Zürich Verwaltungsgericht 22.03.2000 PB.1999.00021

Standard Suche  |  Erweiterte Suche  |  Hilfe

Druckansicht  

  Geschäftsnummer: PB.1999.00021   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.03.2000 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Einstellung im Amt und Entlassung aus dem Dienstverhältnis

Einstellung im Amt und vorzeitige Entlassung (Kreiskommandant): Abgrenzung zwischen disziplinarischen und administrativen personalrechtlichen Massnahmen. Objektive Gründe (wie Führungsschwäche, schlechtes Arbeitsklima) überwiegen, so dass von administrativen Massnahmen auszugehen ist. Entgegennahme der Rechtsmittel als Beschwerden (E. 1d). Kein Anspruch auf öffentliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 EMRK: Nach der neuesten Rechtsprechung der Strassburger Organe (Fall Pellegrin) sind vermögensrechtliche Ansprüche von Staatsangestellten, welche an der Staatsgewalt teilhaben, dem Wirkungskreis von Art. 6 EMRK entzogen. Dazu gehört die Funktion des Kreiskommandanten (E. 2a/b). Auch kein Anspruch gestützt auf kantonales Verfahrensrecht, nachdem Sachverhalt aus den Akten hinreichend klar ist (E. 2c). Die Einstellung im Amt und die Entlassung sind nach dem alten Personalrecht zu beurteilen und genügen den erforderlichen formalen Grundlagen (E. 3). Kriterien der Abwägung: Öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit (E. 4a). Öffentliches Interesse, insbes. Zumutbarkeit der Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, bei der Entlassung (E. 4b/aa) und bei der Einstellung im Amt (E. 4 b/bb). Nach der konkreten Situation (Führungsschwäche) lagen die personalrechtlichen Massnahmen im öffentlichen Interesse (E. 4c). Verhältnismässigkeit bei der Entlassung und der Einstellung im Amt (E. 4d). Konkret erweist sich die Einstellung im Amt zur Entschärfung der damaligen angespannten Situation als verhältnismässig (E. 4e). Die Entlassung ist dagegen unverhältnismässig: Ein "Coaching" des Beschwerdeführers wurde nicht ernsthaft ins Auge gefasst, obwohl in einem internen Bericht empfohlen und Bereitschaft des Beschwerdeführers dazu vorhanden. Die markant schlechtere und fehlerhaft zustande gekommene Mitarbeiterbeurteilung liess darauf schliessen, dass der Beschwerdeführer in seiner Funktion nicht mehr erwünscht sei (E. 4f/aa und cc, 4h). Andere Umstände führen gesamthaft nicht zu einer anderen Beurteilung (angeblich: mangelnde Bereitschaft zu einer einvernehmlichen Lösung, voreilige Infos an Medien, Verletzung der Schweigepflicht, Verweigerung einer ärztlichen Untersuchung) (E. 4g). Entschädigung/Genugtuung: (1) Lohn bis zum nächstmöglichen Zeitpunkt der ordentlichen Auflösung des Dienstverhältnisses unter Anrechnung des inzwischen erzielten Ersatzeinkommens; (2) Entschädigung für Erschwerung des beruflichen Fortkommens; (3) (Ermessens-)Entschädigung/Genugtuung für Folgen der ungerechtfertigten Entlassung; insgesamt rund Fr. 65'000.- (E. 5-8).

  Stichworte: ADMINISTRATIV BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES DISZIPLINARISCH EINSTELLUNG IM AMT ENTLASSUNG (ARBEITSRECHT) MITARBEITERBEURTEILUNG ÖFFENTLICHE VERHANDLUNG ÖFFENTLICHES INTERESSE ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

Rechtsnormen: § 4 lit. II BeamtenV § 4 lit. III BeamtenV Art. 6 lit. I EMRK Art. 12 KV Art. 337 lit. c OR § 57 lit. IV PG § 59 lit. I VRG § 74 VRG § 76 VRG § 80 lit. II VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2

I. X. arbeitete seit 1984 in den Diensten des Kantons Zürich. Auf den 1. April 1989 wählte ihn der Regierungsrat zum Kommandanten eines Militärkreises. In dieser Funktion wurde er 1991 und 1996 jeweils wiedergewählt, im Jahre 1996 im Hinblick auf das damals in Vorbereitung stehende neue Personalgesetz unter dem Vor­behalt einer Änderung des Endtermins der Amtsdauer. Als Chef des Kreiskommandos unterstanden ihm im Jahre 1997 acht Mitarbeiter. Am 29. April 1998 wurde X. in der Mitarbeiterbeur­teilung gegenüber der letzten Qualifikation "sehr gut" auf die Beurteilung "teilweise ge­nü­gend" herabgestuft. In der Folge liess die Militärdirek­tion (heute Direktion für Sicherheit und Soziales; nachfolgend: Direktion) durch lic.phil. D. die Personal‑ und Führungssi­tua­tion auf dem Kreiskommando ab­klären. Am 4. Juni 1998 erstattete D. seinen Bericht. Am 24. Juni 1998 gab die Di­rektion beim Institut I. eine psychologische Eignungs­untersuchung über X. in Auftrag. Nach mehreren Tests und Interviews wurde am 12. August 1998 durch das Institut I. Bericht erstattet. 

Anlässlich eines Gesprächs vom 24. September 1998 wurde X. mit so­fortiger Wir­kung in den Dienstverrichtungen eingestellt; gleichzeitig wurde eine vertrau­ensärztliche Un­tersuchung angeordnet. In der Begründung der Verfügung wurden X. gravierende Füh­rungs‑ und Kommunikationsprobleme vorgeworfen. Zudem habe er sich innerhalb und aus­serhalb des Amtsbetriebs über die Behandlung durch seine Vorge­setzten beschwert; in diesem Zusammenhang seien persönliche Probleme verbunden mit Wahrnehmungsstö­run­gen erkennbar geworden. Mit Fax vom 24. September 1998 teilte die Direktion der Presse die Einstellung von X. mit und fügte bei, aus Gründen des Persön­lichkeitsschutzes würden keine weiteren Auskünfte erteilt. Am 25. September 1998 ver­schickte X. der Presse eben­falls einen Fax, worin er seine Sicht der Dinge darlegte. Die von der Direktion angeordnete vertrauensärztliche Untersuchung lehnte X. mit Schreiben vom 30. September 1998 ab. In­des liess er sich durch Dr.med. A. ärzt­lich untersuchen; diese Untersuchung ergab zusam­mengefasst das Bild einer psychisch ge­sunden Persönlichkeit. Am 7. Oktober 1998 setzten sich diverse Personen aus dem lokalen Raum im Rahmen eines offenen Briefes für X. ein. Am 8. Oktober 1998 rea­gierte die Direktion mit einer Pressemitteilung, worin Drittper­so­nen darauf hingewiesen wur­den, sie könnten X. um volle Akteneinsicht angehen, verwei­gerte X. al­lerdings, ihn bezüglich der Suspendierung von der Schweigepflicht zu entbin­den. Neben einigen weiteren Medienberichten meldete ein lokaler Radiosender am 3. Fe­bru­ar 1999, die Suspen­dierung von X. sei unter anderem mit "Wahrnehmungsstörungen" und persönlichen Pro­blemen begründet worden. Ein Presseerzeugnis etwa veröffentlichte am 15. April 1999 einen Artikel über die Vorfälle, worin auch X. Stellung bezog.

Mit Verfügung vom 28. April 1999 löste die Direktion das Dienstverhältnis mit X. aus wichtigen Gründen und unter Einstellung der Lohnzahlungen per 30. Juni 1999 auf. Gleichzeitig sprach sie gegenüber X. ein formelles Hausverbot für die Büroräumlichkeiten aus und verpflichtete ihn, seine privaten Akten und Effekten unter Auf­sicht aus dem Kreis­kommando zu entfernen und die dienstlichen Akten abzugeben.

II. X. rekurrierte sowohl gegen die sofortige Einstellung in seinen Dienst­verrich­tungen wie auch gegen die vorzeitige Entlassung an den Regierungsrat. Im ersten Rekurs­verfahren verlangte er die sofortige Wiedereinsetzung in seine Funktionen als Kreiskom­mandant. Im zweiten Rekursverfahren ersuchte er unter anderem um Aufhebung der Ent­lassungsverfügung. Für den Eventualfall der Auflösung des Dienstver­hältnisses stellte er weitere Anträge, teilweise vermögensrechtlicher Natur. Als angemessen betrachtete er die Auszahlung einer Entschädigung in der Höhe von 28 Monatslöhnen.

Der Regierungsrat wies die beiden Rekurse am 3. März 1999 (Rekursentscheid I) bzw. 14. Juli 1999 (Rekursentscheid II) ab, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden erledigt wurden.

Die Einstellungsverfügung vom 24. September 1998 schützte der Regierungsrat im Wesentlichen mit der Begründung, es könne der Direktion angesichts der nachhaltigen Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen den Parteien nach Treu und Glauben nicht zugemutet werden, X. wieder in das Amt einzusetzen. Er verwies dazu insbesondere dar­auf, dass es X. nicht gelungen sei, die Personalprobleme auf seinem Amt zu lö­sen, sowie auf die Beurteilung von X. im Bericht von D.. Die Freistellung von X. kön­ne zu einer Ver­besserung des Arbeitsklimas auf der Amtsstelle beitragen und liege da­her im öffentlichen Interesse. Beim Entscheid der Direktion handle es sich um eine ver­hält­nismässige und si­tuationsadäquate Administrativmassnahme.

