Zürich Verwaltungsgericht 11.05.2000 VB.2000.00066

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00066   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 11.05.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Gesundheitswesen Betreff: Bewilligung zur Verteilung von Unterlagen

Verteilung von Patienteninformationen in der Psychiatrischen Universitätsklinik Die Rekursschrift enthielt einen Antrag und eine genügende Begründung. Die Gesundheitsdirektion ist somit zu Unrecht nicht auf den Rekurs eingetreten (E. 2). Das Verwaltungsgericht entscheidet vorliegend in der Sache selbst. Auf die Beschwerde ist aber nicht einzutreten, soweit der Beschwerdeführer mehr verlangt als die Verteilung des strittigen Briefs mit Beilagen, datums- und personalienmässig aktualisiert (E. 3). Gesetzliche Grundlage der fraglichen Grundrechtseinschränkung ist § 4 Abs. 1 lit. b AHO. Die Kriterien für den Bewilligungsentscheid sind der Verfassung und der EMRK zu entnehmen (E. 4b). Der Beschwerdeführer kann sich auf die Meinungsäusserungsfreiheit berufen. Da Brief und Unterlagen unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der Patienten nicht mehr zu beanstanden sind, hat die Vorinstanz das Gesuch zu Unrecht abgewiesen (E. 4c). Dem Begehren des Beschwerdeführers steht auch der Grundsatz nicht entgegen, dass die Freiheitsrechte in der Regel keinen Anspruch auf staatliche Leistungen umfassen (E. 4d). Das Verwaltungsgericht hat nicht anzuordnen, wie die durch den Staat zu tragenden Kosten intern zu verbuchen sind (E. 6).

  Stichworte: BRIEFVERKEHR FREIHEITSRECHTE INFORMATIONSFREIHEIT MEINUNGSÄUSSERUNGSFREIHEIT PATIENT PRIVATSPHÄRE PSYCHIATRISCHE KLINIK REKURS REKURSBEGRÜNDUNG STREITGEGENSTAND ÜBRIGE GARANTIEN DER EMRK ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT

Rechtsnormen: § 4 lit. I/b AHO Art. 13 lit. I BV Art. 16 BV Art. 8 EMRK Art. 10 EMRK § 23 VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. A. Der Verein X. in Zürich setzt sich für Menschen ein, die gegen ihren Willen in einer psychiatrischen Anstalt eingeschlossen und zwangsbehandelt werden. Er kämpft ge­gen die Missbräuche in der Zwangspsychiatrie, stellt sich entschieden auf die Sei­te der Ein­geschlossenen und engagiert sich für deren sofortige Entlassung. Seine Hilfe leistet er, in­dem er namentlich bei den zuständigen Verwaltungs‑ und Gerichtsinstanzen die Entlassung seiner KlientInnen und die Beigabe durch ihn vermittelter spezialisierter An­wältInnen ver­langt (welche Mitglieder bei den Demokratischen JuristInnen der Schweiz oder beim Schwei­zerischen Anwaltsverband sind, wobei die Vereinsorgane selber keine Mandate füh­ren). Im Vereinsvorstand sitzen un­ter Angehörigen anderer Berufe ein Rechtsanwalt und der nicht als solcher gekennzeich­nete D. E.. Als Vereinssekretäre amten ein Rechtsanwalt nebst einer wiederum nicht als solcher betitelten Rechtsanwältin.

