Zürich Baurekursgericht 21.08.2020 BRGE I Nrn. 0095-0099/2020

Baurekursgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

G.-Nrn. R1S.2019.05058, R1S.2019.05060, R1S.2019.05061, R1S.2019.05063 und R1S.2019.05065 BRGE I Nr. 0095/2020, 0096/2020, 0097/2020, 0098/2020 und 0099/2020

Entscheid vom 21. August 2020

Mitwirkende Abteilungspräsident Walter Linsi, Baurichter Felix Müller, Baurichter Claude Reinhardt, Gerichtsschreiber Alain Thiébaud

in Sachen Rekurrierende R1S.2019.05058 Stadt Dübendorf, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf vertreten durch […] R1S.2019.05060 1. G. A. und S. H. […] und weitere 115 Rekurrentschaften alle vertreten durch […] R1S.2019.05061 Genossenschaft S. […] vertreten durch […] R1S.2019.05063 1. T. H. […] 2. B. H. […] 3. C. H. […] alle vertreten durch […] R1S.2019.05065 M. B. […] vertreten durch […]

R1S.2019.05058 Seite 2 gegen Rekursgegnerin 1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich Mitbeteiligte R1S.2019.05058 2. Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, 8022 Zürich 3. Zoo Seilbahn AG, Zürichbergstrasse 221, 8044 Zürich Nr. 3 vertreten durch […] R1S.2019.05060, R1S.2019.05061, R1S.2019.05063 + R1S.2019.05065 2. Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, 8022 Zürich 3. Stadt Dübendorf, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf Nr. 3 vertreten durch […] 4. Zoo Seilbahn AG, Zürichbergstrasse 221, 8044 Zürich Nr. 4 vertreten durch […]

betreffend Verfügung der Baudirektion vom 26. April 2019; Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" […] Dübendorf und Zürich _______________________________________________________ hat sich ergeben: A. Mit Verfügung Nr. ARE 10-0363 vom 26. April 2019 setzte die Baudirektion (Amt für Raumentwicklung [ARE]) den kantonalen Gestaltungsplan "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" (nachfolgend: GP) bestehend aus den Gestaltungsplanvorschriften (GPV), dem Situationsplan und Längenprofil (Massstab 1:2500), dem Detailplan Teilgebiete/Baufelder (Massstab 1:500), dem Detailplan Massnahmenperimeter (Teilgebiete F1-F4; Massstab 1:5000), dem erläuternden Bericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung (RPV) sowie dem Bericht zu den Einwendungen, alle datierend vom 4. März 2019, fest.

R1S.2019.05058 Seite 3 B. a) Hiergegen gelangte zunächst die Stadt Dübendorf mit fristgerechter Eingabe vom 3. Juni 2019 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und stellte die folgenden Rekursbegehren: " 1. Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben; 2. eventualiter sei die Stütze Nr. 2, Baubereich B2, wegzulassen oder es sei deren Lage anzupassen; 3. eventualiter seien Art. 3 B und 5 Abs. 1 sowie Art. 6 Abs. 1 der Vorschriften zum Gestaltungsplan (GPV) dahingehend zu ändern, dass das Gebiet Heerenschürli auf dem Gebiet der Stadt Zürich (neu F5) auch in den Massnahmenperimeter bzw. ins Monitoringkonzept aufgenommen wird; 4. eventualiter sei Art. 5 GPV in dem Sinne zu ergänzen, dass sämtliche Massnahmen zur Vermeidung des unerwünschten Privatverkehrs auf Kosten des Seilbahnbetreibers vorzunehmen sind und dieser Dritte, inkl. Gemeinwesen, für entsprechende Dienstleistungen vollumfänglich zu entschädigen hat; 5. eventualiter sei Art. 5 GPV in dem Sinne anzupassen, als der Seilbahnbetreiber generell Verkehrsdienste zur Verhinderung von unerwünschten Auswirkungen in den angrenzenden Wohnquartieren an Tagen mit erwartetem hohen Besucheraufkommen (z.B. Zoo-Spitzentage) bereitzustellen hat; 6. eventualiter sei Art. 5 Abs. 3 lit. b GPV ersatzlos zu streichen; 7. eventualiter sei Art. 9 Abs. 1 GPV so zu ändern, dass im Perimeter des Gestaltungsplans lediglich die für die Erstellung und den Betrieb der Seilbahn notwendigen Bauten und Anlagen mit Betriebseinrichtungen und Nebenanlagen zulässig sind; 8. eventualiter sei Art. 10 Abs. 2 GPV zu ändern, als nur kleinere, technisch notwendige Aufbauten die maximale Höhe überschreiten dürfen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegnerin." Der Rekurs der Rekurrentin Stadt Dübendorf wurde unter der G.-Nr. R1S.2019.05058 anhand genommen. b) Weiter erhoben G. A. und S. H. und mit ihnen 115 weitere Rekursparteien (gemäss Rubrum, im Einzelnen nachfolgend unter dem Titel Legitimation aufgeführt; Ehepaare usanzgemäss als eine Partei erfasst) mit Rekursschrift vom 6. Juni 2019 Rekurs an das Baurekursgericht mit dem Antrag,

R1S.2019.05058 Seite 4 der Entscheid der Baudirektion sei aufzuheben und die Genehmigung des öffentlichen Gestaltungsplans "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" sei zu verweigern; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz. Dieses Rekursverfahren wurde unter der G.-Nr. R1S.2019.05060 anhand genommen. c) Sodann rekurrierte gegen den Entscheid mit Eingabe vom 7. Juni 2019 die Genossenschaft S., mit folgenden Anträgen: " 1. [prozessualer Antrag: Augenschein] 2. Die Baudirektionsverfügung Nr. 0363/19 vom 26. April 2019 betreffend Festsetzung des Kantonalen Gestaltungsplans "Seilbahn Stettbach – Zoo Zürich" sei aufzuheben. 3. Eventuell (für den eventuellen Fall, dass dem Antrag Nr. 2 nicht stattzugeben sein sollte): 3.1. Betreffend Stützenhöhe: a) Die Gestaltungsplanvorschriften seien durch folgende Bestimmung zu ergänzen (Art. 10 neuer Absatz 2bis, eventuell Einfügung an anderer Stelle der Gestaltungsplanvorschriften): "Die Höhe der Stützen 2 und 3 beiderseits der Dübendorferstrasse sei so gering zu halten, dass nur der aus Sicherheitsgründen erforderliche minimale Abstand zwischen den Gondeln und den von diesen überquerten Fahrleitungen der Schienenfahrzeuge eingehalten wird." b) Im Plan "Situation und Längenprofil 1:2'500", Teilplan Längenprofil, sei für das Teilgebiet B3 (für Stütze 3) in der untersten Zeile die maximale Höhe auf 463.00 (m.ü.M.), eventuell auf ein zwischen 463.00 und 470.00 liegendes Mass herabzusetzen. 3.2. Betreffend Betriebslärm: Die Gestaltungsplanvorschriften seien durch folgende Bestimmung zu ergänzen (Art. 10 neuer Absatz 2bis, eventuell Einfügung an anderer Stelle der Gestaltungsplanvorschriften): "Die Betriebslärmeinwirkungen auf die Nachbarschaft sind insbesondere durch wirksame bauliche, betriebliche und seilbahntechnische Massnahmen im Bereich der Stationen und der Stützen zu minimieren." 4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekursgegnerin."