Im Entlassungsverfahren stellte der Regierungsrat zunächst fest, die vorzeitige Auf­lösung des Dienstverhältnisses sei in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbe­son­dere sei dem Rekurrenten ausreichend Gelegenheit geboten worden, sich zu allen we­sent­lichen Gesichtspunkten des massgeblichen Sachverhalts zu äussern. Im Übrigen sei die Direktion funktional zuständig gewesen für die Entlassung. In materieller Hinsicht verwies die Vorinstanz zur Begründung der Entlassung auf ein nachhaltig gestörtes Vertrauensver­hältnis zwischen X. und der Direktion bzw. seinem Vorgesetzten. Weiter stellte der Regie­rungsrat Anzeichen von Überforderung sowie erhebliche Führungs‑ und Kommunika­tions­mängel fest. Sodann warf der Regierungsrat dem X. vor, im Zusam­menhang mit seiner Ein­stellung mehrfach gegen die ihm obliegende Treue‑ und Schweige­pflicht verstossen zu haben. Damit könne der Rekurrent ungeachtet eines allenfalls auch nicht in allen Punkten einwandfreien Verhaltens der Direktion nicht für sich in Anspruch nehmen, keinerlei Ver­antwortung im Sinne eines Verschuldens an der für beide Seiten be­lastenden, zunehmen­den Zerstörung der gemeinsamen Vertrauensbasis zu tragen. Zudem habe er die ihm über­tragenen Aufgaben im Jahr 1998 nur noch mangelhaft bzw. mit Ver­zögerung erledigt. Der Regierungsrat wirft X. schliesslich vor, die angeordnete vertrauensärztliche Untersuchung verweigert und es dadurch der Direktion verunmöglicht zu haben, eine auch für sie zumut­bare Lösung zu unterbreiten. Aus all diesen Gründen konn­te es nach Meinung des Regie­rungsrats der Direktion nicht mehr zugemutet werden, das Dienstverhältnis noch bis zum nächsten ordentlichen Kündigungstermin aufrechtzuer­halten. Die Zahlung einer Entschä­di­gung lehnte der Regierungsrat mit dem Hinweis darauf ab, dass die Entlassung durch Ei­gen­schaften bzw. das Verhalten des Rekurrenten (mit‑)ver­ursacht worden sei.

III. X. gelangte gegen beide Rekursentscheide fristgerecht ans Verwal­tungsge­richt, nämlich mit Beschwerde vom 15. April 1999 und mit Rekurs (evt. Be­schwer­de) vom 20. September 1999.

A. Mit der Beschwerde vom 15. April 1999 (Beschwerde I) stellte er neben dem Begehren um Durchführung einer öffentlichen Verhandlung folgende Anträge:

"2.     Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.

 3.      Eventuell, für den Fall einer Abweisung des Rekursantrages Ziffer 2:

    Die von der Militärdirektion mit Verfügung vom 24. September 1998 angeord­nete sofortige Einstellung in den Dienstverrichtungen und der diese Anordnung schützende Beschluss des Regierungsrates vom 3. März 1999 seien aufzuhe­ben.

 ....

 4.      Die von der Militärdirektion mit Verfügung vom 24. September 1998 angeord­nete Untersuchung durch einen Vertrauensarzt der Beamtenversicherungskasse und der diese Anordnung schützende Beschluss des Regierungsrates vom 3. März 1999 seien aufzuheben.

 ....

 5.      Dem Beschwerdeführer seien für das vorliegende Beschwerde‑ und das Re­kurs­verfahren vor Regierungsrat angemessene Umtriebsentschädigungen zuzu­sprechen."

In der Begründung stellte sich der Beschwerdeführer zunächst auf den Stand­punkt, der Regierungsrat habe verschiedene Fragen zu Unrecht unbeantwortet gelassen und sich mit der Feststellung begnügt, die Fortsetzung des Dienstverhältnisses erscheine zurzeit für beide Parteien als unzumutbar. Damit sei die Vorinstanz in unzulässiger Weise vom Streitgegenstand abgewichen. Weiter rügt der Beschwerdeführer das Abstellen auf den Be­richt von D.. Dieser sei unter Verletzung der elementarsten Verfahrens‑ und Verteidi­gungs­rechte des Beschwerdeführers zustande gekommen. Sodann beanstandet er die An­ordnung einer vertrauensärztlichen Untersuchung. Dafür habe kein Grund bestanden. Mate­riell ver­weist der Beschwerdeführer auf eine "krasse Entgleisung" des damaligen Generalsekretärs, welcher ihm im Frühjahr 1998 Wahrnehmungsstörungen vorgeworfen habe. Of­fenbar habe der Generalsekretär zum Beschwerdeführer ein gestörtes Verhältnis gehabt. Die Direk­tions­vorsteherin habe sich in dieser Situation hinter den Generalsekretär gestellt und das von diesem ab anfangs 1998 gegen den Beschwerdeführer gerichtete Kesseltreiben ge­deckt. Der Generalsekretär habe im Frühjahr 1998 verschiedene Gespräche mit Angestell­ten des Kreiskommandos geführt, den Beschwerdeführer aber nicht darüber orientiert. Erst anlässlich seiner Beurteilung vom 29. April 1998 habe er ihn mit Vorwürfen der Mit­arbei­ter konfrontiert. Der Generalsekretär habe es unterlassen, die Vorwürfe der Mitarbeiter kri­tisch zu hinterfragen und zu verifizieren. Die Direktion habe in der Folge keine Lösung der Si­tuation mit einer Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers gesucht; dies obschon im Be­richt des Instituts I. festgehalten wurde, der Beschwerdeführer sei sehr motiviert zur konstruktiven Lösungssuche und Mitarbeit. Somit hat nach Auffassung des Beschwerdeführers der Kan­ton Zürich als Arbeitgeber wesentlich zu einer Störung des Vertrauensverhältnisses beige­tragen. Wenn heute eine Vertrauenskrise bestehe, dann sei dies einseitig der Direktion und ihrem ehemaligen Generalsekretär anzulasten. Vor diesem Hintergrund könne sich der Ar­beitgeber für Sanktionen nicht auf eben dieses gestörte Vertrauensverhältnis berufen. Er sel­ber habe dagegen im Suspendierungsverfahren adäquat reagiert und sich absolut kor­rekt verhalten. Mit seiner Freistellung habe zudem keine Verbesserung des Arbeitsklimas auf dem Kreiskommando erreicht werden können. Die sofortige Einstellung sei somit we­der als verhältnismässig noch situationsadäquat zu beurteilen.

Die Staatskanzlei und die Direktion ersuchten im Hinblick auf die bereits verfügte Entlassung von X. zunächst um Sistierung des Verfahrens. Diesen Anträgen entsprach das Verwaltungsgericht mit Präsidialverfügung vom 19. Mai 1999.

B. Mit der Eingabe vom 20. September 1999 (Beschwerde II) stellte der Be­schwer­deführer neben formellen folgende materielle Anträge:

"4.     Es sei festzustellen, dass die von der Direktion für Soziales und Sicherheit am 28. April 1999 verfügte Entlassung per 30. Juni 1999 nicht gerechtfertigt ist.

 5.      Der Staat Zürich sei zu verpflichten, dem Rekurrenten eine Entschädigung von netto Fr. 347'923.90 zu zahlen und auf dem Betrag von Fr. 35'023.50 die übli­chen Sozialab­ga­ben und Pensionskassenbeiträge zu entrichten.

 6.      Dem Rekurrenten sei für das Rekursverfahren vor Regierungsrat und für das vorliegende Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzuspre­chen."

In formeller Hinsicht wirft der Beschwerdeführer dem Regierungsrat zunächst vor, dieser sei zu Unrecht von einer administrativen Entlassung ausgegangen; indessen sei die Entlassung klarerweise disziplinarischer Natur gewesen. Im Hauptstandpunkt legt er deshalb Disziplinarrekurs ein. Sodann macht er wiederum geltend, der Bericht von D. sei infolge Verletzung der Parteirechte unverwertbar.

Zur materiellen Begründung verweist der Beschwerdeführer zunächst auf seinen Werdegang, seine Beförderungen sowie auf seine Wertschätzung und Leistungen innerhalb und ausserhalb der Militärdirektion. Zu Schwierigkeiten am Arbeitsplatz sei es erst ab Mit­te 1997 gekommen, als Y. zunehmend zu intrigieren begonnen habe. Dies habe zu einer Verschlechterung des Arbeitsklimas im 9‑köpfigen Team des Kreis­kom­mandos geführt, weshalb er sich gezwungen gesehen habe, auf den 1. Januar 1998 die Versetzung von Y. zu veranlassen. Leider habe diese Versetzung nicht zu ei­ner Beruhigung geführt, zumal andere Mitarbeiter be­reits zuvor von Y. gegen den Beschwerdeführer eingenommen worden seien. Ge­stützt auf Besprechungen mit den betroffenen Personen habe der Ge­ne­ralsekretär den Be­schwerdeführer am 29. April 1998 mit massiven Vorwürfen überschüttet und in der ver­nichtenden Mitarbeiterbeurteilung von "sehr gut" auf "teilweise genügend" herabgestuft. Entgegen den Empfehlungen im Bericht des Instituts I. habe die Vorsteherin der Direktion ein Coaching als unpraktikabel abgelehnt und dem Beschwerdeführer nahe ge­legt, von sich aus zu kündigen. Zu Unrecht habe die Direktion sodann eine vertrauens­ärztliche Untersu­chung angeordnet. Triftige Gründe dafür hätten nicht vorgelegen. Insbe­sondere bestünden keine Anzeichen für den vom Generalsekretär geäusserten Verdacht auf Wahr­nehmungs­störungen. Mit seiner Suspendierung habe sich das Klima auf dem Kreis­kommando auch nicht verbessert, sondern negativ entwickelt. Dies habe zu mehreren Kündigungen geführt. Bezüglich des Vorwurfs, er habe die Öffentlichkeit infor­miert, verweist der Beschwerde­führer auf die Medienmitteilungen der Direktion. Er selbst habe darauf adäquat reagiert, wie sich dies auch aus der Begutachtung von Dr. A. er­gebe. Irgendeine Unwahrheit habe er nicht gesagt. Wenn heute eine Vertrauenskrise be­ste­he, so sei dies einseitig der Direktion und ihrem ehemaligen Generalsekretär anzu­lasten. Schliesslich wendet sich der Beschwer­deführer gegen die beiden Vorwürfe säumi­ger Amtsführung betreffend das Jahr 1998.

In rechtlicher Hinsicht weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass eine Zerstö­rung des Vertrauensverhältnisses nur von demjenigen als Anlass zur Kündigung aus wich­tigem Grund genommen werden könne, welcher die Umstände, die ausschliesslich oder doch hauptsächlich zur Störung des Vertrauensverhältnisses beigetragen hätten, nicht selbst gesetzt habe. Die Entlassung sei somit nicht gerechtfertigt gewesen. Ausgehend von einem erstmöglichen Kündigungstermin per 31. Januar 2000 verlangt er zunächst die Auszahlung eines Betrages, wie er ihn bis zu diesem Zeitpunkt unter Anrechnung des ab 1. Oktober 1999 an der neuen Arbeitsstelle erzielten Salärs verdient hätte.

