Zürich Verwaltungsgericht 18.07.2001 PK.2001.00003

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  Geschäftsnummer: PK.2001.00003   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 18.07.2001 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Schadenersatz

Schadenersatz; Anspruch aus Dienstverhältnis. Verfahren. Zuständigkeit (E.1). Verfahren in personalrechtlichen Angelegenheiten vor und nach der VRG-Revision vom 8.6.1997. Das Klage- ist gegenüber dem Anfechtungsverfahren subsidiär und namentlich bei vertraglichen Dienstverhältnissen gegeben (E.2). Zum Konflikt zwischen § 79 VRG und § 19 Abs. 2 HaftungsG: Die jüngere Regelung des VRG geht nach historischer und teleologischer Methode vor. Haftungsrechtliche Ansprüche gegenüber dem Staat aus durch Verfügung begründeten öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen sind im Anfechtungsverfahren geltend zu machen (E.3). Überweisung an den Bezirksrat (E.4).

  Stichworte: ANFECHTUNGSVERFAHREN AUSLEGUNG DIENSTVERHÄLTNIS HAFTUNG INSTANZENZUG KLAGEVERFAHREN LEX POSTERIOR LEX SPECIALIS PERSONALRECHTLICHE BESCHWERDE PERSONALRECHTLICHE KLAGE SCHADENERSATZ ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT ZUSTÄNDIGKEIT

Rechtsnormen: § 19 lit. II a HaftungsG § 4 lit. II b VRG § 5 lit. I VRG § 38 lit. III VRG § 56 Abs. II VRG § 74 lit. I VRG § 79 VRG § 82 lit. a VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2

I. A arbeitete seit 1981 bei der Schul- und Büromaterialverwaltung der Stadt Zü­rich in der Funktion eines Magaziners mit der Amtsbezeichnung Betriebsangestellter. In­folge von Rückenproblemen konnte A seine Tätigkeit nicht weiter ausführen, weshalb das Arbeitsverhältnis durch Verfügung des Dienstchefs gestützt auf Art. 46 der Verordnung über die Arbeitsverhältnisse des Personals der Stadt Zürich (PR) in Verbindung mit Art. 17 der städtischen Besoldungsverordnung (BVO) per 28. Februar 1999 aufgelöst wurde. Seit­her bezieht A eine Invalidenrente.

II. Am 4. Oktober 2000 gelangte A mit einem Schadenersatzbegehren an die Stadt Zürich und verlangte unter dem Vorbehalt des Nachklagerechts die Bezahlung eines Teil­schadensbetrags von Fr. 77'831.10. Der Stadtrat von Zürich wies die For­derung mit Schrei­ben vom 20. Dezember 2000 zurück und bestritt eine Haftung der Stadt. Abschliessend wur­de darauf hingewiesen, dass eine allfällige Klage auf Schadenersatz oder Genugtuung innert einem Jahr beim zuständigen Gericht einzureichen sei.

III. Am 26. März 2001 reichte A beim hiesigen Gericht Schadenersatzklage mit folgendem Rechtsbegehren ein:

1.      Die Beklagte sei zu verpflichten, dem Kläger den Teilschadensbetrag von Fr. 18'000.00 zu bezahlen, zuzüglich Zins zu 5 % seit 4. Oktober 2000;

2.      unter dem ausdrücklichen Vorbehalt des Nachklagerechtes;

3.      sowie unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beklagten.

Die Beklagte erstattete am 30. Mai 2001 die Antwort und ersuchte, die Klage un­ter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Klägers vollumfänglich abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 5 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 und § 80c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997, VRG).

b) Nachdem sich bereits hinsichtlich der Zuständigkeit Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, erfolgt die Entscheidung in Anwendung von § 38 Abs. 3 VRG durch die Kammer.

2. a) Gemäss § 4 Abs. 2 lit. b VRG in der ursprünglichen, bis Ende 1997 gel­ten­den Fassung (GS I, 342) waren die Bestimmungen des Abschnitts über das Verwaltungsverfah­ren nicht anwendbar in Angelegenheiten, welche das öffentliche Dienstverhältnis betrafen, aus­ge­nom­men Disziplinarfälle. Dementsprechend konnten ausserhalb des Disziplinar­rechts per­so­nal­recht­li­che Anordnungen grundsätzlich nicht angefochten werden; allerdings hat die Pra­xis den Re­kurs ge­gen bestimmte Anordnungen wie Nichtwieder­wahl, administrative Ent­las­sung oder Kün­di­gung gleichwohl zugelassen. Vermögens­rechtliche Streitigkeiten aus öf­fent­lich­recht­li­chen Dienstverhältnissen konnten demge­genüber gemäss dem nun auf­gehobenen § 82 lit. a VRG (GS I, 358) di­rekt mit Klage beim Verwaltungsgericht anhängig gemacht werden.