R1S.2019.05058 Seite 5 Dem Rekurs der Rekurrentin Genossenschaft S. wurde die G.-Nr. R1S.2019.05061 zugewiesen. d) Mit Eingabe vom 11. Juni 2019 erhoben weiter T. H., B. H. und C. H. Rekurs an das Baurekursgericht mit dem Begehren, der Beschluss Nr. 0363/19 vom 26. April 2019 über die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" sei aufzuheben und die Festsetzung des Gestaltungsplans sei zu verweigern, eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekursgegnerin und/oder der Vorinstanz. Dieses Verfahren wurde unter der G.-Nr. R1S.2019.05063 eröffnet. e) Schliesslich gelangte M. B. mit Eingabe ebenfalls vom 11. Juni 2019 an das Baurekursgericht und stellte folgende Anträge: " 1. Die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich Nr. 0636-19 vom 26. April 2019 und die Festlegungen im Kantonalen Richtplan für eine Luftseilbahn Stettbach-Zoo Zürich (Objekt Nr. 10 gemäss Richtplantext, Kapitel 4.3.2, und Eintrag in der Karte des Verkehrsplanes) seien ersatzlos aufzuheben; 2. [Prozessualer Antrag: Zustellung von Vernehmlassungen] 3. [Prozessualer Antrag: Augenschein] 4. Dem Rekurrenten sei eine angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen; 5. Die Kosten des Verfahrens seien der Rekursgegnerin aufzuerlegen." Dieses Rekursverfahren wurde unter der G.-Nr. R1S.2019.05065 anhand genommen. C. Mit Präsidialverfügungen je vom 14. Juni 2019 wurde von den Rekurseingängen Vormerk genommen und wurden die Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Dem Rechtsvertreter der Rekurrierenden G. A. et al. (Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05060) wurden mit derselben Präsidialverfügung verschiedene Fristen betreffend Bevollmächtigung, Adressen und weitere An-

R1S.2019.05058 Seite 6 gaben (insbesondere zwecks Beurteilung der Rechtsmittelegitimation) der zahlreichen Rekursparteien angesetzt. D. Mit Rekursvernehmlassung vom 11. Juli 2019 beantragte die Baudirektion die Abweisung des Rekurses der Rekurrentin Stadt Dübendorf, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten der Rekurrentin Stadt Dübendorf. Die Zoo Seilbahn AG schloss mit Eingabe vom 17. Juli 2019 auf Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekurrentin Stadt Dübendorf (Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05058). Mit Vernehmlassung ebenfalls vom 11. Juli 2019 beantragte die Baudirektion die vollumfängliche Abweisung des Rekurses der Rekurrierenden G. A. et al., soweit darauf einzutreten sei; unter der gesetzlichen Kostenfolge zulasten der Rekurrierenden G. A. et al. Mit Rekursantwort vom 17. Juli 2019 stellte sodann die Zoo Seilbahn AG Antrag auf Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekurrierenden G. A. et al. Die in diesem Verfahren als Mitbeteiligte in das Verfahren aufgenommene Stadt Dübendorf beantragte per 23. Juli 2019 die Gutheissung des Rekurses; unter Kostenund Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirektion (Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05060). Im Rekursverfahren der Rekurrentin Genossenschaft S. schloss die Baudirektion mit Vernehmlassung vom 11. Juli 2019 auf vollumfängliche Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; unter der gesetzlichen Kostenfolge zulasten der Rekurrentin Genossenschaft S. Die Zoo Seilbahn AG beantragte per 17. Juli 2019 die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekurrentin Genossenschaft S. Die in diesem Verfahren als Mitbeteiligte in das Verfahren aufgenommene Stadt Dübendorf ersuchte per 23. Juli 2019 um Gutheissung des Rekurses; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirektion (Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05061).

R1S.2019.05058 Seite 7 Im Verfahren der Rekurrierenden H. [Anm.: T. H., B. H. und C. H.] liess sich die Baudirektion per 11. Juli 2019 dahingehend vernehmen, als der Rekurs vollumfänglich abzuweisen sei, soweit darauf einzutreten sei, unter der gesetzlichen Kostenfolge zulasten der Rekurrierenden H. Vonseiten der Zoo Seilbahn AG wurde mit Rekursantwort vom 17. Juli 2019 die Abweisung des Rekurses beantragt, soweit darauf einzutreten sei; unter Kostenund Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekurrierenden H. Die in diesem Verfahren als Mitbeteiligte in das Verfahren aufgenommene Stadt Dübendorf beantragte mit Eingabe vom 23. Juli 2019 die Rekursgutheissung; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirektion (Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05063). Mit Vernehmlassung vom 11. Juli 2019 stellte die Baudirektion sodann Antrag auf Abweisung des Rekurses des Rekurrenten M. B., soweit darauf einzutreten sei; unter der gesetzlichen Kostenfolge zulasten des Rekurrenten M. B. Die Zoo Seilbahn AG ersuchte um Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten des Rekurrenten M. B. Die in diesem Verfahren als Mitbeteiligte in das Verfahren aufgenommene Stadt Dübendorf stellte per 23. Juli 2019 Antrag auf Rekursgutheissung; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirektion (Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05065). Vonseiten des in allen Verfahren ebenfalls als Mitbeteiligten aufgenommenen Stadtrats von Zürich ging in keinem Rekursverfahren eine Stellungnahme ein. E. Mit Präsidialverfügungen je vom 29. Juli 2019 wurde den Parteien der Rekursverfahren – unter Hinweis auf die örtliche Zuständigkeit sowohl der 1. Abteilung als auch der 3. Abteilung des Baurekursgerichts – von der Besetzung des Spruchkörpers Kenntnis gegeben. Die rekurrierenden Parteien erhielten sodann Gelegenheit zur Replik. F. Die Rekurrentin Stadt Dübendorf hielt mit Replik vom 26. August 2019 im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05058 an den im Rekurs gestellten Anträgen

R1S.2019.05058 Seite 8 fest. Im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05060 ergaben sich aus der Eingabe der Rekurrierenden G. A. et al. vom 19. August 2019 (sinngemäss) ebenfalls keine neuen Begehren. Die Rekurrentin Genossenschaft S. replizierte im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05061 per 19. August 2019 unter Bekräftigung der mit dem Rekurs gestellten Anträge. Auch die Rekurrierenden H. stellten mit Replik vom 20. August 2019 im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05063 unveränderte Anträge. Der Rekurrent im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05065 M. B. bekräftigte per 22. August 2019 seinen Rekurs. G. Am 16. September 2019 führte der aus Mitgliedern der 1. Abteilung und der 3. Abteilung des Baurekursgerichts bestehende Spruchkörper an den Standorten der Seilbahnstationen (Stettbach/Zoo Zürich) sowie an weiteren drei Standorten in dem dazwischenliegenden Gebiet (zwischen Masoalahalle und Bahnhof Stettbach) einen Abteilungsaugenschein durch. H. Die Zoo Seilbahn AG duplizierte auf den Rekurs der Rekurrentin Stadt Dübendorf mit Eingabe vom 23. September 2019 und unveränderten Anträgen. Die Baudirektion liess sich duplicando nicht weiter vernehmen (Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05058). Im Verfahren der Rekurrierenden G. A. et al. duplizierte die Baudirektion per 17. September 2019 und hielt (sinngemäss) an den gestellten Anträgen fest. Auch die Zoo Seilbahn AG duplizierte per 23. September 2019 mit unveränderten Anträgen. Die Mitbeteiligte Stadt Dübendorf schloss sich am 23. September 2019 der rekurrentischen Argumentation an und stellte weiter keine neuen Begehren. Mit Duplik ebenfalls vom 17. September 2019 hielt die Baudirektion im Rekurs der Rekurrentin Genossenschaft S. (sinngemäss) an den gestellten Anträgen fest. Die Duplik vom 23. September 2019 der Zoo Seilbahn AG erfolgte unter Aufrechterhaltung der gestellten Anträge. Die Mitbeteiligte Stadt Dübendorf verwies per 23. September 2019 darauf, dass sie sich der rekurrentischen Argumentation anschliesse, und stellte weiter keine neuen Begehren.