Unter Hinweis auf die behauptete Unrechtmässigkeit von Einstellung und Entlas­sung an sich sowie angesichts der Begleitumstände verlangt der Beschwerdeführer sodann Schadenersatz und Genugtuung wegen Verletzung in seinen persönlichen Verhältnissen. Insbesondere die aufgrund der Informationspraxis der Direktion in der Öffentlichkeit kol­portierten Mutmassungen und Verdächtigungen würden ihm das berufliche Fortkommen auf Dauer erschweren. Es sei davon auszugehen, dass er bei einer Auflösung des Dienst­verhältnisses unter normalen Umständen in der Lage gewesen wäre, mindestens eine gleich besoldete Stelle zu finden. Bis zu seiner Pensionierung hätte er deshalb Fr. ..... mehr ver­die­nen können, was er als Schaden geltend macht. Als Genugtuung hält der Beschwerde­füh­rer angesichts der Schwere der Persönlichkeitsverletzung mindestens Fr. 20'000.‑ für angemessen.

C. Am 24. September 1999 nahm das Gericht das sistierte Verfahren wieder auf, vereinigte die beiden Verfahren und setzte Frist an zur Beschwerdeantwort bzw. Ver­nehm­lassung.

Die Direktion verwies mit der Beschwerdeantwort vom 25. Oktober 1999 im We­sentlichen auf ihre Ausführungen im Rekursverfahren. Nach Meinung der Direktion hat der Beschwerdeführer vor seiner Einstellung in den Dienstverrichtungen in klarer Weise eine Führungsunfähigkeit dokumentiert, welche es nicht mehr zugelassen habe, ihm die Füh­rung von Mitarbeitern anzuvertrauen. Er habe mit seinem Führungsstil im Kreiskommando ein inakzeptables Klima des Misstrauens geschaffen, das jede zeitgemässe selbständige Tä­tigkeit verunmöglicht habe. Dies werde insbesondere bestätigt durch die Fragenkataloge, welche der Beschwerdeführer im Frühjahr 1998 an seine Mitarbeiter verfasst habe; diese zeugten in beinahe unglaublicher Weise von Misstrauen, Kleinlichkeit und fehlendem Über­blick. Weiter wirft die Direktion dem Beschwerdeführer vor, er habe bei seinem Ver­halten gegenüber der Öffentlichkeit und in den Medien jede Loyalität gegenüber der vorge­setzten Stelle vermissen lassen. Damit habe er jede noch vorhandene Vertrauensgrundlage zur vorgesetzten Stelle schuldhaft zerstört. Ferner verweist die Direktion auf Pflichtver­säum­nisse des Beschwerdeführers. Sie beantragt, das Verfahren betreffend Einstellung in den Dienstverrichtungen abzuschreiben, eventualiter ersucht sie um Beschwerdeabwei­sung. Ebenfalls Abweisung beantragt sie bezüglich der Beschwerde über die Auflösung des Dienstverhältnisses.

Für die Vorinstanz liess die Staatskanzlei am 26. Oktober 1999 die Abweisung der Beschwerden beantragen, soweit sie nicht gegenstandslos seien.

Soweit erforderlich, ist auf die weiteren Parteivorbringen zurückzukommen.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Mit der Personalbeschwerde können unter anderem erstinstanzliche Rekurs­entscheide über personalrechtliche Anordnungen angefochten werden (§ 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997, VRG). Unzulässig ist die Beschwerde in Disziplinarsachen (§ 74 Abs. 2 VRG). Gegen erstinstanzliche Rekurs­entscheide über Disziplinarmassnahmen steht dagegen der Disziplinarrekurs offen (§ 76 VRG). Im Klageverfahren beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz vermögens­rechtliche Streitigkeiten aus dem öffentlichen Dienstverhältnis, einschliesslich Schadener­satzforderungen, soweit nicht das Beschwerde‑ oder Disziplinarrekursverfahren offen steht (§ 79 VRG). Hält das Verwaltungsgericht eine Einstellung im Amt oder eine vorzeitige Ent­lassung für nicht gerechtfertigt, stellt es dies fest und bestimmt die Entschädigung, wel­che das Gemeinwesen zu entrichten hat (§ 80 Abs. 2 VRG).

b) Diese gesetzlichen Grundlagen machen deutlich, dass das Verwaltungsgericht für die vom Beschwerdeführer geltend gemachten finanziellen Ansprüche grundsätzlich zuständig ist. Ebenso ist über das Feststellungsbegehren gemäss Beschwerde II zu befin­den.

Mit der Beschwerde vom 15. April 1999 verlangte der Beschwerdeführer indes zur Hauptsache die Aufhebung der angeordneten Einstellung in seinem Amt. Zur Aufhe­bung einer verfügten Einstellung ist das Verwaltungsgericht nicht befugt (§ 80 Abs. 2 VRG e contrario). Somit kann auf die Hauptanträge gemäss Beschwerde I von vornherein nicht eingetreten werden. Allerdings ist für die Beurteilung der mit der zweiten Beschwerde ge­stellten Schadenersatz‑ und Genugtuungsansprüche auch die Frage nach der Rechtmässig­keit der Einstellung im Amt zu prüfen.

c) Bezüglich der Abgrenzung zwischen personalrechtlichem Anfechtungs‑ und Klageverfahren wird in der Lehre mit Recht die Meinung vertreten, zumindest in jenen Fäl­len, in denen neben anderen, ohnehin im Anfechtungsverfahren zu behandelnden An­sprü­chen zusätzlich gestützt auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969 der Ersatz wei­te­ren Schadens oder Genugtuung verlangt wird, sei auch über diese haftungsrechtlichen An­sprüche im Anfechtungsverfahren zu entscheiden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 79 N. 3; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Ver­waltungs­rechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, in: ZBl 99/1998, S. 193 ff., 220). Auch die haf­tungs­rechtlich begründeten Begehren des Beschwerdeführers sind somit entsprechend sei­nem Willen im vorliegenden Anfechtungsverfahren entgegenzunehmen und zu beurtei­len.

d) Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, die vorzeitige Entlassung sei dis­ziplinarischer und nicht administrativer Natur, weshalb er sein am 20. September 1999 ein­gelegtes Rechtsmittel gegen die Entlassung als "Rekurs (evt. Beschwerde)" bezeichnet.

Allgemein ist eine Massnahme disziplinarischer Art, wenn sie wegen schuldhaften rechts­widrigen Verhaltens des Betroffenen verfügt wird. Die Administrativmassnahme setzt dagegen kein Verschulden voraus und kann vorab wegen mangelnder Eignung, fach­lichen Unvermögens oder Untragbarkeit des Amtsinhabers erfolgen bzw. allgemein durch Eigenschaften oder ein Verhalten verursacht sein, die dem Entlassenen zuzurechnen sind (VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997 S. 563 ff., 566; Kölz/Bosshard/Röhl, § 76 N. 7 f., mit Hinweisen). Die Abgrenzung zwischen administrativer und disziplinarischer Entlassung beur­teilt sich mithin insbesondere danach, ob ein Schuldvorwurf erhoben werden kann oder nicht (Tomas Poledna, Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten ‑ vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, in: ZBl 96/1995, S. 49 ff., 52 f.). Insoweit strebt die dis­zi­plinarische Entlassung einen Erziehungs‑ und Reinigungszweck an, während die admini­stra­tive Entlassung die Auflösung von dem Gemeinwesen unzumutbaren Dienst­ver­hältnis­sen ermöglichen soll (Poledna, S. 61).

Der Regierungsrat hat die Entlassung als Administrativmassnahme qualifiziert. Die­se Qualifikation kann allerdings nicht allein massgeblich sein. Knüpft nämlich die Ent­lassung des Bediensteten ausschliesslich an ein schuldhaftes Verhalten an, wird grund­sätz­lich nur die disziplinarische Entlassung als zulässig erachtet. Der Betroffene darf des­halb nicht dadurch um den disziplinarischen Rechtsschutz gebracht werden, dass eine Ent­las­sung als Administrativmassnahme bezeichnet wird, wirkliches Motiv jedoch ein diszi­pli­na­risch relevantes Verhalten bildet. Werden neben Vorwürfen, die allenfalls eine diszi­plina­ri­sche Entlassung rechtfertigen würden, zugleich solche erhoben, die mangels Ver­schuldens zu einer administrativen Entlassung führen können, so wird die Möglichkeit einer admi­ni­strativen Entlassung nicht eingeschränkt, zumindest, wenn Letztere für sich allein genügen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 8).

Die im Wesentlichen bereits aufgeführten Entscheidgründe der Vorinstanz ma­chen deutlich, dass sie die Entlassung nicht nur formal, sondern auch materiell als Admini­strativmassnahme geschützt hat. Mit den Hinweisen auf Führungs‑ und Kommunikations­schwächen, auf das schlechte Arbeitsklima auf dem Kreiskommando, auf die markant schlechtere Mitarbeiterbeurteilung von 1998 und auf die Beurteilung im Bericht von D. hat der Regierungsrat den Beschwerdeführer offensichtlich als ungeeignet zur Fortführung sei­ner Tätigkeit erachtet. Diese Qualifikation und das mangelnde Vertrauen zwischen dem Be­schwerdeführer und dem Generalsekretär ‑ also verschuldensunabhängige Gründe ‑ hat der Regierungsrat als wichtige Grundlagen für die Entlassung genommen. Wenn im Zu­sam­menhang mit der Reaktion des Beschwerdeführers auf seine Einstellung auch Vor­wür­fe im disziplinarischen Bereich erhoben wurden (Verletzungen der Treue‑ und Schwei­ge­pflicht), so überwiegen in der Argumentation insgesamt doch eindeutig die objektiven Ent­lassungsgründe. Entsprechend der Meinung des Regierungsrats ist von einer admini­strati­ven Entlassung auszugehen. Damit erübrigen sich Ausführungen zu den Vorbringen des Beschwerdeführers, mit welchen er die funktionelle Zuständigkeit der Direktion für eine disziplinarische Entlassung bestreitet, und ist die Eingabe vom 20. September 1999 eben­falls als Beschwerde im Sinn von § 74 VRG entgegenzunehmen.

