Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
IV.2013.00940
III. Kammer Sozialversicherungsrichter Gräub, Vorsitzender Sozialversicherungsrichterin Annaheim Sozialversicherungsrichterin Daubenmeyer Gerichtsschreiberin Dietrich Urteil vom 18. Februar 2014 in Sachen X.___ Beschwerdeführerin
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich Beschwerdegegnerin
Sachverhalt: 1. 1.1 Die 1973 geborene X.___ war seit dem 25. August 1992 als Hausfrau tätig (Urk. 7/4 Ziff. 6.4.1). Am 30. Januar 2001 (Urk. 7/4) meldete sie sich bei der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, unter Hinweis auf eine Halswirbelsäulen (HWS)-Distorsion seit 20. Juni 1998 (Heckauffahrkollision, Urk. 7/5/3-7) zum Leistungsbezug an. Nach Durchführung medizinischer und beruflicher Abklärungen verneinte die IV-Stelle mit Verfügung vom 12. Mai 2003 (Urk. 7/48) einen Anspruch der Versicherten auf eine Kostengutsprache für medizinische Massnahmen. Mit Verfügungen vom 12. Januar 2004 (Urk. 7/55-56 und Urk. 7/52) sprach die IV-Stelle der Versicherten mit Wirkung ab 1. Januar 2000 gestützt auf einen Invaliditätsgrad von 50 % eine halbe Rente nebst einer Kinderrente zu. 1.2 Im Rahmen der amtlichen Revisionsverfahren bestätigte die IV-Stelle in den Jahren 2005, 2008 und 2011 die laufende halbe Rente (Urk. 7/65, Urk. 7/77, Urk. 7/89). 1.3 Im Jahr 2012 leitete die IV-Stelle eine weitere Revision ein, befragte die Versicherte und die behandelnde Ärztin Dr. med. Y.___ (Urk. 7/93) und holte einen Auszug aus dem individuellen Konto (Urk. 7/94) sowie neue medizinische Berichte (Urk. 7/95-98) ein. Zudem veranlasste sie eine polydisziplinäre Begutachtung (vgl. dazu Gutachten vom 14. Mai 2013, Urk. 7/107) durch das Begutachtungsinstitut Z.___. Am 28. Mai 2013 (Urk. 7/108) wurde die Versicherte im Rahmen des Revisionsverfahrens zu einem persönlichen Gespräch für den 13. Juni 2013 eingeladen. Weil die Versicherte zum Gespräch nicht erschienen war, lud sie die IV-Stelle am 13. Juni 2013 (Urk. 7/109) unter Hinweis auf ihre Mitwirkungspflicht sowie Folgen bei deren Missachtung gemäss Art. 21 Abs. 4 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ein letztes Mal zu einem Gespräch für den 25. Juni 2013 ein, welches ordnungsgemäss durchgeführt wurde (vgl. dazu Standortgespräch vom 25. Juni 2013, Urk. 7/110). Am 11. Juli 2013 (Urk. 7/112) lud die IV-Stelle die Versicherte erneut zu einem Standortgespräch für den 22. Juli 2013 ein. Nachdem die Versicherte nicht zum Gespräch erschienen war, schlug die IV-Stelle ihr am 22. Juli 2013 (Urk. 7/113) einen neuen Termin für den 29. Juli 2013 vor. Nachdem die Versicherte erneut nicht zum Gespräch erschienen war und sie sich auch weder telefonisch noch schriftlich abgemeldet hatte, forderte die IV-Stelle sie am 29. Juli 2013 unter Hinweis auf Art. 21 Abs. 4 ATSG zu einem letzten Beratungsgespräch für den 7. August 2013 (Urk. 7/115) auf. Im nämlichen Schreiben wies sie die Versicherte darauf hin, dass die Abklärungen eingestellt würden, wenn sie zu diesem Gespräch wiederum nicht erscheinen sollte. Die Versicherte blieb dem Termin vom 7. August 2013 unentschuldigt fern (vgl. dazu auch Verlaufsprotokoll Eingliederungsberatung vom 10. Oktober 2013, Urk. 7/124 S. 2-3). Mit Vorbescheid vom 7. August 2013 (Urk. 7/117) stellte die IV-Stelle der Versicherten die Abweisung des Leistungsbegehrens auf berufliche Eingliederungsmassnahmen in Aussicht. Nach Prüfung des Einwandes vom 25. August 2013 (Urk. 7/119) nahm die IV-Stelle ihre Abklärungen wieder auf und lud die Versicherte zu einem Gespräch für den 12. September 2013 (Urk. 7/120) ein. Das Gespräch wurde telefonisch durchgeführt und vereinbart, dass sie sich betreffend Eintritt in die Integrationsstätte A.___ melde (Urk. 7/124 S. 3). Am 1. Oktober 2013 (Urk. 7/122) machte die Versicherte eine Verschlechterung ihres Gesundheitszustandes geltend und stellte ein Rentenerhöhungsgesuch. Am 7. Oktober 2013 (Urk. 7/124 S. 4 und Urk. 2 S. 2) wurde die Versicherte per Email aufgefordert, bis 9. Oktober 2013 über ihren Entschluss zum Eintritt bei der A.___ zu informieren, ansonsten werde ihr Dossier geschlossen. Am 8. Oktober 2013 (Urk. 7/124 S. 4) orientierte die Integrationsstätte A.___ die IV-Stelle, dass sich die Versicherte nicht gemeldet habe. Die Versicherte meldete sich innert Frist nicht. Mit Verfügung vom 10. Oktober 2013 (Urk. 2) verneinte die IV-Stelle einen Anspruch der Versicherten auf berufliche Eingliederungsmassnahmen.