R1S.2019.05058 Seite 9 Im Verfahren der Rekurrierenden H. stellte die Baudirektion mit Duplik vom 17. September 2019 (sinngemäss) ebenfalls keine neuen Anträge. Die Zoo Seilbahn AG duplizierte per 23. September 2019 unter Aufrechterhaltung der gestellten Anträge. Die Mitbeteiligte Stadt Dübendorf verwies per 23. September 2019 auf die rekurrentische Argumentation und erhob weiter keine neuen Begehren. Auf den Rekurs des Rekurrenten M. B. duplizierte die Baudirektion per 17. September 2019 (sinngemäss) unter Verzicht auf neue Anträge. Auch die Zoo Seilbahn AG hielt mit Duplik vom 23. September 2019 die gestellten Anträge aufrecht. Die Mitbeteiligte Stadt Dübendorf schloss sich per 23. September 2019 der rekurrentischen Argumentation an und stellte keine neuen Begehren. Der Mitbeteiligte Stadtrat von Zürich liess sich in sämtlichen fünf Rekursverfahren auch duplicando nicht vernehmen. I. In den Rekursverfahren G.-Nrn. R1S.2019.05061 und R1S.2019.05065 gingen mit Datum vom 4. März 2020 und vom 6. April 2020 weitere Eingaben ein. Auf Ersuchen der Zoo Seilbahn AG wurde der Rekursgegnerschaft diesbezüglich mit Präsidialverfügung je vom 8. April 2020 Frist zur Stellungnahme angesetzt. In der Folge gingen im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05061 Stellungnahmen der Zoo Seilbahn AG (vom 30. April 2020) und der Mitbeteiligten Stadt Dübendorf (vom 26. Mai 2020) ein; im Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05065 je eine solche der Baudirektion (per 28. April 2020), der Zoo Seilbahn AG (per 30. April 2020) sowie der Mitbeteiligten Stadt Dübendorf (per 26. Mai 2020).

R1S.2019.05058 Seite 10 Es kommt in Betracht: 1. Angesichts dessen, dass die fünf Rekurse dieselbe kantonale Gestaltungsplanung (Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich) bzw. mit der Verfügung der Baudirektion vom 26. April 2019 dasselbe Anfechtungsobjekt betreffen, sind die Rekursverfahren G.-Nrn. R1S.2019.05058, R1S.2019.05060, R1S.2019.05061, R1S.2019.05063 und R1S.2019.05065 zu vereinigen. 2.1. Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Dasselbe gilt für die Anfechtung von Erlassen (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Das Erfordernis des Berührtseins beinhaltet, dass der Rekurrent oder die Rekurrentin in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen und stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von diesem betroffen sein muss. Das vom Gesetz alsdann verlangte schutzwürdige Interesse (Anfechtungsinteresse) setzt voraus, dass der Rekurrent mit der Gutheissung des Rekurses einen Nutzen erlangt bzw. einen Nachteil abwendet. Sofern und soweit der Rekurs mit hierzu von vornherein ungeeigneten Rügen begründet wird, fehlt es am Anfechtungsinteresse. Das Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Das Kriterium der Schutzwürdigkeit zeigt indes an, dass nicht jedes beliebige Interesse anerkannt wird; ob ein Interesse schutzwürdig ist, ergibt sich aus seiner rechtlichen Würdigung. Der angestrebte Nutzen muss stets ein eigener sein. Allein die Wahrnehmung von öffentlichen Interessen oder Interessen Dritter genügt demnach nicht. Der fragliche Rekurrent oder die fragliche Rekurrentin muss zudem von der Anordnung unmittelbar betroffen sein. Schliesslich ist zu verlangen, dass das Anfechtungsinteresse aktuell ist (Martin Bertschi, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG], 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 10 ff. und 53 ff.). Werden gestützt auf § 338a PBG raumplanungsrechtliche Festlegungen angefochten, sei es durch den Eigentümer einer von der Festlegung erfass-

R1S.2019.05058 Seite 11 ten Parzelle, sei es durch einen Dritten (Nachbarn), entsprechen die Legitimationsvoraussetzungen grundsätzlich den vorstehend dargelegten für die Anfechtung von baurechtlichen Entscheiden. Dies mit dem Unterschied, dass das Interesse des Rekurrenten oder der Rekurrentin nicht zwingend aktuell sein muss. So kann bei Nachbarrekursen gegen Ein- oder Aufzonungen die Legitimation nicht mit der Begründung in Frage gestellt werden, die Beeinträchtigung trete erst später mit der Ausschöpfung der neuen oder erweiterten Baubefugnisse ein. Zudem kann, je nach Geltungsbereich bzw. Auswirkungen der angefochtenen raumplanerischen Anordnung, eine Vielzahl von Grundstücken bzw. Personen betroffen sein, ohne dass diese deswegen als – nicht legitimierte – Allgemeinheit zu betrachten wären (Bertschi, § 21 Rz. 14 und Rz. 69). 2.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nachbarn zur Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben legitimiert, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft. Bei weiträumigen Einwirkungen kann ein grosser Kreis von Personen zur Beschwerdeführung legitimiert sein, etwa beim Betrieb eines Flughafens oder einer Schiessanlage. Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur Anlage. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden. Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden. So ergibt sich – beispielsweise – bei Schiessanlagen (Lärm) ein erheblich weiterer Radius von ca. 800-1000 m, oder wurde im Falle eines Windparks eine Legitimation noch in 1,2 km Entfernung bejaht. In der Rechtsprechung wurde auch stets betont, dass nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden dürfe, sondern eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse erforderlich sei (zum Ganzen BGE 140 II 214, E. 2.3; BGE 136 II 281, E. 2.3.2; BGE 133 II 181, E. 3.2.2; BGr 1C_33/2011 vom 12. Juli 2011, E. 2).

R1S.2019.05058 Seite 12 2.3. Das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen und damit der Legitimation ist grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen. Dies entbindet die Rechtsuchenden jedoch nicht davon, ihre Legitimation zu substantiieren. Dies gilt jedenfalls, wenn die Legitimation nicht offensichtlich ist. An eine anwaltlich vertretene oder rechtskundige Partei dürfen punkto Substantiierung höhere Anforderungen gestellt werden als an Laien, wobei auch letztere sinngemäss darzulegen haben, welchen persönlichen, konkreten Nachteil sie mit dem Rechtsmittel abwenden wollen. Die Anforderungen an die Begründung hängen von den Umständen ab. Wenn die legitimationsbegründenden Sachverhaltsumstände nicht offensichtlich sind, so sind sie soweit darzutun, dass die Rechtsmittelinstanzen nicht danach zu forschen haben (zum Ganzen Bertschi, § 21 Rz. 38). 2.4.-2.5.5. [Ausführungen zur Legitimation der einzelnen Rekurrierenden.] 2.6. Im Ergebnis ist, da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, auf die Rekurse der Rekurrentin Stadt Dübendorf, der Rekurrentin Genossenschaft S., der Rekurrierenden T. H., B. H. und C. H. sowie des Rekurrenten M. B. – unter dem Vorbehalt nachfolgender Ausführungen zu einzelnen Rügen – einzutreten. Dasselbe gilt für die unter obgenannter Ziffer 2.5.5. erwähnten Rekursparteien des Rekursverfahrens G.-Nr. R1S.2019.05060. Nicht einzutreten ist auf die Rekurse der unter vorstehender Ziffer 2.5.2. als vollmachtlos und unter vorstehender Ziffer 2.5.4. als nicht rekurslegitimiert bezeichneten Rekursparteien des Rekursverfahrens G.-Nr. R1S.2019.05060. 3.1. Die Rekurrierenden G. A. et al. führen an, dass einzelne von ihnen – zusätzlich – Rechte aus dem Enteignungsgesetz (EntG) geltend machen würden; die entsprechenden Parzellen seien in der Liste der Rekurrierenden besonders bezeichnet. Das Bundesrecht sieht vor, dass dem Erbauer oder Betreiber einer Seilbahn das Enteignungsrecht gemäss der Bundesgesetzgebung zusteht, so-

