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Geschäftsnummer: VB.2001.00142 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 12.09.2001 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung
Für die Frage, ob durch Rücksprünge bewirkte Mehrhöhen der Gebäudehöhe unbeachtlich sind, ist die Tiefe des Rücksprunges gegenüber der für die Gebäudehöhe massgeblichen Traufseite entscheidend. Beschwerdegegenstand (E. 2). Massgebliche Gebäudehöhe (E. 3). Einordnung (E. 4). Bewerbung der angrenzenden Freihaltezone durch Sitz- und Kinderspielplätze (E. 5). Teilweise Gutheissung.
Stichworte: AUSSTATTUNG EINORDNUNG FREIHALTEZONE GEBÄUDEHÖHE GESTALTUNG GESTALTUNG UND EINORDNUNG KINDERSPIELPLATZ RÜCKSPRUNG SITZPLATZ TRAUFFASSADE WALDABSTAND WEITERE BAUVORSCHRIFTEN (NUTZUNGSDICHTE, ABSTÄNDE ETC.) ZONENZWECK
Rechtsnormen: § 61 Abs. I PBG § 66 Abs. I PBG § 238 PBG § 280 Abs. I PBG § 292 PBG Art. 24 lit. I RPG Art. 13 BZO99 Zürich
Publikationen: BEZ 2001 Nr. 50 RB 2001 Nr. 74
Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. A. Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte am 26. Oktober 1999 der H AG die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit 12 Wohnungen und einer Unterniveaugarage auf dem Grundstück Kat.Nr. 1 in X.
Bereits mit Verfügung vom 20. September 1999 hatte die Baudirektion des Kantons Zürich der H AG die Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) für die im Zusammenhang mit diesem Bauprojekt geplante Erstellung eines Spielplatzes sowie von befestigten Sitzplätzen und Liftschächten in der Freihaltezone verweigert. Diese Verfügung wurde von der Bausektion der Stadt Zürich zusammen mit dem eigenen Beschluss vom 26. Oktober 1999 eröffnet.
B. Gegen den Beschluss der Bausektion vom 26. Oktober 1999 erhoben u.a. C 1 und C 2 am 2. Dezember 1999 Rekurs an den Regierungsrat und beantragten die Aufhebung der Baubewilligung. Zur Begründung machten sie zur Hauptsache geltend, das Bauprojekt überschreite die Gebäudehöhe und ordne sich nicht befriedigend ein.
Gegen die Verfügung der Baudirektion vom 20. September 1999 wandte sich die H AG mit Rekurseingabe vom 2. Dezember 1999 an den Regierungsrat und beantragte, die geplanten Sitzplätze sowie den Kinderspielplatz in der Freihaltezone zu bewilligen.
Der Regierungsrat überwies die Rekurse am 7. Juni 2000 zur Behandlung an die Baurekurskommission I.
C. Am 19. September 2000 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der H AG die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines Kinderspielplatzes als Alternativprojekt in der Bauzone auf dem Bauareal Kat.Nr. 1. Hiergegen erhoben C 1 und C 2 am 25. Oktober 2000 Rekurs an die Baurekurskommission I und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses.
II. Die Baurekurskommission I vereinigte am 23. März 2001 die verschiedenen Rekursverfahren. Die gegen den Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 26. Oktober 1999 gerichteten Rekurse von C 1 und C 2 sowie weiterer Nachbarn hiess die Rekurskommission teilweise gut und lud die Bausektion ein, die Baubewilligung mit im vorliegenden Verfahren nicht mehr streitigen Nebenbestimmungen zu ergänzen, so dass damit die Dachaufbauten zusammen nicht breiter als ein Drittel der betreffenden Fassadenlänge vom 38,04 m, also nicht mehr als 12,68 m seien. Im Übrigen bestätigte die Rekurskommission den angefochtenen Beschluss im überprüften Umfang (Disp. Ziff. II a).
Im Weiteren wies die Baurekurskommission I den Rekurs der H AG gegen die Verfügung der Baudirektion vom 20. September 1999 ab (Disp. Ziff. II b). Ebenso wies sie die u.a. von C 1 und C 2 gegen die Baubewilligung der Bausektion vom 19. September 2000 erhobenen Rekurse betreffend Alternativprojekt für einen Kinderspielplatz ab.
III. A. Gegen den Rekursentscheid der Baurekurskommission I vom 23. März 2001 erhoben C 1 und C 2 am 27. April 2001 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung der angefochtenen Baubewilligung vom 26. Oktober 1999, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (VB.2001.00143). Gegen den nämlichen Rekursentscheid liess auch die H AG am 30. April 2001 Beschwerde erheben und dem Verwaltungsgericht beantragen, Disp. Ziff. II b des Rekursentscheids aufzuheben und die Bewilligung für die Sitzplätze sowie den Kinderspielplatz zu erteilen, unter Zusprechen einer Parteientschädigung (VB.2001.00142).