2. Dagegen erhob die Versicherte am 18. Oktober 2013 (Datum des Poststempels, Urk. 1) Beschwerde und beantragte sinngemäss die Überprüfung des Entscheides. Mit Beschwerdeantwort vom 4. Dezember 2013 (Urk. 6) schloss die IV-Stelle auf Abweisung der Beschwerde, was der Beschwerdeführerin am 16. Dezember 2013 zur Kenntnis gebracht wurde (Urk. 8).
3. Auf die einzelnen Vorbringen der Parteien und die Akten wird, sofern für die Entscheidfindung erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Die Leistungen einer versicherten Person können vorübergehend oder dauernd gekürzt oder verweigert werden, wenn sie sich einer zumutbaren Behandlung oder Eingliederung ins Erwerbsleben, die eine wesentliche Verbesserung der Erwerbsfähigkeit oder eine neue Erwerbsmöglichkeit verspricht, entzieht oder widersetzt (Art. 21 Abs. 4 Satz 1 ATSG). Sie muss vorher schriftlich gemahnt und auf die Rechtsfolgen hingewiesen werden; ihr ist eine angemessene Bedenkzeit einzuräumen (Art. 21 Abs. 4 Satz 2 ATSG). 1.2 Verlangt wird eine Pflichtverletzung von Art. 7 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) oder von Art. 43 Abs. 2 ATSG (Art. 7b Abs. 1 IVG). In Abweichung von Art. 21 Abs. 4 ATSG können die Leistungen gemäss Art. 7b Abs. 2 IVG ohne Mahn- und Bedenkzeitverfahren gekürzt oder verweigert werden, wenn die versicherte Person: a. trotz Aufforderung der IV-Stelle nach Art. 3c Abs. 6 nicht unverzüglich eine Anmeldung vorgenommen hat und sich dies nachteilig auf die Dauer oder das Ausmass der Arbeitsfähigkeit oder Invalidität auswirkt; b. der Meldepflicht nach Art. 31 Abs. 1 ATSG nicht nachgekommen ist; c. Leistungen der Invalidenversicherung zu Unrecht erwirkt oder zu erwirken versucht hat; d. der IV-Stelle die Auskünfte nicht erteilt, welche diese zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgabe benötigt. Beim Entscheid über die Kürzung oder Verweigerung der Leistungen sind alle Umstände des einzelnen Falles, insbesondere das Ausmass des Verschuldens der versicherten Person, zu berücksichtigen (Art. 7b Abs. 3 IVG).
2. 2.1 Strittig ist der Anspruch der Beschwerdeführerin auf berufliche Eingliederungsmassnahmen. 2.2 Die Beschwerdegegnerin stützte sich in der angefochtenen Verfügung vom 10. Oktober 2013 (Urk. 2) auf Art. 21 Abs. 4 ATSG und führte im Wesentlichen aus, die Beschwerdeführerin sei diversen Terminvereinbarungen nicht nachgekommen und habe sich auch nicht an die getroffenen Vereinbarungen gehalten, obwohl sie am 29. Juli 2013 auf die Folgen einer Verweigerung von Eingliederungsmassnahmen aufmerksam gemacht worden sei. 2.3 Dagegen brachte die Beschwerdeführerin vor (Urk.1), sie sei am 26. September 2013 wie vereinbart ans Vorstellungsgespräch bei der Integrationsstätte A.___ nach B.___ gegangen und habe mit Frau C.___ einen Stellenantritt auf den 28. Oktober 2013 vereinbart. Weil es ihr gesundheitlich (psychisch) sehr schlecht gegangen sei, habe sie vergessen, sich an die Vereinbarung mit der Beschwerdegegnerin zu halten und sich bei ihr zu melden.
