Zürich Verwaltungsgericht 18.01.2000 VB.1999.00355

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  Geschäftsnummer: VB.1999.00355   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 18.01.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/Einzelrichter Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Betreff: Parteientschädigung

Parteientschädigung im Einspracheverfahren. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und des Einzelrichters (E. 1). Nach Sinn und Wortlaut von § 17 Abs. 1 und 2 VRG kann im Einspracheverfahren nach § 10a Abs. 2 lit. b VRG und nach §§ 57 und 115a GemeindeG keine Parteientschädigung zugesprochen werden. Daran vermag auch ein Verweis der städtischen GemeindeO (Art. 66 Abs. 1) auf die Bestimmungen des VRG über den Rekurs nichts zu ändern. Eine von § 17 VRG abweichende kommunale Regelung würde höherrangigem kantonalem Recht widersprechen (E. 2). Mangels eines entsprechenden Gesuchs ist nicht darüber zu befinden, ob ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen wäre (E. 3).

  Stichworte: EINSPRACHE EINSPRACHEVERFAHREN KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN PARTEIENTSCHÄDIGUNG UNENTGELTLICHER RECHTSBEISTAND (URB)

Rechtsnormen: § 16 VRG § 17 VRG Art. 66 lit. I GemeindeO Zürich

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Das Amt für Jugend‑ und Sozialhilfe der Stadt Zürich gewährte A. B., geboren 1978, auf deren Gesuch vom Juli 1996 hin im August 1996 Be­vorschussungs­beiträge für Alimente von monatlich Fr. 650.‑. Grundlage dieser Be­vor­schussung  bildete das Schei­dungs­urteil des Bezirksgerichts Zürich vom Juni 1994 bzw. die darin festge­legte Ver­pflich­tung des Kindsvaters, für A. B. monatliche Un­ter­haltsbeiträge in der genannten Höhe zu leisten.

Das Amt für Jugend‑ und Sozialhilfe der Stadt Zürich verfügte im Oktober 1997, die Bevorschussung werde ab Februar 1997 eingestellt und A. B. werde ver­pflichtet, in der Zeit von Februar 1997 bis September 1997 zuviel ausbezahlte Beiträge von Fr. 5'070.‑ zu­rückzuerstatten. Begründet wurde dies damit, dass der für die Bevorschus­sung massgeb­li­che Rechtstitel infolge eines nachträglich ergangenen Abänderungsurteils vom Februar 1997 dahingefallen sei.

Dagegen liess A. B. durch Rechtsanwalt C. D. im Oktober 1997 Einsprache er­he­ben, mit dem Antrag, die Verfügung vom Oktober 1997 aufzuhe­ben und "unter Schaffung eines Rechtstitels hiefür" die Bevorschussung ab Oktober 1997 wieder aufzunehmen, "un­ter Entschädigungsfolge zu Lasten der Gesuchsgegnerin". Im Hin­blick auf die in der Ein­spra­che verlangte Prozessentschädigung ersuchte das Sozialde­partement den Rechts­ver­tre­ter der heutigen Beschwerdeführerin telefonisch um Einrei­chung der Kostennote für die an­waltlichen Bemühungen im Einspracheverfahren. Der Rechtsvertreter schrieb dem So­zial­departement im Juni 1998, er werde die "Schluss­rechnung" erst nach Vorliegen des Ein­spra­che­entscheids einreichen. Die Vorsteherin des Sozialdepartements hiess die Einsprache im Juli 1998 gut, hob die angefochtene Verfü­gung auf, wies die Sache zum Erlass einer neuen Verfügung im Sinn der Erwägungen an das Amt für Jugend‑ und Sozialhilfe zurück und wies Letzteres zudem an, dem Rechtsver­treter der Einsprecherin eine Prozessent­schä­di­gung von Fr. 500.‑ zu zahlen. Der Einspra­cheentscheid wurde dem Vertreter im Juli 1998 zugestellt. Letzterer hatte dem Sozial­departement im Juli 1998 eine Honorarnote zukom­men lassen, worin er für die Bemü­hungen im Einspracheverfahren aufgrund eines Stun­denan­satzes von Fr. 200.‑ für 6,5 Stun­den sowie für verschiedene Barauslagen insgesamt Fr. 1'494.40 in Rechnung stellte.

II. Mit Einsprache vom Juli 1998 ersuchte der Rechtsvertreter den Stadtrat von Zü­rich, es sei seiner Mandantin für das erstinstanzliche Einspracheverfahren eine Prozess­ent­schädigung von Fr. 1'494.40 (statt von Fr. 500.‑) auszurichten; gleichzeitig beantragte er die Zusprechung einer weiteren Parteientschädigung von Fr. 350.‑ für das zweitinstanzliche Einspracheverfahren. Der Stadtrat von Zürich wies die Einsprache im September 1998 ab.

