Zürich Verwaltungsgericht 07.04.2000 VB.2000.00085

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00085   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 07.04.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/Einzelrichter Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Fürsorgerecht Betreff: Sozialhilfe

Sozialhilfe. Bezirksrätliche Behandlung einer Laieneingabe als Aufsichtsbeschwerde oder Rekurs. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Der Beschwerde unterliegt auch ein Entscheid der Aufsichtsinstanz, wenn diese aufsichtsrechtlich eine neue Anordnung anstelle der ursprünglich angefochtenen getroffen hat (E. 1). Unterschiedliche Kognition des Bezirksrats bei der Behandlung von Aufsichtsbeschwerden und Rekursen (E. 2a-c). Überhöhte Wohnkosten sind in der Bedarfsberechnung zu berücksichtigen, bis eine zumutbare günstigere Lösung zur Verfügung steht. Eine Kürzung bedingt vorgängig eine entsprechende Weisung und Verwarnung. Wohnkosten können daher nicht bereits im Rahmen der erstmaligen Festsetzung der wirtschaftlichen Hilfe gekürzt werden (E. 2d).

  Stichworte: AUFSICHTSBESCHWERDE KÜRZUNG WIRTSCHAFTLICHE HILFE WOHNUNGSKOSTEN

Rechtsnormen: § 21 SHG § 24 SHG § 23 SHV § 24 SHV § 19 lit. I VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Die Fürsorgekommission A. beschloss am 28. Oktober 1998, den Ehe­leuten B. gestützt auf §§ 14 ff. des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) wirtschaftliche Hilfe von monatlich Fr. 3'100.‑, darin enthalten ein Mietzins von Fr. 1'400.‑, auszurichten.

II. Dagegen erhoben die Eheleute B. am 30. November 1998 Aufsichtsbe­schwerde an den Bezirksrat C. mit dem Antrag, bei der Bemessung der wirtschaftli­chen Hilfe sei als Mietzins der Betrag von statt Fr. 1'400.‑ der effektiv geschuldete Zins von Fr. 1'950.‑ ein­zusetzen.

Der Bezirksrat C. gab mit Beschluss vom 28. Januar 2000 der Aufsichts­beschwerde im Sinn der Erwägungen Folge (Dispositiv Ziffer I); dementsprechend er­gänzte er den Be­schluss der Fürsorgekommission A. aufsichtsrechtlich dahin, dass ein monatlicher Mietzins von Fr. 1'915.‑ anzurechnen und der monatliche Bedarf auf Fr. 3'615.‑ statt auf Fr. 3'100.‑ festzulegen sei (Dispositiv Ziffer II); die Fürsorgekommis­sion A. wurde eingeladen, die seit Juni 1998 ausstehenden Mietzinsdifferenzen nachzuzahlen (Dispositiv Ziffer III). Zur Begründung führte er aus, grundsätzlich sei der gesamte Mietzins in der Bedarfsberech­nung zu berücksichtigen, sofern dieser nicht unan­gemessen hoch sei. Letzteres treffe hier zwar nach zutreffender Beurteilung der Fürsorge­kommission A. zu. Indessen seien über­höhte Wohnungskosten so lange hinzu­nehmen, bis eine zumutbare günstigere Lösung zur Verfügung stehe, zu deren Suche der Hilfeempfänger mittels Weisungen angehalten wer­den könne. Eine Kürzung könne als­dann erst nach einer Verwarnung erfolgen, welche hier unterblieben sei. In betragsmässiger Hinsicht könne freilich nicht auf den von den Anzeige­erstattern genannten Mietzins von Fr. 1'950.‑ abgestellt werden; davon abzuziehen sei das darin enthaltene Entgelt für die Mitbenutzung eines Parkplatzes von Fr. 35.‑.