2. a) Gemäss Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich von einem Gericht gehört wird, das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu entschei­den hat. Nach der Praxis der Konventionsorgane und des Bundesgerichts sind Streitigkei­ten aus dem öffentlichen Dienstverhältnis weitgehend nicht zivilrechtlicher Natur und in­soweit dem Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK entzogen. Das gilt namentlich für die Begründung des Dienstverhältnisses, für Lohneinstufungen und Beförderungen so­wie für die Beendigung des Dienstverhältnisses. Demgegenüber können Streitigkeiten über vermögensrechtliche Ansprüche aus dem Dienstverhältnis zivilrechtlicher Natur sein (BGr, 11. Juli 1997, ZBl 99/1998, S. 226 ff., S. 228, mit zahlreichen Hinweisen). Zusammenfas­send hielt das Bundesgericht die Verfahrensgarantien von Art. 6 Abs. 1 EMRK für an­wend­bar, wenn ein öffentlicher Angestellter eine unmittelbare Forderung auf Geldzahlung gegen den Staat hat. Als massgeblich erachtete das Gericht dabei das Kriterium, ob sich das Gemeinwesen seinem Angestellten gegenüber in einer anderen Lage als ein Arbeitge­ber in einem privatrechtlichen Verhältnis befinde (BGr, 11. Juli 1997, ZBl 99/1998 S. 229).

In einem neuen Entscheid hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte schliesslich eine klare Grenze gezogen (Europäischer Gerichtshof, 8. Dezember 1999, Pel­legrin c. Frankreich, einsehbar über www.dhcour.coe.fr, Seite "Arrêts et décisions"; neues­tens auch vom Bundesgericht übernommen: BGE vom 7. Februar 2000, 1P.529/1999, E. 2b): Dem Wirkungskreis von Art. 6 Abs. 1 EMRK sind die vermögensrechtlichen An­sprüche derjenigen Staatsangestellten entzogen, welche an der Staatsgewalt teilhaben und Funktionen ausüben, die im allgemeinen Interesse des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften liegen (E. 66 und 67). Dazu gehören etwa die Angehörigen des Militärs, der Polizei und anderer Ordnungskräfte, der Steuerverwaltung oder der Diplomatie (E. 40 und 66). Nur Streitigkeiten über Pensionsansprüche verbleiben auch bezüglich dieser Per­sonengruppen im Geltungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Weil das besondere Vertrau­ens‑ und Loyalitätsverhältnis zum Staat mit der Pensionierung erlischt, befinden sich die Angehörigen einer solchen Personengruppe dann in einer vergleichbaren Situation wie die privatrechtlichen Arbeitnehmer (E. 67).

b) Der Beschwerdeführer war als Kommandant eines Militärkreises tä­tig. Die Kreiskommandanten sind gemäss Art. 121 des eidgenössischen Militärgesetzes vom 3. Fe­bruar 1995 für den Verkehr mit den Wehrpflichtigen und die Bearbeitung der Kontroll­da­ten zuständig. Damit übte er als Teil der kantonalen Militärverwaltung eine lei­tende staat­liche Funktion aus, die angesichts des besonderen Vertrauensverhältnisses zum Staat mit privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen nicht vergleichbar ist.

Sämtliche vom Beschwerdeführer geltend gemachten Forderungen stehen im Zu­sammenhang mit der Einstellung im Amt bzw. der vorzeitigen Auflösung des Dienstver­hältnisses. Es kann keine Rede davon sein, der Kanton Zürich habe sich gegenüber dem Be­schwerdeführer in derselben Lage befunden wie ein Arbeitgeber in einem privatrechtli­chen Verhältnis. Zum einen war der Beschwerdeführer in der Funktion als Beamter auf Amtsdauer gewählt, weshalb auf das Dienstverhältnis zivilrechtliche Bestimmungen nur  teilweise und mittelbar zur Anwendung gelangen. Zudem befand sich der Kanton gerade auch mit Bezug auf die gerügte Art und Weise der Entlassung nicht in derselben Lage wie ein privater Arbeitgeber. Zunächst ist die Einstellung im Amt eine spezifisch öffent­lich­rechtliche Regelung. Aber auch im Bereich der gerügten Informationspraxis befand sich der Kanton in einer anderen Situation als ein privater Arbeitgeber: Als Behördemit­glieder bzw. Beamte befanden sich die Vorgesetzten des Beschwerdeführers vielmehr im Span­nungsfeld zwischen der Pflicht zur Verschwiegenheit einerseits und dem Informa­tionsbe­dürfnis der Bevölkerung anderseits. So unterstehen die Vorgänge in der Verwaltung grund­sätzlich der Geheimhaltung. Über interne Vorgänge ist jedoch dann zu informieren, wenn der betreffende Gegenstand von allgemeinem Interesse ist und keine überwiegenden Inter­essen des Staates oder Privater entgegenstehen (BGE 107 Ia 304 E. 4b).

Vor diesem Hintergrund kann sich der Beschwerdeführer weder in Anwendung der neusten Praxis des Europäischen Gerichtshofs noch unter Beachtung der bisherigen bundesgerichtlichen Erwägungen auf die für zivilrechtliche Streitigkeiten geltenden Ver­fahrensgarantien von Art. 6 Abs. 1 EMRK berufen.

c) Massgeblich für die Frage nach öffentlicher Anhörung ist somit allein das kan­tonale Verfahrensrecht. Im Anfechtungsverfahren, wie es der Beschwerdeführer für sämtli­che Forderungen eingeschlagen hat, ist die Anordnung einer mündlichen Verhandlung dem Ermessen des Gerichts überlassen (§ 59 Abs. 1 in Verbindung mit § 80c VRG; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 59 N. 1). Anlass für die Ansetzung einer mündlichen Verhandlung besteht nur dort, wo die Akten nach durchgeführtem Schriftenwechsel keine hinreichende Entschei­dungs­grundlage bieten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 3). Davon kann im hier zu beurtei­len­den Fall keine Rede sein. Der Beschwerdeführer hat seine Anträge auf Durchfüh­rung einer mündlichen Verhandlung im Übrigen in keiner Weise begründet. Der Entscheid ist somit aufgrund der Akten zu fällen.

d) Anzumerken bleibt in formeller Hinsicht, dass die Stellungnahme der Direktion dem Beschwerdeführer antragsgemäss zugestellt worden ist. Da die Stellungnahme keine relevanten neuen Vorbringen enthält, besteht kein Anlass zur Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels.

3. a) Die angefochtenen personalrechtlichen Entscheide waren noch vor dem am 1. Juli 1999 erfolgten Wechsel zum neuen kantonalen Personalrecht getroffen worden. Für Arbeitsverhältnisse, die beim Inkrafttreten des Personalgesetzes bereits gekündigt, aber noch nicht aufgelöst waren, gilt bisheriges Recht (§ 57 Abs. 4 des Personalgesetzes vom 27. September 1998, PG). Erst recht gilt das alte Recht somit für die Beurteilung einer Amts­einstellung samt nachfolgender Entlassung, mit welcher das Arbeitsverhältnis im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Gesetzes bereits aufgelöst war. Ob die Amtsein­stel­lung und die vorzeitige Entlassung gerechtfertigt waren, wie auch der Anspruch auf allfäl­lige Entschädigung, ist daher nach den seinerzeit geltenden Bestimmungen zu prüfen.

b) Unter damaligem Recht konnte die Wahl‑ oder Aufsichtsbehörde das Dienst­ver­hältnis aus wichtigen Gründen vor Ablauf der Amtsdauer durch schriftliche Voranzeige auf drei Monate hin auflösen oder sofort aufheben. Als wichtiger Grund galt jeder Um­stand, bei dessen Vorhandensein der Wahl‑ oder Aufsichtsbehörde nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Dienstverhältnisses nicht zugemutet werden konnte (§ 4 Abs. 2 und 3 Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991, BVO; OS 51, 507). Es entspricht im Übrigen all­gemeiner Lehre und Praxis, dass die Entlassung eines gewählten Beamten nur bei Vorlie­gen wichtiger Gründe erfolgen kann (vgl. etwa René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweize­rische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 150 B.IIa).

c) Im Gegensatz zur vorzeitigen Entlassung war die (vorübergehende) Einstellung im Amt aus administrativen Gründen unter Lohnfortzahlung, wie sie gegen den Beschwer­deführer am 24. September 1998 ausgesprochen worden war, gesetzlich nicht geregelt. In analoger Anwendung der Rechtsprechung, wonach die administrative Entlassung auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage als zulässig gilt (vgl. Rhinow/Krähenmann, Nr. 150 B.IIa; VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997, S. 563 ff., 565), muss auch die mildere Massnahme der einstweiligen Amtseinstellung unter Lohnfortzahlung ohne explizite ge­setzliche Regelung zulässig sein. Dies umso mehr, als an sich kein Anspruch auf Beschäf­tigung besteht (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 1. A., Zürich 1997, S. 172, bzw. 2. A., Zürich 1999, Rz. 2065; BGE 99 Ib 129 E. 1c) und der Eingriff ‑ je­den­falls bei Lohnfortzahlung ‑ deutlich milder ist als eine Entlassung.

d) Es ist somit davon auszugehen, dass die erforderlichen formalen Grundlagen sowohl für die Einstellung im Amt wie auch für die vorzeitige Entlassung des Beschwerde­führers vorhanden waren.

4. a) Als Eingriffe in die Rechte des Betroffenen bedürfen Einstellung und Entlas­sung nicht nur einer gesetzlichen Grundlage, sondern müssen auch im öffentlichem Inter­esse liegen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten (BGE 101 Ia 172 E. 3; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 467 f., 491, mit Hinweisen; Elmar Mario Jud, Besonderheiten öffentlichrechtli­cher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen, St. Gallen 1975, S. 190). Die Administrativentlassung greift tief in die Rechte des Betroffenen ein (VGr, 25. November 1977, ZBl 79/1978, S. 151 ff., 155). Die Massnahmen setzen demnach eine Interessenabwägung voraus: Das Gewicht des Verwaltungsinteresses an einer störungsfreien und geordneten Diensterfüllung muss gegen das Interesse des Beamten an einer Weiterbeschäftigung abgewogen und die Entscheidung im richtigen Verhältnis getroffen werden. Allgemein erweist sich eine Mass­nahme als verhältnismässig, wenn sie zur Verwirkli­chung des im öffentlichen Interesse lie­genden Ziels geeignet und notwendig ist (vgl. Häfe­lin/Müller, Rz. 486 ff.).