Am 25. Mai 1992 verlangte X. von der Kantonalen Psychiatrischen Klinik Rheinau die Zustellung eines Rundschreibens auf Vereinspapier an sämtliche Patienten. Das Rund­schreiben, welches die Unterschrift von D. E. samt der Berufs­bezeichnung Rechtsanwalt trug, machte auf die Möglichkeit gerichtlicher Beurteilung im Fall von unfreiwilliger Hospi­talisation aufmerksam. Zur Mitverteilung beigelegt waren eine Mustereingabe an die Psychiatrische Gerichtskommission sowie eine Vollmacht für X. mit Substitutionsvoll­macht. Das Rundschreiben sollte ausserdem ein Orientie­rungspapier des Vereins begleiten, das wiederum D. E. als Rechtsanwalt sowie als (damaligen) Vereinssekretär erwähnte. End­lich fand sich ein Urteil des Euro­pä­ischen Gerichtshofs für Menschenrechte beigefügt, welchem gemäss Rechtsanwalt E. einst erfolgreich eine Verletzung von Art. 8 der Euro­pä­ischen Menschen­rechts­konvention (EMRK) gerügt habe. Die Klinik Rheinau gab dem Zu­stellbegehren am 8. Juli 1992 keine Folge. Den rekurrierenden Verein beschied die Ge­sund­heitsdirektion (GD) mit Verfügung vom 29. Juli 1992 negativ. Am 4. Februar 1993 be­strafte die Auf­sichtskom­mis­sion über die Rechtsanwälte (AKR) D. E. in diesem Zu­sam­menhang we­gen Verletzung des Verbots aufdringlicher Empfehlung laut § 7 Abs. 2 des An­waltsgeset­zes vom 3. Juli 1938 mit einer Ordnungsbusse von Fr. 1'000.‑. Mit Beschluss vom 21. Sep­tember 1994 schützte der Regierungsrat die Verfügung der GD vom 29. Juli 1992, indem er sich auf den Entscheid der AKR stützte. Die hiergegen erhobene staats­rechtliche Be­schwer­de von X. wies das Bundesgericht, soweit es darauf eintrat, am 22. Fe­bruar 1995 ab. Freilich fand es, die disziplinarrechtliche Argumentation des Regie­rungsrats halte nicht Stich, und substituierte sie durch eine mittels § 4 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 der All­ge­mei­nen Hausordnung für die kantonalen Krankenhäuser vom 8. April 1980 (AHO; LS 813.116), wonach Werbungen für politische, gewerbliche und ideelle Zwecke, z.B. durch Flugblätter und Anschläge, ohne Bewilligung der Verwaltung untersagt sind. Spitä­ler dürften sich prinzipiell weigern, unadressierte, von aussen an die Anstalt ge­schickte Wer­besendungen zu verteilen, wenn das den Betrieb und die Ruhe der Patienten störte.

X. wandte sich darauf wegen Verletzung der Ansprüche auf Achtung des Pri­vat‑ und Familienlebens sowie auf Meinungsfreiheit im Sinn der Art. 8 und 10 EMRK an die Europäische Kommission für Menschenrechte. In ihrem Bericht vom 2. Dezember 1997 gelangte die Kommission aber mit 31 Stimmen gegen eine zum Schluss, es liege kei­ne Ver­letzung von Art. 10 EMRK vor, und befand sodann einmütig, die Prüfung einer sol­chen von Art. 8 EMRK habe nicht gesondert zu erfolgen. Sie erwog insbesondere, die Wei­ge­rung, Unterlagen in Anstalten zu verteilen, könne in einer demokratischen Gesell­schaft nicht als notwendig betrachtet werden, falls die Dokumente nur Informationen ent­hielten, die nicht zu beanstanden seien. Die Formulierungen im vorliegenden Fall unter­stellten je­doch, dass die Patienten unrechtmässig festgehalten und gefoltert würden. Solche Schrei­ben könnten unter den Patienten unrealistische Hoffnungen auf schnelle Entlassung we­cken und dadurch Unsicherheit und Unruhe in der Anstalt verbreiten. Negative Auswir­kun­gen auf den Heilungsprozess und die Gesundheit gewisser Patienten seien deshalb nicht aus­zuschliessen. Den Behörden sei nicht zuzumuten gewesen, alle Dokumente auf schädli­che Auswirkungen zu untersuchen und von den anderen zu trennen. Aufgrund des grossen staatlichen Ermessensspielraums erachte die Kommission die Auffassung der Regierung, der Eingriff in die Informationsfreiheit entspreche einer "dringenden gesellschaftlichen Not­wendigkeit" und sei verhältnismässig, nicht als unbegründet.