III. Mit Rekurs vom Oktober 1998 beantragte A. B. dem Bezirksrat  Zürich, es seien ihr für das erst‑ und das zweitinstanzliche Einspracheverfahren Prozessent­schädi­gun­gen von Fr. 1'494.40 bzw. Fr. 350.‑ zuzusprechen, unter Kosten‑ und Entschädi­gungs­fol­gen zulasten der Rekursgegnerin. Der Bezirksrat Zürich wies den Rekurs im Oktober 1999 ab.

IV. Mit Beschwerde vom November 1999 an das Verwaltungsgericht beantragte die unterlegene Rekurrentin, die Stadt Zürich sei zu verpflichten, ihr für das Einsprachever­fah­ren vor dem städtischen Sozialdepartement, das Einspracheverfahren vor dem Stadtrat Zü­rich und das Rekursverfahren vor dem Bezirksrat Zürich Prozessentschädigungen von Fr. 994.40, Fr. 350.‑ und Fr. 400.‑ zuzusprechen, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat Zürich beantragte im Dezember 1999 Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte im Januar 2000 der Stadtrat von Zürich, der zudem um Zusprechung einer Parteientschädigung für das Beschwerde­ver­fah­ren ersuchte.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1. Streitig ist die Höhe der Parteientschädigung für das (erstinstanzliche) Einspra­che­verfahren, das mit Entscheid der Vorsteherin des stadtzürcherischen Sozialdepartements vom Juli 1997 in Gutheissung der Einsprache sowie unter Zusprechung einer Parteient­schä­di­gung von Fr. 500.‑ erledigt worden ist. Demgegenüber verlangt die Beschwerdefüh­rerin für jenes Verfahren unter Hinweis auf die von ihrem Rechtsvertreter im Juli 1998 ein­gereichte Kostennote eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'494.40, was vom Stadt­rat von Zürich als zweiter Einspracheinstanz sowie vom Bezirksrat Zürich abgelehnt wor­den ist; dementsprechend haben die beiden Vorinstanzen die Zusprechung einer Partei­ent­schädigung für das zweitinstanzliche Einsprache‑ bzw. für das Rekursverfahren eben­falls abgelehnt, was von der Beschwerdeführerin zusätzlich gerügt wird. Zur Behandlung dieser Beschwerdeanträge ist das Verwaltungsgericht nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Ver­wal­tungs­rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sach­lich zuständig (vgl. auch § 43 Abs. 3 VRG e contrario). Da auch die übrigen Sachur­teils­vor­aus­setzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Zu deren Behandlung ist ange­sichts des unter Fr. 20'000.‑ liegenden Streitwerts der Einzelrichter zuständig (§ 38 Abs. 2 VRG).

2. Gemäss § 17 VRG werden in den Verfahren vor Verwaltungsbehörden keine Parteientschädigungen zugesprochen (Abs. 1). Im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann indessen die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer ange­messenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden (Abs. 2), namentlich wenn die in lit. a und b näher umschriebenen Voraussetzungen erfüllt sind. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bietet § 17 VRG keine Grundlage für die Zusprechung einer Parteientschädigung im Einspracheverfahren, weil Einsprachein­stanzen als "Verwaltungsbehörden" im Sinn von § 17 Abs. 1 VRG gelten und weil § 17 Abs. 2 VRG die Zusprechung von Parteientschädigungen ausdrücklich auf (verwaltungs­interne und verwaltungsexterne) Rekursverfahren nach §§ 19 ff. VRG sowie auf verwal­tungsgerichtliche Verfahren nach §§ 41 ff. VRG beschränkt (RB 1998 Nr. 7; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10a N. 23, § 17 N. 23; vgl. auch Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1986, N. 116). Diese Rechtsprechung gilt sowohl für das allgemeine Einspracheverfahren nach § 10a Abs. 2 lit. b VRG (welches erst mit der Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997 einge­führt worden ist) wie auch für die gemeinderechtliche Einsprache nach §§ 57 und 115a des Gemeindegesetzes (GemeindeG; je in der ursprünglichen Fassung vom 6. Juni 1926 bzw. vom 14. September 1969 und in der revidierten Fassung vom 8. Juni 1997; zum Verhältnis zwischen allgemeiner und gemeinderechtlicher Einsprache sowie zur Tragweite der Ge­setzesrevision vom 8. Juni 1997 hinsichtlich der gemeinderechtlichen Einsprache vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 12 ff.).

