Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
IV.2025.00404
I. Kammer Sozialversicherungsrichterin Philipp, Vorsitzende Sozialversicherungsrichterin Maurer Reiter Ersatzrichter Wilhelm Gerichtsschreiber Klemmt Urteil vom 12. März 2026 in Sachen X.___ Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Erich Tagwerker Bellerive Rechtsanwälte Bellerivestrasse 7, 8008 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich Beschwerdegegnerin
Sachverhalt: 1. 1.1 Die 1982 geborene X.___ meldete sich am 5. Februar 2020 unter Hinweis auf Depressionen, Bauch- und Kopfschmerzen bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 8/6). Gegen den Vorbescheid der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, vom 18. Juli 2022, mit welchem die Verneinung eines Rentenanspruchs in Aussicht gestellt wurde (Urk. 8/100), erhob sie am 9. September 2022 Einwand (Urk. 8/135). In der Folge holte die IV-Stelle das bidisziplinäre psychiatrisch-neuropsychologische Gutachten von Dr. med. Y.___, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie, und Dr. phil. Z.___ vom 16./18. April 2024 ein (Urk. 8/191, Urk. 8/193). Gestützt auf die Diagnosen einer posttraumatischen Belastungsstörung, einer Panikstörung sowie einer rezidivierenden depressiven Störung, gegenwärtig schwere Episode, wurde der Versicherten darin ab dem 23. September 2019 eine vollständige Arbeitsunfähigkeit in allen Tätigkeiten attestiert (Urk. 8/191/51, Urk. 8/191/66). 1.2 Am 29. April 2025 teilte die IV-Stelle der Versicherten schriftlich mit, auf das Gutachten von Dr. Y.___ und Dr. Z.___ könne nicht abgestellt werden, da darin verschiedene wichtige Unterlagen nicht berücksichtigt worden seien. Zur Klärung des Leistungsanspruchs sei deshalb eine neue Begutachtung (Psychiatrie und Neuropsychologie) bei Dr. med. A.___, Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie, und Dr. phil. B.___ geplant. Falls die Versicherte mit der beigelegten Fragestellung und den vorgeschlagenen Sachverständigen nicht einverstanden sei, könne sie innert einer Frist von 10 Tagen Ausstandsgründe und Einwände einreichen (Urk. 8/233 = Urk. 2; vgl. auch Urk. 8/231 f.). Mit E-Mail vom 5. Mai 2025 erkundigte sich der Rechtsvertreter der Versicherten, Rechtsanwalt Erich Tagwerker, bei der IV-Stelle, ob das Schreiben vom 29. April 2025 eine anfechtbare Verfügung darstelle. Falls dem nicht so sei, bitte er darum, die Anordnung einer erneuten Begutachtung mittels anfechtbarer Verfügung zu eröffnen (Urk. 8/236). Am 6. Mai 2025 beantwortete die IV-Stelle die Anfrage des Rechtsvertreters dahingehend, gemäss Rz. 3067.1 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI) entscheide sie abschliessend über die Anordnung mono-, bi- oder polydisziplinärer Gutachten. Eine Zwischenverfügung sei auch dann nicht zu erlassen, wenn die versicherte Person damit nicht einverstanden sei. Das Schreiben vom 29. April 2025 stelle eine Mitteilung dar, die nicht anfechtbar sei (Urk. 8/241). Am 15. Mai 2025 liess die Versicherte bei der IV-Stelle Einwände gegen die Gutachtensanordnung vorbringen. Sie beantragte, es sei von einer erneuten Begutachtung Abstand zu nehmen sowie, über das Leistungsgesuch sei aufgrund des Gutachtens von Dr. Y.___ und Dr. Z.___ zu entscheiden. Gleichzeitig liess sie mitteilen, sie werde die erneute Gutachtensanordnung innert Frist auch mit Beschwerde anfechten, da sie der Meinung sei, es handle sich bei der Mitteilung vom 29. April 2025 um eine Verfügung (Urk. 8/242/1-3).
