zwar auf die Beschwerde eintritt, diese jedoch mangels Anwendbarkeit von Art. 24 RPG ohne weiteres abweist (vgl. BGE 117 Ib 9 E. 2b; Haller/Karlen N. 1018).

c) Demgemäss ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als auf den Rekurs der Pro Natura Schweiz (Beschwerdegegnerin 1 VB.2001.00313+315) eingetreten und ihr eine Parteientschädigung zugesprochen worden ist. Da sich E (Beschwerdegegner 2 VB.2001.00313+315) mit der ihm von der Rekursinstanz zugesprochenen Parteientschädigung über Fr. 800.abgefunden hat, muss an dieser Stelle nicht weiter geprüft werden, ob die Entschädigungshöhe bei einem Nichteintreten auf den Rekurs der Beschwerdegegnerin 1 für den obsiegenden Beschwerdegegner 2 allenfalls höher ausgefallen wäre.

7. a) Die Planungen unterer Stufen haben derjenigen der obern Stufe, die Nutzungs­pla­nungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Ab­wei­­chungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Ob und inwieweit die Richtplanung der Nutzungsplanung für die parzel­lenscharfe Zonenabgrenzung einen Anordnungsspielraum belässt oder nicht, ist eine Frage der Richtplankonformität des Nutzungsplanes und damit eine Rechtsfrage. Wird ein Anordnungsspielraum verneint, so stellt sich die weitere Rechtsfrage, ob allenfalls eine zu­lässige Durchstossung der Richtplanung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG vorliegt. Wird je­doch ein Anordnungsspielraum bejaht, so liegt es grundsätzlich an der nachfolgenden Nutzungsplanung, diesen Spielraum unter Abwägung aller raumrelevanten Interessen zu nutzen.

b) Das streitbetroffene Areal liegt am nördlichen Ende des grossflächigen Landwirt­schaftsgebietes zwischen Richterswil und Samstagern. Gemäss dem kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 verläuft die Grenze zwischen dem Siedlungs- und dem Landwirtschafts­­­gebiet im fraglichen Bereich entlang den überbauten Grundstücken südwestlich der Bachtelstrasse und entspricht damit der bisherigen kommunalen Bauzonengrenze. Das nun­mehr neu der Wohnzone zugewiesene Gebiet grenzt unmittelbar südwestlich daran an, umfasst je eine Bautiefe nordöstlich und südwestlich der geplanten Quellenstrasse und erstreckt sich über eine Länge von 175 bis 225 m, eine Tiefe von 60 bis 70 m und eine Gesamtfläche von ca. 13‘400 m2. Diese kommunale Festlegung entspricht nur dann dem kantonalen Richt­plan, wenn dieser der Nutzungsplanung im fraglichen Umfang einen Anordnungsspielraum belässt.

Die Baurekurskommission stellte in ihrem Entscheid vorab fest, dass der kommuna­le Siedlungsplan vom 25. Mai bzw. 9. Juni 1982, welcher im fraglichen Gebiet ein Bauent­wick­lungsgebiet festgelegt habe, (noch) nicht dem revidierten kantonalen Richtplan vom 31. Ja­nuar 1995 angepasst worden sei und für die anstehende Beurteilung daher nicht mass­gebend sei. Weiter erwog die Rekursinstanz, das am Rande des kantonalen Siedlungsgebietes liegende Areal könne rein umfangmässig noch als im Anordnungsspielraum zwischen Bau- und Nichtbaugebiet liegend betrachtet werden. Jedoch bestehe weder aus Erschliessungsgründen noch im Hinblick auf den Geländeverlauf ein Bedarf nach Arrondierung der bisher sinnvoll abgegrenzten Bauzone. Zudem benötige die Gemeinde kein zusätzliches Bauland, da die bestehenden Bauzonen über eine mehr als ausreichende Kapazität verfügen würden. Die strittige Festlegung sei demnach vom Zweck des Anordnungsspielraumes nicht gedeckt und widerspreche damit der übergeordneten Planung. Dieser Argumentation schloss sich der Regierungsrat bei der Nichtgenehmigung an.

