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Geschäftsnummer: DR.2000.00001 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 28.06.2000 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Disziplinarmassnahmen
Höchstgrenze einer Besoldungsreduktion (E. 3 a-d). Eine Kumulation von Disziplinarmassnahmen ist solange möglich, als nicht eine Umgehung der gesetzlichen Höchstgrenze vorliegt (E. 3 e). Verhältnismässigkeit einer Disziplinarmassnahme (E. 4 a). I.c. ist die Rückstufung verhältnismässig (E. 4 b). Sinngemässe Anwendung von § 80b VRG, obwohl wirtschaftliche Interessen des Rekurrenten im Vordergrund stehen (E. 5a).
Stichworte: BESOLDUNGSREDUKTION DISZIPLINARRECHT KUMULATION RÜCKSTUFUNG VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen: § 72 GemeindeG Art. 4 OrdnungsstrafG § 38 lit. II VRG § 80b VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
hat sich ergeben:
I. A ist seit 1988 als Betriebsleiter bei der Gemeinde E tätig. Im Hinblick auf die "Viren-Gefahr" für die Computer beschloss die Gemeinde anfangs 1997, die Laufwerke der Personal Computer mit Schlössern für das Diskettenlaufwerk zu versehen. Im Rahmen dieser Massnahme wurde auch das Laufwerk von A mit einem Schloss ausgerüstet. A brach das Schloss im Frühjahr 1997 unmittelbar nach dessen Installation wieder auf und verwendete sein Laufwerk in der Folge auch für Disketten. Am 8. Dezember 1997 stellte die Gemeinde die Entfernung des Laufwerkschlosses fest und leitete am 16. Dezember 1997 eine Disziplinaruntersuchung ein. Nach erfolgter Anhörung des Beschuldigten verhängte sie am 13. Januar 1998 gegen A verschiedene Disziplinarmassnahmen: Zum einen erteilte sie ihm einen scharfen, schriftlichen Verweis, verbunden mit der ausdrücklichen Androhung schärferer Massnahmen, wenn noch das Geringste passiere. Sodann erfolgte für die Dauer von 10 Monaten, also ab 1. März bis 31. Dezember 1998, eine vorübergehende Rückversetzung in der Besoldung von Klasse 21/LS 3 in die Klasse 20/LS 3. Schliesslich wurde ihm die Auszahlung der mit Vorbehalten und Bedingungen beschlossenen Prämienauszahlung an das Gemeindepersonal definitiv gestrichen.
II. A rekurrierte gegen diesen Beschluss an den Bezirksrat des Bezirks F. Dieser hiess den Rekurs am 16. Dezember 1999 insoweit gut, als er die Anordnung eines "scharfen" Verweises für unzulässig erachtete und diesen Zusatz strich. Im Übrigen wies der Bezirksrat den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat.
III. Mit Rekursschrift vom 20. März 2000 gelangte A rechtzeitig ans Verwaltungsgericht. Er beantragte insoweit die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide, als Rekursgegnerin und Bezirksrat mehr als einen schriftlichen Verweis ausgesprochen bzw. bestätigt hatten. Der Bezirksrat beantragte am 3. April 2000 unter Verzicht auf neue Ausführungen die Abweisung des Rekurses. Die Rekursgegnerin ersuchte mit Eingabe vom 26. Mai 2000 innert erstreckter Frist ebenfalls um Rekursabweisung.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Mit Disziplinarrekurs können u.a. erstinstanzliche Rekursentscheide über Disziplinarmassnahmen angefochten werden. Lediglich gegen Verweise ist der Rekurs ausgeschlossen (§ 76 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 in der revidierten Fassung vom 8. Juni 1997, VRG).
Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um einen erstinstanzlichen Rekursentscheid über einen Verweis und weitere disziplinarische Massnahmen. Der Rekurrent richtet sich allein gegen die Massnahmen, welche über den erteilten Verweis hinausgehen. Auf den Rekurs ist daher einzutreten.
b) Gemäss § 38 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Streitigkeiten grundsätzlich in Dreierbesetzung. Rekurse, Beschwerden und Klagen, deren Streitwert Fr. 20'000.-- nicht übersteigt, behandelt dagegen der Einzelrichter, wobei die Sache in Fällen grundsätzlicher Bedeutung dennoch der Kammer übertragen werden kann.