R1S.2019.05058 Seite 13 fern die Anlage der Nutzungsplanung entspricht. Das Enteignungsverfahren kommt erst zur Anwendung, wenn die Bemühungen für einen freihändigen Erwerb der erforderlichen Rechte oder für eine Landumlegung nicht zum Ziele führen (Art. 7 des Seilbahngesetzes [SebG]). Gemäss Seilbahngesetz kann sodann, wer nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG) oder des EntG Partei ist, während der Auflagefrist beim Bundesamt für Verkehr (BAV) Einsprache erheben. Die Einsprache ist für die Teilnahme am Verfahren konstitutiv (Art. 13 Abs. 3 SebG). Das weitere Verfahren innerhalb der Bundesverwaltung richtet sich nach dem konzentrierten Entscheidverfahren gemäss den Artikeln 62a ff. des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG). Rechte aus Enteignung sind damit nicht Gegenstand des vorliegenden nutzungsplanerischen Verfahrens und können damit auch nicht Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens sein. Die betreffenden Rekurrierenden leiten, mit Ausnahme der bereits behandelten Rekurslegitimation, gemäss dem gestellten Rechtsbegehren aus der (allfälligen) Beeinträchtigung ihrer Eigentumsrechte denn auch nichts ab. Auf die Ausführungen betreffend Enteignung ist damit im vorliegenden Verfahren nicht weiter einzugehen. Ein formelles Nichteintreten entfällt. 3.2. Nicht zu prüfen sind im vorliegenden Verfahren die von verschiedenen Rekurrierenden erhobenen Rügen zur Wirtschaftlichkeit der Zoo-Seilbahn. Die Wirtschaftlichkeit ist als eigentliche Konzessionsvoraussetzung einzig im, wie erwähnt, bundesrechtlich zu führenden koordinierten Plangenehmigungsverfahren zu beurteilen (Art. 9 Abs. 3 lit. c SebG in Verbindung mit Art. 19a Abs. 3 lit. b der Seilbahnverordnung [SebV]). Soweit die Rügen mittelbar die Zweckmässigkeit des Angebots – und damit eine Frage des öffentlichen Interesses – betreffen, sind sie indes ohne weiteres beachtlich und in der Abwägung zu berücksichtigen. Soweit die entsprechenden Bestimmungen des SebG und der SebV direkt angerufen werden, ist auf die Rügen nicht einzutreten. 3.3. Die Rekurrierenden G. A. et al. verweisen auf ihre Rechtsmitteleingabe gegen das frühere Seilbahnprojekt – welches Gegenstand des Entscheides des Verwaltungsgerichts VB.2013.00722 vom 4. September 2014 war –

R1S.2019.05058 Seite 14 vom 29. Juli 2009 und erklären diese mit sämtlichen Beilagen zum integrierenden Bestandteil des aktuellen Rekurses. Ein solch pauschaler Verweis auf eine Rechtsschrift in einem anderen Verfahren – noch dazu vor einer anderen Instanz – ist, wenngleich es sich vorliegend – wie sogleich zu erläutern sein wird – um die Neubeurteilung nach der mit VB.2013.00722 vom 4. September 2014 vorgenommenen Rückweisung handelt, nicht zulässig. Dasselbe hat analog für die ebenfalls pauschal angerufenen Beilagen dieses Verfahrens sowie den Verweis auf einzelne Ziffern (Ziff. 13 bis 23 der Eingabe vom 29. Juli 2009) zu gelten. Der Verweis ist mithin nicht weiter beachtlich. 3.4. Die Rekurrierenden G. A. et al. führen weiter an, dass sie gemäss Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2013.00722 vom 4. September 2014 bei der Prüfung des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) begrüsst werden müssten und das Recht auf [recte: Teilnahme] an der Beweiserhebung und Stellungnahme haben. Bei der Prüfung durch das zuständige Bundesamt vor Ort, bei Besprechungen mit der Zoo Seilbahn AG (Schriftenwechseln, Telefonaten, etc.) müssten sie künftig begrüsst werden. Dies sei beim Projekt 2009 nicht der Fall gewesen. Der Rüge ist damit nicht zu entnehmen, bei welchen Prozesshandlungen die Teilnahmerechte der Rekurrierenden G. A. et al. hätten verletzt werden können. Soweit sich die Rüge auf das Vorgehen in dem im Vorfeld des Entscheids VB.2013.00722 vom 4. September 2014 durchgeführten Verfahren bezieht, ist sie nicht zu hören, zumal Entsprechendes bereits in jenem Verfahren (bzw. in den betreffenden Rechtsmittelverfahren) vorgebracht wurde. Das Verwaltungsgericht verwies in der entsprechenden Erwägung darauf, dass der Gehörsanspruch bzw. das Recht zur Stellungnahme zu den im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) von Fachbehörden abgegebenen Stellungnahmen durchaus bestehe, aber – da die Beurteilung der Umweltverträglichkeit im Plangenehmigungsverfahren (PGV) vorzunehmen sei – vom BAV gewährt werden müsse (VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 7.4.2). Dies hat auch im vorliegenden zweiten Rechtsgang Geltung. Soweit die Rüge ansonsten nicht substantiiert ist und insbesondere keinen Bezug auf das von der Vorinstanz vor dem Erlass des angefochtenen Entscheids durchgeführte Verfahren nimmt, ist sie nicht weiter beachtlich.

