Zürich Verwaltungsgericht 17.03.2000 PB.1999.00026

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  Geschäftsnummer: PB.1999.00026   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 17.03.2000 Spruchkörper: 4. Abteilung/Einzelrichter Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Parteientschädigung

Parteientschädigung im Rekursverfahren: Gesetzliche Grundlagen und Kriterien im Allgemeinen (E. 3a). Eine Gemeinde mit knapp 2'100 Einwohner/-innen hat in einer nicht einfachen personalrechtlichen Auseinandersetzung, bei welcher sich der Arbeitnehmer durch einen Rechtsbeistand vertreten lässt, Anspruch auf eine angemessene Parteientschädigung (E. 3b/c). Als angemessen erweist sich für das Rekursverfahren mit Anwaltskosten von rund Fr. 6'700.- eine Entschädigung von Fr. 1'800.- (E. 3d).

  Stichworte: KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN PARTEIENTSCHÄDIGUNG

Rechtsnormen: § 17 VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4

Ab 2. Februar 1998 arbeitete C. Y. bei der (politischen) Gemeinde X. als Steuersekretär. Am 26. März 1999 kündigte der Gemeinderat dieses An­stellungsverhältnis auf Ende Juni 1999.

Unterm 15. April 1999 liess C. Y. hiergegen rekurrieren. Mit Beschluss vom 28. Oktober 1999 wies der Bezirksrat das Rechtsmittel ab, soweit er darauf eintrat, wobei er der Gemeinde X. als Rekursgegnerin die von ihr anbegehrte Partei­entschädigung verweigerte. Die Zustellung des Entscheids an den Rechtsanwalt der Ge­meinde erfolgte am 8. November 1999.

Am 8. Dezember 1999 liess die Gemeinde X. mit Beschwerde an das Verwal­tungsgericht gelangen und für das Rekurs‑ sowie das Beschwerdeverfahren eine angemes­sene Entschädigung beantragen. In der Vernehmlassung vom 11. Januar 2000 enthielt sich der Bezirksrat eines Antrags. Mit binnen erstreckter Frist erstatteter Beschwerde­antwort vom 15. Februar 2000 liess C. Y. Abweisung des Rechtsmittels beantra­gen, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde X.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1. a) § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) lässt die Beschwerde nebst anderem gegen erstinstanzliche Rekursentscheide über personalrechtliche Anordnungen zu, wie das hier zutrifft. Der Parteikostenpunkt un­ter­liegt deshalb auch der selbständigen Anfechtung, wovon die Beschwerdeführerin ebenso Gebrauch macht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungs­rechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 9).

b) Der Beschwerde beigegeben findet sich eine Leistungsübersicht, welche für das Rekursverfahren einen anwaltlichen Aufwand im Wert von Fr. 6'817.30 ausweist. Die Beschwerdeführerin anerkennt zu Recht, dass dieser Betrag die Obergrenze einer vorinstanzlichen Parteientschädigung bilde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 1 und 36; vgl. freilich auch N. 13). Eine solche Angelegen­heit mit einem den Rahmen von Fr. 20'000.‑ jedenfalls bei weitem nicht sprengenden Streit­wert gehört kraft § 38 Abs. 2 VRG in die Zuständigkeit des Einzelrichters.

2. Als Beschwerdegründe kommen gegenwärtig nur Rechtsverletzungen ein­schliess­lich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens laut § 75 lit. a VRG in Frage, also insbesondere nicht die Rüge der blossen Unangemessenheit im Sinn von § 50 Abs. 2 VRG (Kölz/Bosshart/Röhl, § 75 N. 1). Insofern die Vorinstanz über Ermessen oder einen Beurteilungsspielraum verfügte, kann das Rechtsmittel mithin lediglich dann durchdringen, wenn der angefochtene Entscheid als geradezu willkürlich erscheint bzw. diesen Spielraum verlassen hat (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 ff., 80 und 95 ff.).