Dem Wortlaut von § 38 Abs. 2 VRG lässt sich nicht entnehmen, wann eine Beschwerde einen Streitwert hat. Die Zuständigkeit zur Beurteilung von Zivilprozessen oder deren Weiterziehbarkeit lässt sich an einen Streitwert knüpfen, sobald es sich um eine vermögensrechtliche Streitigkeit handelt. Eine solche liegt im Zivilrecht vor, wenn der Rechtsgrund des streitigen Anspruchs letzten Endes im Vermögensrecht ruht, mit der Klage letztlich und überwiegend ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt wird (vgl. BGE 118 II 528 E. 2c S. 531 mit Hinweisen). Bei Zivilrechtsstreitigkeiten ist dies auch der Fall, wenn die strittige Leistung nicht unmittelbar vermögensrechtlicher Natur ist, aber, wie etwa ein Arbeitszeugnis, die Geltendmachung vermögensrechtlicher Interessen erleichtern soll (vgl. BGE 116 II 379 E. 2b S. 380 f. mit Hinweisen).
Wenn es somit für die Beurteilung, ob ein Streit vermögensrechtlich ist, auf die Natur des vorwiegend verfolgten Zwecks ankommt, unterscheidet sich der angefochtene Entscheid von einem Zivilurteil darin, dass die von beiden Parteien verfolgten Interessen nicht gleicher Natur sind. Während die vom Rekurrenten verfolgten Interessen als vermögensrechtlich bewertet werden können, sind diejenigen der Gemeinde E in erster Linie öffentlicher und nicht wirtschaftlicher Natur. Im Vordergrund der angefochtenen Massnahmen steht fraglos die Disziplinierung des Rekurrenten und nicht die Wahrnehmung wirtschaftlicher Interessen im Sinn einer Verbesserung des Gemeindehaushalts. Das vom Gemeinwesen verfolgte Interesse ist ein hoheitliches; es geht entsprechend der Zielsetzung der Disziplinarmassnahme darum, den ordnungsgemässen Gang der Verwaltung sicherzustellen.
Handelt es sich somit jedenfalls aus dem Blickwinkel der Gemeinde E als Rekursgegnerin nicht um eine wirtschaftliche Streitigkeit, so ist für die Frage der Zuständigkeit das Vorliegen eines Streitwerts zu verneinen. Dementsprechend ist die Sache von vornherein in Dreierbesetzung zu behandeln.
c) Mit dem Disziplinarrekurs kann geltend gemacht werden, die angefochtene Massnahme verletze das Recht, stelle den Sachverhalt unrichtig fest oder sei nicht angemessen (§ 78 VRG). Die Ermessensüberprüfung ist immerhin durch die Gemeindeautonomie beschränkt, wenn es um die Anwendung von Ermessensbestimmungen oder die Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen des kommunalen Rechts geht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 78 N. 4).
2. a) Als Disziplinarfehler gilt jede rechtswidrige und schuldhafte Verletzung der Dienstpflichten, die geeignet ist, den ordnungsgemässen Gang, die Vertrauenswürdigkeit oder das Ansehen der staatlichen Tätigkeit zu beeinträchtigen (vgl. § 2 lit. a des kantonalen Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen vom 30. Oktober 1866; § 48 der von der Gemeindeversammlung E genehmigten Verordnung über die Dienst- und Besoldungsverhältnisse des Gemeindepersonals und die Entschädigungen der Behörden und Kommissionen vom 10. Februar 1989; ferner RB 1981 Nr. 32; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 54 insbesondere B I, mit zahlreichen Hinweisen; Walter Hinterberger, Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, St. Gallen 1986, S. 38, 58 ff.). Zu sanktionierende Disziplinarfehler können nicht nur in der Erfüllung bestimmt umschriebener Tatbestände, sondern auch darin liegen, dass ein dem Disziplinarrecht Unterworfener mit seiner Stellung verbundene, jedoch nur allgemein umschriebene Pflichten verletzt. Demnach kann die Verletzung von Dienstpflichten aufgrund einer "disziplinarrechtlichen Generalklausel" geahndet werden (Rhinow/Krähenmann, Nr. 54 B IVb).
b) Im Verhalten des Rekurrenten ist offensichtlich eine Dienstpflichtverletzung zu erblicken. Indem er das am Diskettenlaufwerk neu angebrachte Schloss eigenmächtig aufbrach, verursachte er nicht nur einen (geringfügigen) Sachschaden, sondern missachtete in der Folge auch die damalige Ordnung, wonach das Diskettenlaufwerk nicht mehr benützt werden durfte.