R1S.2019.05058 Seite 15 Mit der Replik machen die Rekurrierenden G. A. et al. sodann geltend, das Gutachten S. (Verkehrsgutachten der S. AG vom 26. April 2016; im Folgenden: Gutachten S.) sei unter Verletzung der Mitwirkungsrechte der Rekurrierenden erstellt worden. Sodann seien sie von der kantonalen Naturund Heimatschutzkommission (NHK) nie begrüsst oder eingeladen worden, zu deren Erkenntnissen Stellung zu nehmen. Der Bericht der NHK (bzw. die Berichte) seien nicht verwertbar, da das rechtliche Gehör verletzt worden sei. Entgegen dem Dafürhalten der Rekurrierenden G. A. et al. ergeben sich derartige Erfordernisse weder aus dem materiellen Recht noch aus dem Prozessrecht. Diesbezüglich kann auf die Erwägungen des verwaltungsgerichtlichen Entscheids VB.2013.00722 vom 4. September 2014 (E. 7) verwiesen werden. Zunächst besteht, zumal im Nutzungsplanverfahren das rechtliche Gehör nur teilweise im Rahmen der Mitwirkung wahrgenommen werden kann – welche höchstens indirekt einen Bestandteil des Rechtsschutzes bildet –, vor der Festsetzung eines Gestaltungsplans kein Anspruch auf vorgängige Stellungnahme zu einzelnen Berichten (etwa dem erläuternden Bericht nach Art. 47 RPV). Die Anhörung zu den für die UVP massgeblichen Berichten ist im Rahmen des PGV durchzuführen. Sodann besteht aber auch diesbezüglich kein Anspruch auf Mitwirkung bei und Stellungnahme zu Amtsberichten verwaltungsinterner Fachstellen. Dies hat vorliegend namentlich für die Stellungnahmen und Berichte der NHK Geltung, soweit deren Stellungnahme für die UVP überhaupt massgeblich ist. Auch hinsichtlich der Erstellung des Gutachtens S. besteht kein grundlegender Anspruch, dessen Erstellung eng begleiten zu können. Mangels besonderer Grundlagen hat es vorliegend – im Gegensatz zu den Unterlagen der UVP im Rahmen des PGV – durchaus zu genügen, wenn sich die Rekurrierenden G. A. et al. zum Gutachten S. im Rechtsmittelverfahren äussern können. 3.5.1. Die Rekurrentin Genossenschaft S. beantragt – wie vorstehend als Rechtsbegehren wiedergegeben – die Ergänzung der GPV dahingehend, dass die Höhe der Stützen 2 und 3 beidseits der D.-Strasse so gering zu halten sei, dass nur der aus Sicherheitsgründen erforderliche minimale Abstand zwischen den Gondeln und den von diesen überquerten Fahrleitungen der Schienenfahrzeuge eingehalten wird; des Weiteren sei im Plan "Situation

R1S.2019.05058 Seite 16 und Längenprofil 1:2'500", Teilplan Längenprofil, für das Teilgebiet B3 (für Stütze 3) die maximale Höhe auf 463 m.ü.M., eventuell auf ein zwischen 463.00 m.ü.M. und 470.00 m.ü.M. liegendes Mass herabzusetzen. Sodann seien die GPV dahingehend zu ergänzen, dass die Betriebslärmeinwirkungen auf die Nachbarschaft insbesondere durch wirksame bauliche, betriebliche und seilbahntechnische Massnahmen im Bereich der Stationen und der Stützen zu minimieren seien (Rekursantrag 3.1). Begründet wird dieser Antrag einerseits damit, dass die Höhe der Seilführung und damit auch die Höhe der festen und sich bewegenden Anlageteile über der Horizontlinie landschaftlich und für die Nachbarschaft überaus störend seien; letzteres auch unter dem Aspekt der Privatsphäre. Die Stützen 2 und 3 beidseits der D.-Strasse kämen im Nahbereich der Liegenschaft […] der Rekurrentin zu stehen und würden eine Höhe von 15 m bzw. gar 21 m aufweisen. Stütze 3 müsse keinesfalls höher sein als Stütze 2; in jedem Fall sei die Höhe der Stütze 3 markant (um 6 m bis 8 m) zu reduzieren. Es sei denkbar, die Stützen als Niederhaltestützen oder als Wechsellaststützen auszugestalten. Umzusetzen sei die Beschränkung der Höhe der Stützen 2 und 3 sowohl im Gestaltungsplantext als auch im Längenprofilplan. Der Aussage im Einwendungsbericht, wonach nur der Mindestabstand (Lichtraumprofil) zu den Fahrleitungen über der D.-Strasse eingehalten werde, treffe nicht zu. Andererseits sei gemäss dem Betriebslärmgutachten vom 23. Februar 2017 beim Wohngebäude […] der Rekurrentin mit Überschreitungen des Planungswerts um bis zu 7 dB (A) und damit auch einer Überschreitung des Immissionsgrenzwerts zu rechnen. Das Gutachten fordere zu Recht grosse Anstrengungen für die Einhaltung der Planungswerte und nenne konkret mögliche lärmmindernde und lärmabschirmende Massnahmen (bauliche Massnahmen bei den Stützen und Stationen, Begrenzung der maximalen Betriebsgeschwindigkeit, seilbahntechnische Massnahmen). Die Auffassung, wonach solches nicht im Gestaltungsplan geregelt werden müsse, treffe nicht zu. Es sei geboten, die wirksame Lärmminderung bereits im Gestaltungsplan zu verlangen. So treffe es nicht zu, dass das Projekt lärmmindernde Massnahmen bereits konkret vorsehe; der angebrachte Hinweis auf das Submissionsverfahren sei unbehelflich. Mit einem Gestaltungsplan könnten weitergehende und konkretisierende Massnahmen zur Lärmverminderung vorgeschrieben werden; analog der gestaltungsplaneri-

R1S.2019.05058 Seite 17 schen besonderen Rücksichtnahme auf Schutzobjekte. Sodann habe der Gestaltungsplan die Aufgabe, alle Auswirkungen einer Anlage aus einer Gesamtschau zu betrachten bzw. abzuwägen. Des Weiteren beantragt die Rekurrentin Genossenschaft S. – mit Eingabe vom 4. März 2020 – für den eventuellen Fall, dass eine Seilbahn von Stettbach zum Zoo grundsätzlich in Betracht kommen sollte, eine Rückweisung des Gestaltungsplans zur grundlegenden Überarbeitung an die Baudirektion. Das Projekt und der Gestaltungsplan seien wie folgt zu ändern: Verschiebung der Talstation auf die Südseite der D.-Strasse; eventuell tiefere Seilführung über die D.-Strasse hinweg (entsprechend dem Rekursantrag 3.1); tiefe Seilführung von der Talstation bis zum Beginn des Sagentobels, insbesondere in den Landschaftsräumen Stettbach und in der Landschaftskammer Gfeller-Gut; Niederhaltestütze beim Geländeknick am Übergang von der Landschaftskammer Gfeller-Gut zum Sagentobel; tiefe Seilführung über dem Wald (nur wenige Meter über den höchsten Wipfeln), soweit das Projekt nicht eine Schneise vorsehe, sowie punktuelle Kürzung von in Zukunft allenfalls ein kritisches Mass erreichenden Einzelbäumen, eventuell Erweiterung der Schneisenführung anstelle der Überwipfelführung. 3.5.2. Die Zoo Seilbahn AG verweist auf die Ausführungen im Einwendungsbericht, wonach bezüglich der Höhe der Stützen 2 und 3 kein Spielraum mehr bestehe, da bereits nur der Mindestabstand zu den Fahrleitungen über der D.-Strasse eingehalten werde; eine weitere Reduktion würde zur Gefährdung der Verkehrsteilnehmer auf der D.-Strasse führen. Bei tieferer Seilführung sei zudem die Seillagestabilität gefährdet. Sodann würden die lärmrechtlichen Planungswerte an sämtlichen relevanten Eckpunkten eingehalten. Mit der Erstellung eines Lärmgutachtens seien die Lärmeinwirkungen der Seilbahn vertieft geprüft worden. Aufgrund des Gutachtens seien Massnahmen zur Einhaltung der massgebenden Lärmwerte vorzusehen, welche unter anderem auch für die Dimensionierung der Teilgebiete und Baufelder massgebend gewesen seien. Im Übrigen sei die Einhaltung der massgeblichen Grenzwerte im PGV zu überprüfen.