3. Nach § 17 Abs. 2 VRG kann im Rekursverfahren und in dem vor Verwaltungsge­richt die unterliegende Partei zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe des Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn (a) die rechtsgenügende Darstellung kom­pli­zierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte, oder (b) ihre Rechtsbegehren oder die an­gefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren.

a) Im Rechtsmittelverfahren existiert allgemein ein bedingter Anspruch auf Par­teientschädigung, sobald die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a oder b VRG erfüllt sind; alsdann lässt sich eine Entschädigung nur unter besonderen Umständen verweigern (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 5 und 24). Insofern stellt das prinzipielle Problem einer Par­teientschädigung ‑ im Gegensatz zu jenem von deren Höhe (RB 1998 Nr. 8 = ZBl 99/1998, S. 524 E. 3a) ‑ nicht weitgehend ein solches des (Rechtsfolge‑)Ermessens (so aber noch RB 1985 Nr. 4 E. b; nicht differenzierend Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 9), sondern des (tatbe­ständlichen) Beurteilungsspielraums dar. Zu ersetzen gilt es gegebenenfalls lediglich den notwendigen Rechtsverfolgungsaufwand. Zur Frage dieser Notwendigkeit zählt auch die des Erfordernisses, einen rechtskundigen Vertreter beizuziehen. Das hängt weitgehend von den jeweiligen Umständen ab. Die tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten einer An­gelegenheit müssen an den Fähigkeiten und der prozessualen Erfahrung der Betroffenen ge­messen werden. Eine Vertretung erscheint als um so unerlässlicher, je wichtiger die Sa­che für die Vertretenen ist. Hierbei gewinnt der Gedanke der Waffengleichheit Bedeutung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 4 und 10 f.). Allerdings besitzen Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung. Vor allem grössere und leistungsfähigere haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können. Denn die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Die Kontroversen beschlagen zudem meist ein Rechtsgebiet, wo die Gemeinwe­sen gegenüber den beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweisen. Endlich über­steigt der in einem Rechtsmittelverfahren gebotene Behördenaufwand vielfach jenen nicht wesentlich, der im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbracht werden muss­te. Kleinere Gemeinden dürften indes ohne die Hilfe eines rechtskundigen Vertreters oft überfordert sein. Weil sie sich gezwungen sehen, das unabdingbare Fachwissen ander­weitig zu beschaffen, rechtfertigt es sich, ihnen einen Anspruch auf Parteientschädigung zuzubilligen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.).

Entgegen dem Wortlaut von § 17 Abs. 2 lit. a reicht zunächst, dass es alternativ komplizierte Sachverhalte oder schwierige Rechtsfragen rechtsgenügend darzulegen gilt. Als rechtsgenügend erscheint dabei nur eine Darlegung, die sowohl die Verfahrensvor­schriften erfüllt als auch in der Sache selbst die entscheidwesentlichen Fragen fachgerecht behandelt. Als kompliziert erweisen sich Sachverhalte, wenn sie sich nicht einfach erfassen und darstellen lassen sowie wenn ihr Verständnis besondere Sach‑ und Rechtskenntnisse erfordert, und als schwierig Rechtsfragen, die selbst eine rechtskundige Person nicht ohne weiteres zu beantworten weiss. So oder/und so kommt es aber nur zu einer Parteientschä­digung, falls sich daraus ein besonderer Aufwand ergab oder sich deswegen der Beizug ei­nes Rechtsbeistands rechtfertigte. Letzteres dürfte meistens zutreffen, sobald es sich um komplizierte Sachverhalte oder schwierige Rechtsfragen dreht. Im Sinn von § 17 Abs. 2 lit. b VRG offensichtlich unbegründet sind mutwillige Rechtsbegehren, die leichtfertig ein Rechtsmittelverfahren anreissen, nicht aber solche, wo Rechtslage und Verfahrensausgang nicht von vornherein feststehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 27 ff.). Abweichend von der Formulierung in § 17 Abs. 2 VRG darf eine Parteientschädigung nicht nur den Unterlie­gen­den, sondern ebenso gestützt auf das Verursacherprinzip andern Verfahrensbeteiligten auferlegt werden. Das setzt regelmässig ein ordnungswidriges Verhalten voraus, das unnö­tig zusätzliche Kosten bewirkt hat. Soweit das Verursacherprinzip zur Anwendung gelangt, verdrängt es das gesetzlich vorgesehene Unterliegerprinzip grösstenteils. Je nach Tragweite des ordnungswidrigen Verhaltens hat dieses die Kürzung oder gar Verweigerung einer der obsiegenden Partei an sich zuzusprechenden Parteientschädigung zur Folge. Führen jedoch unterliegende Parteien Verfahren in guten Treuen, werden dem weder das Unterlieger‑ noch das Verursacherprinzip gerecht. Alsdann kann die Parteientschädigung an die Obsie­genden eine Verminderung oder Streichung erfahren. Handeln in guten Treuen ist dabei nicht leichthin anzunehmen. Namentlich genügt es nicht, dass jemand ernsthafte Gründe hatte, an ein Obsiegen zu glauben (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33 f.).