B. Die Baurekurskommission beantragte Abweisung der beiden Beschwerden.
Im Verfahren VB.2001.00143 stellte die H AG den Antrag, die Beschwerde von C 1 und C 2 abzuweisen, unter Zusprechen einer Parteientschädigung. Die Bausektion der Stadt Zürich verzichtete auf eine Beschwerdeantwort.
Im Beschwerdeverfahren VB.2001.00142 verzichteten C 1 und C 2 auf eine Beschwerdeantwort. Die Baudirektion beantragte am 1. Juni 2001 Abweisung und verwies zur Begründung auf den Mitbericht des Amtes für Raumordnung und Vermessung (ARV) vom 29. Juli 1999. Die Bausektion der Stadt Zürich verzichtete auf eine Stellungnahme.
C. Die Ausführungen der Parteien werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeverfahren VB.2001.00142 und VB.2001.00143 wenden sich gegen den nämlichen Rekursentscheid der Baurekurskommission I vom 23. März 2001 und betreffen das gleiche Bauvorhaben der H AG. Aus prozessökonomischen Gründen sind die Beschwerdeverfahren zu vereinigen.
2. Mit dem Entscheid vom 23. März 2001 hat die Baurekurskommission I über die beiden Rekurse von C 1 und C 2 gegen die Baubewilligungen der Bausektion vom 26. Oktober 1999 und vom 19. September 2000 (Kinderspielplatz als Alternativprojekt) entschieden. Gemäss Beschwerdeantrag von C 1 und C 2 ist im vorliegenden Verfahren allein noch die Baubewilligung vom 26. Oktober 1999 streitig. Materiell machen die Beschwerdeführer eine Überschreitung der Gebäudehöhe im Bereich der Südwest- und der Südostecke sowie eine ungenügende Einordnung und Gestaltung des Bauprojektes geltend.
3. a) Zur Frage der Gebäudehöhe führte die Rekurskommission in ihrem Entscheid vom 23. März 2001 aus, nach der Bewilligungserteilung seien am 2. September 2000 Teil I und II der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich 1999 (BZO 1999) in Kraft getreten, welche u.a. Vorschriften über das Bauen in Wohnzonen enthielten. Nach der neuen Rechtsordnung sei eine maximale Gebäudehöhe von 8,5 m zulässig (Art. 13 BZO 1999). Die südöstlichen und südwestlichen Gebäudeecken würden unter dem für Flachdachbauten anzulegenden hypothetischen Giebeldach liegen und durch einen 1,5 m tiefen Rücksprung der "Giebelfassaden" gebildet. Entsprechend § 280 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) seien diese durch die Fassadenrücksprünge entstehenden Mehrhöhen unbeachtlich. Damit erweise sich die Gebäudehöhe als eingehalten.
Diesen Ausführungen der Vorinstanz halten die Beschwerdeführer C 1 und C 2 in ihrer Beschwerdeschrift vom 27. April 2001 entgegen, das projektierte Gebäude weise im westlichen und östlichen Teil der Südfassade zwei Fassadenbänder auf, welche in senkrechtem Verlauf über dem gewachsenen Boden rund 11,5 bis 12 m hoch in Erscheinung treten würden. Die Südfassade (Trauffassade) des projektierten Gebäudes sei mehrfach gestaffelt, wobei die Rücksprünge ausnahmslos mehr als 1,5 m betragen würden. Den Giebelfassaden seien beidseitig ca. 1,5 m tiefe Erker vorgelagert. Deswegen dürften aber die Giebelfassaden nicht als rückspringende Gebäudeteile qualifiziert werden und die seitliche Staffelung im Bereich der Studios im Obergeschoss bzw. der Wohnräume im Dachgeschoss bleibe ohne Einfluss auf die Gebäudehöhe. Diese betrage im südwestlichen Bereich des Wohnund Essraumes im Dachgeschoss bzw. des Studios im Obergeschoss und spiegelverkehrt auf der Südostseite der entsprechende Räume zwischen 11,5 und 12 m und sei damit überschritten. Diese Überschreitung erstrecke sich auf die beiden gesamten, in den Plänen mit einer Breite von 1,08 m vermassten Fassadenteile.
b) Gemäss § 280 Abs. 1 erster Halbsatz PBG wird die zulässige Gebäudehöhe von der jeweiligen Schnittlinie zwischen Fassade und Dachfläche auf den darunter liegenden gewachsenen Boden gemessen. Mit Gesetzesänderung vom 1. September 1991 wurde diese Bestimmung dahingehend ergänzt (zweiter Halbsatz), dass durch einzelne, bis 1,5 m tiefe Rücksprünge bewirkte Mehrhöhen nicht beachtet werden. Im Antrag des Regierungsrates vom 11. Oktober 1989 zu dieser Änderung des Planungs- und Baugesetzes wird hierzu ausgeführt, dass Fassadenrücksprünge zu einer höheren Lage der Schnittlinie Dachoberfläche/ Fassadenflucht führen könnten; die vorgeschlagene Neufassung von § 280 sorge dafür, dass dies in angemessenen Grenzen nicht als Verletzung der Gebäudehöhe gelte (ABl 1989 S. 1761).
aa) Massgebend für die Berechnung der Gebäudehöhe ist die Schnittlinie der traufseitigen Fassade/Dachfläche. Giebelseitig wird nur bei den Gebäudeecken eine Gebäudehöhe im Sinn der Definition von § 280 Abs. 1 PBG gemessen. Folgerichtig sind "Rücksprünge" im Sinne von § 280 Abs. 1 PBG solche der traufseitigen Fassade. Für die Frage, ob Rücksprünge bezüglich der zulässigen Gebäudehöhe unbeachtlich sind, ist daher deren Mass (Tiefe) gegenüber der für die Gebäudehöhe massgeblichen Traufseite entscheidend.