B. Am 11. November 1998 verlangte X. von der Psychiatrischen Universitäts­klinik Burghölzli (PUK) unter Beigabe des Berichts der Europäischen Kommission für Men­schen­rechte vom 2. Dezember 1997, einen Brief nebst Beilagen an sämtli­che Klinik-In­sassInnen zu verteilen und deren Anzahl zwecks Zustellung der erforderlichen Menge an Exemplaren bekannt zu geben. Das vom nämlichen Tag datierende Schreiben auf Brief­pa­pier der X. wendet sich an Personen, die sich unfreiwillig im Burghölzli befinden und die Entlassung wünschen. Der auf der Rückseite vorgestellte Verein bietet da­bei seine Hilfe an. X. macht auf Art. 5 Abs. 4 EMRK aufmerksam, wonach alle, denen die Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen sei, ein Verfahren beantragen dürf­ten, in dem von einem Ge­richt raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft ent­schie­den und bei Wider­recht­lichkeit die Entlassung angeordnet werde. Weiter heisst es: "Wenn Sie ... nicht in der Kli­nik leben wollen, können Sie die beiliegenden vorbereiteten Briefe an die zuständigen In­stanzen [je nachdem Einzelrichter FFE am Bezirksgericht Zü­rich, ein­schlägige Vormund­schaftsbehörde oder ärztliche Direktion im Haus] abschicken. Diese müs­sen dann prüfen, ob Sie sich zu recht oder zu unrecht in der Anstalt befinden. Gleich­zeitig können Sie ... X. [mit ebenfalls beigefügtem Formular, das zudem Sub­stitution erlaubt] Vollmacht erteilen. Wir werden Sie dann bei der Organisation Ihres Le­bens ausser­halb der Klinik unterstützen und Sie auch von den zuständigen Verwaltungs‑ und Gerichts­instanzen verteidigen". Es fol­gen die Unterschriften von Vereinssekretärin und Vorstands­mitglied E..

Mit undatierter ‑ wohl zunächst vor Weihnachten 1998 zur Post gegebener, aber frühestens am 7. Januar 1999 zugestellter ‑ Verfügung verweigerte der Verwal­tungsdi­rek­tor der PUK unter Kostenfolge die angestrebte Bewilligung, den Brief von X. samt Beila­gen an die Patienten und Patientinnen zur Verteilung zuzulassen. Hier­bei stützte er sich auf § 4 AHO und erwog, die PUK informiere Patientinnen und Patienten von Gesetzes wegen über Rechte und Entlassungsmöglichkeiten. Das erübrige die durch den Verein diesbezüg­lich gewünschte Orientierung. Inhaltlich bleibe damit nur die im Rundschreiben und den Beilagen gemachte Werbung für die Advokaturtätigkeit von X.-Mitgliedern. Eine Bewilli­gung dafür käme einer behördlichen Unterstützung von finanziellen Interessen einzelner Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte gleich.

II. Mit dagegen an die GD gerichteter "Beschwerde" vom 8. Januar 1999 beantragte X., es sei sein Brief samt Beilagen an alle InsassInnen zu verteilen und festzustellen, dass die Art. 8, 10 f. und 14 EMRK verletzt worden seien. Zur Begründung zitierte der Ver­ein Ziff. 44 aus dem Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 2. De­zem­ber 1997. Daraus folge der Verstoss gegen die angerufenen Menschenrechte. X. habe einen Anspruch, allen Menschen, ob eingeschlossen oder nicht, einen Brief freien Inhalts zu schreiben, und diese einen solchen auf Empfang desselben. Ausserdem besitze der Ver­ein das Recht, sich mit allen Menschen zusammenzuschliessen. Das Verbot von Briefver­kehr und Zusammenschluss mit Menschen in der Anstalt erscheine als diskri­minierend. Der Feststellungsanspruch stütze sich auf Art. 13 EMRK. Die Einwände der PUK habe die Menschenrechtskommission schon im erwähnten Verfahren verworfen. Am 28. Januar 1999 doppelte X. nach, gemäss Bundesgerichtsurteil vom 22. Februar 1995 biete das An­waltsrecht keine Handhabe für das Vorgehen der PUK.

Unter Androhung eines Aktenentscheids bzw. des Nichteintretens setzte die GD X. mit am 1. März 1999 ausgehändigtem Schreiben vom 25. Februar 1999 eine Frist von 20 Tagen, um für das Rechtsmittel Antrag und Begründung nachzuliefern. X. begnügte sich am 1. März 1999 damit, die Selbstdarstellung im zu verteilenden Brief zu ergänzen. Am 24. März 1999 beschwerte sich X. in der Angele­genheit mit einer Eingabe beim Regie­rungsrat, die im Wesentlichen mit derjenigen an die GD vom 8. Januar 1999 übereinstimmt und welche die Staatskanzlei am 26. März 1999 an diese "zur Behandlung im Rahmen des bei ihr hängigen Rekursverfahrens" überwies.