b) aa) Der in § 4 Abs. 3 BVO verwendete Begriff der Unzumutbarkeit der Fortset­zung des Arbeitsverhältnisses wird im öffentlichen Dienstrecht ähnlich verstanden wie im privaten Arbeitsrecht; dementsprechend kann bei der Auslegung dieses unbestimmten Rechts­begriffs auch die Praxis zum privaten Arbeitsrecht herangezogen werden (Peter Hän­ni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse, in: Thomas Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung, Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 169 ff., Rz. 6.35). Gemäss Art. 337 OR gilt als wichtiger Grund für die sofortige Auflösung des Vertrags na­mentlich ein Umstand, bei dessen Vorhandensein dem Kündigenden nach Treu und Glau­ben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zugemutet werden darf. Sie ist nach der Rechtsprechung nur bei besonders schweren Verfehlungen des Arbeitnehmers ge­rechtfertigt, welche einerseits objektiv geeignet sind, die für das Arbeitsverhältnis we­sent­li­che Vertrauensgrundlage zu zerstören oder zumindest so tiefgreifend zu erschüttern, dass dem Arbeitgebers die Fortsetzung des Vertrages nicht mehr zuzumuten ist, und die ander­seits tatsächlich zu einer derartigen Zerstörung oder Erschütterung des gegenseitigen Ver­trauens geführt haben (BGE 116 II 145 E. 6a; Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR N. 3, je mit zahlreichen Hinweisen). Die fristlose Entlassung muss verhältnis­mässig, das heisst gleichsam "ultima ratio" sein; sie ist deshalb dann nicht zuläs­sig, wenn dem Arbeitgeber zugemutet werden kann, das Arbeitsverhältnis bis zum Ablauf der verein­barten Dauer oder bis zum nächsten Kündigungstermin fortzusetzen (BGE 112 II 41 E. 3a; BGr, 22. Februar 1996, JAR 1997, 201; Manfred Rehbinder, Berner Kommentar, 1992, Art. 337 OR N. 2). Nur besonders schwerwiegende Gründe rechtfertigen die fristlose Ent­lassung  (BGE 117 II 72 E. 3). Ob das dem Arbeitnehmer angelastete Verhalten die erfor­der­liche Schwere erreicht, entscheidet sich nicht allgemein, sondern hängt von den Um­stän­den des Einzelfalls ab, insbesondere von der Stellung und Verantwortung des Ar­beit­nehmers sowie von der Natur und Dauer des Dienstverhältnisses (BGE 116 II 145 E. 6a, 121 III 64 E. 3). Die nicht vorsätzliche schlechte Arbeitsleistung stellt in der Regel keinen Grund für eine vorzeitige Kündigung dar. Immerhin kann bei schwerem und fol­gen­reichem Versagen leitender Angestellter auch bei grober Fahrlässigkeit eine Unzu­mutbar­keit ange­nommen werden. Im Übrigen ist ein völliges berufliches Unvermögen des Ar­beit­nehmers erforderlich (Rehbinder, Art. 337 OR N. 8 und N. 11, je mit Hinweisen).

Nicht mehr zumutbar ist dem Staat die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, wenn der Beschwerdeführer nicht mehr vertrauenswürdig ist (Yvo Hangartner, Treuepflicht und Vertrauenswürdigkeit der Beamten, in: ZBl 83/1984, S. 385 ff., 395 f.). Massgebend ist so­mit, ob der Betroffene aus objektiver Sicht als Organ des Staates vertrauenswürdig ist und nicht, ob seine Vorgesetzten aufgrund der Störung der persönlichen Beziehung sub­jektiv kein Vertrauen mehr zum Betroffenen haben. Die Fortsetzung des Dienstverhältnis­ses kann der Behörde erst dann im Sinn von § 4 Abs. 3 BVO nicht mehr zugemutet wer­den, wenn dem Arbeitnehmer objektiv nicht mehr das nötige Vertrauen entgegengebracht werden konn­te. Auch im Zivilrecht bezieht sich das Vertrauen im Regelfall in einem ob­jektivierten Sinn auf die Erbringung der geschuldeten Arbeitsleistung und auf die Unterlas­sung von Stö­rungen  im Arbeitsablauf und Betriebsfrieden (Rehbinder, Art. 337 OR N. 2 S. 123).

bb) Angesichts der namentlich in finanzieller Hinsicht weniger einschneidenden Konsequenzen für den Betroffenen sind für die Anordnung der (einstweiligen) Einstellung im Amt nicht dieselben Anforderungen zu stellen wie bei der vorzeitigen Entlassung. Ins­besondere muss die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht grundsätzlich als unzumut­bar erscheinen. Vielmehr kann es für die Anordnung dieser provisorischen Massnahme be­reits genügen, dass die Beschäftigung des Betroffenen im Moment unzumutbar ist, je­doch eine Verbesserung der Situation als möglich erscheint, z.B. bei Eröffnung einer Strafun­ter­suchung gegen einen Beamten oder zur Beruhigung in einer angespannten Situa­tion.

c) aa) Im Vordergrund für die Einstellung wie auch für die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers standen für die Vorinstanz die im Kreiskommando sei­nerzeit vor­handenen Probleme, der Umgang des Beschwerdeführers mit diesen Problemen sowie das Verhältnis des Beschwerdeführers zum vorgesetzten Generalsekretär. Die Vorin­stanz stell­te Anzeichen der Überforderung und Hinweise auf eine (momentane) Führungs‑ und Kom­munikationsschwäche des Beschwerdeführers fest. Auch nach Versetzung der nach Ein­schätzung des Beschwerdeführers für die Unruhen verantwortlichen Person sei es ihm nicht gelungen, das Arbeitsklima auf dem Kreiskommando zu verbessern. Die­sen Ausführungen muss entnommen werden, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführer nicht für fähig erach­tete, das Kreiskommando zufriedenstellend zu führen.

Diese Auffassung wurde gestützt durch den Bericht von D. vom 4. Juni 1998, wonach die Zustände im Kreiskommando nahezu unhaltbar geworden seien; es herrsche ein Klima der völligen Verunsicherung und der Angst. Der Bericht be­zeichnete den Beschwerdeführer in gewissem Sinn als führungsunfähig und emp­fahl des­sen Freistellung. Diese Beurteilung von D. ist wohl Hinweis für Mängel in der Amtsfüh­rung. Indes beruhen die negativen Beurteilungspunkte im Wesentlichen auf Befragungen von damaligen und früheren Unterstellten des Beschwerdeführers. Eine hier­auf beruhende Beurteilung kann kein umfassendes Bild über die Führungsfähigkeiten des Vorgesetzten darstellen. Die im Bericht bruchstückhaft aufgeführten Vorwürfe erwecken sodann den Eindruck einer subjektiven Färbung und bleiben ohne Überzeugungskraft. Zu beachten ist auch, dass zwischen dem Beschwerdeführer und einem Teil der befragten Un­terstellten ein gespanntes Verhältnis bestand. Die mit Angestellten ausserhalb des Kreis­kommandos ge­führten Gespräche ergaben im Übrigen keine konkreten Hinweise auf die Amtsführung des Beschwerdeführers. Dem Bericht von D. kann somit in seiner Gesamtheit keine entscheid­relevante Grundlage für vorliegenden Rechtsstreit zukommen, weshalb auf die Einwände des Beschwerdeführers betreffend eine formelle Unverwertbarkeit des Be­richts nicht weiter einzugehen ist.

Überzeugend und plausibel ist hingegen der ‑ von beiden Parteien unangefoch­tene ‑ Bericht des Instituts I. vom 12. August 1998 über die psychologische Eignungs­un­ter­suchung des Beschwerdeführers. Der Bericht qualifiziert den Be­schwer­de­führer von den Sachanforderungen her als ausgewiesenen Berufsmann mit hohen Qualitäts­ansprüchen. Bezüglich der Führungseigenschaften werden dagegen Probleme fest­gestellt, namentlich dahingehend, dass der Beschwerdeführer auf eine treue Gefolg­schaft angewie­sen sei und bei Abweichungen von Regeln zu hart und zu autoritär reagiere. Der Bericht hält deshalb ein Coaching des Beschwerdeführers für erforderlich und stellt fest, er sei sehr motiviert zu konstruktiver Lösungssuche und Mitarbeit.

Von dieser Beurteilung kann im Folgenden ausgegangen werden. Es besteht kein begründeter Anlass, den Bericht in Zweifel zu ziehen oder davon abzuweichen. Damit er­übrigen sich die vom Beschwerdeführer beantragten Zeugeneinvernahmen zu seinen Qua­litäten; dies umso mehr, als die notwendigerweise subjektiven Aussagen von Mitarbeitern nicht als geeignet erscheinen, um die Beurteilung durch das Institut I. massgeblich in Frage zu ziehen.

bb) Angesichts der dargelegten Führungsschwächen und der Situation im Kreis­kommando standen Einstellung und Entlassung des Beschwerdeführers grundsätzlich im öffentlichen Interesse der Funktionalität der Verwaltung.

d) Es bleibt zu prüfen, ob die beiden Massnahmen verhältnismässig waren. Dabei kann im Hinblick auf die unterschiedliche Schwere der getroffenen Anordnungen nicht der­selbe Massstab angelegt werden. Im Gegensatz zur Einstellung im Amt mit Lohnfort­zahlung greift die vorzeitige Entlassung stark in die Rechtsstellung des Betroffenen ein. Sie darf analog zur zivilrechtlichen Regelung (vgl. dazu Rehbinder, Art. 337 OR N. 2 S. 123, mit Hinweisen) grundsätzlich nur dann ausgesprochen werden, wenn mildere und ange­mes­sene Mittel fehlen, die geeignet sind, das in der bisherigen Form nicht weiter tragbare Arbeitsverhältnis fortzusetzen. In dieser Hinsicht fällt namentlich der Bericht des Instituts I. ins Ge­wicht, worin der Beschwerdeführer als motiviert zur Lösung der Probleme ge­schil­dert und ein Coaching zur Problemlösung empfohlen wird. Damit wird zum Ausdruck ge­bracht, dass auch ohne Entlassung des Beschwerdeführers reale Aussicht auf eine Besse­rung der Situation bestanden hat. Vorab mit Rücksicht auf diese Empfehlung stellt sich die Frage nach der Verhältnismässigkeit von Einstellung und vorzeitiger Entlassung.

e) Vor dem Hintergrund der auf dem Kreiskommando im Jahre 1998 eingetrete­nen Situation führte der Regierungsrat mit Recht aus, "dass die (vorübergehende) Freistel­lung des Rekurrenten zu einer Verbesserung des Arbeitsklimas auf dieser Amtsstelle bei­tragen kann". Es lag auf der Hand und war gerechtfertigt, die Span­nungen durch einen mar­kanten Personalentscheid zu entschärfen zu versuchen. Das vorgeschlagene Coaching be­durfte, um Erfolg zu versprechen, ohnehin Vorbereitungs‑ und Planungsarbeiten, was im Gegensatz zum berechtigten Anliegen der Verwaltung stand, mög­lichst rasch eine Ent­schär­fung der Situation herbeizuführen. Die (einstweilige) Ein­stellung im Amt erweist sich daher als verhältnismässig.