3. 3.1 Fraglich und zu prüfen ist zunächst, ob die Abweisung des Anspruches der Beschwerdeführerin auf berufliche Eingliederungsmassnahmen gestützt auf Art. 21 Abs. 4 ATSG rechtens war. Insbesondere gilt zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin ihrer Pflicht auf Durchführung eines Mahn- und Bedenkzeitverfahrens im Sinne von Art. 21 Abs. 4 Satz 2 ATSG – sofern kein Ausnahmefall nach Art. 7b Abs. 2 IVG vorliegt - hinreichend nachgekommen ist. 3.2 Da vorliegend kein Ausnahmetatbestand nach Art. 7b Abs. 2 lit. a-d IVG (vgl. E. 1.3) gegeben ist, welcher es erlauben würde, die beruflichen Eingliederungsmassnahmen, zu deren aktiver Teilnahme die Beschwerdeführerin gemäss Art. 7 Abs. 2 IVG verpflichtet war, ohne Durchführung eines Mahn- und Bedenkzeitverfahrens im Sinne von Art. 21 Abs. 4 ATSG einzustellen, gilt es näher zu beleuchten, ob die Beschwerdegegnerin vor Erlass der ablehnenden Verfügung vom 10. Oktober 2013 (Urk. 2) ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren im Sinne von Art. 21 Abs. 4 Satz 2 ATSG durchgeführt hat. 3.3 Aus den Akten geht hervor, dass die Beschwerdegegnerin das Verhalten der Beschwerdeführerin abgemahnt und sie auf die möglichen Rechtsfolgen ihres Verhaltens unter Verweis auf Art. 21 Abs. 4 ATSG aufmerksam gemacht hat. Dies namentlich mit Schreiben vom 13. Juni 2013 (Urk. 7/109). Das angeordnete Gespräch fand in der Folge plangemäss statt (Urk. 7/110). Nach weiteren Versäumnissen für ein erneutes Gespräch wurde am 29. Juli 2013 (Urk. 7/115) eine weitere Mahnung unter Hinweis auf die Rechtsfolgen ausgesprochen, in deren Folge die Beschwerdeführerin untätig blieb. Im nachfolgenden Vorbescheidverfahren (Urk. 7/117) kam die Beschwerdegegnerin auf ihren in Aussicht gestellten Entscheid (Abweisung des Leistungsbegehrens) zurück und lud die Beschwerdeführerin erneut zu einem Gespräch ein, welches telefonisch durchgeführt wurde (Urk. 7/124 S. 3). Dieser Geschehensablauf zeigt auf, dass die Beschwerdeführerin mehrfach Termine nicht wahrgenommen und damit gegen ihre Mitwirkungspflichten verstossen hat. Im Rahmen des ersten Mahn- und Bedenkzeitverfahrens (vom 13. Juni 2013, Urk. 7/109) kam sie ihren Pflichten nach und erschien zum Gespräch. Beim zweiten Mahn- und Bedenkzeitverfahren (vom 29. Juli 2013, Urk. 7/115) blieb sie untätig. Da die Beschwerdegegnerin in der Folge jedoch - im Vorbescheidverfahren - auf ihren Entscheid zur (an sich möglichen) Abweisung des Leistungsbegehrens zurückkam, war es ihr verwehrt, künftige Versäumnisse mit Hinweis auf das entsprechende Mahn- und Bedenkzeitverfahren (vom 29. Juli 2013, Urk. 7/115) zu sanktionieren. Durch die Anordnung eines neuen Gesprächstermins (auf den 12. September 2013) wurde das Mahn- und Bedenkzeitverfahren hinfällig. 3.4 Die Leistungsverweigerung erfolgte denn auch gar nicht wegen den versäumten Gesprächsterminen, sondern weil sich die Beschwerdeführerin nicht betreffend Eintritt in die Integrationsstätte A.___ meldete (Urk. 7/124 S. 3-4 und Urk. 2). Ob ein Eintritt vereinbart worden war oder nicht, ist den Akten nicht genau zu entnehmen. Im Gesprächsprotokoll vom 12. September 2013 (Urk. 7/124 S. 3) wurde festgehalten, dass die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin innerhalb der nächsten Woche über das Eintrittsdatum informieren werde. In der Verfügung vom 10. Oktober 2013 (Urk. 2 S. 2) ist dagegen vermerkt, dass sich die Beschwerdeführerin einen Eintritt lediglich überlegen und sich bei der A.___ wieder melden sollte. Wie es sich damit genau verhält, kann vorliegend offen bleiben. Fest steht, dass bezüglich des erneuten Versäumnisses (Meldung betreffend A.___) kein Mahn- und Bedenkzeitverfahren durchgeführt wurde. Die bisherigen Mahn- und Bedenkzeitverfahren führten (im ersten Fall erst im Rahmen des Vorbescheidverfahrens) dazu, dass sich die Beschwerdeführerin den Anordnungen beugte und die geforderten Gespräche führte. Das erneute Versäumnis fand nicht im Rahmen eines laufenden Mahn- und Bedenkzeitverfahrens statt, weshalb eine Leistungsverweigerung (aus diesem Grund) nicht möglich ist. Offenkundig ist, dass der elektronisch erfolgte Hinweis, bei Stillschweigen bis 9. Oktober 2013 werde „das Dossier geschlossen“ (Urk. 7/124 S. 4), den Anforderungen an ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren nicht genügt, ist doch einerseits der Empfang der Nachricht nicht erstellt und kann der Formulierung nicht entnommen werden, dass damit eine definitive Leistungsverweigerung einhergeht. Damit hat es mit der Feststellung sein Bewenden, dass eine Leistungsverweigerung mangels durchgeführten Mahn- und Bedenkzeitverfahrens nicht statthaft ist.