2. Mit Beschwerde vom 4. Juni 2025 beantragte die Versicherte, es sei die «Verfügung» vom 29. April 2025 betreffend Anordnung einer erneuten medizinischen Untersuchung aufzuheben und die IV-Stelle anzuweisen, über ihr Leistungsgesuch auf der Grundlage des bestehenden Gutachtens von Dr. Y.___ und Dr. Z.___ vom 16./18. April 2024 zu entscheiden. In prozessualer Hinsicht verlangte sie, es sei der vorliegenden Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen (Urk. 1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 2. Juli 2025 beantragte die IV-Stelle, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, weil die Mitteilung vom 29. April 2025 keinen Verfügungscharakter aufweise (Urk. 7). In der Replik vom 11. September 2025 stellte die Beschwerdeführerin deshalb zusätzlich den Eventualantrag, es sei die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie über die vorgesehene Anordnung einer zweiten Begutachtung eine formelle Zwischenverfügung erlasse (Urk. 12 S. 9; vgl. auch Urk. 12 S. 8). In der Duplik vom 20. Oktober 2025 hielt die Beschwerdegegnerin an ihrer Auffassung fest und verwies auf die Stellungnahme des Bundesamtes für Sozialversicherungen vom 9. September 2025 im vor Bundesgericht hängigen Beschwerdeverfahren 9C_307/2025 gegen das Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich IV.2024.00644 vom 11. April 2025 (Urk. 14 S. 2, Urk. 15). Die Beschwerdeführerin liess die ihr angesetzte Frist zur Einreichung einer Stellungnahme zur Duplik unbenutzt ablaufen (vgl. Urk. 16). Mit Verfügung vom 2. Dezember 2025 setzte das Gericht den Parteien Frist an, um zur Sistierung des Verfahrens bis zum Abschluss des Prozesses 9C_307/2025, in welchem ebenfalls strittig sei, ob die Anordnung einer (Zweit-)Begutachtung in Form einer Verfügung zu erfolgen habe, Stellung zu nehmen (Urk. 18). In ihrer Stellungnahme vom 15. Dezember 2025 lehnte die Beschwerdeführerin eine Sistierung ab (Urk. 20), während sich die IV-Stelle am 18. Dezember 2025 mit einer Verfahrenssistierung einverstanden erklärte (Urk. 21).
Das Gericht zieht in Erwägung: 1. In prozessualer Hinsicht ist vorab festzuhalten, dass von der mit Verfügung vom 2. Dezember 2025 zur Diskussion gestellten Verfahrenssistierung bis zum Abschluss des vor Bundesgericht hängigen Prozesses 9C_307/2025 (Urk. 18) abzusehen ist. Zwar gibt es– in der Verfügung vom 2. Dezember 2025 näher dargelegte – Argumente für ein solches Vorgehen. Eine Verfahrenssistierung ist allerdings nur ausnahmsweise zulässig, wobei im Zweifelsfall dem Beschleunigungsgebot der Vorrang zukommt (Volz, in: GSVGer-Kommentar, 3. Aufl. 2024, N 19 zu Vorbemerkungen zu §§ 13-28 mit Hinweisen). Nachdem sich die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 15. Dezember 2025 insbesondere mit dem Hinweis auf das Beschleunigungsgebot gegen eine Verfahrenssistierung aussprach (Urk. 20), ist in der Sache zu entscheiden, ohne den Ausgang des vor dem Bundesgericht hängigen Prozesses 9C_307/2025 abzuwarten.
2. 2.1 Nach Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) in Verbindung mit Art. 56 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 2. Teilsatz und Art. 57 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) kann gegen prozess- und verfahrensleitende (Zwischen-)Verfügungen direkt Beschwerde ans kantonale Versicherungsgericht erhoben werden. Generell sind Verfügungen der kantonalen IV-Stelle in Abweichung von den Art. 52 Abs. 1 1. Teilsatz ATSG nicht zunächst mit Einsprache, sondern direkt mit Beschwerde vor dem Versicherungsgericht am Ort der IV-Stelle anfechtbar (Art. 69 Abs. 1 lit. a IVG). Die Beschwerdefrist beträgt 30 Tage (Art. 60 Abs. 1 ATSG). Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung steht die Beschwerde bei prozess- und verfahrensleitenden Verfügungen nur offen, wenn andernfalls ein nicht wieder gutzumachender Nachteil resultiert. Laut den ergänzend anwendbaren Art. 45-46 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG), §13 Abs. 2 GSVGer und Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) ist die Beschwerde auch dann zulässig, wenn ihre Gutheissung sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (vgl. Kieser, in: ATSG-Kommentar, 5. Aufl. 2024, N 20 ff. zu Art. 56 mit weiteren Hinweisen; Volz, a.a.O., N. 94 ff. zu § 13). 