R1S.2019.05058 Seite 18 3.5.3. Die Genossenschaft S. hält dem wiederum entgegen, die Zoo Seilbahn AG vermöge den geometrischen bzw. technischen Nachweis für ihre Behauptung nicht zu erbringen, wonach bei einer Höhenreduktion der Stützen 2 und 3 der erforderliche Sicherheitsabstand zu den Fahrleitungen verletzt und die Seillagestabilität gefährdet würden. Letztere könne im Übrigen nötigenfalls durch die im Seilbahnbau bewährten Mittel auch bei tiefer liegenden Stützen ohne weiteres gewährleistet werden. Hiergegen führt die Zoo Seilbahn AG duplicando an, dass aufgrund der wichtigen Schonung des schützenswerten Sagentobels eine Höhenreduktion der Stützen 5-7 nicht möglich sei. Bei den Stützen 4-8 würde die Höhenreduktion zu einer Verringerung der Seillagestabilität führen, was mit einer zusätzlichen Stütze kompensiert werden müsste. 3.5.4. Art. 11 SebG statuiert, dass für den Bau von Seilbahnen mit Aufgabe des Personentransports (im Sinne von Art. 2 SebG) dem BAV ein Plangenehmigungsgesuch einzureichen ist. Im Anschluss wird vom BAV ein Einspracheverfahren durchgeführt (Art. 13 SebG). Art. 14 SebG sieht für das weitere Verfahren innerhalb der Bundesverwaltung – wie bereits im Zusammenhang mit dem Enteignungsrecht erwähnt – das konzentrierte Entscheidverfahren gemäss den Art. 62a ff. RVOG vor. Die Grundidee dieser mit dem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni 1999 (Sammelerlass) eingeführten Konzeption bestand darin, für Vorhaben wie Bauten und Anlagen die Konzentration von Entscheiden bei einer einzigen Behörde (Leitbehörde) vorzusehen, welche alsdann vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden einzuholen hat (vgl. Art. 62a RVOG). Für die parallel zum konzentrierten bundesrechtlichen Verfahren erforderlichen raumplanungsrechtlichen Vorkehren sowie für den Erwerb der für Bau und Betrieb erforderlichen Rechte sehen Art. 11 Abs. 1 lit. d und e SebV vor, dass den Bundesbehörden diesbezüglich ein Bericht über die erfolgte Abstimmung (Raumplanung) sowie entsprechende Nachweise (Rechte) einzureichen sind. Damit wird klar, dass die erforderlichen, vom kantonalen Recht geregelten raumplanerischen Verfahren zwar mit dem seilbahnrechtlichen Verfahren abzustimmen sind, der Grundsatz der Koordination in dieser Konstellation aber nicht zur materiellen Obsoleszenz der Vor- oder Parallelver-

R1S.2019.05058 Seite 19 fahren auf kantonaler Stufe führt. Dahin geht auch die Rechtsprechung. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verweist diesbezüglich darauf, dass dem Koordinationsgebot und den Vorschriften über die UVP in den unterschiedlichen Verfahren betreffend Nutzungsplanung einerseits und nach dem SebG andererseits Rechnung getragen werden müsse, sofern die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden (auch kantonaler Behörden) erfordere. Die projektbezogene Nutzungsplanung und das Bewilligungsverfahren seien, auch wenn sie zeitlich gestaffelt durchgeführt werden, aufeinander abzustimmen. Möglich sei auch ein Vorbehalt, welcher – zum Beispiel – die Rechtskraft der Nutzungsplanung bedinge (oder umgekehrt). Allerdings schliesse das anwendbare Recht faktisch eine umfassende Koordination aus, zumal der Rechtsweg betreffend die verschiedenen Anordnungen ohnehin nicht koordiniert werden könne. Die nutzungsplanerischen Festlegungen seien vor den kantonalen Behörden anzufechten, während die Plangenehmigung der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliege. Die von Art. 25a des Raumplanungsgesetzes (RPG) avisierte gleichzeitige oder gar gemeinsame Eröffnung der Entscheide könne folglich ihren Zweck, nämlich die gesamthafte Beurteilung aller Aspekte in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren, ohnehin nicht erfüllen (zum Ganzen VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 5). 3.5.5. Das PGV hat dabei insbesondere die risikoorientierte Beurteilung der sicherheitsrelevanten Aspekte auf der Grundlage von Sicherheitsgutachten oder Stichproben zum Gegenstand; daneben betrifft dieses – wie bereits erwähnt – auch die Erteilung des Enteignungsrechts (Art. 6 f. SebG). Das BAV beurteilt im Rahmen des PGV die eingereichten Unterlagen auf Einhaltung der übrigen Vorschriften sowie – insbesondere – die Erfüllung der sicherheitsrelevanten Aspekte. Für die Beurteilung der Sicherheit führt es die Prüfungen nach Anhang 2 der SebV durch (Art. 4 Abs. 3 und Art. 16 SebV). Anhang 2 der SebV statuiert, dass das BAV die folgenden Aspekte risikoorientiert mit Stichproben zu überprüfen hat (hier auszugsweise wiedergegeben): (1) die Linienführung im Gelände; (2) die Tragkonstruktionen der Stationen und Stützen bzw. bei Standseilbahnen die Tragkonstruktionen der Stationen, der Fahrbahn und der Kunstbauten; [(3-8)]; (9) die Abstände bei Parallelführungen und Kreuzungen mit anderen Transportanlagen bzw. Strassen und elektrischen Leitungen, die Abstände zum Boden

R1S.2019.05058 Seite 20 und gegenüber bahnfremden festen Gegenständen sowie die Freiheiten für die Längs- und die Querbewegung der Fahrzeuge auf der Strecke und in den Stationen; [(10)]; (11) die Gutachten zu den Umwelteinflüssen; [(12-15)]. Basis der Prüfung sind die gemäss Anhang 1 SebV im PGV einzureichenden Unterlagen (hier auszugsweise wiedergegeben): (1) Situierung und Gesamtkonzeption sowie seilbahntechnische Ausgestaltung der Anlage, mit folgenden Angaben: (a) Situationspläne mit Angaben zu den geplanten Bauwerken und den betroffenen Baugrundparzellen, (b) Längenprofil sowie massgebliche Querprofile mit Beurteilung von Parallelführungen und Kreuzungen mit anderen Transportanlagen, Strassen und elektrischen Leitungen, (c) Übersichtspläne der Stationen und Stützen mit den Angaben zu den relevanten Bauabmessungen und Raumnutzungen, zur Anordnung der Teilsysteme sowie zur Anordnung von Leitern und Podesten, (d) Übersichtspläne der Stützen oder der Fahrbahn mit den betroffenen Parzellen und deren Grenzabständen, (e) Lichtraumprofile mit Längs- und Querbewegungsfreiheiten in den Stationen und auf der Strecke mit den einzuhaltenden Boden- und Sicherheitsabständen sowie (f) Unterlagen über die elektrischen Stromversorgungsanlagen (Transformatorenstation, Zuleitungen) inklusive Angaben über die Auswirkungen auf Mensch und Umwelt; [(2-3)]); (4) technischer Bericht, enthaltend die Gestaltung, die Anordnung und den Verwendungszweck der hauptsächlichen Systemelemente (inklusive Übersichtszeichnungen aller Teilsysteme); [(5-7)]. 3.5.6. Angesichts dieser hohen im PGV zu stellenden Anforderungen an die Dokumentation und sicherheitsrelevante Prüfung seilbahntechnischer Anlagen wird offenkundig, dass sich der Grundsatz der Koordination zwischen dem vom BAV durchzuführenden PGV und dem nutzungsplanerischen Verfahren nicht in allen Einzelheiten verwirklichen lässt. Die Überprüfung der seilbahntechnischen und sicherheitsrelevanten Aspekte obliegt kraft der im SebG und der SebV bundesrechtlich festgeschriebenen Grundlagen den Bundesbehörden. Würde im vorliegenden nutzungsplanerischen Verfahren auf eine Reduktion der Dimensionierung der Seilbahnstützen erkannt, hätte dies die faktische Vorwegnahme – bzw., im ungünstigen Fall, sogar die Präjudizierung – einer unter seilbahntechnischen Aspekten allenfalls nicht realisierbaren Konzeption der Längenprofile sowie der massgeblichen Querprofile, der Stützenstandorte, -höhen sowie weiterer technischer Einzelheiten einer Seilbahn zur Folge. Eine solche Präjudizierung ist letztlich