Mit kostenfälliger Verfügung vom 21. Januar 2000, zugestellt am 25. des nämli­chen Monats, wies die GD das als Rekurs aufgefasste Rechtsmittel von X. laut Dis­positiv ab. Die Erwägungen besagen demgegenüber, androhungsgemäss sei auf den Rekurs nicht einzutreten, da die Eingaben des Vereins keine genügende Begründung enthielten, d.h. sich mit der Anordnung der PUK nicht auseinandersetzten. Aus den angerufenen Ent­scheiden anderer Instanzen, insbesondere auch dem nur unvollständig zitierten Bericht der Europä­ischen Kommission für Menschenrechte vom 2. Dezember 1997, lasse sich schon deshalb nichts ableiten, weil diese nicht zum von X. gewünschten Ergebnis gelang­ten. Vom durch Rechtsanwalt E. vertretenen Verein dürfe eine hinreichende Begründung verlangt werden.

III. Am 23. Februar 2000 liess X. beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhe­ben mit den Anträgen, es sei die Verfügung vom 21. Januar 2000 aufzuheben und PUK so­wie GD anzuweisen, einen dem Brief vom 11. November 1998 analogen aktuellen Brief nebst Beilagen an sämtliche Patientinnen und Patienten der PUK zu verteilen; eventualiter sei die Verfügung der GD aufzuheben und der Fall zur materiellen Behandlung an diese zu­rück­zu­weisen; unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staats.

Mit Vernehmlassung vom 9. März 2000 ersuchte die GD um Abweisung des Rechts­mittels. Die PUK verzichtete stillschweigend auf Beschwerdeantwort.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der Gesundheitsdi­rektion vom 21. Januar 2000, welche sich ihrerseits mit dem Rekurs des heutigen Be­schwer­deführers gegen die Weigerung der PUK, einen Brief des Beschwerdeführers samt Beilagen an die Patientinnen und Patienten zur Verteilung zuzulassen, befasste. Laut dem Dispositiv der angefochtenen Verfügung hat die Gesundheitsdirektion den Rekurs abge­wie­sen, gemäss der Begründung des Entscheids ist sie jedoch auf den Rekurs nicht einge­treten. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 19b Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraus­setzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten, soweit damit der Streitgegen­stand nicht verändert wird (dazu nachstehend E. 3).

2. Gemäss § 23 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten (Abs. 1 Satz 1). Genügt sie diesen Erfordernissen nicht, so wird dem Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs nicht eingetreten werde (Abs. 2).

Im angefochtenen Entscheid ist die Gesundheitsdirektion zu Recht selber nicht (mehr) davon ausgegangen, dem Rekurs fehle ein genügender Antrag. Sinngemäss liess sich der Rekursschrift ohne weiteres das Begehren entnehmen, die undatierte Verfügung der PUK aufzuheben und dem von ihr abgelehnten Gesuch zu entsprechen.

Was die Begründung anlangt, so bildet sie wie der Antrag formelles Gültigkeitser­fordernis des Rekurses. Sie muss dartun, inwiefern die angefochtene Anordnung an einem Mangel leide, sich demnach damit auseinandersetzen. Sie erweist sich als formell ausrei­chend, wenn sie erkennen lässt, was den Rekurrenten zu seinem Antrag bewogen hat, wes­halb jener die vorinstanzliche Verfügung beanstandet. Die Praxis stellt bei Laien weniger strenge Anforderungen als bei Rechtsanwälten. Der materielle Teil der Rekursbegründung insbesondere beinhaltet die sachbezogene Motivierung des Rechtsmittels in faktischer und rechtlicher Hinsicht. Der Sachverhalt ist darzulegen, soweit es nicht nur reine Rechtsfragen zu beurteilen gilt. Rechtliche Überlegungen können fehlen, weil die Rekursinstanz das Recht von Amts wegen anzuwenden hat. Formell genügt selbst eine unzutreffende oder un­taugliche Begründung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Ver­wal­tungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 23 N. 16 f. und 19 f.). Die beiden gewiss knappen Rekursschriften vom 8. sowie 28. Januar 1999 nun ent­sprechen den genannten Anforderungen dennoch ohne weiteres und unabhän­gig davon, ob man den Unterzeichner D. E. als Rechtsanwalt behandle oder nicht. Der Vorin­stanz lagen der zur Ver­teilung bestimmte Brief des Beschwerdeführers vom 11. No­vember 1998 samt beige­füg­ten Papieren vor, ebenso der hierfür zitierte Bericht der Men­schen­rechts­kommission vom 2. Dezember 1997; und über das angerufene Bundesgerichts­urteil vom 22. Februar 1995 verfügte die GD als seinerzeitige Partei gleichfalls. Was der ange­fochtene Entscheid vom Beschwerdeführer an Rekursbegründung fordern zu dürfen ver­meint, läuft auf die Lie­ferung pfannenfertiger Gegenbemerkungen hinaus. Vielmehr in­des hätte es der Vorinstanz oblegen, im Einzelnen aufzuzeigen, wieso das Recht trotz der be­stehenden Dokumen­ten­si­tuation gestatte, Brief und Beilagen des Beschwerdeführers den beschwerdegegnerischen Patientinnen und Patienten vorzuenthalten.