2.2 Zunächst ist strittig, ob die von der Beschwerdegegnerin am 29. April 2025 mitgeteilte Anordnung einer medizinischen Zweitbegutachtung (Urk. 2) in formeller Hinsicht überhaupt eine (Zwischen-)Verfügung darstellt. Während die Beschwerdeführerin vom Verfügungscharakter der Mitteilung vom 29. April 2025 ausgeht (Urk. 1 S. 2-5), verneint die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort vom 2. Juli 2025 das Vorliegen einer anfechtbaren (Zwischen)Verfügung unter Hinweis auf die fehlende Rechtsmittelbelehrung (Urk. 7). 2.3 Über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungsträger schriftlich Verfügungen zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG]). Entscheidungen über Leistungen, Forderungen oder Anordnungen, die nicht erheblich sind oder mit denen die betroffene Person einverstanden ist, können gemäss Art. 51 Abs. 1 ATSG in einem formlosen Verfahren behandelt werden, wobei die betroffene Person den Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 49 Abs. 1 ATSG verlangen kann (Art. 51 Abs. 2 ATSG). Hierbei handelt es sich um Entscheidungen, die in Rechtskraft erwachsen können und einer schriftlichen Mitteilung bedürfen. Daneben gibt es im Laufe eines Verwaltungsverfahrens zahlreiche Entscheide, die weder in Form einer Verfügung noch im formlosen Verfahren nach Art. 51 Abs. 1 ATSG ergehen, sondern mittels einfacher Mitteilungen (vgl. zum Ganzen Wiederkehr, in: ATSG-Kommentar, 5. Aufl. 2024, N. 7 und 9 f. zu Art. 51 ATSG). Zur Abgrenzung, ob eine (Zwischen-)Verfügung oder ein Entscheid im formlosen Verfahren vorliegt, hat das Bundesgericht festgehalten, eine Verfügung liege nur dann vor, wenn das fragliche Schriftstück als solche bezeichnet sei oder zumindest eine Rechtsmittelbelehrung enthalte (BGE 134 V 145 E. 3.2). 2.4 Im Schreiben der IV-Stelle vom 29. April 2025 findet sich unter der Angabe des Adressaten und der AHV-Nummer der Beschwerdeführerin der Vermerk «Verfügungs-Nr.: «…» (Urk. 2 S. 1; vgl. auch Urk. 12 S. 2). Die IV-Stelle erklärte der Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 6. Mai 2025, das Schreiben vom 29. April 2025 enthalte nur deshalb eine Verfügungsnummer, weil dies notwendig sei für die Meldung an das Bundesamt für Sozialversicherungen und für die Abrechnung mit den medizinischen Sachverständigen (Urk. 8/241). Tatsächlich lautet die Titelzeile des Schreibens (in Fettschrift): «Mitteilung (Zeilenumbruch) Medizinische Abklärung notwendig». Hätte die IV-Stelle tatsächlich eine (Zwischen-)Verfügung erlassen wollen, ist davon auszugehen, sie hätte ihr Schreiben in der Titelzeile entsprechend bezeichnet. Überdies enthält das Schreiben keine Rechtsmittelbelehrung – es wird bloss auf eine 10tägige Frist zur Geltendmachung von Ausstandsgründen und Einwänden hingewiesen (Urk. 2 S. 2). Deshalb handelt es sich beim Schreiben vom 29. April 2025 nicht um eine Verfügung, sondern um eine blosse Mitteilung. 2.5 Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur Rechtsverhältnisse zu überprüfen beziehungsweise zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich – in Form einer Verfügung beziehungsweise eines Einspracheentscheids – Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung beziehungsweise der Einspracheentscheid den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insoweit keine Verfügung beziehungsweise kein Einspracheentscheid ergangen ist (BGE 144 I 11 E. 4.3, 131 V 164 E. 2.1, 125 V 413 E. 1a). Stellt das Schreiben vom 29. April 2025 nach dem Gesagten «bloss» eine Mitteilung, nicht aber eine (Zwischen-)Verfügung dar, kann auf die Beschwerde vom 4. Juni 2025 bereits aus diesem Grund nicht eingetreten werden, soweit sie sich gegen dieses Schreiben richtet. Vor diesem Hintergrund braucht an dieser Stelle nicht weiter geprüft zu werden, ob die besonderen Voraussetzungen für eine Beschwerde gegen eine prozess- und verfahrensleitende (Zwischen-)Verfügung gegeben sind (vgl. vorstehend E. 2.1 sowie die nachfolgenden Erwägungen).