III. Mit Beschwerde vom 1. März 1999 beantragte die Gemeinde A. dem Verwal­tungsgericht die Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses vom 28. Januar 2000, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner bzw. der Vorin­stanz. Zur Begründung wurde vorgebracht, die Anzeigeerstatter hätten den Beschluss der Fürsor­gekommission vom 28. Oktober 1998 entsprechend der darin enthaltenen Rechts­mit­telbe­lehrung binnen 30 Tagen nach Zustellung mit förmlichem Rekurs anfechten kön­nen, was sie unterlassen hätten, weshalb der Beschluss in Rechtskraft erwachsen sei. Bei dieser Sach‑ und Rechtslage habe der Bezirksrat angesichts der Subsidiarität der Aufsichts­be­schwer­de den Beschluss nicht aufsichtsrechtlich aufheben bzw. abändern dürfen. Rechts­kräftige Verfügungen dürften zudem von der Aufsichtsinstanz nur aufgehoben wer­den, wenn die Voraussetzungen für einen Widerruf erfüllt seien, was hier nicht zutreffe. Der Be­schluss der Fürsorgekommission leide hinsichtlich der streitbetroffenen Mietzinsan­rech­nung allenfalls an einer einfachen Rechtsverletzung; ein krasser Gesetzesverstoss, der ei­nen Widerruf rechtfertigen würde, liege indessen nicht vor.

Der Bezirksrat C. ersuchte das Verwaltungsgericht am 20. März 2000 um Ab­wei­sung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellten sinngemäss die Eheleute B. in ihrer Beschwerdeantwort vom 22. März 2000.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde, wel­che der Sache nach eine sozialhilferechtliche Streitigkeit betrifft, nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktio­nell und sachlich zuständig. Dass der Bezirksrat C. den angefochtenen Beschluss nicht als Rekursbehörde nach §§ 19 ff. VRG, sondern gestützt auf § 8 SHG und §§ 141 ff. des Ge­meindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) als Aufsichtsinstanz gefasst hat, schliesst die sachliche Zuständigkeit des Gerichts nicht aus; denn mit der aufsichtsrechtlich vorge­nommenen Abänderung des Beschlusses der Fürsorgekommission A. hat er eine neue An­ord­nung getroffen, welche Verfügungscharakter aufweist und daher ‑ anders als die Ableh­nung einer aufsichtsrechtlichen Massnahme ‑ der Beschwerde unterliegt (Al­fred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 44; § 41 N. 17). Auf die Be­schwerde ist daher einzutreten.

Entscheidberufen ist der Einzelrichter, da der Streitwert bezogen auf ein Jahr (vgl. RB 1998 Nr. 2) unter Fr. 20'000.‑ liegt und weil weder ein Fall von grundsätzlicher Be­deutung vorliegt noch ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist (vgl. § 38 Abs. 3 VRG).

2. Die beschwerdeführende Gemeinde macht nicht geltend, der Entscheid des Be­zirksrats sei rechtsverletzend, weil darin der Beschluss der kommunalen Fürsorgekommis­sion zu Unrecht als rechtsverletzend gewürdigt werde. Die Beschwerdeführerin schliesst selber nicht aus, dass dem Beschluss ihrer Fürsorgebehörde ein Rechtsmangel anhaften könnte; sie macht indessen geltend, die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Ein­schreiten gegenüber dem ‑ mangels Anfechtung mittels Rekurs ‑ in Rechtskraft erwachse­nen Beschluss der Fürsorgekommission seien nicht erfüllt gewesen.

a) Der Bezirksrat ist in Angelegenheiten der Sozialhilfe sowohl Aufsichtsbehörde nach § 8 SHG und §§ 141 ff. GemeindeG wie auch Rekursinstanz nach § 152 GemeindeG in Verbindung mit §§ 19 ff. VRG, welche beiden Funktionen möglichst zu trennen sind (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 89 f.). Zum einen ist die unterschiedli­che Kognition zu beachten, die bei einer Rekursbehandlung umfassend ist, d.h. neben vol­ler Rechts‑ und Sachverhaltskontrolle auch die Ermessensüberprüfung einschliesst, bei der aufsichtsrechtlichen Überprüfung jedoch insofern beschränkt ist, als die Aufsichtsbehörde nur bei Verletzung klaren Rechts oder der Missachtung wesentlicher öffentlicher Interessen einschreiten darf (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 39, mit Hinweisen). Zum andern wird in der Praxis Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde in dem Sinn angenom­men, als auf eine aufsichtsrechtliche Überprüfung dort verzichtet werden soll, wo es dem Anzeigeerstatter möglich und zumutbar ist, seine Rechte und schutzwürdigen Interessen mit einem ordentlichen Rechtsmittel geltend zu machen (RB 1976 Nr. 36 = ZBl 78/1977, S. 143 = ZR 75/1976 Nr. 14). Aus dieser Subsidiarität wird zudem abgeleitet, dass formell rechtskräftige Verfügungen aufsichtsrechtlich nur dann aufgehoben werden dürfen, wenn die Voraussetzungen für den Widerruf solcher Verfügungen gegeben sind (Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 31; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 145 B III).