c) Der sich aus dem kantonalen Richtplan ergebende Anordnungsspielraum zwischen verschiedenartigen Festlegungen entspricht dessen generalisierter, nicht parzellenschar­fer Darstellungsweise. Er soll unter anderem den Gemeinden als Träger der Nutzungs­planung denjenigen Ermessensspielraum gewähren, den es für eine parzellenscharfe, die ört­lichen Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung braucht. Das Ver­waltungsgericht hat bereits in früheren Entscheiden unter Hinweis auf den Bericht des Kantonsrats zum kantonalen Richtplan 1995 festgehalten, dass trotz der mit der Richtplanrevision aufgegebenen kartographischen Darstellung des Anordnungsspielraumes ein solcher nach wie vor bestehe und sich aus den Karteneinträgen sowie den im Text beschriebenen Zielsetzungen und konkret formulierten Aufträgen an die einzelnen Planungsträger er­gebe. Dabei wurde jedoch ausdrücklich abgelehnt, den Anordnungsspielraum erst aufgrund einer Würdigung aller für die Nut­zungs­planung massgebenden Gesichtspunkte zu definieren, da damit das Resultat der für die Nutzungsplanung massgeben­den Interessenabwägung bereits vorweggenommen würde (BEZ 1998 Nr. 1 = RB 1997 Nr. 67; VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997, S. 473 E. 3a).

Demgemäss wohnt dem Anordnungsspielraum sowohl eine quantitativ-räumliche als auch eine qualitativ-raumplanerische Komponente inne. Da nur die erstere einer kartographischen Darstellung überhaupt zugänglich ist, hat der Kantonsrat folgerichtig bei der Revision der Richtplanung im Jahr 1995 auf diese Darstellungsweise ganz verzichtet. Für die Ermittlung des Umfangs des Anordnungsspielraums sind jedoch beide Komponenten in einem sinnvollen Zusammenspiel zu berücksichtigen.

d) Mit Bezug auf die räumliche Komponente des Anordnungsspielraums hat die Bau­­rekurskommission erwogen, dass die vorliegend strittige Erweiterung der Bauzone um zwei Bautiefen umfangmässig gerade noch innerhalb des zulässigen Rahmens liege. Dieser Beurteilung kann nicht gefolgt werden. Zwar erstreckt sich der Anordnungsspielraum in räum­­licher Hinsicht nach der Praxis jeweils tatsächlich auf ein bis zwei Bautiefen (vgl. BEZ 1998 Nr. 1 E. 7 = RB 1997 Nr. 67 E. 3). Diese Dimension ergab sich im Kanton Zürich jedoch aus der Breite des ursprünglich kartographisch dargestellten weissen Bandes zwi­schen den verschiedenen Gebieten des Gesamtplanes 1978, welche üblicherweise rund 40 m mass und daher je nach massgebender Zone einer bis zwei Bautiefen entsprach. Es sind daher in räumlicher Hinsicht keineswegs die Anzahl der Bautiefen massgebend, sondern die konkrete Tiefe der beanspruchten Bauzonenfläche. Sollen wie hier zwei Bautiefen mit einer dazwischen liegenden neuen Strasse und damit eine Tiefe von bis zu 70 m eingezont werden, so überschreitet dies den üblichen Rahmen beträchtlich. Es fragt sich daher, ob raumplanerische Aspekte der kantonalen Richtplanung eine solche Erweiterung des An­ordnungsspielraums im konkreten Fall rechtfertigen können.

Der kantonale Siedlungs- und Landschaftsplan 1978 hatte die Baugebietsgrenze im fraglichen Bereich noch nördlich der Kreuzung Chrummbächliweg/Bachtelstrasse mehr oder weniger in Ost-West-Richtung gezogen, südlich davon den Anordnungsspielraum in Form eines weniger als 30 m breiten weissen Bandes dargestellt und anschliessend parallel dazu südlich der Kreuzung Chrummbächliweg/Bachtelstrasse Bauentwicklungsgebiet ausgeschieden. Diesen damaligen Anordnungsspielraum zwischen Bau- und Bauentwicklungs­­gebiet nutzte der Zonenplan 1984 dahingehend aus, dass er eine Bautiefe südwestlich der Bachtelstrasse der Einfamilienhauszone zuwies und erst anschliessend im Südwesten eine Reservezone ausschied. Gemessen an diesem ursprünglichen Siedlungsplan liegt die heute strittige nutzungsplanerische Festsetzung, welche zwei weitere Bautiefen in südwestlicher Richtung einzont, nicht mehr im kartographisch dargestellten Anordnungsspielraum zwischen Bau- und Nichtbaugebiet. Nur gerade das nordwestliche Ende des strittigen Areals kommt in die­sen Bereich zu liegen, während der grössere Teil davon bereits das seinerzeitige Bauentwick­lungsgebiet überlagert.