3. 3.1 Gemäss Art. 56 Abs. 2 ATSG kann auch Beschwerde erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt. Eine solche Konstellation liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde, welche pflichtwidrig völlig untätig bleibt oder auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste, wird in der Rechtsprechung als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet (vgl. BGE 135 I 6 E. 2.1, 134 I 229 E. 2.3, 133 V 188 E. 3.2; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2C_526/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 3.6.2). Zu prüfen bleibt aufgrund des entsprechenden Antrags der Beschwerdeführerin, ob die IV-Stelle die vorgesehene zweite Begutachtung mittels einer formellen Zwischenverfügung hätte anordnen müssen (Urk. 12 S. 9). 3.2 3.2.1 Am 1. Januar 2022 sind die geänderten Bestimmungen des ATSG sowie der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV) in Kraft getreten. Im Hinblick auf eine einheitliche Regelung für alle Sozialversicherungen wurden die Partizipationsrechte der Versicherten und die Rolle der Durchführungsstellen im Rahmen des Amtsermittlungsverfahrens neu auf Gesetzesstufe verankert. Unter anderem wurden die Abklärungsmassnahmen insbesondere im Zusammenhang mit medizinischen Begutachtungen in Art. 44 ATSG einheitlich geregelt: Erachtet der Versicherungsträger ein Gutachten als notwendig, so legt er, je nach Erfordernis, die Art fest (mono-, bi- oder polydisziplinär; Abs. 1). Ist ein Gutachten bei einem oder mehreren unabhängigen Sachverständigen einzuholen, so gibt der Versicherungsträger der Partei deren Namen bekannt. Diese kann innert zehn Tagen aus den Gründen nach Art. 36 Abs. 1 ATSG Sachverständige ablehnen und Gegenvorschläge machen (Abs. 2). Mit der Bekanntgabe der Namen stellt der Versicherungsträger der Partei auch die Fragen an den oder die Sachverständigen zu und weist sie auf die Möglichkeit hin, innert der gleichen Frist Zusatzfragen in schriftlicher Form einzureichen. Der Versicherungsträger entscheidet abschliessend über die Fragen an den oder die Sachverständigen (Abs. 3). Hält er trotz Ablehnungsantrag an den vorgesehenen Sachverständigen fest, so teilt er dies der Partei durch Zwischenverfügung mit (Abs. 4). Bei mono- und bidisziplinären Gutachten werden die Fachdisziplinen vom Versicherungsträger, bei polydisziplinären Gutachten von der Gutachterstelle abschliessend festgelegt (Abs. 5). 3.2.2 Gemäss Randziffer 3067.1 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI), gültig ab 1. Januar 2022, Stand 1. Januar 2025, entscheidet die IV-Stelle abschliessend, ob und in welcher Form (mono-, bi- oder polydisziplinär) ein externes medizinisches Gutachten erstellt wird. Bestreitet die versicherte Person diesen Entscheid, so ist keine Zwischenverfügung zu erlassen. 3.2.3 Verwaltungsweisungen, wie etwa Wegleitungen oder Kreisschreiben, richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 146 V 224 E. 4.4.2, 141 V 365 E. 2.4 mit Hinweisen). 3.3 3.3.1 In ihrer Beschwerdeschrift und Replik macht die Beschwerdeführerin geltend, die einzige Begründung für die Gutachtenswiederholung, die Gutachterinnen Dr. Y.___ und Dr. Z.___ hätten einen Observationsbericht nicht berücksichtigt, sei unzutreffend. Ausserdem hätte die IV-Stelle den Gutachterinnen Ergänzungs- und Erläuterungsfragen stellen können. In dieser Situation würde eine erneute Begutachtung eine unzulässige second opinion darstellen. Überdies wären die Untersuchungen für sie äusserst belastend und damit unzumutbar (Urk. 1 S. 24, Urk. 12 S. 2). Bei korrekter Anwendung der einschlägigen Verfahrensbestimmungen und im Einklang mit den Urteilen des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich IV.2023.00352 vom 20. Oktober 2023 und des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen IV 2024/198 vom 21. Mai 2025 hätte die IVStelle, nachdem festgestanden habe, dass bezüglich der Anordnung eines weiteren Gutachtens kein Konsens bestehe, eine Zwischenverfügung erlassen müssen. Durch ihre Untätigkeit habe sie den Tatbestand der formellen Rechtsverweigerung erfüllt (Urk. 12 S. 3-8). 