§ 17 Abs. 2 VRG gewährt in der Regel keine volle Deckung der notwendigen Rechts­verfolgungskosten, sondern nur eine angemessene. Er mutet so der obsiegenden Partei zu, einen Teil der Aufwendungen selbst zu tragen. Anders verhält es sich ausnahms­weise etwa bei Verfahren von grosser Tragweite für die Entschädigungsberechtigten. Die Rechtsmittelinstanz hat die Parteientschädigung in freiem, aber pflichtschuldigem Ermes­sen nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses, dem Zeitaufwand sowie den Barauslagen festzusetzen, wobei geringfügige Arbeit keine Rolle spielt. Stets kommt es auf die besonderen Umstände des Einzelfalls an, namentlich auf die Zahl der er­forderlichen Rechtsschriften sowie auf deren Umfang und Inhalt. Auch gilt es zu beach­ten, ob sich lediglich Rechtsfragen stellten oder zusätzlich der Sachverhalt kontrovers war und ob das Rechtsmittelverfahren die gleichen Rechtsfragen beinhaltete wie das vorin­stanzli­che. Die behördliche Untersuchungs‑ und Rechtsanwendungspflicht von § 7 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 2 VRG rechtfertigt für sich allein zwar kein Absehen von Parteientschädi­gung, schliesst aber ihre Berücksichtigung bei deren Bemessung nicht von vornherein aus. Die von einem Rechtsvertreter eingereichte Honorarnote muss hinreichend gewürdigt wer­den. Fehlt eine solche, bilden bisherige Praxis und ähnlich gelagerte Fälle Orientierungs­hilfe. Bei alledem findet die Verordnung des Obergerichts über die Anwaltsgebühren vom 10. Ju­ni 1987 keine unmittelbare Anwendung (§ 12 der Gebührenverordnung des Verwal­tungsgerichts vom 26. Juni 1997; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 36 ff. und § 50 N. 91 S. 676).

b) Der angefochtene Entscheid versagte der Beschwerdeführerin eine Parteient­schä­digung, weil die Kündigung eines Dienstverhältnisses grundsätzlich keine so schwie­rige An­gelegenheit darstelle, dass diese nicht auch der Gemeinderat und sein Schreiber im Re­kursverfahren vertreten könnten. Die Komplikationen des Falles aber habe die Be­schwer­deführerin selber zu verantworten. Die verdeckte Kontrolle des Beschwerdegegners durch Finanzsekretärin I. und das Nachholen der Anhörung bildeten Momente, welche die man­gelhafte Leistung des Beschwerdegegners auch anders deuten liessen. Hätte die Ge­meindevorsteherschaft bereits bei der Mitarbeiterbeurteilung ‑ wie es ab 1. Juli 1999 das neue Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG) vorschreibe ‑ schriftlich unter Andro­hung der Kündigung ihre Erwartungen bekundet, hätte die Auflösung der Anstellung unter ganz anderen Umständen erfolgen können (E. IV). Die Vorinstanz hält in der Vernehmlas­sung an ihrer Auffassung fest.