Mit der Revision des Gesetzes vom 8. Juni 1997 ist der bisherige § 4 Abs. 2 lit. b VRG gestrichen worden, so dass nun auch in personalrechtlichen Angelegenheiten die Be­stimmun­gen des Abschnitts über das Verwaltungsverfahren zur Anwendung kommen. Ent­sprechend ha­ben alle individuell-konkreten Anordnungen, die grundsätzlich geeignet sind, in die Rechts­stellung des oder der öffentlichen Angestellten einzugreifen, als förmli­che Ver­­fügung zu er­ge­hen und sind gemäss § 10 Abs. 2 VRG in der Regel mit Begrün­dung und Rechtsmit­tel­be­leh­rung zu eröffnen. Gegen solche Anordnungen ist gemäss § 19 Abs. 1 VRG der Re­kurs an die obe­re Verwaltungsbehörde zulässig und gegen den Re­kurs­ent­scheid gemäss § 74 Abs. 1 VRG die personalrechtliche Beschwerde an das Ver­waltungs-gericht. Aus dem Umstand, dass im Zeitpunkt der Schadenersatzforderung das Arbeits­ver­hältnis nicht mehr bestand, ergibt sich keine andere Beurteilung. Entscheidend ist, dass der An­spruch im Dienstverhältnis begründet ist. Dadurch ist sichergestellt, dass in jedem Fall der gleiche Rechtsschutz und Instanzenzug gewährleistet ist. Im per­sonal­recht­lichen Klage­verfahren (§ 79 VRG) be­ur­teilt das Ver­wal­tungsgericht vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienst­ver­hält­nis einschliesslich der Schadenersatzforderungen nach der Revision nur mehr in­so­weit, als nicht das Beschwerde‑ oder Disziplinarrekursverfah­ren offen steht (RB 1998 Nr. 45; VGr, 21. Mai 1999, PK.99.00008, E. 2; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Mar­tin ­Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 79 N. 1).

Das personalrechtliche Klageverfahren kommt somit nur zum Zug, wenn keine An­ordnung über die vermögensrechtlichen Ansprüche von Angestellten eines Gemeinwesens getroffen werden kann, wo also die Verfügungskompetenz des Gemeinwesens beschränkt ist, d.h. namentlich im Bereich von öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen, die vertrag­lich begründet worden sind (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 3. Mai 1995, ABl 1995 II 1501 ff., 1542).

b) Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass der Kläger als städtischer Magaziner durch Verfügung angestellt worden war. In der selben Form erfolgte offensichtlich auch seine Entlassung. Mithin steht der Stadt Zürich die Kompetenz zu, über die unmittelbar in Zusammenhang mit dem seinerzeitigen Dienstverhältnis stehenden Schadenersatzansprü­che auf dem Weg der formellen Verfügung zu entscheiden, d.h. dem Kläger steht mit Be­zug auf seine strittigen Forderungen das Anfechtungsverfahren offen.