4. 4.1 Darüber hinaus ist fraglich, ob die der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 42 ATSG zustehenden Gehörsrechte im Verwaltungsverfahren hinreichend gewahrt wurden. 4.2Nach Art. 57a Abs. 1 IVG teilt die IV-Stelle der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid unter anderem über ein Leistungsbegehren mittels Vorbescheid mit. Die versicherte Person hat Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 42 ATSG. Gegenstand des Vorbescheids nach Art. 57a IVG sind indes nur Fragen, die in den Aufgabenbereich gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. c-f IVG der IV-Stellen fallen (Art. 73bis Abs. 1 der Verordnung über die Invalidenversicherung [IVV]). 4.3Die Einwände im Vorbescheidverfahren sind eine Äusserung im Rahmen des Gehörsanspruchs. Das Vorbescheidverfahren geht insoweit über den verfassungsrechtlichen Mindestanspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung, BV) hinaus, als die versicherte Person Gelegenheit erhält, sich nicht nur zur Sache, sondern auch zum vorgesehenen Entscheid zu äussern (BGE 134 V 107 E. 2.8.2 mit Hinweisen). 4.4 Mit Verfügung vom 10. Oktober 2013 (Urk. 2) verneinte die Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 21 Abs. 4 ATSG den Anspruch der Beschwerdeführerin auf berufliche Eingliederungsmassnahmen verbindlich, ohne hiezu vorgängig ein Vorbescheidverfahren durchgeführt zu haben; der Vorbescheid vom 7. August 2013 (Urk. 7/117) bezog sich nur auf den Zeitraum bis zum 7. August 2013 und wurde mit der erneuten Einladung zu einem Gespräch für den 12. September 2013 (Urk. 7/120) hinfällig. Indem die IV-Stelle den Anspruch der Beschwerdeführerin auf berufliche Eingliederungsmassnahmen ohne (neues) Vorbescheidverfahren abgelehnt hat, verletzte sie den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin, konnte sie sich doch nicht zu den neuen in der Verfügung erhobenen Vorwürfen äussern (Urk. 2 S. 1 f. unten). Mit dem Erlass der Verfügung ohne Durchführung eines Vorbescheidverfahrens hat die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin an der Erhebung von Beanstandungen im Verwaltungsverfahren gehindert. 4.5 Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, das heisst die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht (BGE 127 V 437 E. 3d/aa, BGE 126 V 132 E. 2b mit Hinweisen). Da der vorliegende Verfahrensmangel schwer wiegt, fällt dessen Heilung durch die Gewährung der Gehörsrechte im Gerichtsverfahren ausser Betracht.
5. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in dem Sinne gutzuheissen, dass die angefochtene Verfügung vom 10. Oktober 2013 aufgehoben und die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen wird, damit diese hinsichtlich der beruflichen Eingliederungsmassnahmen ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren im Sinne von Art. 21 Abs. 4 ATSG sowie ein Vorbescheidverfahren durchführe und hernach neu entscheide.
6. Da es im vorliegenden Verfahren um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen geht, ist das Verfahren kostenpflichtig. Die Gerichtskosten sind nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert festzulegen (Art. 69 Abs. 1bis IVG) und ermessensweise auf Fr. 400.-- anzusetzen und ausgangsgemäss der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
Das Gericht erkennt: 1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die angefochtene Verfügung vom 15. August 2012 aufgehoben und die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zurückgewiesen wird, damit sie im Sinne der Erwägungen verfahre und hernach neu verfüge. 2. Die Gerichtskosten von Fr. 400.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt. 3. Zustellung gegen Empfangsschein an: - X.___ - Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle - Bundesamt für Sozialversicherungen sowie an: - Gerichtskasse (im Dispositiv nach Eintritt der Rechtskraft) 4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG). Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Der VorsitzendeDie Gerichtsschreiberin
GräubDietrich