Die Beschwerde macht eine Verletzung von § 17 Abs. 2 VRG geltend (act. 2 S. 2 ff.): Der vorliegende Fall habe recht spezielle Komponenten aufgewiesen. Die ‑ vom Gemeinderat am 15. März 1999 beschlossene ‑ Absicht, das Dienstverhältnis aufzulösen, habe der Beschwerdegegner am 18. März 1999 eröffnet erhalten. Bereits vor Aussprache der Kündigung ‑ und auch unmittelbar danach ‑ habe der Rechtsanwalt des Beschwerdegegners bei der Beschwerdeführerin interveniert. Die Präparierung des Prozessstoffs im Rekursverfahren habe sich als alles andere denn einfach erwiesen, was aus dem Umfang allein schon des doppel­ten Schriftenwechsels ‑ nebst je einer weiteren Eingabe der Parteien ‑ und ebenso des an­gefochtenen Entscheids erhelle. Insbesondere aber gehörten die rechtlichen Probleme darum, ob eine Kündigung als missbräuchlich er­scheine oder nicht, zu den schwierigeren, welche die Möglichkeiten der Kanzlei einer Ge­meinde wie der Beschwerdeführerin mit knapp 2'100 Einwohnern (vgl. auch Statistische Berichte des Kantons Zürich 1999, Heft 1, S. ..) eindeutig überstiegen. Insofern habe kein Wissensvorsprung der Beschwerdeführerin bestanden, zumal von Anbeginn weg ein aus­ge­wiesener Experte den Beschwerdegegner vertreten habe. Der Gemeindeschreiber habe in den 17 Jahren seiner Amtstätigkeit bis dahin nur eine einzige, zudem vor jedem Rechts­mit­telverfahren gütlich beigelegte personalrechtliche Streitigkeit zu behandeln gehabt. Oben­drein habe der Sache für die Beschwerdeführerin eine weittragende Bedeutung geeig­net, ha­be doch der Beschwerdegegner bei der Vorinstanz bis zum Ende, selbst nach zwi­schen­zeitlichem Eintritt einer Invalidität von 50 %, auf Weiterbeschäftigung beharrt, was unter allen Umständen habe vermieden werden müssen. Die vollständige Arbeitsunfähig­keit des Beschwerdegegners vom 21. Mai bis Ende August 1999 mit anschliessender Teilinvalidität habe die Situation zusätzlich kompli­ziert. Vor die­sem Hintergrund habe sich der Beizug eines Anwalts geradezu aufgedrängt. Nicht nach­voll­ziehbar sei die bezirksrätliche Erwägung, die mangelhafte Leistung des Be­schwerde­gegners hätte sich auch anders deuten lassen, und ebenso unerfindlich, inwiefern die hier­für genannten Momente den Rekurs verursacht haben sollten. Im Übrigen spiele es für die Frage der Notwendigkeit rechtlicher Verbeiständung keine Rolle, wer die Angele­genheit verwickelt habe, selbst wenn namentlich die "an sich unschöne Nachholung der Anhörung" (so E. III S. 5 f. des angefochtenen Entscheids) des Beschwerdegegners einen Fehler dar­ge­stellt hätte. Endlich könne das Personalgesetz keine Vorwirkung entfalten.

Die Beschwerdeantwort versetzt, im Rekursverfahren habe die Beschwerdeführerin lediglich die Kündigungsmotive und ihr zuvor verheimlichtes Procedere offen legen müs­sen. Mangels rechtlicher Komplexität habe es hierzu keines Anwalts bedurft. Dass der Be­schwerdegegner durch einen solchen vertreten gewesen sei, ändere nichts, habe er in der fraglichen Zeit aus gesundheitlichen Gründen doch seine Interessen nicht selber angemes­sen wahren können. Er leide seit der Geburt an einer Krankheit, welche vermehrt seine berufliche Tätigkeit belastet und nunmehr Teilinvalidität zur Folge gehabt habe. Hätte die Beschwerdeführerin die Kritik an seiner Arbeit unter diesen Umständen geäussert, statt ihn heimlich zu überwachen, wäre es nie zur vorliegenden dienstrechtlichen Auseinanderset­zung gekommen.

c) Einerseits behauptet die Beschwerdeführerin zu Recht nicht, der Rekurs des Beschwerdegegners sei im Sinn von § 17 Abs. 2 lit. b VRG offensichtlich unbegründet gewesen. Ansonsten hätte der angefochtene Entscheid (E. IV und Dispositiv Ziff. 3) die Verfahrenskosten nach § 13 Abs. 3 VRG auch kaum ausser Ansatz fallen lassen dürfen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 34 f. und § 80b N. 5 f.; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kan­tons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 208 und 215). Anderseits stellt sich ebenso zutreffend niemand auf den Standpunkt, der Beschwerdegegner habe sein Rechtsmittel in guten Treu­en ergriffen.