Der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz ‑ von einem solchen ist trotz des Dis­positivs auszugehen ‑ ist somit aufzuheben.

3. Hebt das Verwaltungsgericht den angefochenen Entscheid auf, so entscheidet es in der Regel selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Es kann die Angelegenheit aber auch zu neuer Ent­scheidung an die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen An­ordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Obwohl im aufzuhebenden Entscheid noch keine materielle Beurtei­lung vorgenommen wurde, rechtfertigt es sich, von einer Rückweisung der Sache an die Gesundheitsdirektion abzusehen, zumal die materielle Beurteilung weder mit Ermessens­ausübung verbunden ist noch weitere Sachverhaltsabklärungen voraussetzt (vgl. Kölz/ Boss­hart/Röhl, § 63 N. 11; § 64 N. 3 und 5).

Der Hauptantrag des Beschwerdeführers zielt denn auch auf eine materielle Über­prüfung der undatierten Verfügung der PUK ab. Mit dem Hauptantrag kann sich das Ver­waltungsgericht allerdings nur insoweit befassen, als dadurch der Streitgegenstand des Re­kursverfahrens nicht verändert wird (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4):

Der Beschwerdeführer begründet den Inhalt seines Hauptantrags so, dass PUK und GD ihm künftig das Recht einräumen müssten, Post der hier kontroversen Art den Patien­tinnen und Patienten ungehindert zuzusenden, bzw. die nachgesuchte Verteilung dieser Post vorzunehmen hätten. Er wolle einen dem Brief vom 11. November 1998 analogen ak­tuellen Brief an die Insassinnen und Insassen der Klinik unterbreiten, der dann zusam­men mit den analogen Beilagen wie damals abzugeben sein werde. Bis und mit Re­kurs ging es indessen um einen konkreten Brief mit konkreten Beilagen. Gegen de­ren Aktualisierung gibt es, da der Beschwerdeführer für die inzwischen abgelaufene Zeit nichts vermag, kei­nen Einwand, soweit das bloss auf das Datum des Briefs sowie allfällige An­pas­sungen von Personalien auch in den Beilagen zielen will. Aber bereits etwa eine Än­de­rung des Ver­eins­zwecks oder der Umschreibung, wie X. Hilfe leiste, könnte die ur­sprünglich anstands­losen Formulierungen dahin verändern, dass der vom Beschwerde­füh­rer geltend gemachte Anspruch, entsprechende Sendungen verteilen zu dürfen, materiell an­ders zu beurteilen wäre. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten, sofern sie mehr anstrebt als die datums‑ und personalienmässige Aktualisierung des Briefs vom 11. No­vem­ber 1998 und dessen Bei­lagen.

4. Der Beschwerdeführer erachtet seine Ansprüche auf Achtung des Briefverkehrs gemäss Art. 13 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 8 EMRK sowie der freien Meinungsäusserung gemäss Art. 16 BV und Art. 10 EMRK als verletzt.