Das streitige Mehrfamilienhaus ist südseits als Flachdachbaute mit Attikageschoss ausgebildet. An der Südfassade (Traufseite) liegt die für die Gebäudehöhe massgebliche Schnittlinie Fassade/Dachfläche grundsätzliche auf Kote 627,10 und hält damit gegenüber dem gewachsenen Terrain die zulässige Gebäudehöhe von 8,40 m ein. Im Bereich der südwestlichen und südöstlichen Gebäudeecken ist das projektierte Gebäude sowohl gegenüber der Südfassade als auch gegenüber der Ost- bzw. Westfassade mehrfach gestaffelt. Der Rücksprung gegenüber der Südfassade beträgt 2,64 m bzw. 2,88 m, jener gegenüber der West- und Ostfassade (Giebelfassaden) 1,08 m bzw. 1,92 m. Entscheidend ist nach dem Gesagten allein der Rücksprung gegenüber der für die Gebäudehöhe massgeblichen Südfassade. Da die Tiefe dieser beiden Rücksprünge je mehr als 1,5 m beträgt, ist die dadurch bewirkte Mehrhöhe entsprechend § 280 Abs. 1 PBG zu beachten. Die Schnittlinie Fassade/ Dachfläche liegt an der Südwestecke auf Kote 629,87, an der Südostecke des zweiten Rücksprunges auf Kote 628,87. Die Gebäudehöhe beträgt im Bereich dieser beiden Gebäudeecken mehr als 10 m und überschreitet damit die zulässige Gebäudehöhe von 8,4 m deutlich. Dabei ist nach dem Gesagten unmassgeblich, dass diese Gebäudeteile auch seitlich, d.h. gegenüber den Giebelseiten (West- und Ostfassaden) ebenfalls gestaffelt sind und zwar mit 1,08 m um weniger als 1,5 m.
bb) Die Überschreitung der Gebäudehöhe im südwestlichen und südöstlichen Eckbereich des streitigen Mehrfamilienhauses führt indessen nicht zur beantragten Aufhebung der Baubewilligung. In Disp. II a Abs. 2 des angefochtenen Rekursentscheides vom 23. März 2001 hat die Baurekurskommission die Bausektion eingeladen, den Beschluss mit geeigneten Nebenbestimmungen zu versehen, die u.a. sicherstellen, dass die Dachaufbauten zusammen nicht breiter als 1/3 der betreffenden Fassade sind, bei einer Fassadenlänge von 38,04 m also nicht mehr als 12,68 m ausmachen (§ 292 PBG). Die H AG weist zu Recht darauf hin, dass es allenfalls möglich wäre, jene Fassadenbereiche als zulässige, die Profillinie durchstossende Dachaufbaute im Sinn von § 292 PBG anrechnen zu lassen oder das Dachgeschoss zu verkürzen. Es rechtfertigt sich daher, die Bausektion der Stadt Zürich einzuladen, ihren Beschluss vom 26. Oktober 1999 mit einer geeigneten Nebenbestimmung zu versehen, welche sicherstellt, dass die Gebäudehöhe von 8,5 m eingehalten wird.
4. a) Die Baurekurskommission hat in ihrem Rekursentscheid den Einwand, das Bauvorhaben passe sich nicht ausreichend in die Umgebung ein, verworfen. Sie hat hierzu ausgeführt, das Baugrundstücke liege am Rand des Baugebietes zwischen der Wohnsiedlung "P" und dem Waldrand am Fusse des Y. Die Wohnsiedlung, bestehend aus Ein- und Mehrfamilienhäusern, sei Ende der 60er Jahre erstellt worden. Sowohl die Siedlung als Ganzes als auch die einzelnen Gebäude wiesen einen hohen architektonischen Wert auf, ohne jedoch denkmalpflegerisch geschützt zu sein. Die Freihaltezone zwischen Bauprojekt und Waldrand diene – anstelle von Waldabstandslinien – der Freihaltung des Waldrandes und nicht der Sicherung eines Naturschutzobjektes. Demzufolge komme vorliegend § 238 Abs. 1 PBG zur Anwendung. Wie sich am Augenschein gezeigt habe, seien in der benachbarten Siedlung mehrere Gebäude vorhanden, die sich volumenmässig mit dem geplanten Baukörper vergleichen liessen. Die beiden grössten und höchsten Bauten der Überbauung "P" bildeten quasi einen seitlichen und hinteren Rahmen für den Rest der Überbauung; dieser Rahmen werde durch das Neubauvorhaben fortgesetzt. Wegen dieser Stellung innerhalb der baulichen Umgebung, aber auch wegen des gegen den Wald ansteigenden Geländes füge sich das Gebäude trotz seines grösseren Volumens ausreichend in die Umgebung ein. Jedenfalls liege der vorinstanzliche Entscheid, das Bauvorhaben erreiche sowohl für sich als auch im Zusammenhang mit seiner baulichen und landschaftlichen Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung, im Rahmen des ortsbehördlichen Ermessensspielraumes und sei nicht zu beanstanden.