f) aa) Mit Bezug auf den Entscheid, den Beschwerdeführer vorzeitig zu entlassen, erhält das Coaching als empfohlene Massnahme ein anderes Gewicht. Wie vom Beschwer­deführer plausibel dargelegt, hatte die Beschwerdegegnerin ein solches Vorgehen entgegen der Empfehlung im Bericht des Instituts I. nicht in Betracht gezogen. Aus den Akten er­ge­ben sich jedenfalls keinerlei Hinweise auf einen solchen Vorschlag von Seiten der Be­schwer­degegnerin. Sie bestand vielmehr auf einer vertrauensärztlichen Abklä­rung mit der Option, eine Entlassung aus gesundheitlichen Gründen vorzunehmen. Dies räum­te der Re­gierungsrat im angefochtenen Entscheid weitgehend ein, indem er ausführte, die mildere Massnahme der blossen Freistellung sei vorab deshalb gewählt worden, um das Ergebnis der angeordneten vertrauensärztlichen Untersuchung bei der Entscheidfindung mit berück­sichtigen zu können. Nachdem der Beschwerdeführer zur vertrauensärztlichen Untersu­chung keine Hand geboten hatte, erfolgte schliesslich die Entlassung, ohne dass irgendwel­che Absichten der Direktion, die Führungsdefizite des Be­schwerdeführers und damit seine Leistungsfähigkeit zu verbessern, ersichtlich wären. Of­fensichtlich hat die Beschwerde­geg­nerin spätestens nach Vorliegen des Berichts von D. an­fangs Juni 1998 ein anderes Szena­rium als die (administrative bzw. gesundheitlich be­ding­te) Entlassung nicht in Betracht ge­zogen. Tatsächlich musste aber schon die Beurtei­lung durch den Generalsekretär vom 29. April 1998 den Ein­druck erwecken, der Beschwerdeführer sei als Kreis­kom­mandant nicht weiter er­wünscht. Dies nicht nur angesichts der vernichtenden Gesamt­beurteilung an sich, welche den Be­schwer­deführer bei sieben vorhandenen Qualifikations­stufen in die sechste ein­reihte, sondern auch angesichts der nur schwer nachvollziehbaren Diskrepanz zur lediglich zwei Jahre zuvor erfolgten Qualifikation "sehr gut" als zweitbeste Stufe. Im Übrigen lässt sich das Zustandekommen der Ergebnisse in der Mit­arbei­terbeurteilung jedenfalls in zwei Punkten nicht nachvollziehen: Zum einen erhielt der Be­schwerdeführer unter dem Merkmal "5. Führungsfähigkeit" bei einer Mehrheit der sieben Kriterien eine Bewertung in der Kategorie "C" (= entspricht knapp den Anforde­run­gen) oder höher. Der Durchschnitt liegt damit im Bereich der Stufe "C". Beim Zusammen­zug wurde die Führungsfähigkeit dagegen ohne nähere Begründung in die Kategorie "D" (= klar unter den Anforderungen) eingereiht. Zum andern wurden für die Gesamtbeurtei­lung von den fünf Beurteilungsmerkmalen deren drei mit der Kategorie "B" (= entspricht vollumfänglich den Anforderungen) benotet. Je ein Merkmal wies die Qualifikation "C" und "D" auf, wovon letztere ‑ wie erwähnt ‑ auf einer fehlerhaften Addition beruhte. Ist aber die Mehrheit der Merkmale in der Stufe "B" eingeordnet, folgt daraus gemäss der Wer­tungshilfe auf dem Beurteilungsbogen (S. 4) eine Gesamtbeurteilung im Rahmen der zweiten bis vierten Qualifikationsstufe. Die Einreihung in die sechste und damit zweit­schlechteste Stufe ‑ wiederum ohne Begründung ‑ lässt sich in keiner Weise rechtfertigen und grenzt an Willkür. Der Regierungsrat führte denn auch aus, die markante Schlechter­bewertung dürfte auch Ausdruck des schon damals getrübten persönlichen Verhältnisses zwischen dem Rekurrenten und seinem Vorgesetzten gewesen sein. Unwidersprochen blieb schliesslich die Darstellung des Beschwerdeführers, der General­sekretär habe ihm bereits anlässlich der Mitarbeiterbeurteilung die Kündigung na­he gelegt. Tatsächlich lag der Be­schwerdegegnerin bereits im Zeit­punkt der Mitarbeiterbeurteilung offensichtlich nicht dar­an, zur Behebung der festgestell­ten Pro­bleme Unterstützung zu bieten, wurden doch in der Mitarbeiterbeurteilung die be­antragten externen Beurteilungen ausdrücklich nicht als För­derungsmassnahmen verstan­den (vgl. lit. G der Mitarbeiterbeurteilung, wo der Ausdruck "Förderungmassnahmen hand­schriftlich in "Massnahmen" geändert wurde).

Fraglos wäre ein Coaching mit gewissem Aufwand für die Beschwerdegegnerin verbunden gewesen. In Anbetracht der unangefochtenen Beurteilung durch das Institut I. und der darin festgestellten Motivation des Beschwerdeführers hätte ihm aber dennoch zu­nächst Gelegenheit gegeben werden müssen, sich mit Hilfe eines Coaching zu bewähren und seine fachlichen Mängel zu beheben. Ungenügende Arbeitsleistung ist dann Grund für eine vorzeitige Entlassung sein, wenn der Arbeitnehmer nicht gewillt oder nicht in der La­ge ist, sich zu verbessern (vgl. auch Jaag, 1. A., S. 167). Solches trifft vor dem Hin­tergrund der massgeblichen Beurteilung durch das Institut I. nicht zu ‑ und wird auch im ange­foch­tenen Entscheid nicht ausgeführt. Die hier festgestellten Mängel in der Arbeits­aus­füh­rung reichen für eine vorzeitige Entlassung nicht aus.

bb) Daran vermögen auch die beiden dem Beschwerdeführer im Rekursent­scheid II zur Last gelegten Saumseligkeiten nichts zu ändern.

Zum einen ging es um eine verspätete Beantwortung einer Anfrage des Gemein­depräsidentenverbandes vom 4. Juni 1998. Sodann hatte es der Beschwer­deführer im Juli 1998 unterlassen, über die Aushebungstermine 1999 zu informieren und die Reservationen vorzunehmen. Es ist wohl offenkundig, dass der Be­schwer­deführer in diesen beiden Fällen lange untätig ge­blieben war. Indes kann der Stand­punkt des Beschwerdeführers, er habe die Arbeiten noch rechtzeitig erledigt bzw. er hätte sie ohne seine Suspendierung noch rechtzeitig erledigen können, nicht widerlegt werden. Von ernsthaft ins Gewicht fallen­den Pflichtverletzungen lässt sich daher nicht sprechen.

Blosse Mutmassung bleibt schliesslich die Aussage des Regierungsrats, der Be­schwerdeführer habe in seiner Arbeitszeit an der umfangreichen Eingabe an die Direktion vom 14. September 1998 gearbeitet. Nachdem solches vom Be­schwerdeführer ausdrück­lich in Abrede gestellt wurde, lässt sich keine Pflichtverletzung annehmen.

cc) Als Massnahme gegen die festgestellten Mängel in der Amtsführung des Be­schwerdeführers erweist sich die am schwersten wiegende Anordnung der vorzeitigen Ent­lassung somit zusammengefasst als unverhältnismässig.

g) Die Vorinstanz hat für die Entlassung abgesehen von den fachlichen Mängeln allerdings noch weitere Gründe angeführt. Es ist zu prüfen, inwieweit weitere Vorwürfe berechtigt sind bzw. ob die Umstände in ihrer Gesamtheit geeignet sind, die Entlassung des Beschwerdeführers zu rechtfertigen.

aa) Der Regierungsrat weist für seine Annahme des geschwundenen Vertrauens­verhältnisses "in erster Linie" darauf hin, dass es den Parteien nicht gelungen sei, ihre Stand­punkte anzunähern und eine einvernehmliche Lösung zu erzielen. Dies wiederholt der Regierungsrat in der Gesamtwürdigung: Es könne der Direktion nach dem überwiegend auf das Verhalten des Rekurrenten zurückzuführenden Scheitern einer einvernehmlichen Lö­sung nicht zugemutet werden, das Dienstverhältnis bis zum nächs­ten ordentlichen Kündi­gungstermin aufrechtzuerhalten. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Direktion die Weiterbeschäftigung des Be­schwer­deführers vermutlich schon mit der Mitarbei­ter­be­ur­teilung vom 29. April 1998, spätestens aber nach Kenntnisnahme des Berichts von D. vom 4. Juni 1998 nicht mehr in Betracht gezogen hat. Da der Beschwerdeführer zu diesem Zeit­punkt ‑ abgesehen von den dargelegten fachlichen Mängeln ‑ keinerlei Grund für Bean­stan­dungen gesetzt hatte, konn­te er sich mit Recht gegen die drohende, aber ungerechtfertigte Entlassung zur Wehr set­zen. Wenn er unter diesen Umständen sein Einverständnis zur vor­zeitigen Auflösung des Arbeitsverhältnisses ‑ wie sie die Direktion offensichtlich anstreb­te ‑ verweigerte, so kann ihm dies nicht zum Vorwurf gereichen ‑ und schon gar nicht zur Begründung der Entlas­sung genommen werden. Es mutet eher seltsam an, einen Arbeit­neh­mer wesentlich mit der Begründung vorzeitig zu entlassen, er habe zu einer vorzeitigen Auflösung des Dienst­ver­hältnisses keine Hand geboten.

bb) Die Vorinstanz leitet den für die Entlassung massgeblichen Vertrauensverlust ferner daraus ab, dass sich der Beschwerdeführer in der Öffentlichkeit zu seiner Einstellung geäussert und dabei das Vorgehen seiner Vorgesetzten kritisiert habe.