a) Im Urteil vom 22. Februar 1995 hielt das Bundesgericht fest, die beiden genann­ten Ansprüche gehörten dem (damals noch ungeschriebenen) Verfassungsrecht des Bundes an, und Art. 8 sowie 10 EMRK räumten keinen weiter gehenden Schutz ein als die Verfas­sung (E. 2b Abs. 1; vgl. ‑ auch zum Folgenden ‑ Jörg Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 131 ff. und 181 ff.; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Men­schenrechtskonvention, 2. A., Zürich 1999, Rz. 541 ff., 554, 588 ff. und 603 ff.; Ar­thur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. A., Bern 1999, S. 41 ff., 270 ff. und 284 ff.; BGE 125 I 417 E. 3 ff.). Laut Art. 13 Abs. 1 BV und Art. 8 Abs. 1 EMRK hat jede Person Anspruch auf Achtung ihrer Korrespondenz. Sodann gewährleistet Art. 16 BV die Meinungs‑ und Informationsfreiheit, so dass jede Person das Recht hat, ihre Meinung ungehindert zu äussern und ‑ wie auch In­formationen ‑ zu verbreiten; nach Art. 10 Abs. 1 EMRK hat jede Person Anspruch auf freie Meinungsäusserung, was die Freiheit zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen ohne Ein­griffe der Behörden einschliesst. Endlich verlangt Art. 36 BV für die Einschränkung von Grundrechten eine gesetzliche Grundlage und bei schwer wiegenden Einschränkungen ein Gesetz im formellen Sinn, ausser es handle sich um eine ernste, unmittelbare und nicht an­ders abwendbare Gefahr (Abs. 1); die Einschränkungen bedürfen der Rechtfertigung durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter und müssen ver­hältnismässig sein, wobei der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar bleibt (Abs. 2‑4). Und Art. 8 Abs. 2 EMRK gestattet den Eingriff einer Behörde in die Brieffreiheit, soweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft unter anderem zum Schutz der Gesundheit und der Moral als notwendig er­scheint; Gleiches gilt nach Art. 10 Abs. 2 EMRK für die Meinungsfreiheit.

b) Die PUK ist ein kantonales Krankenhaus (vgl. § 1 lit. b der Verordnung über die kantonalen Krankenhäuser vom 28. Januar 1981, LS 813.11; § 7 Abs. 1 lit. c der Taxord­nung der kantonalen Krankenhäuser vom 1. April 1992, LS 813.111), weshalb sie der All­gemeinen Hausordnung für solche untersteht. § 4 Abs. 1 AHO unterstellt in den kantonalen Krankenhäusern verschiedene Tätigkeiten einer Bewilligungspflicht, beispielsweise den Ver­kauf von Waren und andere gewerbliche Aktivitäten (lit. a), politische Veranstaltungen und Propaganda (lit. c) und Veranstaltungen von Vereinigungen (lit. d). Der Bewilligungs­pflicht unterstehen nach lit. b insbesondere auch Werbungen, Sammlungen und Rundfra­gen für politische, gewerbliche und ideelle Zwecke, z.B. durch Flugblätter und Anschläge.

Der Beschwerdeführer macht geltend, § 4 Abs. 1 lit. b AHO biete keine gesetzliche Handhabe, die Bewilligung zur Verteilung des streitbetroffenen Briefs samt Beilagen zu versagen, weil es sich nicht um (gewerbliche oder ideelle) Werbung handle. ‑ Die Be­schwerdegegnerin hat in ihrer Verfügung von Werbung für die anwaltschaft­liche Tätigkeit von X.-Mitgliedern gesprochen. Dem vermag der Beschwerdeführer nicht mit dem ergänz­ten Eigenbildnis zu begegnen, wonach Vereinsorgane keine Mandate anträten. Denn das schliesst, wie in der vorinstanzlichen Vernehmlassung zutreffend betont wird, nicht aus, dass blosse Mitglieder ohne Organfunktion für die anzugehenden Patientinnen und Pa­tien­ten der PUK advozierten. Im Übrigen schweigt sich der Beschwerdeführer darüber aus, wie er die Erwartung erfüllen will, insbesondere bei den zuständigen Verwaltungs‑ und Ge­richts­instanzen die Entlassung seiner KlientInnen zu verlangen, ohne dass irgend­welche Ver­einsorgane aktiv würden. Namentlich jedoch wirbt der ‑ wenngleich nur idealistische ‑ Beschwerdeführer mit dem hier interessierenden Brief samt Beilagen abwei­chend von sei­ner Beteuerung auch für sich selbst, indem er sich vorstellt und seine Hilfe anbietet. Die Vor­instanzen sind demnach zutreffend davon ausgegangen, dass das Vorha­ben des Be­schwer­deführers unter die Bewilligungspflicht gemäss § 4 Abs. 1 lit. b AHO fällt.