3.3.2 Dem entgegnet die IV-Stelle in der Beschwerdeantwort und Duplik (mit Verweis auf die Stellungnahme des Bundesamts für Sozialversicherungen vom 9. September 2025 im Beschwerdeverfahren 9C_307/2025 [Urk. 15]), der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 43 Abs. 1bis ATSG in der ab 1. Januar 2022 in Kraft stehenden Version sei zu entnehmen, dass der Invalidenversicherung die ausschliessliche Entscheidkompetenz bezüglich Art und Umfang der notwendigen Abklärungen zukommen solle. Damit solle verhindert werden, dass das Verfahren in die Länge gezogen werde (Botschaft vom 15. Februar 2017 zur Änderung des IVG, BBl 2017 2682). Der versicherten Person stünden mit der Gewährleistung des rechtlichen Gehörs und den Beschwerdemöglichkeiten gegen den Endentscheid über das Leistungsgesuch genügend Mittel zur Verfügung, um gegen den von der IV-Stelle getroffenen Entscheid vorzugehen (Urk. 14 S. 1). In Anwendung der am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen neuen Fassung von Art. 44 ATSG sei nur dann eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen, wenn trotz Ablehnungsantrag wegen Ausstandsgründen an den vorgesehenen Sachverständigen festgehalten werde. Über die Anordnung einer Begutachtung als solche, die Fachdisziplinen und den Fragenkatalog entscheide die IV-Stelle gemäss Rz. 3067.1 KSVI abschliessend, ohne Erlass einer anfechtbaren Zwischenverfügung. Der Gesetzgeber habe das Verfahren bei der Einholung von Gutachten neu geregelt, den Erlass einer anfechtbaren Zwischenverfügung aber nur für den Fall der Verneinung von Ausstandgründen vorgesehen. Aus diesem Umstand sei mittels grammatikalischer und systematischer Auslegung zu schliessen, dass er die Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen bewusst auf diesen Fall habe beschränken wollen. Bei der gesetzlichen Neuregelung sei er zwecks Verfahrensstraffung bewusst von der bisher geltenden Rechtsprechung bezüglich Mitwirkungsrechte abgewichen. Dies werde dadurch untermauert, dass der anlässlich der parlamentarischen Beratungen im Nationalrat gestellte Minderheitsantrag, wonach auch bei Festhalten an der Anordnung einer Begutachtung oder an den Fragen an die Gutachter eine Zwischenverfügung zu erlassen sei, diskussionslos abgelehnt worden sei (Urk. 14 S. 1 f., Urk. 15 S. 4). Art. 7j der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV) sehe auch nichts anderes vor, als dass bei Ablehnung von Sachverständigen, wenn keine Ausstandsgründe vorlägen, ein Einigungsverfahren durchzuführen und dieses in den Akten zu dokumentieren sei. Durch ihr gesetzmässiges Vorgehen habe sie keine Rechtsverweigerung begangen (Urk. 7 S. 1 f., Urk. 14 S. 2). 3.4 3.4.1 Im vor der Revision von Art. 44 ATSG per 1. Januar 2022 ergangenen BGE 137 V 210 hat das Bundesgericht seine Rechtsprechung zu den Mitwirkungsrechten bei der Anordnung eines medizinischen Gutachtens im sozialversicherungsrechtlichen Abklärungsverfahren geändert und seine bisherige Rechtsprechung (BGE 133 V 446), wonach Art. 44 ATSG für das Sozialversicherungsverfahren die Mitwirkungsrechte bei der Anordnung eines medizinischen Gutachtens im sozialversicherungsrechtlichen Abklärungsverfahren abschliessend regle, aufgegeben (E. 3.4.2.9). Da Art. 44 ATSG die Mitwirkungsrechte bei der Begutachtung nicht abschliessend regle, seien gemäss Art. 55 Abs. 1 ATSG ergänzend die Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) anzuwenden. Das Bundesgericht hat sodann die bis dahin geltende Rechtsprechung (BGE 132 V 93), wonach eine blosse Mitteilung für die Anordnung einer Expertise genügte, aufgegeben. Bei fehlendem Konsens sei die zu treffende Anordnung, eine Expertise einzuholen, nunmehr in die Form einer Verfügung zu kleiden (Art. 49 ATSG; BGE 137 V 210 E. 3.4.2.6). Dabei handle es sich um eine Zwischenverfügung (Art. 55 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 VwVG), welche bei Bejahung des nicht wieder-gutzumachenden Nachteils (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG) angefochten werden könne. Ein solcher sei im Kontext der Gutachtensanordnung für das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren zu bejahen. Beschwerdeweise geltend gemacht werden könnten materielle Einwendungen beispielsweise des Inhalts, die in Aussicht genommene Begutachtung sei nicht notwendig, weil sie - mit Blick auf einen bereits umfassend abgeklärten Sachverhalt - bloss einer second opinion entspräche. Nach wie vor gerügt werden könnten (personenbezogene) Ausstandsgründe (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7). Die Anordnung einer Begutachtung habe immer dann in Form einer Zwischenverfügung zu ergehen, wenn eine Festlegung zu treffen sei, welche geeignet sei, die Verfahrensrechte der versicherten Person zu berühren (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.8). Mit BGE 139 V 349, ebenfalls vor der Gesetzesrevision per 1. Januar 2022 ergangen, hielt das Bundesgericht fest, dass bei mono- und bidisziplinären Begutachtungen bei den Einwendungen konsensorientiert vorzugehen sei. Erst wenn eine Einigung ausbleibe, habe eine (einheitliche) Zwischenverfügung über die Beweisvorkehr an sich (Notwendigkeit einer Begutachtung, Beschränkung auf eine oder zwei Fachdisziplinen, Bezeichnung der Disziplinen) und die Person der Gutachter zu ergehen (BGE 139 V 349 E. 5.2.2.3). Bei polydisziplinären Begutachtungen erfolge die Gutachterwahl immer nach dem Zufallsprinzip (BGE 139 V 349 E. 5.2.1). In einem ersten Schritt teile die IV-Stelle der versicherten Person mit, dass eine Expertise eingeholt werden soll; zugleich gebe sie ihr die Art der vorgesehenen Begutachtung (poly-, mono- oder bidisziplinär) sowie die die vorgesehenen Fachdisziplinen und Gutachterfragen bekannt. In diesem Stadium könne die versicherte Person nicht personenbezogene materielle Einwendungen gegen eine Begutachtung an sich oder gegen Art oder Umfang der Begutachtung vorbringen, wie beispielsweise die Einwendungen, die Begutachtung stelle eine unnötige second opinion dar oder die Wahl der medizinischen Disziplinen sei unzutreffend (BGE 140 V 507 E. 3.1). In einem zweiten Schritt teile die IV-Stelle der versicherten Person die Gutachterstelle und die Namen der Sachverständigen inklusive Facharzttitel mit. In der Folge habe die versicherte Person die Möglichkeit, materielle oder formelle personenbezogene Einwendungen geltend zu machen. Bei erneuter Nichteinigkeit sei eine Zwischenverfügung zu erlassen (BGE 140 V 507 E. 3.1). 3.4.2 Das Bundesgericht hat sich bislang noch nicht dazu geäussert, ob und inwiefern die Revision von Art. 44 ATSG per 1. Januar 2022 eine Änderung der Mitwirkungsrechte bei der Gutachtenseinholung mit sich bringt. Das Sozial-versicherungsgericht des Kantons Zürich hat dies verneint, in Kenntnis der teils abweichenden Praxis einzelner kantonaler Versicherungsgerichte (vgl. auch Urk. 15 S. 2 f.). Es hat wiederholt festgestellt, dass sich mit der Revision von Art. 44 ATSG per 1. Januar 2022 an den Mitwirkungsrechten bei der Gutachtenseinholung nichts geändert habe. Insbesondere würden die Mitwirkungsrechte bei der Gutachtenseinholung in Art. 44 ATSG weiterhin nicht abschliessend geregelt, weshalb der erwähnten Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Mitwirkungsrechten der versicherten Person (BGE 137 V 210, 138 V 271, 139 V 349 und 140 V 507) weiterhin Geltung zukomme. Bei fehlendem Konsens über die Begutachtung sei diese mittels einer anfechtbaren Zwischenverfügung anzuordnen. Die davon abweichende, für das Gericht nicht verbindliche Verwaltungsweisung von KSVI Rz 3067.1 sei daher nicht massgebend (vgl. zuletzt die Urteile des hiesigen Gerichts IV.2025.00224 vom 10. Juni 2025 E. 3, IV.2024.00644 vom 11. April 2025 E. 4 sowie IV.2023.00352 vom 20. Oktober 2023 E. 3.4-6; vgl. auch Melchior Volz, a.a.O., N. 94d zu § 13). 