3. a) Mit dem Rekurs wird in formeller Hinsicht geltend gemacht, die Obergrenze für den Erlass einer Lohnreduktion belaufe sich auf Fr. 500.--. In jedem Fall müsse eine Lohnreduktion, deren Summe die Höchstgrenze für Ordnungsbusse übersteige, die gleichen Anforderungen erfüllen wie eine disziplinarische Entlassung; denn sei einem Beamten eine Fr. 500.-- übersteigende Busse nicht zumutbar, so bleibe ihm als einzige Alternative die Auflösung des Dienstverhältnisses. Unter Einrechnung der entzogenen Prämienzahlung ergebe sich hier eine finanzielle Einbusse von insgesamt Fr. 8'647.80. Weiter macht der Rekurrent geltend, der Entzug der Prämienzahlung habe keinerlei gesetzliche Grundlage. Schliesslich weist er darauf hin, dass eine Kumulation der verhängten Disziplinarmassnahmen nicht vorgesehen sei.
b) Das kantonale Ordnungsstrafengesetz dient auch als Rechtsgrundlage für disziplinarische Sanktionen durch Gemeindebehörden (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Zürich 1991, § 72 N. 8.3.1.). Das Gesetz nennt als Ordnungsstrafen den Verweis, die Geldbusse nach den für Polizeibussen geltenden Ansätzen sowie die Einstellung in den Dienstvorrichtungen für die Dauer von höchstens zwei Monaten unter Anordnung der Stellvertretung auf Kosten des Fehlbaren (§ 4 Ordnungsstrafengesetz). Daneben bestimmte § 72 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 gemäss der bis Ende Juni 1999 geltenden Fassung die Möglichkeit der Entlassung von Gemeindebeamten während der Amtsdauer und behielt weitere Bestimmungen der Gemeinden über die Anstellungsverhältnisse vor. Es gilt als unbestritten, dass die Gemeinden gestützt auf diese Bestimmung befugt waren, in ihrem Personalrecht weitere Disziplinarvorschriften zu erlassen (vgl. Thalmann, § 72 N. 8.3.1. mit Hinweisen; ähnlich auch die heutige Fassung von § 72). Auf der Grundlage von § 72 des Gemeindegesetzes nennt die bereits erwähnte Verordnung der Gemeinde E vom 10. Februar 1989 in Art. 50 unter anderem die vorübergehende Rückversetzung in eine niedrigere Besoldungsklasse als Disziplinarmassnahme.
c) Ob die Gemeinden hinsichtlich der Sanktionen von Ordnungsstrafengesetz völlig abweichen können (dazu Thalmann, N. 8.3.1.), braucht hier nicht entschieden zu werden. Eine Lohnkürzung im vorliegend angetroffenen Umfang geht jedenfalls nicht über den Lohnausfall hinaus, welche die in § 4 Abs. 1 Ziff. 3 des Ordnungsstrafengesetzes vorgesehene höchstens zweimonatige Einstellung bei Überbindung der Stellvertreterkosten für den Fehlbaren zur Folge haben kann. Die hier angeordnete Lohnkürzung im Gesamtumfang von weniger als einem Monatslohn des Rekurrenten bewegt sich somit ohne weiteres noch im Rahmen, wie ihn das Ordnungsstrafengesetz vorgezeichnet hat. Die Besoldungsreduktion gilt im Übrigen durchaus als eine typische Disziplinarmassnahme (vgl. Peter Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Bern 1985, S. 143, S. 153 f.; Hinterberger, S. 261 ff.). Nicht zu übersehen ist auch, dass die Verordnung der Gemeinde E von der Gemeindeversammlung genehmigt wurde und somit auf Gemeindestufe demokratisch legitimiert ist. Die vorübergehende Besoldungskürzung kann sich auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage abstützen.