Bezüglich der Äusserungen des Beschwerdeführers gegenüber der Öffentlichkeit ist vorab festzuhalten, dass der Beschwerdeführer erst an die Medien gelangte, nachdem die Direktion ihrerseits die Einstellung im Dienst publik gemacht hatte. Dass der Be­schwer­deführer in seinen Aussagen gegenüber Medienvertretern primär den eigenen Stand­punkt eingebracht hatte und deshalb seine Darstellung subjektiv war, ist verständlich, nicht unzulässig und musste überdies auch dem durchschnittlichen Medienkonsumenten ohne wei­teres klar sein. Wenn der Arbeitgeber die Suspendierung eines leitenden Mitar­beiters im Hinblick auf das Informationsbedürfnis der Bevölkerung öffentlich bekannt gibt, kann es dem Betroffenen nicht verwehrt sein, eine aus seiner Sicht fehlende Berechtigung der Massnahme ebenso publik zu machen. Dies umso mehr hier, als in der Öffentlichkeit über die Gründe der Einstellung lebhaft spekuliert wurde. Die Stellungnahme des Be­schwerde­führers gegenüber Dritten und den Medien kann bei dieser Sachlage, die für ihn zweifellos eine sehr grosse Belastung darstellen musste (vgl. auch ärztlichen Bericht vom 20. Oktober 1998), nicht als eine relevante Verletzung der Treuepflicht bezeichnet wer­den. Dies auch dann nicht, wenn der Beschwerdeführer mit gewissen Vor­würfen durchaus über das Ziel hinausgeschossen hat. Zu seinen Gunsten ist auch zu be­rück­sichtigen, dass ihm in der Öffentlichkeit persönliche Störungen und Wahrnehmungs­störun­gen nachgesagt wur­den, was durch die Akten wie gesehen keines­wegs erstellt ist. Schliesslich fällt massgeblich ins Gewicht, dass die Treuepflicht nicht ge­gen­über den vorgesetzten Amtsstellen, sondern gegenüber dem Staat als solchem besteht (Hä­felin/Müller, Rz. 1241).

cc) Die Äusserungen des Beschwerdeführers stellen entgegen der vorinstanzlichen Auffassung auch keine Verletzung der Schweigepflicht dar. Die Pflicht zur Verschwiegen­heit umfasst grundsätzlich nur Tatsachen, die Geheimnischarakter aufweisen, wo also ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse besteht (Max Imboden/René Rhinow, Schweizeri­sche Verwaltungsrechtsprechung, 6. A., Bd. II, Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 149 B.I und II, sowie Rhinow/Krähenmann, Nr. 149 B.I).

Die Direktion hatte es im Rahmen ihrer Medienmitteilungen unter Hinweis auf den Persönlichkeitsschutz unterlassen, gegenüber der Öffentlichkeit Angaben zur Begrün­dung ihrer Massnahmen bekanntzugeben. Damit musste offenkundig die Persönlichkeit des Beschwerdeführers gemeint sein. Insoweit war er als Geheimnisträger betreffend seine Per­son zu Mitteilungen berechtigt, welche durchaus auch gewisse Umstände der Amtsein­stel­lung mit umfassen durften. In der Pressemitteilung vom 8. Oktober 1998 hatte die Di­rek­tion denn auch ihrerseits verlauten lassen, es stehe den Interessierten frei, den Be­schwer­deführer direkt um volle Akteneinsicht anzugehen; sie, die Direktion, lasse sich nicht zu einer Amtsgeheimnisverletzung verleiten. Dadurch durfte sich der Be­schwer­deführer erst recht für berechtigt fühlen, interessierte Personen über die Um­stän­de der Einstellung zu informieren, auch wenn es die Direktion ablehnte, den Be­schwerde­füh­rer ausdrücklich von der Schweigepflicht zu entbinden. Tatsächlich ist denn auch nicht ersichtlich, mit welchen Äusserungen der Beschwerdeführer schutzwür­di­ge Informationen an die Öffentlichkeit getragen hätte.

dd) Auch die Weigerung des Beschwerdeführers, sich durch einen Vertrauensarzt der Pensionskasse untersuchen zu lassen, kann ihm nicht zum Vorwurf gereichen. Die Mit­wirkung bei einer ärztlichen Untersuchung kann nach Treu und Glauben nur dann ver­langt werden, wenn konkrete Anhaltspunkte für die Indikation einer Untersuchung beste­hen. Sol­che Anhaltspunkte sind nicht ersichtlich. Es kann dazu auf die vom Beschwerde­führer eingereichte und von der Gegenpartei nicht eigentlich in Frage gestellte Beurteilung durch Dr. A. vom 20. Oktober 1998 verwiesen werden. Danach ergab sich über den Be­schwer­de­führer das Bild einer psychisch gesunden Persönlichkeit, welche in einer le­bens­kritischen Ausnahmesituation ‑ einem Suspendierungsverfahren als kantonaler Chef­beam­ter unter den Augen der Öffentlichkeit ‑ adäquat reagiert habe. Wahrnehmungsstö­rungen seien keine fest­zustellen. Persönliche Probleme von psychiatrischer Relevanz seien nicht zu beobach­ten. Der vorinstanzlichen Auffassung, aufgrund der beschriebenen Vorfälle habe die Direktion begründeten Anlass gehabt, die Untersu­chung zu veranlassen, kann so­mit nicht gefolgt werden.

h) Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Vorinstanzen gegenüber dem Be­schwerdeführer gewisse Vorwürfe zu Recht erhoben haben. Relevant sind seine Führungs­defizite und sein damit einhergehendes Fehlverhalten gegenüber Unterstellten sowie in ge­wissem Mass auch sein zu kritisches Verhalten gegenüber seinen Vorgesetzten. Insge­samt sind diese Mängel in der Führungsfähigkeit und im Verhalten jedoch noch nicht von der Schwere, welche die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers als härteste Mass­nahme rechtfertigen würden. Unter Berücksichtigung der möglichen Alternativmassnahme eines Coa­ching erweist sich die Massnahme als nicht verhältnismässig. Nach Jahren guter bis sehr guter Qualifikationen bis ins Jahr 1996 hätte dem Beschwerdeführer zunächst Gele­genheit gegeben werden müssen, die neu aufgetauchten Mängel zu korrigieren, anstatt ein­zig sei­nen Abgang in Betracht zu ziehen und vorzubereiten. Letzteres Vorgehen wäre nur dann rechtmässig gewesen, wenn der Betroffene nicht in der Lage oder nicht gewillt gewe­sen wäre, die Mängel zu beheben. Die Beurteilung durch das Institut I. gibt dafür jedoch keine An­zeichen; mit der Empfehlung, dem Beschwerdeführer ein Coaching beizugeben, wurde im Gegenteil zum Ausdruck gebracht, dass er durchaus für fähig betrachtet wurde, seine Funk­tion weiterhin zu erfüllen. Der Willen zur Besserung war ihm ohnehin aus­drück­lich attes­tiert worden.

Vor diesem Hintergrund ist es nicht ersichtlich, weshalb der Beschwerdeführer bei der Rückkehr in sein Amt unter begleitenden Massnahmen nicht mehr genügend vertrau­ens­würdig hätte sein sollen. Der Umstand, dass ihm von seinen Vorgesetzten kein Ver­trau­en mehr entgegengebracht wurde, ist wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.b/aa), nicht ent­schei­dend. Zur Beurteilung, ob dem Staat die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses zuge­mutet werden kann, ist der objektive Massstab entscheidend.

Die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers erweist sich zusammengefasst als unverhältnismässig und somit als rechtsverletzend im Sinn von § 75 lit. a VRG. Die Be­schwerde vom 20. September 1999 ist insoweit gutzuheissen und es ist in Anwendung von § 80 Abs. 2 VRG festzustellen, dass die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers vom 28. April 1999 nicht gerechtfertigt war.

5. Somit ist gemäss § 80 Abs. 2 VRG über die durch das Gemeinwesen zu ent­rich­tende Entschädigung zu befinden. Auch die Frage der Entschädigung richtet sich nach dem im Zeitpunkt der Entlassung anwendbaren Recht (vgl. dazu auch vorn E. 3.a).

a) Massgeblich war der inzwischen aufgehobene Art. 12 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV). Danach hatte ein Beam­ter, welcher seiner Stelle innerhalb der Amtsdauer und ohne persönliche Verschuldung ent­ho­ben wurde, Anspruch auf volle, und wo diese Enthebung infolge einer Verfassungs‑ oder Gesetzesänderung stattfindet, auf bil­lige Entschädigung.

Dieser Anspruch auf volle Entschädigung muss umso mehr hier gelten, wo die Ent­lassung nicht gerechtfertigt war. Es bleibt daher unerheblich, dass die Entlassung teil­weise durch beim Beschwerdeführer liegende Gründe (insbesondere durch seine Führungs­defi­zi­te) verursacht worden war, welche Gründe wie gesehen zu einer vorzeitigen Entlas­sung nicht ausreichten.

b) Der Beschwerdeführer war letztmals im Jahr 1996 wiedergewählt worden ‑ wie damals üblich unter dem Vorbehalt der Änderung des Endtermins der Amtsdauer durch das Inkrafttreten des in Vorbereitung stehenden neuen Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG). Mit dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes per 1. Juli 1999 liegt insofern eine Besonderheit vor, als die Amtsdauer zwar auf diesen Zeitpunkt grundsätzlich ablief; indes war das Arbeitsverhältnis auf diesen Zeitpunkt nicht ordentlicherweise beendbar, sondern ‑ wie in der Beschwerde mit Recht aus­geführt wird ‑ in Anwendung von § 57 Abs. 2 sowie § 17 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 PG erstmals auf den 31. Januar 2000. Der Anspruch auf volle Entschädigung muss somit den Zeitraum ab Einstellung der Lohnzahlung bis Ende Januar 2000 umfassen. Auf diesen Zeit­punkt hin wäre die Kündigung des Dienstverhältnisses ohne weiteres zulässig gewesen.