b) Die Beschwerdeführer C 1 und C 2 verweisen im Zusammenhang mit der Einordnung des streitigen Neubauprojektes auf die öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, welche zulasten ihrer Grundstücke angemerkt seien und welche sie verpflichte, das betreffende Areal nicht weiter als mit den 1967 bewilligten Bauten (22 Einfamilienhäuser, 7 Mehrfamilienhäuser und eine Sammelgarage) zu bebauen und die Dächer nicht zu erhöhen. Das Baugrundstück Kat.Nr. 1 sei mit dieser Eigentumsbeschränkung nicht belastet, doch verstehe es sich von selbst, dass eine von ihrer Grösse relevant in Erscheinung tretende Neubaute auf dem letzten, unbebauten Grundstück im Quartier bezüglich Einordnung und Gestaltung an diesem Massstab der heutigen Überbauung zu messen sei. Die Betrachtungsweise der Baurekurskommission vernachlässige die vorhandene überdurchschnittliche architektonische und gestalterische Qualität der bestehenden Überbauung, welche sich durch einfache und sorgfältig gegliederte Kuben kennzeichnete. Demgegenüber sei das Projekt der H AG bezüglich Dachform, Gliederung der Gebäudekörper und -teile, Fenster, Balkon und Terrassenanordnung geradezu chaotisch. Durch die Ausnützungsübertragung vom Nachbargrundstück Kat.Nr. 2 sei die massgebliche Grundfläche des Baugrundstückes von ca. 1373 m2 auf 2048 m2 erhöht worden. Die beiden östlich des Baugrundstückes stehenden Mehrfamilienhäuser entsprächen volumenmässig ungefähr dem projektierten Neubau. Sie bildeten, wie die Vorinstanz ausführe, zusammen mit den langgestreckten, jedoch sehr niedrigen Einfamilienhäusern auf der Westseite des Baugrundstückes einen Abschluss bzw. Rahmen der Überbauung "in der Looren". Dieser Rahmen sei aber bezüglich architektonischer Gestaltung Bestandteil der sehr aufgelockerten, mit viel Grünflächen durchzogenen Überbauung. Der Neubau fülle keineswegs eine Lücke in diesem Rahmen, werde er doch an die davor liegenden Einfamilienhäuser praktisch ohne Grünfläche gepresst, wobei er diese Häuser um 3 Geschosse und die Dachkanten der westlich und östlich davon stehenden Gebäude um 2 Geschosse überrage und damit einen störenden dominanten Fremdkörper in dieser Randzone bilde. Schliesslich sei zu beachten, dass die damalige Überbauung in der Looren auch im Interesse einer Ansiedlungsmöglichkeit von Bewohnern aus verschiedenen sozialen Schichten entstanden sei. Auf der letzten unbebauten Parzelle soll nun an privilegiertester Lage und in einer einmaligen Ausnützungskonzentration eine überdimensionierte Überbauung realisiert werden, welche mit künstlich beleuchteten Treppenhäusern und ebensolchen Treppenzugängen erschlossen werden soll und welche grösstenteils innenliegende Küchen aufweise, wie sie heute nicht einmal mehr im sozialen Wohnungsbau erstellt würden. Diese Mängel seien die Folge des allein ausnützungsorientierten Projektes.
c) aa) Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Die Baurekurskommission I hat die zu dieser Bestimmung entwickelten und hier massgebenden Grundsätze zutreffend dargelegt. Auf die entsprechenden Erwägungen kann daher verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Präzisierend ist anzufügen, dass zwar allein gestützt auf § 238 PBG nicht generell der Verzicht auf ein nach der Bau- und Zonenordnung zulässiges Geschoss oder die zonengemässe Ausnützung verlangt oder bestimmte Dachformen oder eine einheitliche Ausrichtung der Bauten durchgesetzt werden können; nur in Ausnahmefällen, nämlich wenn der Widerspruch zur baulichen Umgebung klar und krass ist, kann ein Verzicht auf die Realisierung des auf dem betreffenden Grundstück zulässigen Volumens verlangt werden (RB 1990 Nr. 78; VGr, 6. Februar 1992, VB 91/0115; vgl. auch BGE 114 Ia 345 E. 4b S. 346). Hierfür sind besonders triftige Gründe erforderlich, wie eine besondere Qualität der bestehenden Überbauung, eine weitum zurückhaltend ausgeschöpfte Ausnützung oder eine qualifizierte landschaftliche Empfindlichkeit. Auch wenn keine solchen Gründe gegeben sind, kann aber die durch § 238 Abs. 1 PBG geforderte Rücksichtnahme eine auf die bauliche Umgebung abgestimmte Gliederung des zulässigen Bauvolumens verlangen oder ist ein Gebäude, das aufgrund seines Volumens sich aus dieser Umgebung heraushebt, besonders sorgfältig zu gestalten.