d) Nicht anders verhält es sich mit der Anordnung, dem Rekurrenten die mit Vorbehalten und Bedingungen beschlossene Prämienauszahlung definitiv nicht auszurichten. Die Nichtgewährung einer dem Betroffenen grundsätzlich zustehenden einmaligen Prämienzahlung läuft im Ergebnis ebenfalls auf eine Kürzung der Besoldung hinaus, welche durch die Regelung in der Gemeindeverordnung gedeckt ist.
e) Dem Rekurrenten kann schliesslich auch insofern nicht gefolgt werden, als er die Kumulierung von Disziplinarmassnahmen als unzulässig betrachtet. In ähnliche Richtung zielt zwar Bellwald mit der Bemerkung, verschiedene Disziplinarmassnahmen könnten nur ausnahmsweise miteinander verbunden werden (S. 144; vgl. auch Hinterberger, S. 268: "Auf jeden Fall muss die ausnahmsweise Verbindung mehrerer Disziplinarmassnahmen nach den Umständen sinnvoll sein und zusammen der Schwere der Dienstpflichtverletzung und dem Grad des Verschuldens entsprechen").
Eine gesetzlich nicht vorgesehene Kumulation zweier Disziplinarmassnahmen muss jedenfalls dann als unzulässig gelten, wenn damit eine gesetzlich vorgesehene Höchstgrenze umgangenen würde (z.B. Kumulation von Busse und Lohnreduktion). Hier aber bezweckte die Gemeinde mit der Anordnung des Verweises den Hinweis zu geben, es würden schärfere Massnahmen erfolgen, wenn noch das Geringste passiere. Ein Eingriff in die Rechte oder das Vermögen des Rekurrenten war damit nicht verbunden. Angesichts des rein formalen Charakters eines Verweises erscheint es als zulässig, diesen auch ohne gesetzliche Regelung zur Verdeutlichung mit einer anderen Disziplinarmassnahme zu verbinden.
Wie bereits dargelegt, ist die Nichtgewährung der einmaligen Prämienauszahlung ebenfalls als eine zulässige Lohnkürzung aufzufassen. Dieser Massnahme im betragsmässigen Umfang von Fr. 1'331.10 kommt neben der periodischen Lohnkürzung von insgesamt Fr. 7'316.70 keine selbständige Bedeutung zu; Ziff. 1 lit. b und c des gemeinderätlichen Beschlusses sind vielmehr als Einheit aufzufassen, weshalb neben dem Verweis im Ergebnis nur eine Disziplinarmassnahme vorliegt, – eben die vorübergehende Kürzung des dem Rekurrenten an sich zugestandenen Einkommens im Umfang von insgesamt Fr. 8'647.80.
4. a) Für die Bestimmung der Disziplinarmassnahmen gilt vorab der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Thalmann, N. 8.3.4.; Bellwald, S. 168, mit Hinweisen.) Massgebend für die Auswahl und Bemessung der zu verhängenden Massnahme ist die Schwere der Verfehlung, welche objektiv durch die Bedeutung der verletzten administrativen Interessen und subjektiv durch das Mass des Verschuldens bestimmt ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 12, mit Hinweisen). Von Bedeutung ist auch die dienstliche Stellung des Fehlbaren, indem die Verantwortlichkeit um so schwerer wiegt, je höher dessen Stellung ist. An einen hohen Beamten mit grossem Selbständigkeitsbereich, welcher der Kritik der Öffentlichkeit in besonderem Mass ausgesetzt ist, müssen hinsichtlich der Erfüllung der Dienstpflichten strengere Anforderungen gestellt werden als an einen subalternen Bediensteten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 12; Christoph Meili, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis, insbesondere dessen Beendigung nach zürcherischem Recht, Zürich 1958, S. 86 f.). Das bisherige Verhalten des Fehlbaren stellt ebenfalls eine wesentliche Grundlage dar, wobei insbesondere erschwerend ins Gewicht fällt, wenn der Bedienstete bereits früher diszipliniert worden war (Hinterberger S. 382 f.). Gemäss Art. 51 der hier in Frage stehenden Gemeindeverordnung richten sich Art und Ausmass der Disziplinarmassnahmen vor allem nach den verletzten Interessen der Öffentlichkeit und des Dienstbetriebs sowie nach dem Verschulden des Beamten oder Angestellten. Das bisherige Verhalten und die dienstliche Stellung sind angemessen zu berücksichtigen.