3. a) Zu beachten ist allerdings, dass die Zuständigkeitsordnung des Verwaltungs­rechtspflegegesetzes im Widerspruch steht zu § 19 Abs. 2 des Haftungsgesetzes vom 14. Sep­tember 1969 (HaftungsG). Danach beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige In­stanz Ansprüche des Beamten gegen den Staat. Während die Regelung im Verwaltungs­rechtspflegegesetz das Klageverfahren für vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem öf­fentlichrechtlichen Dienstverhältnis einschliesslich der Schadenersatzforderungen nur in­soweit öffnet, als nicht ein Anfechtungsverfahren zur Verfügung steht, enthält das Haf­tungsgesetz keine solche Beschränkung. Dieser Widerspruch ist in der Literatur zum revi­dierten Verwaltungsrechtspflegegesetz bereits aufgegriffen worden: So wird die Frage ge­stellt, ob die Beibehaltung des Klageverfahrens für haftungsrechtliche Streitigkeiten nicht ein gesetzgeberisches Versehen darstelle (Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Ver­waltungs­rechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, in: ZBl 99/1998, S. 193 ff., 220). Andere Autoren weisen darauf hin, dass die in der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes unterbliebene Anpassung von § 19 Abs. 2 HaftungsG an die neue Ordnung von §§ 74 ff. VRG nicht auf einem qualifizierten Schweigen beruhe. Zumindest in jenen Fäl­len, in denen neben anderen, ohnehin im Anfechtungsverfahren zu behandelnden An­sprü­chen zusätzlich gestützt auf das Haftungsgesetz der Ersatz wei­te­ren Schadens oder Genugtuung verlangt wird, sei auch über diese haftungsrechtlichen An­sprü­che im Anfechtungsverfahren zu entscheiden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 79 N. 3). Das Ver­wal­tungsgericht hatte sich zum Widerspruch bisher nur insoweit ausdrücklich geäus­sert, als Haftungsansprüche im Zusammenhang mit der Auflösung des Dienstverhältnisses zur Beurteilung standen. Dabei wurden die Haftungsansprüche im Anfechtungsverfahren ent­gegengenommen (VGr, 22. März 2000, PB.99.00021, E. 1c, http://www.vgrzh.ch/recht­sprechung).

b) Wie es die genannten Autoren andeuten, besteht Grund zur Annahme, dass die Bestimmung im Haftungsgesetz im Rahmen der Revision des Verwaltungsrechtspflegege­setzes versehentlich nicht der neuen Regelung von § 79 VRG angepasst worden ist. Jeden­falls enthalten die Materialien keine Hinweise darauf, dass für Schadenersatzklagen aus dem Dienstverhältnis die Einschränkung von § 79 VRG keine Geltung haben sollte. Abge­sehen von den allgemeinen Auslegungsmethoden, von welchen im Rahmen des Methoden­pluralismus die teleologische im Vordergrund steht (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 176 f. mit Hinwei­sen), gelangen im Fall von Widersprüchen zwischen Rechtsnormen gemeinhin folgende beiden Grundsätze zur Anwendung: der Vorrang der lex specialis und der Vorrang der lex posterior. Mit anderen Worten – das spezielle Gesetz geht dem allgemeinen Gesetz und das spätere Gesetz dem früheren Gesetz vor (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 179). Problematisch kann allerdings die Anwendung des ersten Grundsatzes sein: Mit Recht wird darauf hingewie­sen, dass die Feststellung, in welchem inhaltlichen Verhältnis zwei Rechtsnormen zueinan­der stehen, oft bereits Ausdruck einer Wertung ist (Häfelin/Müller, Rz. 179). So ist es auch hier. Wohl regelt § 79 VRG speziell vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienst­verhältnis; § 19 HaftungsG regelt indes speziell die Zuständigkeit bei Haftungsansprüchen. Es lässt sich nicht sagen, welches Gesetz mit Bezug auf die eingeklagte Forderung die lex specialis sei. Der Grundsatz hilft daher nicht weiter. Anders ist die Sachlage bezüglich des zweiten Grundsatzes: Mit der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes auf den 1. Ja­nuar 1998 ist das Verfahren im Personalrecht umfassend neu gestaltet und – wie gesehen – die vermögensrechtliche Klage unter den Vorbehalt, dass kein Anfechtungsverfahren offen steht, gestellt worden. § 19 HaftungsG ist demgegenüber älter und stimmte überein mit der früheren gesetzlichen Regelung im Verwaltungsrechtspflegegesetz zum Klageverfahren; ge­mäss dem aufgehobenen § 82 lit. a VRG beurteilte das Verwaltungsgericht als einzige Instanz vermögensrechtliche Streitigkeiten zwischen einem öffentlichen Angestellten und dem Arbeitgeber aus dem Dienstverhältnis, einschliesslich der Schadenersatzforderungen. Das Klageverfahren war somit früher auch gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz das massgebliche Verfahren im Personalrecht. Zwar ist § 19 Abs. 2 HaftungsG per 1. Januar 1998 ebenfalls revidiert worden (vgl. zur vorherigen Fassung OS 51, 356) – indes blieb die Bestimmung bis auf einen hier nicht interessierenden Zusatz (Ansprüche des Staates gegen Gemeinden) unverändert. Nach dem Grundsatz der lex posterior ist demnach auf den Vor­rang der Regelung im Verwaltungsrechtspflegegesetz zu schliessen.