§ 4 AHO enthält ein Werbeverbot mit Bewilligungsvorbehalt. Da in Sonderstatus­verhältnissen ‑ wie der Aufenthalt in einer psychiatrischen Anstalt eines darstellt ‑ nur die wichtigsten Einschränkungen von Freiheitsrechten einer Grundlage im formellen Gesetz bedürfen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 390 ff.), stellt die Verordnung eine genügende Basis für die Bewil­ligungspflicht dar. Allerdings enthält § 4 AHO selbst keine Kriterien für den Entscheid über die Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung. Dies bedeutet aber nicht, dass sie ohne Angabe von Gründen verweigert werden könnte. Mangels einer gesetzlichen Normie­rung sind die massgebenden Gesichtspunkte der Verfassung und der EMRK zu entnehmen. Von erheblicher Bedeutung sind namentlich die in Art. 8 und 10 EMRK genannten öffent­lichen Interessen, die eine Einschränkung des Rechts auf Achtung der Korrespondenz bzw. der Meinungsäusserungsfreiheit zu rechtfertigen vermögen.

c) Das Bundesgericht erwog im Urteil vom 22. Februar 1995, auf die Meinungs­äus­serungsfreiheit dürfe sich berufen, wer ideelle so gut wie wirtschaftliche Interessen ver­fol­ge, so dass Werbung selbst für Rechtsanwälte den Schutz von Art. 10 EMRK geniessen kön­ne. Der Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs und auf freie Meinungsäusserung nach Art. 8 und 10 EMRK stehe auch (natürlichen wie juristischen) Personen zu, welche in psychiatrischen Kliniken Festgehaltenen schreiben wollten. Jene müssten deshalb für diese bestimm­te Briefe weitergeben, unter Vorbehalt zulässiger Einschränkungen (E. 2b Abs. 2; Villiger, Rz. 588 f., 591 und 613 f.; Haefliger/Schürmann, S. 271 f. und 285 f.). ‑ Keinen grundsätzlichen Unterschied macht es dabei, ob kommerzielle Verlautbarungen gemäss der Bundesverfassung in den Anwendungsbereich der Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 16 BV) oder den der Wirtschaftsfreiheit im Sinn von Art. 27 BV (früher Handels‑ und Gewer­befreiheit, Art. 31 aBV) fallen (Müller, S. 135, 185 und 203 ff.). Ebenso wenig schadet es dem Beschwerdeführer, dass er seine Post nicht individuell adressiert, denn das vereinfacht der Beschwerdegegnerin, die aus Geheim­nisgründen ja zwar die Anzahl, nicht aber die Na­men der Patientinnen und Patienten bekannt geben darf, bloss die Verteilung; und die Her­stellung der nötigen Exemplare übernimmt richtiger Weise der Beschwerdeführer (vgl. auch nachfolgend E. 4d). Die Menschenrechtskommission gelangte in ihrem Bericht vom 2. Dezember 1997 in Ziff. 44 im Wesentlichen zum selben Schluss wie das Bundesgericht.

In ihrer Vernehmlassung macht die Gesundheitsdirektion erstmals geltend, das der Beschwerdegegnerin zur Verteilung übergebene Rundschreiben des Beschwerdeführers sei ‑ wie das früher der Menschenrechtskommission vorgelegte ‑ geeignet, bei den Patientin­nen und Patienten unrealistische Hoffnungen auf eine frühzeitige Entlassung wach zu ru­fen. Der Hinweis auf Art. 5 Abs. 4 EMRK könne den Eindruck erwecken, den Klinikinsas­sinnen und ‑insassen sei die Freiheit unrechtmässig entzogen worden. Die weite Streuung könnte Unsicherheit und Unruhe stiften und das wiederum die psychiatrische Unterbrin­gung in Frage stellen, das Anschlagen der oft komplexen Therapie beeinträchtigen sowie allenfalls die Verfahren verlängern. Die Bewilligungsverweigerung hinsichtlich Weiterlei­tung der strittigen Dokumente erscheine daher als geeignet, erforderlich und angemessen, um die betrieblichen Voraussetzungen für eine wirksame Behandlung aller Patienten und Patientinnen zu gewährleisten und diese vor denkbaren Gesundheitsschäden zu schützen. Der Beschwerdeführer hat sich vorwegnehmend und zu Recht gegen eine solche Argu­men­tation gewehrt:

Die Vorinstanz verkennt, dass der die Beschwerdegegnerin betreffende gegenwär­tige Fall entscheidend vom früheren der Klinik Rheinau abweicht. Damals wollte der Be­schwerdeführer vor allem zusätzlich eine Broschüre mit dem Titel "X. gegen Zwangs­psychiatrie" verteilen lassen, die neben Kritik an der Psychiatrie aus medizinischer und rechtlicher Sicht insbesondere im dritten Abschnitt die angeblich katastrophale Situa­tion in den psychiatrischen Anstalten geisselte und behauptete, darin würden die Patienten wider­rechtlich festgehalten und gefoltert (vgl. auch I. A. unten). Die Vernehmlassung zur Be­schwerde greift auf, was die Menschenrechtskommission in Ziff. 45 ihres Berichts zur Bro­schüre ‑ und nur hierzu ‑ gesagt hat. Ohne diese Beilage hätte der Beschwerdeführer sei­ner­zeit obsiegt, und zwar zu Recht. Denn im Übrigen be­schränk­te er sich damals ‑ wie jetzt ausschliesslich ‑ darauf, die Klinikinsassinnen und ‑in­sassen auf den Anspruch aufmerk­sam zu machen, den Freiheitsentzug einer gerichtli­chen Prüfung zu unterwerfen, wie es schon kraft Art. 397e Ziff. 2 ZGB geschehen muss, und dies­bezüglich Hilfe anzubieten. Eine Entlassung wird nicht in Aussicht, sondern dem Ent­scheid der Justiz anheim gestellt. Wenn der Beschwerdeführer immerhin erklärt, gegen Miss­bräuche in der Zwangs­psychiat­rie zu kämpfen, so beinhaltet das nicht die Behauptung, die Adressatinnen und Adressaten des Briefs seien solchen Missbräuchen ausgesetzt. Viel­mehr hat sich vor Gericht zu erge­ben, ob eine unrechtmässige Zurückbehaltung in der Kli­nik und damit eine missbräuch­li­che Zwangspsychiatrisierung vorliegt.

d) Es fragt sich, ob dem Begehren des Beschwerdeführers nicht der Grundsatz ent­gegensteht, dass die Freiheitsrechte keinen Anspruch auf staatliche Leistungen gewähren. Dieser Grundsatz gilt indessen nicht ausnahmslos (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweize­risches Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, Rz. 1090 ff.; Jörg Paul Müller, Elemente ei­ner schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 59 ff.). Im vorliegenden Fall bietet gerade die Tatsache, dass die persönliche Freiheit der Patienten intensiven Beschränkungen unterworfen ist, Anlass, davon abzuweichen: Die Mitwirkung der Klinik ist eine Voraus­setzung dafür, mit den Patienten in Kontakt zu treten und damit die betroffenen Freiheits­rechte auszuüben.

5. Demnach ist die Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist (vgl. vorn E. 3), gut­zuheissen. Die undatierte Verfügung der Beschwerdegegnerin sowie jene der Gesundheits­direktion vom 21. Januar 2000 sind aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflich­ten, den im Sinn der Erwägungen aktualisierten Brief des Beschwerdeführers vom 11. No­vember 1998 in der ergänzten Fassung vom 1. März 1999 nebst Bei­lagen an sämtliche Pa­tientinnen und Patienten zu verteilen, deren Anzahl sie vorgängig dem Beschwerdeführer bekannt geben muss zwecks Lieferung der erforderlichen Anzahl Exemplare.

...

6. Der Beschwerdeführer regt aus aufsichtsrechtlichen Gründen an, den Entscheid des Verwaltungsgerichts dem Regierungsrat zuzustellen sowie für Kosten und Entschädi­gung des Beschwerdeverfahrens anzuordnen, dass diese aus dem Budgetposten der gesund­heitsdirektorialen Personalkosten beglichen werden müssten.

Dem ersten Anliegen entspricht bereits die Mitteilungspflicht laut § 65 Abs. 1 VRG. Was die Zahlungen von Kosten und Entschädigung anlangt, so sind diese dem Staat aufzuerlegen, ohne dass das Gericht vorschreiben könnte, wie das intern zu verbuchen sei (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 27).

Im Übrigen bemerkt die Gesundheitsdirektion in ihrer Vernehmlassung zutreffend, der Beschwerdeführer könne sich auch jederzeit selbst an den Regierungsrat wenden.

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird, soweit darauf eingetreten wird, gutgeheissen. Die undatierte Ver­fügung der Beschwerdegegnerin und jene der Gesundheitsdirektion vom 21. Januar 2000 werden aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird eingeladen, dem Gesuch des Beschwerdeführers im Sinn der Erwägungen zu entsprechen.

2.    ...