Zu beachten ist jedoch in diesem Zusammenhang, dass die Aufhebung (Widerruf) einer rechtskräftigen Verfügung in verschiedenen Erscheinungsformen vorkommt, für wel­che je unterschiedliche Voraussetzungen gelten (vgl. Rhinow/Krähenmann, Nrn. 41-45). Der Verfügungsadressat hat zwar, sofern kein förmlicher Revisionsgrund gemäss § 86a VRG vorliegt, keinen Anspruch darauf, dass zu seinen Gunsten auf eine rechtskräftige Ver­fügung zurückgekommen wird. Im Rahmen einer Wiedererwägung kann indessen die Be­hörde ‑ von Amtes wegen oder aufgrund eines Wiedererwägungsgesuchs ‑ zugunsten des Verfügungsadressaten auf ihre Verfügung zurückkommen, sofern dem nicht schützens­wer­te Rechtspositionen Dritter entgegenstehen (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 8). Hierfür müssen weder die besonderen Voraussetzungen der Rücknahme noch jene der Anpassung erfüllt sein (zu diesen Widerrufsformen und ihren Voraussetzungen vgl. Kölz/Bosshart/­Röhl, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 12 f.). Der Aufsichtsbehörde ist es daher nicht von vornherein verwehrt, eine formell rechtskräftige Verfügung zugunsten des Ver­fü­gungsadressaten in Fällen aufzuheben, in denen die Voraussetzungen für eine Rück­nahme oder eine Anpassung nicht gegeben wären. Gebunden ist sie aber auch in solchen Fällen an die Kognitionsbeschränkung, wonach nur qualifizierte Mängel wie die Verlet­zung klaren Rechts oder die Missachtung wesentlicher öffentlicher Interessen die aufsichts­rechtliche Abänderung einer rechtskräftigen Verfügung rechtfertigen.

b) Mit ihrem Einwand, der Bezirksrat habe sich im vorliegenden Fall mit seinem aufsichtsrechtlichen Einschreiten über die hier nicht gegebenen Voraussetzungen eines Wi­derrufs hinweggesetzt, will die Beschwerdeführerin offenbar Bezug auf die besonderen Vor­aussetzungen für eine Rücknahme oder eine Anpassung Bezug zu nehmen. Dieser Ein­wand ist nach dem Gesagten unbegründet. Fraglich ist jedoch, ob der Bezirksrat, wie die Beschwerdeführerin im Weiteren geltend macht, die Kognitionsschranken für ein auf­sichts­rechtliches Eingreifen missachtet habe. Das träfe nach dem Gesagten dann zu, wenn der vom Bezirksrat festgestellte Mangel keine qualifizierte Rechtsverletzung darstellen wür­de, d.h. der kommunalen Fürsorgebehörde weder die Verletzung klaren Rechts noch die Missachtung wesentlicher öffentlicher Interessen vorzuwerfen wäre. Die Frage kann jedoch aus den nachfolgend dargelegten Gründen offen bleiben.