3.4.3 Daran ist nach wie vor festzuhalten. Was die IV-Stelle dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Zwar ist der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 43 Abs. 1bis ATSG in der ab 1. Januar 2022 in Kraft stehenden Version zu entnehmen, dass der Invalidenversicherung die ausschliessliche Entscheidkompetenz zu den notwendigen Abklärungsmassnahmen zukommen soll, um zu verhindern, dass das Verfahren in die Länge gezogen wird. Weiter wird darauf hingewiesen, der versicherten Person stünden mit der Gewährleistung des rechtlichen Gehörs und den Beschwerdemöglichkeiten genügend Mittel zur Verfügung, um gegen den von der IV-Stelle getroffenen Entscheid vorzugehen (BBl 2017 2682). Art. 43 Abs. 1bis bezieht sich auf Art. 43 Abs. 1 ATSG, wonach der Versicherungsträger die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vornimmt. Diese Bestimmung wiederum regelt allgemein sämtliche, auch nichtmedizinische und nichtgutachtliche Abklärungsmassnahmen. Die erwähnte bundesgerichtliche Praxis zur Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen über die Anordnung von Begutachtungen bezieht sich aber spezifisch auf Gutachten nach Art. 44 ATSG. Aus dem Umstand, dass die Invalidenversicherung gestützt auf den ab 1. Januar 2022 in Kraft stehenden Art. 43 Abs. 1bis im Grundsatz abschliessend über Art und Umfang der Abklärungsmassnahmen entscheiden kann – entsprechend der bereits vor dem 1. Januar 2022 geltenden Rechtslage – darf nicht geschlossen werden, dass dies auch für den Spezialfall gilt, dass ein Gutachten im Sinne von Art. 44 ATSG eingeholt werden muss. Der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 44 ATSG lassen sich denn auch keine entsprechenden Hinweise entnehmen. Vielmehr wird dort wiederholt auf die vorerwähnte Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Mitwirkungsrechten der versicherten Person bei der Anordnung eines medizinischen Gutachtens verwiesen (BBl 2017 2682 f.). Dies spricht – entgegen der Ansicht der IV-Stelle – dafür, dass der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung zu den Mitwirkungsrechten der versicherten Person weiterhin Geltung zukommen soll. Dass der Gesetzgeber den Erlass einer anfechtbaren Zwischenverfügung explizit nur für den Fall vorsieht, dass trotz Ablehnungsantrag an den vorgesehenen Sachverständigen festgehalten wird (Art. 44 Abs. 4 ATSG in der ab 1. Januar 2022 in Kraft stehenden Fassung), führt für sich allein nicht zwingend zum Umkehrschluss, er habe die Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen bewusst auf diesen Fall beschränken wollen. Wie das hiesige Gericht bereits im Urteil IV.2023.00352 vom 20. Oktober 2023 E. 3.3.5 erwog, kann vor dem Hintergrund der übrigen Argumente davon ausgegangen werden, dass die explizite Erwähnung des Erlasses einer Zwischenverfügung in Art. 44 Abs. 4 ATSG in der ab 1. Januar 2022 in Kraft stehenden Fassung lediglich beispielhaften Charakter hat und nicht bezweckt, den Erlass einer Zwischenverfügung in den von der Rechtsprechung (BGE 137 V 210, 138 V 271, 139 V 349 und 140 V 507) festgelegten weiteren Konstellationen (namentlich bei der Anordnung des Gutachtens, Mitteilung der Namen der Experten, der beteiligten Fachdisziplinen und der Gutachterfragen) abzuschaffen. Etwas anderes lässt sich auch nicht aus dem Umstand schliessen, dass Nationalrätin Silvia Schenker et al. zur Änderung von Art. 44 Abs. 4 ATSG einen Minderheitsantrag einbrachte, wonach der Versicherungsträger bei fehlender Einigung trotz Ablehnungsantrag sowohl über die Anordnung der Begutachtung, über die Person des Sachverständigen als auch über die Fragestellung eine Zwischenverfügung zu erlassen habe (Amtliches Bulletin Nationalrat 2019 107 f.), welcher anschliessend vom Nationalrat ohne inhaltliche Diskussion in einer mehrere Anträge umfassenden Blockabstimmung abgelehnt wurde (Amtliches Bulletin Nationalrat 2019 115). Denn der Erlass mehrerer anfechtbarer Zwischenverfügungen – sowohl über die Anordnung der Begutachtung als auch über die Person des Sachverständigen und die Fragestellung - ginge auch weiter als die zitierte Rechtsprechung, wonach es sich bei der zu erlassenden Zwischenverfügung um eine einheitliche Zwischenverfügung über die Beweisvorkehr an sich handelt, in welcher sämtliche formellen und materiellen Einwände der versicherten Person integral in Form eines anfechtbaren Zwischenentscheids beurteilt werden (BGE 139 V 349 E. 5.2.2.3; vorstehend E. 3.4.1). Art. 7j ATSV, wonach bei Ablehnung von Sachverständigen ein Einigungsversuch durchzuführen und in den Akten zu dokumentieren ist, wenn keine Ausstandsgründe vorliegen, steht im Einklang mit der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Mitwirkungsrechten der versicherten Person bei der Anordnung eines medizinischen Gutachtens (vorstehend E. 3.4.1). Daraus, dass in dieser Bestimmung nicht der Erlass einer Zwischenverfügung erwähnt wird, kann die IV-Stelle nach dem Gesagten ebenfalls nichts zu ihren Gunsten ableiten. 