Sollte indes die Vorinstanz meinen, die Beschwerdeführerin hätte das Rekursver­fah­ren prinzipiell allein bestehen können, dünkte einen der Beurteilungsspielraum hin­sicht­lich dessen verlassen, ob sich der Beizug eines Anwalts im Sinn eines Anspruchs auf Par­teientschädigung rechtfertigte. Unstreitig darf die Beschwerdeführerin als kleine Ge­meinde sowie in personalrechtlichen Prozessen unerfahren gelten und eignete für sie der Kontro­ver­se eine grössere Bedeutung. Mit der Beschwerdeführerin muss sodann wenig­stens die Rechtsfrage, ob eine Kündigung missbräuchlich sei, in der gegenwärtig nicht ein­deutigen Angelegenheit als schwierig angesehen werden. Ob daneben auch der Sachverhalt als kom­pliziert erscheine, wie der angefochtene Entscheid anders als der Beschwerdegeg­ner denn wohl doch einräumt, mag alsdann offen bleiben. Endlich erlaubte der Umstand, dass der Be­schwerdegegner einen Rechtsvertreter bevollmächtigt hatte, der Beschwerde­führerin, das Nämliche zu tun. Die angebliche Unfähigkeit des Beschwerdegegners, seine Interessen wegen gesundheitlicher Beeinträchtigung selber genügend zu wahren, zwang ihn als solche jedenfalls nicht, gerade einen Fachmann mit seiner Vertretung zu betrauen.

Die Vorinstanz will die deshalb nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG an sich gebotene Ent­schädigungsfolge durch das Verursacherprinzip ausschliessen. Dafür gebricht es freilich schon an ordnungswidrigem Verhalten der Beschwerdeführerin. Weder die undeklarierte Überwachung des Beschwerdegegners lässt sich als solches qualifizieren noch wurde ihm vor Aussprache der Kündigung das rechtliche Gehör verweigert, was im Grunde selbst der angefochtene Entscheid anerkennt (S. 4 ff., auch zum Folgenden; ...; anderer Meinung der Beschwerdegegner ... gegenüber der Beschwerdeführerin ...). In diesem Zusammenhang verbietet sich natürlich ein Heranziehen des zum fraglichen Zeitpunkt nicht bereits in Kraft getretenen Personalge­setzes (vgl. dessen § 19). Zudem hätte ein ‑ um des Argumentes willen einmal angenom­menes ‑ ordnungswidriges Verhalten nicht unnötig (zusätzliche) Kosten bewirkt bzw. ein vielmehr ordnungsgemässes Verhalten das gerade nicht verhindert. Denn obwohl die Be­schwerdeführerin spätestens in der Rekursantwort alle ihre Karten offen gelegt hatte, be­harrte der Beschwerdegegner replicando auf seinem Rechtsmittelantrag. Im Übrigen hatte der Gemeindepräsident am 4. Dezember 1998 im Mitarbeitergespräch vom Beschwerdegegner ergebnislos sorgfältigere Korrespondenz sowie besseren Eindruck nach aussen erwartet ‑ die zentralen Punkte für die nachmalige Beendigung der Anstel­lung ‑ und änderte sich der Beschwerdegegner im Beruf auch dann nicht zu seinem Vor­teil, als er nach eröffneter Kündigung dieselbe bekämpfte.

d) Schuldet der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren mithin eine Parteientschädigung, rechtfertigen es prozessökonomische Gründe, dass der Einzelrichter die Sache zur Festsetzung des Quantitativs nicht nach § 64 Abs. 1 VRG an die Vorinstanz zurückweist, sondern in Anwendung von § 63 Abs. 1 VRG selbst entschei­det (VGr, 31. März 1998, ZBl 99/1998, S. 524, E. 5 S. 526; Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5).

Der von der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren aufgelistete Aufwand von 26,8 Stunden sowie Fr. 117.30 Barauslagen erscheint als plausibel und sachadäquat, mit Ausnahme der geltend gemachten halben Stunde nach Zustellung des angefochtenen Ent­scheids, welche Zeit inhaltlich die Vorbereitung der Beschwerde beschlagen und dort be­rücksichtigt werden muss. Es besteht vorliegend aber ohnedies kein Anlass, volle Kosten­deckung zu gewähren.

Angemessen ist eine Entschädigung von Fr. 1'800.‑ einschliesslich Mehrwertsteuer.

4. ...

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.        In Gutheissung der Beschwerde wird der Beschwerdegegner verpflichtet, der Be­schwer­deführerin für das Rekursverfahren binnen 30 Tagen ab Zustellung dieses Ent­scheids eine Parteientschädigung von Fr. 1'800.‑, Mehrwertsteuer inbegriffen, zu be­zahlen.

2. ...