R1S.2019.05058 Seite 21 nicht die Aufgabe eines nutzungsplanerischen Verfahrens. Es ist daher hinzunehmen, wenn die Bauherrschaft ein konkretes Projekt entwickelt, diesem bestimmte Eckwerte zugrunde legt und diese technischen Eckwerte in den zu schaffenden nutzungsplanerischen Grundlagen in kohärenter Form umsetzt. 3.5.7. Daraus folgt, dass auf die Anträge der Rekurrentin Genossenschaft S. betreffend die Höhe der Stützen 2 und 3 nicht einzutreten ist. Die im vorliegenden nutzungsplanerischen Verfahren – nachfolgend – vorzunehmende Interessenabwägung ist auf der Grundlage der von der Zoo Seilbahn AG im PGV eingegebenen und der Festsetzung des angefochtenen Gestaltungsplans zugrundeliegenden Konzeption vorzunehmen. Der diesbezüglich allfällig entstehende – geringfügige – Nachteil ist von der Rekurrentin Genossenschaft S. hinzunehmen. Würde auf die Anträge betreffend die Stützen 2 und 3 eingetreten, wären diese mangels rechtlicher Grundlage für derart detaillierte Anordnungen abzuweisen. Aus allgemeiner baurechtlicher sowie nutzungsplanerischer Sicht besteht keine allgemeine Pflicht, die Höhe von Bauten und Anlagen möglichst gering zu halten. Daraus folgt sodann, dass auch auf den Antrag der Rekurrentin Genossenschaft S. auf Ergänzung der Gestaltungsplanvorschriften im Hinblick auf die Minimierung der Betriebslärmeinwirkungen nicht einzutreten ist. Die lärmrechtliche Beurteilung ist Teil der im PGV vorzunehmenden UVP. Es ist nicht darüber zu befinden, ob die Festsetzungen des rekursgegenständlichen Gestaltungsplans im Einzelnen genügende Massnahmen zur Lärmreduktion ermöglichen. Dass die Festlegungen eine Lärmreduktion nachgerade verunmöglichen würden, wird – zu Recht – nicht geltend gemacht. Die nutzungsplanerische Interessenabwägung ist nach Massgabe der vorgelegten – und auch im PGV eingereichten – Grundlagen vorzunehmen. Das Bundesrecht sieht sodann vor, dass das BAV die Plangenehmigung mit der Auflage verbinden kann, dass spätestens fünf Jahre nach Inbetriebnahme der Anlage festgestellt wird, ob die im PGV verfügten Massnahmen zum Schutz der Umwelt sachgerecht umgesetzt wurden (Art. 17 SebV). Letzteres gilt selbstredend auch für Massnahmen zur Minimierung von Lärmimmissionen. Für gesonderte Vorkehren im nutzungsplanerischen Verfahren verbleibt mithin kein Raum.

R1S.2019.05058 Seite 22 3.5.8. Daraus folgt weiter, dass auch auf die von der Rekurrentin Genossenschaft S. in der Eingabe vom 4. März 2020 – im Übrigen, da sich die beantragten Modifikationen auf die Dokumentation eines Vorprojekts aus dem Jahr 2004 beziehen, offenkundig verspätet – gestellten Anträge im vorliegenden nutzungsplanerischen Verfahren nicht einzutreten ist. Die beantragten Änderungen würden eine grundsätzliche Neukonzeption des der rekursgegenständlichen Gestaltungsplanung zugrundeliegenden Seilbahnprojekts erfordern. Eine entsprechende Variantenprüfung und -modifikation über den Perimeter des festgesetzten Gestaltungsplans hinaus kann nicht Gegenstand des vorliegenden Rekursverfahrens sein. 4.1. Wie bereits ausgeführt, handelt es sich bei dem zu beurteilenden Projekt um eine – insgesamt – geringfügige Modifikation des von der Baudirektion zunächst mit Verfügung vom 27. Oktober 2011 festgesetzten und mit Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 beurteilten Gestaltungsplans. Das Verwaltungsgericht hob die Dispositiv-Ziffern I–III des Beschlusses des Regierungsrats vom 18. September 2013 (ausser soweit sie den Rekurs eines Mitbeteiligten betrafen) sowie die Verfügung der Baudirektion vom 27. Oktober 2011 auf und wies die Sache im Sinn der Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die Baudirektion zurück (Dispositiv-Ziffer 1 des VB.2013.00722 vom 4. September 2014). In den Erwägungen des Entscheids hielt das Verwaltungsgericht zusammenfassend die folgenden, von der Baudirektion neu vorzunehmenden Untersuchungshandlungen bzw. neu abzuwägenden und auszufällenden Entscheide fest (VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 13.1): - Beizug des Plans der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen Ergänzungen des Sicherheitszonenplans sowie einer Stellungnahme des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (BAZL) zur Bewilligung der allfälligen Durchstossung der Sicherheitszone (und gegebenenfalls der Anpassung des Gestaltungsplans) oder – alternativ – Statuierung einer entsprechenden Auflage durch die Baudirektion - Beizug einer Stellungnahme des Bundesamtes für Kultur (BAK) zur allfälligen Beeinträchtigung der Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli - Vornahme ergänzender Sachverhaltsfeststellungen mit Bezug auf das aktuelle und prognostizierte Verkehrsaufkommen des Zoos sowie das zu erwartende von der Seilbahn generierte Verkehrsaufkommen und die wegen der Seilbahn zu erwartende Änderung des Modalsplits

R1S.2019.05058 Seite 23 - gestützt auf diese Feststellungen zumindest grundsätzliche Regelung der Erschliessung der Station Stettbach, allenfalls in Koordination mit den von der Stadt Dübendorf zu treffenden Anordnungen oder Statuierung einer entsprechenden Gestaltungsplanvorschrift - gestützt darauf – unter zusätzlicher Berücksichtigung der Möglichkeiten zur Optimierung der Bus- und Tramverbindungen sowie der Gestaltungsvorschriften über die Erschliessung – Neugewichtung des öffentlichen Interesses an der Erstellung der Seilbahn - Vornahme einer Gesamtabwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen unter Einbezug namentlich der regionalen und kommunalen Planung, des Grundsatzes, dass die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet führen soll, sowie des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der Landschaft. Auf Basis dieser Ausgangslage gab die Baudirektion – gemäss dem angefochtenen Entscheid – zunächst ein verwaltungsexternes Verkehrsgutachten in Auftrag, zwecks Überprüfung der beabsichtigten Modalsplitveränderung zugunsten des öffentlichen Verkehrs (ÖV), aber auch zwecks Überprüfung allfälliger Auswirkungen der Seilbahn auf den Strassenverkehr im Raum Stettbach sowie allfälliger ÖV-Alternativen. Das entsprechende Gutachten S. datiert vom 26. April 2016. Gestützt darauf liess die Zoo Seilbahn AG zwecks Darlegens der Massnahmen zur Verhinderung der im Gutachten S. aufgezeigten möglichen Auswirkungen im Raum Stettbach bzw. zur Verhinderung unerwünschter Folgen für die Bewohner der angrenzenden Quartiere ein Verkehrs- und Erschliessungskonzept erstellen. Letzteres wurde per 26. April 2016 von der X. AG vorgelegt (im Folgenden: Verkehrs- und Erschliessungskonzept X. AG). Sodann wurde eine gestalterische Überarbeitung des Richtprojekts, insbesondere der beiden Stationen, vorgenommen; letzteres im Austausch mit der NHK. Gestützt hierauf wurde der kantonale Gestaltungsplan Seilbahn Stettbach- Zoo Zürich überarbeitet und wurden die Unterlagen des Plangenehmigungsgesuchs (für das vom BAV durchzuführende PGV) angepasst. Die beiden Dossiers wurden, gleichzeitig für beide Verfahren, öffentlich aufgelegt. In der Folge erging der angefochtene Festsetzungsentscheid. 4.2. Eine Rückweisung bewirkt, dass die Vorinstanz die Sache erneut beurteilen muss. Sie ist dabei an die Rechtsauffassung der Rechtsmittelinstanz gebunden (vgl. § 64 Abs. 2 Satz 2 VRG). Nicht bindend sind hingegen bloss allgemeine Hinweise der Rechtsmittelinstanz, Eventualerwägungen und