Bei der Richtplanrevision im Jahr 1995 wurden als Siedlungsgebiet im Wesentlichen jene Gebiete ausgeschieden, die bereits bis dahin rechtskräftig als Bau- oder Reservezonen innerhalb des Baugebietes gemäss Gesamtplan 1978 festgesetzt waren (Kantonaler Richtplan 1995, Ziff. 2.2.2 a). Auf die Ausscheidung von Bauentwicklungsgebiet wurde in Anbetracht der ausgewiesenen Kapazitäten weitgehend verzichtet. Die früheren Bauentwick­lungsgebiete gemäss Gesamtplan 1978 wurden daher zum grössten Teil dem Landwirt­schaftsgebiet zugewiesen, in begründeten Fällen dem Siedlungsgebiet, und nur ausnahmsweise wurden Bauentwicklungsgebiete beibehalten (Ziff. 2.2.2 b). Verschiedene Ein­­wendungen bezweckten, Flächen des bisherigen Bauentwicklungsgebiets zum Siedlungsgebiet zu schlagen, darunter auch eine ein Grundstück im Chrummbächli in Richters­wil betreffende Einwendung. Der Kantonsrat folgte diesen Anträgen unter Hinweis auf die vorhandenen Kapazitäten nicht und wies darauf hin, dass die betreffenden Flächen von der Reservezone in die Landwirtschaftszone zu verlegen seien (Bericht zu den nicht berücksich­tigten Einwendungen, S. 35 f.). Dementsprechend ersetzte der neue Richtplan das im frag­lichen Bereich ausgeschiedene Bauentwicklungsgebiet gemäss Gesamtplan 1978 durch Landwirtschaftsgebiet.

Vor diesem Hintergrund bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Richtplan 1995 das Siedlungsgebiet im fraglichen Bereich tatsächlich erweitern wollte. Vielmehr pass­te der Plan den Grenzverlauf zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet hier ledig­lich an die neue Überbauungssituation an, welche nunmehr aufgrund des Zonenplanes 1984 unter Beanspruchung des ursprünglichen Anordnungsspielraums bereits eine Bautiefe südwestlich der Bachtelstrasse miteinschloss. Würde dem Siedlungsplan 1995 in diesem Punkt eine andere Bedeutung zugemessen, so hiesse dies nichts anderes, als dass eine Gemeinde bei jeder kantonalen Anpassung der Baugebietsgrenze an die bestehende Überbauung neu ein bis zwei Bautiefen an Anordnungsspielraum hinzu gewinnen würde, den sie als­dann erneut für eine Zonenerweiterung nutzen könnte. Dies widerspricht klar dem Grund­satz der haushälterischen Bodennutzung (Art. 1 Abs. 1 RPG). Zwar legt sich eine Ge­meinde mit einer einmal erfolgten Zonengrenzziehung innerhalb eines gegebenen Anord­nungsspielraums tatsächlich nicht für alle Zeiten fest, und es steht ihr daher in einem spä­teren Zeitpunkt auch frei, ihr Planungsermessen – vorbehältlich des Grundsatzes der Plan­beständigkeit – anders als bisher auszuüben. Jedoch liegt hier der Fall wesentlich anders, wenn die Gemeinde Richterswil den ihr vom kantonalen Gesamtplan 1978 gewährten Anordnungsspielraum mit dem Zonenplan 1984 bereits ausgeschöpft hat und der Kanton ihr keinen neuen diesbezüglichen Spielraum eröffnen wollte.

In Würdigung der massgebenden Aspekte ist daher festzustellen, dass die übliche räumliche Tiefe des Anordnungsspielraumes von rund 40 m aus raumplanerischen Gründen hier in wesentlich geringerem Umfang besteht, wenn nicht sogar ganz aufgehoben ist. Um so mehr muss mit den beiden Vorinstanzen ein Anordnungsspielraum über die beanspruchte Tiefe von 60 bis 70 m verneint werden.

e) Liegt die fragliche Umzonung daher ausserhalb des Anordnungsspielraums des kantonalen Gesamtplans, so ist weiter zu fragen, ob eine zulässige Durchstossung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG vorliege. Die Baurekurskommission hat diese Frage verneint, da die Neueinzonung weder sachlich gerechtfertigt noch untergeordneter Natur sei. Der Regierungs­rat kam zum gleichen Schluss. Die Beschwerdeführenden, welche vom Bestehen eines Anordnungsspielraums ausgehen, setzen sich mit diesem Teil der Begründung kaum aus­einander. Sie scheinen jedoch diejenigen Argumente, welche ihrer Ansicht nach für eine Einzonung innerhalb des Anordnungsspielraums sprechen, auch als Argumente für eine zu­lässige Durchstossung des Richtplanes zu erachten. Insbesondere weisen sie darauf hin, dass bereits der Quartierplan Grüt die Erschliessung des strittigen Areals in zweiter Etappe vorsah, hierfür auch wesentliche Vorinvestitionen geleistet wurden und der Grundeigentümer bei der Nutzungsplanung 1984 entgegen einer Vorlage auf Einzonung des Areals selber um eine Zuweisung zur Reservezone ersucht hatte.