c) Die Beschwerdegegner haben ihre "Aufsichtsbeschwerde" vom 30. November 1998 binnen der dreissigtägigen Rekursfrist gemäss § 22 Abs. 1 VRG erhoben. Angesichts dieser Fristwahrung sowie des Umstands, dass sie nicht anwaltlich vertreten waren, hätte der Bezirksrat nach dem auch im Verfahrensrecht geltenden Grundsatz von Treu und Glau­ben die heutigen Beschwerdegegner anfragen müssen, ob sie ihre Aufsichtsbe­schwer­de nicht als Rekurs behandelt haben wollten; dies zumindest dann, wenn nach Auf­fassung des Bezirksrats wegen der unterschiedlichen Kognition der Rekurs gutzuheissen, die Auf­sichts­beschwerde dagegen abzuweisen gewesen wäre. Dem lässt sich auch nicht entgegen­halten, die Verfügungsadressaten hätten sich im Hinblick auf das bei einer Re­kurserhebung beste­hende Kostenrisiko vorweg zu entscheiden, ob sie Rekurs oder Auf­sichtsbeschwerde erhe­ben wollen. Denn in sozialhilferechtlichen Streitigkeiten hat auch der unterliegende Re­kur­rent in der Regel keine Rekurskosten zu tragen (§ 10 der Gebüh­renordnung für die Verwal­tungsbehörden vom 30. Juni 1966 in der Fassung vom 17. No­vember 1982). ‑ Wenn der Be­zirksrat hier auf eine derartige Rückfrage verzichtet hat (weil nach seiner Beurtei­lung die Aufsichtsbeschwerde ohnehin gutzuheissen war), so darf sich dies im jetzigen Be­schwerdeverfahren nicht zum Nachteil der Beschwerdegegnerschaft auswirken. Dies be­deu­tet, dass das Verwaltungsgericht unter den vorliegenden beson­de­ren Umständen den bezirksrätlichen Aufsichtsentscheid so zu überprüfen hat, wie wenn es sich dabei um einen Rekursentscheid handeln würde.

d) Der Bezirksrat hat erwogen, grundsätzlich sei der gesamte Mietzins in der Be­darfsberechnung zu berücksichtigen, sofern dieser nicht unangemessen hoch sei. Letzteres treffe hier zwar nach zutreffender Beurteilung der Fürsorgekommission A. zu. In­dessen seien überhöhte Wohnungskosten so lange hinzunehmen, bis eine zumutbare güns­ti­gere Lösung zur Verfügung stehe, zu deren Suche der Hilfeempfänger mittels Wei­sungen an­ge­halten werden könne. Eine Kürzung könne alsdann erst nach einer Verwarnung erfol­gen, welche hier unterblieben sei.

Dieser Beurteilung ist beizupflichten. Die Beschwerdegegner sind im April 1998 von D./TG in die Gemeinde A. zugezogen. Aufgrund der vorliegenden Akten haben sie dort seit Juni 1998 Sozialhilfe, unter anderem einen direkt dem Vermieter überwiesenen Betrag von monatlich Fr. 1'400.‑ bezogen, wobei diese Leistungen damals noch nicht auf einem förmlichen Beschluss der Fürsorgekommission beruhten; Letztere hat diese Leis­tun­gen erstmals mit dem streitbetroffenen Beschluss vom 28. Oktober 1998 fest­gesetzt. Dieses Vorgehen widersprach dem Grundsatz, dass überhöhte Wohnungskosten so­lange hinzu­neh­men sind, bis eine zumutbare günstigere Lösung zur Verfügung steht (Zif­fer B.3‑1 der Richt­linien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, 2. Ausgabe, November 1998). Nach diesem Grundsatz hätte unter den vorliegenden Umständen vorerst ein ‑ zweck­mässigerweise möglichst rasch zu treffender ‑ Beschluss der Fürsorgekommis­sion unter Berücksichtigung des vollen Mietzinses ergehen müssen. Mit diesem Beschluss hätte zugleich die Weisung an die Beschwerdegegner verbunden werden können, eine güns­tigere Wohnung zu suchen (§ 21 SHG, § 23 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Ok­to­ber 1981, SHV). Nach erfolgter schriftlicher Verwarnung (§ 24 SHG, § 24 SHV) hätte die Leistung für den Mietzins in einem weiteren förmlichen Beschluss gekürzt werden kön­nen. Stattdessen hat die Fürsorgekommission den Beschwerdegegnern von An­fang an nur einen gekürzten Mietzins angerechnet, was dem erwähnen Grundsatz sowie dem für eine Kürzung gesetzlichen vorgesehenen Verfahren widerspricht. Daran vermag der Umstand, dass die Beschwerdegegner vom Fürsorgesekretariat wiederholt mündlich angewiesen wor­den sind, eine billigere Wohnung zu suchen, nichts zu ändern.

3. ..

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.