Der Baurekurskommission I ist auch darin beizupflichten, dass der örtlichen Baubewilligungsbehörde bezüglich Einordnungsfragen eine besondere Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zusteht und sich die Rekursbehörde bei der Überprüfung solcher Entscheide Zurückhaltung auferlegt (RB 1981 Nr. 20; 1984 Nr. 106; vgl. auch BGE 115 Ia 363 E. 3b). Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts ist gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 50 Abs. 2 lit. c VRG – abgesehen vom hier nicht eingreifenden § 50 Abs. 3 VRG – auf blosse Rechtskontrolle beschränkt.
bb) Die Parteien sind sich darin einig, dass die bauliche Umgebung massgeblich geprägt wird durch die einheitliche, das Bauareal praktisch auf drei Seiten umschliessende Überbauung "P". Diese Wohnsiedlung entstand Ende der 60er Jahre und besteht aus Ein- und Mehrfamilienhäusern. Die Siedlung wird im Osten durch ein quer zum Hang stehendes Mehrfamilienhaus (Terrasseneigentumswohnungen) (A) und gegen den Wald hin durch ein längs zum Hang stehendes Mehrfamilienhaus quasi "eingefasst". Diese beiden Gebäude sind volumenmässig – wie die Beschwerdeführer selber eingestehen – durchaus mit dem Bauprojekt vergleichbar. Der Neubau übernimmt die prägende horizontale Gliederung der bestehenden Überbauung und verlängert so den erwähnten hinteren (waldseitigen) Abschluss der Überbauung. Durch die Ausnützungsübertragung der östlich an das Baugrundstück angrenzenden Parzelle Kat.Nr. 2 wird zwar die Baumasse im westlichen Teil des Bauareals konzentriert, doch östlich davon die Überbauung entsprechend aufgelockert und so ein Grünraum geschaffen. Auch wenn die Südfassade des Bauprojektes insbesondere mit dem abgesetzten Tonnendach "stark mural" geprägt ist und damit ein gewisser baulicher Gegensatz zur bestehenden Überbauung entsteht, hat – wie die Baurekurskommission zu Recht erkannt hat – die Bausektion der Stadt Zürich das ihr in Fragen der Einordnung zustehende Ermessen nicht rechtsverletzend gehandhabt als sie zum Schluss kam, dass sich das Bauvorhaben trotz grossem Volumen noch befriedigend einzuordnen vermöge. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass die Neubaute nicht die gleiche einfache Formensprache bezüglich Gliederung und Kubatur wie die bestehende offensichtlich höheren architektonisch-ästhetischen Anforderungen genügende Überbauung aufweist. Was schliesslich die Ausführungen der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der sozialen Durchmischung der bestehenden Überbauung gegenüber dem Neubau betrifft, so ist nicht zu erkennen, inwiefern das Bauprojekt diesbezüglich gegen baurechtlich relevante Vorschriften verstossen soll. Der Einwand, das strittige Projekt verstosse gegen die Einordnungsvorschrift von § 238 Abs. 1 PBG, ist abzuweisen.
5. a) Die Baurekurskommission I hat mit ihrem Entscheid vom 23. März 2001 auch den Rekurs der H AG gegen die Verfügung der Baudirektion vom 20. September 1999 betreffend Bauverweigerung für die Erstellung von Lichtschächten, befestigten Sitzplätzen und eines Kinderspielplatzes in der Freihaltezone abgewiesen. Die Kommission hat hierzu ausgeführt, die auf dem nördlichen Bereich des Baugrundstückes festgelegte Freihaltezone diene in erster Linie dem Schutz des Waldrandes und sei bereits im Zonenplan 1963 enthalten gewesen. Seit dem Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes im Jahre 1978 seien die Gemeinden gestützt auf § 66 PBG verpflichtet, im Bauzonengebiet Waldabstandslinien festzusetzen. Allerdings habe die Stadt Zürich hier und an anderen Orten darauf verzichtet, solche altrechtlich festgesetzten, dem Waldschutz dienenden Freihaltezonen durch Waldabstandslinien zu ersetzen, so dass die "Privilegien" der Waldabstandslinien bezüglich unterirdische Bauten und Anlagen (§ 262 PBG) vorliegend nicht zum Tragen kämen. Die Beurteilung der Lichtschächte, Sitzplätze und des Kinderspielplatzes habe nach den geltenden Regeln der Freihaltezonen zu erfolgen. – Die zu beurteilenden Bauteile und Anlagen stünden in einem engen Zusammenhang mit dem geplanten Mehrfamilienhaus. Die Lichtschächte dienten ausschliesslich der Belichtung und Belüftung des Kellergeschosses. Auch die Sitzplätze und der Kinderspielplatz dienten mehr dem Bauvorhaben als der Bewerbung der Freifläche. Die fraglichen Bauteile und Anlagen seien in der Freihaltezone nicht zonenkonform. Da auch eine Standortgebundenheit im Sinn von Art. 24 RPG nicht gegeben sei, habe die Baudirektion die Bauverweigerung zu Recht ausgesprochen.