Diese Argumente überzeugen nicht. Der Quartierplan Grüt stammt aus dem Jahre 1970 und entstand damit Jahre vor Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes und des Raumplanungsgesetzes. Er ist daher nicht geeignet, den Widerspruch zwischen der später entstandenen kantonalen Gesamtplanung und der kommunalen Nutzungsplanung zu legitimieren. Die Gemeinde Richterswil teilte das Gemeindegebiet erstmals mit dem Zonenplan 1984 den bundesrechtlich gebotenen Nutzungszonen zu und traf damit die erforderliche Unterscheidung zwischen Bau- und Nichtbauzonen. Wenn der private Beschwerdeführer sich damals, aus welchen Gründen auch immer, dafür einsetzte, dass sein Land einer Re­­serve- anstatt einer Bauzone zugewiesen werde, so kann dies heute bei der Revision die­ser Nutzungsplanung keine Rolle mehr spielen. Da das Gebiet weitgehend ausserhalb des Anordnungsspielraumes des Gesamtplanes 1978 lag, wäre eine Einzonung auch im Jahr 1984 richtplanwidrig gewesen. Allfällige Investitionen des Grundeigentümers im Hinblick auf eine spätere Erschliessung hätten daher schon damals keine Einzonung gerechtfertigt, sondern im besten Fall dazu dienen können, aus der Zuweisung des Areals zur Reservezone einen Anspruch auf eine Entschädigung aus materieller Enteignung abzuleiten. Selbst ein allfälliger Bedarf nach zusätzlichen Bauzonen in der Gemeinde könnte nicht rechtfertigen, dass dieser Bedarf ausserhalb des kantonalen Siedlungsgebietes und des dazugehörenden Anordnungsspielraums gedeckt würde. Ausserdem rechtfertigen weder die konkrete to­pographische Lage noch die tatsächlichen Erschliessungsverhältnisse im Gebiet Gumerrain eine Durchstossung.

Schliesslich bleibt ohnehin fraglich, ob die Abweichung von der Richtplanung ange­sichts der strittigen Arealfläche von rund 13‘400 m2 überhaupt noch als untergeordnet bezeichnet werden kann (vgl. etwa VGr, 20. September 2001, VB.2001.00048, BEZ 2001 Nr. 44, wo die Durchstossung bezüglich 7'000 m2 zugelassen wurde, im Gegensatz zu VGr, 29. August 2000, VB.2000.00199, RB 2000 Nr. 86 = BEZ 2000 Nr. 49, wo bei einer Fläche von 20'000 m2 eine untergeordnete Abweichung verneint wurde; beide Entscheide vollständig veröffentlicht unter http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung).

Die Beschwerden gegen den Rekursentscheid sind daher in der Hauptsache abzuweisen.

8. Ist demnach die Aufhebung der kommunalen Festlegung zu Recht erfolgt, so entfällt damit das Objekt der kantonalen Genehmigung. Die Beschwerden gegen den Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrat (VB.2002.00192 und VB.2002.00194) sind daher als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Damit kann offen bleiben, ob die Beschwerde­­führenden gestützt auf das Schreiben der Baudirektion vom 4. November 1998 auf einen positiven Genehmigungsentscheid vertrauen durften.

9. Damit obsiegen die Beschwerdeführenden in einem geringfügigen Punkt, unterliegen jedoch in der Hauptsache. ...

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Die Beschwerdeverfahren VB.2002.00192 und VB.2002.00194 werden als gegenstands­los geworden abgeschrieben.

und entscheidet:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerden VB.2001.00313 und VB.2001.00315 wird der Entscheid der Baurekurskommission II vom 21. August 2001 insoweit aufgehoben, als damit auf den Rekurs der Beschwerdegegnerin 1 eingetreten und dieser eine Prozess­­entschädigung zugesprochen worden ist. Im übrigen Umfang werden die beiden Be­schwerden abgewiesen.

...