Art. 12 KV gab keinen Anspruch auf eigentliche Lohnfortzahlung, sondern auf Schadenersatz (RB 1962 Nr. 58 = ZR 62 Nr. 58); die Entschädigung ist nur sozialversiche­rungsrechtlich wie eine Lohnzahlung zu behandeln. Dies bedeutet, dass der Arbeitnehmer lediglich den Nettolohn als Entschädigung zur Zahlung an sich selbst verlangen kann. Die Arbeitnehmerbeiträge sind durch den Arbeitgeber direkt den Sozialwerken abzuliefern (vgl. auch Rehbinder, Art. 337c OR N. 6, mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer hat des­halb grundsätzlich Anspruch auf das Nettosalär inklusive 13. Monatslohn bis Ende Januar 2000.

c) Allerdings hat sich der Beschwerdeführer an­rechnen zu lassen, was er an­derswo verdient hat bzw. was er bei gehörigen Bemühungen anderweitig hätte ver­dienen können (vgl. RB 1962 Nr. 58 = ZR 62 Nr. 58, RB 1975 Nrn. 24 - 26 = ZBl 76/1977, 477 ff., 481 = ZR 74 Nr. 86). Dies ent­spricht der privatrechtlichen Regelung von Art. 337c Abs. 2 OR.

d) - f) ..... [Erwägungen zu den Einkommensverhältnissen und zur Berechnung des Anspruchs]

6. a) Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, der Staat habe ihm mit der Ein­stellung und Entlassung sowie mit den an die Öffentlichkeit getragenen Begleitumständen das berufliche Fortkommen auf Dauer erschwert. Als weiteren Schaden macht er einen ak­tuellen und künftigen Minderverdienst im Umfang von Fr. ..... geltend.

b) Tatsächlich erscheint es aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung als wahr­scheinlich, dass der Beschwerdeführer im Falle einer ordentlichen Kündigung des Dienst­verhältnisses eine besser bezahlte Stelle als die inzwischen angetretene hätte finden kön­nen. Insofern ist ihm mit der ungerechtfertigten Entlassung auch ab 1. Februar 2000 ein wirtschaftlicher Schaden entstanden. Dieser Schaden lässt sich selbstredend nicht beweis­mässig erstellen, weshalb er in analoger Anwendung von Art. 42 Abs. 2 OR zu schätzen ist. Dabei kann nicht unbeachtet bleiben, dass der Beschwerdeführer im Abgangszeugnis angesichts der Beurteilung durch das Institut I. im Bereich Führung keinen Anspruch auf eine gute Qualifikation geltend machen kann. Er hätte deshalb voraussichtlich auch bei einer ordnungsgemässen Kündigung per 31. Januar 2000 eine Saläreinbusse gegenüber dem letzten Einkommen erlitten. ..... Der durch die Umstände der vorzeitigen Entlassung hervorgerufene monatliche Minderverdienst beträgt daher rund Fr. 1'500.‑ pro Monat. Die­ser Schaden ist allerdings zeitlich sehr begrenzt, erfährt der Be­schwerdeführer mit dem heu­tigen Urteil doch die ihm zustehende Rehabilitation, soweit sie ihm zusteht. Dadurch wird die Beeinträchtigung des wirtschaftlichen Fortkommens be­sei­tigt. Somit muss davon ausgegangen werden, der Beschwerdeführer könne z.B. mit einem Stellenwechsel im ab­seh­baren Zeitraum bis Ende September 2000 ein Einkommen erzie­len, welches er auch bei einer ordentlichen Beendigung des Arbeitsverhältnisses er­reicht hätte. Der Betrag von mo­natlich Fr. 1'500.‑ ist ihm daher vom 1. Februar bis 30. September 2000, also für acht Mo­nate, zuzusprechen. Daraus resultieren Fr. 12'000.‑.

7. a) Die gerichtlich festzusetzende Entschädigung gemäss § 80 Abs. 2 VRG er­schöpft sich allerdings nicht nur im Verdienstausfall bis zum frühestmöglichen ordentli­chen Beendigungstermin und in anderen Schadenersatzansprüchen, sondern kann auch in einem mit Art. 337c Abs. 3 OR vergleichbaren Anspruch bestehen. Im Zivilrecht erreicht die zusätzliche Entschädigung den Umfang von bis zu sechs Monatslöhnen (gilt heute ge­mäss § 18 Abs. 3 PG im öffentlichen Recht ausdrücklich). Im Einzelnen ist die Entschädi­gung abhängig vom Verhalten des Arbeitgebers, von der Schwere einer Persönlichkeits­ver­letzung, vom Mass der Widerrechtlichkeit der Entlassung, von der finanziellen Situation und dem allfälligen Mitverschulden des Arbeitnehmers (Rehbinder, Art. 337c OR N. 9 f., mit Hinweisen; ZBJV 130/1994, S. 766 f.). Mit dieser Zahlung wird im Allgemeinen auch der Genugtuungsanspruch für Persönlichkeitsverletzung abgegolten (Rehbinder, Art. 337c OR N. 13), also die Genugtuung, welche der Beschwerdeführer kraft § 11 Haftungsgesetz beanspruchen kann.

b) Für die Höhe der Bemessung ist zugunsten des Beschwerdeführers zu berück­sichtigen, dass er immerhin seit 1984 beim Kanton tätig war, also ein langjähriges Arbeits­verhältnis vorlag. Erschwerend fällt auch ins Gewicht, dass sich die Entlassung quasi vor den Augen der interessierten Öffentlichkeit abspielte und dabei beweismässig nicht erhär­tete Vorwürfe kursierten. Anderseits ist zu beachten, dass Eigenschaften in der Person des Beschwerdeführers und seine öffentliche Kritik an seinen Vorgesetzten Teilursachen für die vorzeitige Entlassung gebildet haben. In Berücksichtigung sämtlicher Umstände er­scheint eine Entschädigung von annähernd zwei Monatslöhnen als angemessen, wobei grundsätzlich vom Bruttogehalt auszugehen ist (Rehbinder, Art. 337c OR N. 9). ..... Ein darüber hinausgehender Anspruch auf Ge­nug­tuung besteht bei der gegebenen Sachlage nicht. Auf Seiten des Staates ist abgesehen von der Tatsache der ungerechtfertigten Ent­las­sung kein unrechtmässiges und damit wider­recht­liches Verhalten im Sinn von § 11 Haf­tungs­gesetz ersichtlich. Insbesondere war die Direktion angesichts der leitenden Stellung des Beschwerdeführers als Kreiskommandant berechtigt, die Öffentlichkeit über die Ein­stellung im Amt zu informieren (vgl. vorn E. 2.b). Im Übrigen erfährt der Beschwerde­füh­rer mit dem heutigen Urteil, wie bereits erwähnt, die adäquate Rehabilitation.

8. Insgesamt resultiert sich somit unter dem Titel Schadenersatz und Genugtuung eine Entschädigung von Fr. 65'333.75 ..... [zusammengesetzt also aus dem Lohn bis zum nächst­möglichen Zeitpunkt der ordentlichen Auflösung des Dienstverhältnisses unter An­rechnung des inzwischen erzielten Ersatzeinkommens (E. 5), aus einer Entschädigung für die Erschwerung des beruflichen Fortkommens (E. 6) sowie aus einer (Ermessens‑)Ent­schä­digung/Genugtuung für die Folgen der ungerechtfertigten Entlassung (E. 7)]. In die­sem Umfang ist die Forderung des Beschwerdeführers ausgewiesen und der Staat zur Zah­lung zu verpflichten. Im übersteigenden Forderungsbetrag ist die Beschwerde dagegen ab­zuwei­sen.

9. Mit der Beschwerde I stellte der Beschwerdeführer den Antrag, die Verfügung der Direktion vom 24. September 1998 auch insoweit aufzuheben, als die Untersuchung durch einen Vertrauensarzt angeordnet worden war. Bei dieser Anordnung handelt es sich um einen Zwischenentscheid, welcher gemäss § 48 Abs. 2 in Verbindung mit § 80c VRG nur weiterziehbar ist, wenn er für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge hat, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt. 

Die konkrete Durchführung einer vertrauensärztlichen Untersuchung kann unter Beachtung des Grundrechts der persönlichen Freiheit nur mit dem Einverständnis des Be­troffenen erfolgen. Die Weigerung des Betroffenen, sich der Untersuchung zu unterziehen, könnte nur dann zu seinem Nachteil ausgelegt werden, wenn ausreichende Gründe zur An­ordnung der Untersuchung bestanden hätten. Wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.g/dd) war dies nicht der Fall. Die Weigerung kann bei der gegebenen Aktenlage nicht zu seinem Nachteil ausgelegt werden. Es ist somit nicht ersichtlich, dass dem Beschwerdeführer durch die hier angefochtene Anordnung ein nicht wieder gut zu machender Nachteil entstehen würde. Auf die Beschwerde I ist auch insoweit nicht einzutreten.

10. a) Angesichts des vorliegenden Streitwertes besteht für das Verfahren vor Ver­waltungsgericht keine Kostenfreiheit (§ 80b VRG). Die Kosten werden in der Regel ent­spre­chend dem Unterliegen der Parteien verteilt (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 80c und § 70 VRG). Der Beschwerdeführer obsiegt hinsichtlich der vorzeitigen Entlassung, also in einem Hauptpunkt, unterliegt aber bezüglich der Einstellung im Amt. In betrags­mässiger Hinsicht unterliegt er zudem weit überwiegend, nämlich zu rund 80%. Bei diesem Verfah­rensausgang erscheint es insgesamt als gerechtfertigt, ihm 3/4 der Kosten und dem Kanton Zürich 1/4 der Kosten aufzuerlegen.

b) Als im Beschwerdeverfahren überwiegend unterliegende Partei hat der Be­schwer­deführer gemäss § 17 Abs. 2 VRG keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).

Dasselbe gilt für die beiden Rekursverfahren. Im Verfahren betreffend die Ein­stel­lung vermag der Beschwerdeführer mit keinem seiner Anträge durchzudringen. Bezüg­lich des zweiten Rekursverfahrens ist davon auszugehen, dass er mit seinem Hauptantrag, wel­cher auf Aufhebung der Entlassungsverfügung zielte, zu schützen gewesen wäre. Indes hatte er bereits damals eine Entschädigung in der Höhe von 28 Monatslöhnen verlangt, also einen Betrag, der ein Mehrfaches der heute zugespro­chenen Ent­schä­di­gung ausmachte. Als überwiegend unterliegende Partei steht ihm somit auch für das Re­kursverfahren betreffend Entlassung keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde vom 20. September 1999 wird festgestellt, dass die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers vom 28. April 1999 ungerecht­fertigt war.

2.    Der Kanton Zürich, vertreten durch die Direktion für Soziales und Sicherheit, wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer Fr. 65'333.75 zu bezahlen.

3.    Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.

4.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 12'000.‑‑; die übrigen Kosten betragen: Fr.        60.‑‑  Zustellungskosten, Fr. 12'060.‑‑  Total der Kosten.

5.    Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden zu 3/4 dem Beschwerdeführer und zu 1/4 dem Kanton Zürich, vertreten durch die Direktion für Soziales und Sicherheit, auf­erlegt.

6.    ...