Die Möglichkeit, der obsiegenden Einsprecherin eine Parteientschädigung nach § 17 VRG auszurichten, kann auch nicht daraus abgeleitet werden, dass Art. 66 Abs. 1 Satz 3 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (GemeindeO; in der Fassung vom 6. Juni 1993) für das Einspracheverfahren vor dem Stadtrat "die Vorschriften des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes über den Rekurs" als anwendbar erklärt. Zum einen bezieht sich diese Verweisung zumindest nach ihrem Wortlaut auf die §§ 19 ff. VRG, die im Unterabschnitt C des zweiten Gesetzesabschnitts unter dem Titel "Rekurs" enthalten sind. Zum andern ist diese Verweisungsnorm so auszulegen, dass sie mit dem kantonalen Recht vereinbar ist; in der Rechtsprechung wird aber § 17 VRG wie erwähnt dahin ausgelegt, dass Einspracheverfahren unter Abs. 1 dieser kantonalen Bestimmung fal­len. § 17 Abs. 2 VRG beinhaltet denn auch nicht eine rein verfahrensrechtliche Rege­lung; indem diese Bestimmung eine Haftung der unterliegenden Partei oder Amtsstelle für die Umtriebe des Prozessgegners statuiert, stellt sie materielles öffentliches Recht dar (vgl. zur entsprechenden Regelung im Zivilprozess Richard Frank/Hans Sträuli/Georg Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 68 N. 1). Käme der kommunalen Verweisungsnorm von Art. 66 Abs. 1 Satz 3 GemeindeO eine weitere, sich auch auf § 17 Abs. 2 VRG beziehende Tragweite zu, wäre sie insoweit, weil höher­rangigem Recht widersprechend, unbeachtlich.

Wie angemerkt werden kann, bezieht sich die Verweisung auf "die Vorschriften des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes über den Rekurs" in Art. 66 Abs. 1 Satz 3 GemeindeO ohnehin nur auf Einsprachen gegen Verfügungen der Departemente. Wird die erstinstanzliche Verfügung, wie hier, von einer departementsinternen Amtsstelle getroffen, so steht hiergegen nach der Praxis der Stadt Zürich zunächst die Einsprache an das Depar­tement offen. Ob diese Praxis, die zu einem zwei Einsprachebehörden umfassenden Instan­zenzug führt, mit dem kantonalen Recht vereinbar sei, braucht hier nicht näher geprüft zu werden. 

Demnach hätte der Beschwerdeführerin für das erstinstanzliche Einspracheverfah­ren vor dem stadtzürcherischen Sozialdepartement von vornherein keine Parteientschädi­gung nach § 17 VRG zugesprochen werden dürfen und ist die Beschwerde schon aus die­sem Grund abzuweisen. Die dargelegte Rechtslage ist nicht nur vom stadtzürcherischen Sozialdepartement, sondern auch vom Stadtrat Zürich als zweiter Einspracheinstanz und vom Bezirksrat Zürich als Rekursbehörde verkannt worden. Gleichwohl besteht kein Grund, die Entscheide der Vorinstanzen aufzuheben, da das Verwaltungsgericht die aufge­hobene Anordnung ohnehin nicht zum Nachteil der Beschwerdeführerin abändern könnte (§ 63 Abs. 2 VRG).

3. Gemäss § 16 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Be­gehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Begehren die Be­zah­lung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen (Abs. 1). Sie haben über­dies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Im Gegensatz zur Zu­spre­chung einer Parteientschädigung nach § 17 VRG besteht der Anspruch auf un­ent­gelt­li­che Rechtspflege und auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand, wenn die Voraus­setzungen von § 16 Abs. 1 und 2 VRG erfüllt sind, auch im nichtstreitigen Verfügungsver­fahren so­wie im Einspracheverfahren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 6). Bei der Bemessung einer Par­teientschädigung nach § 17 VRG kommt dem Zeitaufwand nicht die gleiche Be­deutung wie bei der Festsetzung einer Entschädigung an den unentgeltlichen Rechtsbei­stand zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 47 ff., § 17 N. 38).

Diese Unterschiede scheint die Beschwerdeführerin bzw. ihr Rechtsvertreter, wie sich aus dessen Rechtsschriften an die Vorinstanz und an das Verwaltungsgericht ergibt, zu verkennen. Ob in ihrem Fall die Voraussetzungen für die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands nach § 16 Abs. 1 und 2 VRG erfüllt gewesen wären, braucht nicht ent­schieden zu werden. Denn ein solcher Rechtsbeistand ist, wie sich schon aus dem Wortlaut von § 16 Abs. 1 VRG ergibt, nur auf entsprechendes Begehren zu bestellen (vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 12). In seiner Einsprache vom Oktober 1997 an die Vor­steherin des Sozialdepartements hat der Vertreter der heutigen Beschwerdeführerin nicht um unentgeltliche Rechtspflege einschliesslich der Bestellung eines unentgeltlichen Rechts­beistands nach § 16 Abs. 1 und 2 VRG ersucht, sondern eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG verlangt. Die Einspracheinstanz war auch nicht gehalten, sein Be­gehren in ein solches um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands umzudeuten. Daran vermögen die Ausführungen in der Einspracheschrift vom Oktober 1997, worin unter anderem auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Anspruch auf einen unent­geltlichen Rechtsbeistand Bezug genommen wird (Ziffer 7 S. 10), nichts zu ändern.

4. ...

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    ...