Im Gegensatz zu Verweis und Busse, welche als leichte Disziplinarmassnahmen gelten, stellt der Besoldungsentzug nach überzeugender Typologisierung eine Massnahme mittlerer Schwere dar; als schwer gelten Entlassung oder Versetzung ins provisorische Dienstverhältnis (vgl. Hinterberger, S. 264 f., mit Hinweisen).
b) In objektiver Hinsicht handelt es sich insofern noch nicht um eine schwere Pflichtverletzung, als keinerlei Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Benützung des Diskettenlaufwerks durch den Rekurrenten zu einer Einschleusung von Viren in das Computersystem der Gemeinde geführt hätte. Immerhin ist zu beachten, dass der Rekurrent das Laufwerk bis zur Entdeckung mehr als ein halbes Jahr unbemerkt benutzt hatte. In subjektiver Hinsicht fällt sodann erschwerend ins Gewicht, dass der Rekurrent wissentlich und willentlich vorgegangen ist. Die Installation des Schlosses stellte für den Rekurrenten – wie er in seiner Stellungnahme vom 11. Dezember 1997 ausführte (act. --) – eine persönliche Beleidigung dar; er habe zur Öffnung des Diskettenlaufwerks den direkten und nicht den Instanzenzug gewählt. Beim Vorliegen einer solchermassen absichtlich begangenen Pflichtverletzung wiegt das Verschulden grundsätzlich schwerer (vgl. auch Hinterberger, S. 372). Der Rekurrent lässt zudem jede ernsthafte Einsicht in die Unrechtmässigkeit seines Tuns vermissen, was ebenfalls erschwerend ins Gewicht fällt (vgl. etwa Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 12). Schliesslich ist auf die Stellung des Rekurrenten als Betriebsleiter hinzuweisen sowie auf den Umstand, dass er am 9. Februar 1993 wegen Kompetenzverletzung verwarnt worden war. Zu Gunsten des Rekurrenten sind die bei den Akten liegenden überwiegend guten Qualifikationen seiner Arbeit zu beachten.
Insgesamt kann das Vorgehen des Rekurrenten durchaus als eine Verfehlung mittlerer Schwere bezeichnet werden und rechtfertigt sie unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände die vorübergehende Kürzung der Besoldung als eine Massnahme mittleren Schweregrads. Auch der Umfang der angeordneten Salärkürzung von insgesamt Fr. 8'647.80 kann nicht als unverhältnismässig qualifiziert werden. Wenn der Betrag zwar isoliert betrachtet als hoch erscheinen mag, so ist er mit Bezug auf die monatliche Salärhöhe des Rekurrenten von Fr. 10'239.30 doch angemessen. Der Rekurs ist damit auch insofern unbegründet, als er die angeordnete Massnahme als unverhältnismässig rügt.
Dies führt zur vollumfänglichen Abweisung des Rekurses.
5. a) Laut § 80b VRG zeitigen personalrechtliche Verfahren mit einem Streitwert von unter Fr. 20'000.‑keine Kostenfolgen für die Parteien; vorbehalten bleibt der – hier nicht interessierende – Fall, wo die unterliegende Partei einen unangemessenen Aufwand verursacht hat.
Wenn auch die vorliegende Streitsache für das betroffene Gemeinwesen nicht vermögensrechtlicher Natur ist, so stehen für den Rekurrenten doch wirtschaftliche Interessen im Umfang seiner Lohnkürzungen von rund Fr. 8'600.-- im Vordergrund. Dies rechtfertigt es, für das Verfahren in sinngemässer Anwendung von § 80b VRG Kostenfreiheit zu gewähren.
b) ...
Das Gericht entscheidet:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. ...