b) Die H AG beantragte mit ihrer Beschwerde vom 30. April 2001, es seien die nachgesuchten Sitzplätze sowie der Kinderspielplatz zu bewilligen. Sie begründete ihren Antrag zur Hauptsache damit, die Bauordnung 1963 habe das Institut der Freihaltezone deshalb eingesetzt, weil das alte Baugesetz für den Schutz des Waldrandes kein spezielles Planungsinstrument gekannt habe. Die streitbetroffene Freihaltezone sei anlässlich der Revision und Anpassung der Bau- und Zonenordnung an das Planungs- und Baugesetz nicht durch Waldabstandslinien ersetzt worden. Daraus folge aber nicht, dass die besagte Freihaltezone heute andere Zielsetzungen verfolge. Planungsziel sei nach wie vor der Waldrandschutz. Seien oberirdische Bauten und Anlagen mit diesem Zweck vereinbar, so seien sie in der Freihaltezone gestattet. – Freihaltezonen seien keine absoluten Bauverbotszonen. In den Freihaltezonen seien unter Vorbehalt der Beachtung des Zonenzwecks neben landwirtschaftlichen Betriebsbauten generell auch Bauten und Anlagen zulässig, die der sonstigen Bewerbung der Freiflächen dienten. Mit der Revision des Planungs- und Baugesetzes sei die Erholungszone eingeführt worden. Diese Gesetzesänderung habe unbestritten zur Folge, dass Anlagen für die Intensiverholung, die in der Richtplanung besonders bezeichnet werden, den Erholungszonen zugeordnet werden müssten, dies jedenfalls dann, wenn die Erholung erhebliche bauliche Eingriffe nach sich ziehe, wie das bei Freibadanlagen, Tennisplätzen, Golfplätzen usw. erforderlich sei. Auch heute noch seien in Freihaltezonen Bauten gestattet, die der Bewerbung der Freifläche dienten. Es gebe keinen vernünftigen Grund für die Annahme, dass Anlagen wie Feuerstellen, Ruhebänke, Sitzplätze, Kinderrutschen usw. neu von vornherein dem Zonenzweck widersprechen würden. Mit der Auslegung der Vorinstanz gehe dem Begriff "unmittelbare Bewerbung der Freifläche" jeder Sinn ab. "Unmittelbar" bedeute nicht ein Verbot von jeglichen baulichen Massnahmen, sondern wolle in Freihaltezonen Kombinationen von Indooranlagen mit offenen Anlagen (z.B. Kleinhallenbad mit Freibad) verhindern. Die streitigen Sitzplätze und der Kinderspielplatz dienten einer Freiflächennutzung; auch ohne Baubewilligung würden die Wohnungsinhaber sich erlauben, in der angrenzenden Freihaltezone einen Liegestuhl oder einen Grill aufzustellen. Die streitige Freihaltezone sei kein Naturschutzgebiet mit Betretungsverbot. Streitig sei somit letztlich nur, ob diese mit der Freihaltezone offensichtlich vereinbaren Freiflächenbewerbungen durch Bodenverfestigungen oder festem Spielgerät erleichtert werden dürften. Nach Auffassung der Vorinstanz sind die streitigen Anlagen unzulässig, weil sie Bewohnern angrenzender Baute dienten; die nämlichen Vorkehren wären somit bewilligungsfähig, wenn sie für Dritte hergerichtet würden. Für eine derartige Einschränkung der Eigentumsausübung fehle ein hinreichendes öffentliches Interesse. Es sei ein Fehlschuss, unmittelbare Bewerbungen der Freifläche durch Bewohner angrenzender Bauzonen der Baulandnutzung gleichzustellen. Dieser dürfte auf die zutreffende, hier aber nicht anwendbare Praxis zurückzuführen sein, dass mittelbar zulässige Nebenanlagen für die Freiflächenbewerbung nur in deren Dienste erlaubt seien, weshalb es beispielsweise nicht gestattet sei, in der Freihaltezone Autoparkplätze oder Erschliessungsstrassen für Bauzonen zu errichten. Diese Problematik stelle sich vorliegend nicht; Kinderspiel- und Sitzplätze im Freien seien anders als Parkplätze unmittelbare Freiflächenbewerbungen.