3.4.4 Es ist somit daran festzuhalten, dass die IV-Stelle auch unter der Herrschaft der Neufassung von Art. 44 ATSG eine anfechtbare Zwischenverfügung über die Anordnung einer Begutachtung zu erlassen hat, wenn die zu begutachtende Person mit dieser Anordnung etwa unter dem Hinweis auf eine unnötige Begutachtung bzw. unzulässige second opinion nicht einverstanden ist. Bei der zu erlassenden Zwischenverfügung handelt es sich, wie bereits vorstehend dargelegt (E. 3.4.1 und E. 3.4.3), um eine einheitliche Zwischenverfügung über die Beweisvorkehr an sich, in welcher sämtliche formellen und materiellen Einwände der versicherten Person integral in Form eines anfechtbaren Zwischenentscheids beurteilt werden. Am 29. April 2025 wurden der Beschwerdeführerin sowohl der Fragenkatalog als auch die gewählten Gutachter samt Fachdisziplin mitgegeilt (Urk. 8/231-233), wogegen sie nichts einzuwenden hatte. Ihr Einwand beschränkte sich einzig darauf, es liege eine unzulässige Zweitbegutachtung (second opinion) vor (Urk. 8/242). Die IV-Stelle hätte somit dem Gesuch der Beschwerdeführerin um Erlass einer anfechtbaren Zwischenverfügung entsprechen müssen. Indem sie dies unterliess, hat sie den Tatbestand der formellen Rechtsverweigerung (E. 3.1) erfüllt. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist daher gutzuheissen und die IV-Stelle anzuweisen, in Bezug auf die Anordnung der vorgesehenen Begutachtung eine formelle, begründete Zwischenverfügung zu erlassen.
4. Bei diesem Ausgang ist das Gesuch der Beschwerdeführerin, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen (Urk. 1 S. 2), gegenstandslos geworden.
5. 5.1 Bei der vorliegenden Beschwerde handelt es sich nicht um eine Leistungsstreitigkeit im Sinne von Art. 69 Abs. 1bis IVG, weshalb das Verfahren kostenlos ist. 5.2 Die vertretene Beschwerdeführerin hat ausgangsgemäss gestützt auf Art. 61 lit. g ATSG in Verbindung mit § 34 Abs. 1 und 3 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer) Anspruch auf eine Parteientschädigung, welche ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses und dem Mass des Obsiegens zu bemessen ist. Nach dem in E. 2.5 Gesagten ist auf die Beschwerde vom 4. Juni 2025 gegen die Mitteilung vom 29. April 2025 (Urk. 1) nicht einzutreten. Hingegen ist die mit der Replik vom 11. September 2025 erhobene Rechtsverweigerungsbeschwerde gutzuheissen. Deshalb ist – vorbehältlich des Instruktionsaufwands - im Wesentlichen der ab diesem Verfahrensstadium entstandene Aufwand zu entschädigen. In Anwendung der genannten Kriterien ist die Parteientschädigung auf Fr. 3’400.-- (inkl. Barauslagen und MWST) festzusetzen.
Das Gericht erkennt: 1. In Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird, wird die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zurückgewiesen, damit diese im Sinne der Erwägungen verfahre und eine einheitliche Zwischenverfügung bezüglich der Anordnung der vorgesehenen Begutachtung erlasse. 2. Das Verfahren ist kostenlos. 3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr.3’400.-- (inkl. Barauslagen und MWST) zu bezahlen. 4. Zustellung gegen Empfangsschein an: - Rechtsanwalt Erich Tagwerker, unter Beilage einer Kopie von Urk. 21 - Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, unter Beilage einer Kopie von Urk. 20 sowie Urk. 22 - Bundesamt für Sozialversicherungen 5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit dem 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG). Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Partei oder ihrer Rechtsvertretung zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Die VorsitzendeDer Gerichtsschreiber
PhilippKlemmt