Der Vorrang der Ordnung im Verwaltungsrechtspflegegesetz dient sodann der Ein­heitlichkeit der gesetzlichen Zuständigkeitsregelung. Es besteht kein plausibler Grund, weshalb Streitigkeiten aus ein und dem selben Dienstverhältnis je nach Anspruchsbegrün­dung eine unterschiedliche verfahrensrechtliche Behandlung zuteil werden sollte. So er­wähnte denn auch der Regierungsrat die beschränkte Geltung des verwaltungsgerichtlichen Klageverfahrens (vgl. Weisung, ABl 1995 II 1542). Der Grund für diese restriktive Zulas­sung des Klagewegs liegt in der grundsätzlichen Konzeption des Verwaltungsgerichts: Wie der Regierungsrat in der Weisung ausführt, soll das Klageverfahren in personalrechtlichen Streitigkeiten nur ausnahmsweise durchgeführt werden, da andernfalls das Gericht, das als erste Instanz den Prozessstoff sammeln und alle Abklärungen durchführen muss, stark be­lastet würde. In der Regel habe das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz zu wirken (Weisung, ABl 1995 II 1541). Die Auslegung, wonach die Bestimmungen des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes der Regelung im Haftungsgesetz vorgehen, ergibt sich somit auch unter Anwendung der teleologischen sowie der historischen Auslegungsmethode bzw. mit anderen Worten: Die Beschränkung des personalrechtlichen Klagerechts auf diejenigen Fälle, wo das Gemeinwesen nicht verfügungsberechtigt ist – also namentlich auf Streitig­keiten aus vertraglichen Dienstverhältnissen –, entspricht sowohl den Materialien als auch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung.

c) Wie gesehen ist davon auszugehen, dass die Stadt Zürich befugt ist, über die geltend gemachten Ansprüche des Klägers förmlich zu befinden. Somit steht dem Kläger das Anfechtungsverfahren, nicht aber die personalrechtliche Klage offen. Auf die Klage ist demzufolge nicht einzutreten.

4. Der Kläger ist auf das Anfechtungsverfahren zu verweisen. Dabei ist im vorlie­genden Fall folgende Besonderheit zu beachten: Der Kläger hat seine Forderung bereits am 4. Oktober 2000 gegenüber der Beklagten geltend gemacht. Er verlangte damals die Bezah­lung von Fr. 77'831.10. Der Stadtrat wies den Anspruch am 20. Dezember 2000 vollum­fäng­lich zurück. Auch wenn dieser behördliche Akt nicht in der Form einer Verfügung oder eines Beschlusses, sondern in Briefform erging, brachte der Stadtrat mit genügender Deutlichkeit zum Ausdruck, dass er den Schadenersatzanspruch des Klägers zurückweist. Dies bestätigte er denn auch mit der ausführlichen Antwortschrift im vorliegenden Verfah­ren. Zur Vermeidung weiteren Leerlaufs ist es daher gerechtfertigt, die Rückweisung des Anspruchs durch den Stadtrat vom 20. Dezember 2000 als erstinstanzliche Anordnung und die Klage vom 26. März 2001 als einen dagegen gerichteten Rekurs – mit einem unter Vorbehalt des Nachklagerechts auf Fr. 18'000.- reduzierten Rechtsbegehren – zu betrach­ten. Rekursinstanz gegen Entscheide der Gemeinden ist der Bezirksrat. Dass die Klage nicht innert der 30-tägigen Rekursfrist erfolgte, kann dem Kläger nicht schaden; er konnte sich ohne weiteres auf die Ausführungen im stadträtlichen Schreiben verlassen, wonach die Angelegenheit innert einem Jahr an das zuständige Gericht gebracht werden könne. Die Sache ist daher an den Bezirksrat Zürich zu überweisen, wobei anzumerken bleibt, dass die im vorliegenden Verfahren eingegangene Antwortschrift der Beklagten wohl als Rekurs­antwort gelten kann.

5. Nachdem auf die Klage nicht einzutreten ist, entfällt die Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 80c in Verbindung mit § 56 Abs. 2 VRG; RB 1998 Nr. 47).

6. ...

Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:

1.    Auf die Klage wird nicht eingetreten und die Sache an den Bezirksrat Zürich überwie­sen.

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