c) aa) Das Baugrundstück Kat.Nr. 1 stösst im Norden an Waldgebiet. Der nördliche Teil dieser Parzelle ist der Freihaltezone zugewiesen, wobei das Bauprojekt mit seiner nördlichen Längsfassade auf die Zonengrenze gestellt wird. Die zum Schutz des Waldes ausgeschiedene Freihaltezone war bereits im Zonenplan 1963 enthalten. Seit dem Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes sind die Gemeinden entsprechend § 66 Abs. 1 PBG zwingend verpflichtet, im Bauzonengebiet Waldabstandslinien festzusetzen. Hier und - wie dem Verwaltungsgericht auch aus früheren Verfahren bekannt ist (vgl. z.B. VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00282) - an anderen Orten hat die Stadt Zürich darauf verzichtet, die altrechtlich festgesetzten, dem Waldschutz dienenden Freihaltezonen durch Waldabstandslinien zu ersetzen. Zu Recht ist die Baurekurskommission I davon ausgegangen, dass sich in solchen Fällen bauliche Massnahmen nach den geltenden Regeln der Freihaltezonen beurteilen und Privilegien für Bauten im Bereich der Waldabstandslinien (z.B. für unterirdische Bauten gemäss § 262 PBG) nicht beanspruchen können.
bb) Als – kommunale – Freihaltezonen oder Erholungszonen sind laut § 61 die Flächen auszuscheiden, die für die Erholung der Bevölkerung nötig sind (Abs. 1). Der Freihaltezone können ferner Flächen zugewiesen werden, die ein Natur- und Heimatschutzobjekt bewahren oder der Trennung und Gliederung der Bauzonen dienen (Abs. 2). In der kommunalen Freihaltezone dürfen gemäss § 62 Abs. 2 i.V. mit § 40 Abs. 1 PBG nur solche oberirdische Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Bewirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dienen und die den Zonenzweck nicht schmälern (Satz 1). Für andere Bauten und Anlagen gilt Art. 24 RPG (Satz 2).
Bei den streitigen Sitzplätzen und dem Kinderspielplatz handelt es sich um eine unmittelbare Bewerbung des entsprechenden Landes. Auch die Vorinstanz hat – entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin – nichts anderes festgehalten. Sie hat die Bauverweigerung der Baudirektion vielmehr deshalb bestätigt, weil sie die streitige Nutzung als zonenwidrig qualifiziert hat.
Die Freihaltezone kann verschiedenen Zwecken dienen, so u.a. der Erholung der Bevölkerung (§ 61 Abs. 1 PBG), der Bewahrung eines Natur- und Heimatschutzobjektes oder der Trennung und Gliederung der Bauzonen (§ 61 Abs. 2 PBG). Vorliegend wurde die Freihaltezone im nördlichen Teil des Baugrundstückes unbestrittenermassen mit der Bau- und Zonenordnung 1963 zum Schutz des Waldes ausgeschieden. Auch heute steht der Schutzzweck, d.h. die Wahrung eines genügenden Freiraumes zum Wald sowie die funktionelle Trennung und Gliederung des Siedlungsgebietes, im Vordergrund; eine nähere Umschreibung der Zweckbestimmung in der Richtplanung fehlt indessen.
Die streitigen Sitzplätze sind direkt den Wohnzimmern des Bauprojektes vorgelagert und von diesen aus zugänglich. Der Kinderspielplatz ist eine nach § 248 PBG bei der Erstellung von Mehrfamilienhäusern vorgeschriebene Ausstattung. Sitzplätze und Kinderspielplatz sind hier nicht darauf ausgerichtet, eine Nutzung der der Freihaltezone entsprechenden Zweckbestimmung zu ermöglichen (vgl. RB 1985 Nr. 81), sondern stellen direkt dem bewilligten Mehrfamilienhaus dienende Anlagen/Ausstattungen dar und sind folgerichtig der Wohnnutzung zuzurechnen (vgl. bezüglich Parkplätze: VGr, 11.6.1985, BEZ 1985 Nr. 21; RB 1988 Nr. 53 = BEZ 1988 Nr. 46; RB 1995 Nr. 65; bezüglich Zufahrtsstrasse: VGr, 25. Mai 1993, BEZ 1993 Nr. 21). Als solche sind die streitigen Sitzplätze und der Kinderspielplatz - wie die Baurekurskommission zu Recht festgehalten hat - in der Freihaltezone nicht zonengemäss. Die Beschwerdeführerin behauptet eine Widersprüchlichkeit, weil derartige bauliche Vorkehren bewilligungsfähig wären, wenn sie nicht für Bewohner der angrenzenden Bauzone, sondern für Dritte hergerichtet würden. Ob dies bei der hier anwendbaren Freihaltezone zutrifft, für welche in der Richtplanung keine Widmung für Freizeitaktivitäten ausgewiesen ist, ist äusserst fraglich (vgl. RB 1985 Nr. 81), kann jedoch letztlich offenbleiben. Unbestrittenermassen erfüllen die streitigen baulichen Massnahmen auch nicht die Anforderungen von Art. 24 RPG an eine Ausnahmebewilligung, insbesondere sind sie nicht standortgebunden im Sinn dieser Bestimmung. Wenn die Baudirektion in ständiger Rechtsprechung in der Freihaltezone derartigen, im Zusammenhang mit Wohnbauten vorgesehenen Anlagen/Ausstattungen die Bewilligung verweigert, ist dies auf jeden Fall nicht rechtsverletzend. Die Beschwerde der H AG ist abzuweisen.
6. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerde von C 1 und C 2 teilweise gutzuheissen und die Bausektion einzuladen ist, ihren Beschluss vom 26. Oktober 1999 mit geeigneten Nebenbestimmungen zu versehen, die sicherstellen, dass die Gebäudehöhe von 8,5 m bei den südöstlichen und südwestlichen Gebäudeecken eingehalten wird. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. Die Beschwerde der H AG ist vollumfänglich abzuweisen.
...
Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerdeverfahren VB.2001.00142 und VB.2001.00143 werden vereinigt;
und entscheidet:
1. Die Beschwerde von C 1 und C 2 wird teilweise gutgeheissen. Die Bausektion der Stadt Zürich wird eingeladen, ihren Beschluss vom 26. Oktober 1999 mit einer Nebenbestimmung zu versehen, die sicherstellt, dass die Gebäudehöhe von 8,5 m bei den südöstlichen und südwestlichen Gebäudeecken eingehalten wird. Im übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Die Beschwerde der H AG wird abgewiesen.
3. ...
Abweichende Meinung einer Minderheit des Verwaltungsgerichts:
1. Als kommunale Freihaltezonen (oder Erholungszonen) sind die Flächen auszuscheiden, die für die Erholung der Bevölkerung nötig sind (§ 61 Abs. 1 PBG); zudem können der Freihaltezone Flächen zugewiesen werden, die ein Natur- und Heimatschutzobjekt bewahren oder der Trennung und Gliederung der Bauzonen dienen. In der Freihaltezone dürfen nur solche Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Bewirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dienen und die den Zonenzweck nicht schmälern; für andere Bauten gilt Art. 24 RPG (§ 62 Abs. 1 in Verbindung mit § 40 Abs. 1 PBG).
2. Die streitbetroffene Freihaltezone ist unbestrittenermassen zur Sicherung eines hinreichenden Waldabstandes festgesetzt worden. Zwar ist damit aus heutiger Sicht das falsche planerische Instrument gewählt worden (VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00282), doch ändert dies nichts daran, dass der Zweck der betroffenen Freihaltezone im Licht dieser planerischen Absicht beurteilt werden muss. Die streitbetroffene Freihaltezone dient mit anderen Worten den selben Zwecken, wie sie heute mit den im Baugebiet durch Waldabstandslinien (§ 66 PBG) festgelegten Waldabständen verfolgt werden (§ 262 PBG). Mit solchen Waldabstandsvorschriften werden gesundheits- und forstpolizeiliche, landschaftsschützerische und in einem weiteren Sinn raumplanerische Ziele verfolgt; sie dienen dem Schutz waldnaher Bauten und ihrer Bewohner gegen Schädigung durch Windwurf sowie gegen Schatten und Feuchtigkeit; darüber hinaus schützen sie den Wald vor Brandgefahr, sichern seine Wohlfahrts- und Erholungsfunktion, erhalten ihn als Umweltfaktor und gewähren einen nicht zu schroffen Übergang zwischen Wohngebieten und Waldlandschaft (BGE 119 Ia 113 E. 5; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 2. A., Wädenswil 2000, S. 293). Soweit mit den Waldabständen raumplanerische Zwecke verfolgt werden, überschneidet sich die Zwecksetzung mit der Erholungs-, Trenn- und Schutzfunktion der Freihaltezonen.
Für die raumplanerische Funktion der streitbetroffenen Freihaltezone bedeutet dies insbesondere, dass sie für einen hinreichenden Abstand zwischen Bauzone und Wald zu sorgen und diesen so zu schützen hat, dass er in seiner Wohlfahrts- und Erholungsfunktion sowie als Umweltfaktor nicht beeinträchtigt wird. Das bedeutet jedoch nicht, dass die durch die Freihaltezone erfasste Fläche nur landwirtschaftlich beworben werden kann. Zulässig sind auch andere Bewerbungen, welche die erfasste Fläche grundsätzlich von Überbauungen frei halten und den Zonenzweck nicht beeinträchtigen, so insbesondere die Nutzung für Hausgärten, Parkanlagen und dergleichen.
3. Sind in der streitbetroffenen Freihaltezone mithin Gärten und dergleichen zulässig, so sind gemäss § 40 Abs. 1 PBG Bauten und Anlagen zuzulassen, die einer solchen Nutzung "dienen", das heisst sie ermöglichen oder erleichtern und ihr funktionell und flächenmässig untergeordnet sind. Diese Voraussetzungen sind bei beim geplanten Kinderspielplatz und den Gartensitzplätzen erfüllt, nicht aber bei den Lichtschächten. Dass der Kinderspielplatz eine notwendige Ausrüstung des bewilligten Mehrfamilienhauses darstellt, ändert daran nichts. Kinderspielplätze und Gartensitzplätze können auch nicht mit Parkplätzen oder Zufahrten verglichen werden, da diese nicht der Bewerbung der Freifläche, sondern direkt der baulichen Nutzung dienen.