R1S.2019.05058 Seite 24 sog. "obiter dicta". Die Vorinstanz darf ihrem neuen Entscheid auch weitere Gesichtspunkte zugrunde legen, solange sie dabei die Vorgaben des Rückweisungsentscheids nicht unterläuft (Alain Griffel, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 28 Rz. 42). Wird die neue Verfügung der unteren Instanz wiederum an die höhere Instanz weitergezogen, so ist auch diese an ihren früheren Entscheid gebunden. Ein unangefochtener Rückweisungsentscheid erwächst mithin in formelle Rechtskraft. Die Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids entfällt für die nachfolgenden Rechtsgänge lediglich insoweit, als aufgrund neuer Tatsachenbehauptungen oder Beweismittel oder aufgrund einer Änderung des Streitgegenstandes im zweiten Rechtsgang ein geänderter Sachverhalt zu beurteilen ist oder in der Zwischenzeit eine Rechts- oder Praxisänderung erfolgte (zum Ganzen Griffel, § 28 Rz. 44; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a-86d Rz. 6). Dies hat auch vorliegend – mithin trotz des Wechsels der Zuständigkeit als Rekursinstanz vom Regierungsrat zum Baurekursgericht – zu gelten (BRGE II Nr. 0129/2017 vom 26. September 2017, E. 6.3). Im Ergebnis ist vorliegend über die mit Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2013.00722 vom 4. September 2014 bereits beurteilten Sachverhalte und Rügen – jedenfalls im Grundsatz – nicht erneut zu befinden. Namentlich besteht eine Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids insoweit, als die darin statuierten Auflagen an die Sachverhaltsermittlung und die Planung zu beachten sind. Letztere Feststellung führt indes – selbstredend – nicht dazu, dass die Rekurrierenden mit bereits gegen die Festsetzung vom 27. Oktober 2011 erhobenen Rügen vorliegend oder im weiteren Verlauf des Verfahrens, insbesondere bei einem – allfällig – nachfolgenden Weiterzug des Verfahrens an das Bundesgericht, ausgeschlossen wären. Die entsprechenden Rügen sind erneut, wenngleich bei unveränderter Sachlage und unter Nachachtung der im ersten Rechtsgang von der höheren Instanz vertretenen Rechtsmeinung, zu beurteilen. 4.3. Dies betrifft zunächst die vom Rekurrenten M. B. erhobene Rüge betreffend die Koordination mit dem vom BAV durchzuführenden PGV.

R1S.2019.05058 Seite 25 Im Einzelnen rügt der Rekurrent M. B., das bundesrechtliche PGV sei beim BAV noch hängig. Eine Plangenehmigung gleichzeitig mit der Festsetzung der rekursgegenständlichen Gestaltungsplanung sei nicht erfolgt. Das Verwaltungsgericht habe im Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 auf die unterschiedlichen Rechtsmittelinstanzen verwiesen. Dies betreffe aber lediglich die formelle Koordination. Massgebend sei die materielle Koordination, die sicherstellen solle, dass Erkenntnisse des einen Verfahrens auch im anderen Verfahren berücksichtigt werden. Die Plangenehmigung hätte daher gleichzeitig mit der Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans erfolgen müssen. In diesem Zusammenhang verweist der Rekurrent darauf, dass die Bestimmungen des SebG – bzw. die Voraussetzungen für eine Plangenehmigung gemäss Art. 9 Abs. 3 SebG – auch für die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes Geltung hätten. Weil, unter Anderem, die Seilbahn nicht wettbewerbsfähig betrieben werden könne, lägen die Voraussetzungen für die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans nicht vor. Dass dies bei der geforderten Interessenabwägung ausser Acht gelassen werde, sei nicht nachvollziehbar. Die Rüge einer mangelhaften Koordination wurde bereits mit Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2013.00722 vom 4. September 2014 geprüft und verworfen (VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 5). Die Rüge ist daher nicht abweichend zu behandeln, zumal der Rekurs des Rekurrenten M. B. nicht auf die von der Baudirektion im Hinblick auf die zweite Festsetzung des Gestaltungsplans Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich durchgeführten Verfahrenshandlungen Bezug nimmt. Was die rechtliche Beurteilung angeht, kann ohne weiteres auf die verwaltungsgerichtlichen Erwägungen im Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 (E. 5) verwiesen werden. In der Sache ist nicht ersichtlich, inwiefern der geltende Grundsatz der materiellen Koordination verletzt sein könnte. Die blosse Tatsache, dass keine gleichzeitige Eröffnung der Entscheide im Gestaltungsplanverfahren einerseits und im PGV andererseits erfolgt ist, legt noch keine Verletzung des Koordinationsgebots nahe. Insoweit der Rekurrent die Frage der Wirtschaftlichkeit – in vollem Umfang – auch im vorliegenden Verfahren geprüft und beurteilt haben will, ist er auf die für beide Verfahren verschiedenen materiellrechtlichen Bestimmungen zu verweisen. Über den Umweg der Koordination eine doppelte (volle) Beurteilung der Wirtschaftlichkeit zu fordern, geht nicht an, zumal diese gerade nicht raumplanungsrechtliche Voraussetzung für die Nutzungsplanung ist und zumal die Gefahr bestünde, dass

R1S.2019.05058 Seite 26 sich widersprechende Entscheide ergäben. Dies ändert selbstverständlich nichts daran, dass – wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird – der Nutzwert der Seilbahn unter dem Gesichtspunkt des Bedarfs (öffentliches Interesse) abzuhandeln ist, welches Kriterium mit der Wirtschaftlichkeit in einem Zusammenhang steht. Dass die kantonale Rechtsprechung in anderen Kantonen, beispielsweise im Kanton Schwyz, Leitlinien für eine enger zu handhabende Koordination entwickelt habe, trifft nicht zu. Die entsprechende Praxis orientiert sich an der Praxis anderer Kantone, so auch derjenigen des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich (VGer SZ III 2017 177 vom 18. Juli 2018, E. 4.3.1-4.4.3). Dass – andererseits – im Fall von (mit der Baubewilligung gemeinsam zu eröffnenden) Spezialbewilligungen eine bloss inhaltliche Abstimmung den Anforderungen von Art. 25a RPG grundsätzlich nicht genügt, kann vorliegend nicht relevant sein (VGer SZ III 2018 171, E. 2.4.2). Eine zeitliche Koordination der Nutzungsplanung einerseits und des Baubewilligungsverfahrens (letzteres vorliegend in Gestalt des beim BAV hängigen PGV) andererseits kann nicht gefordert werden. Sodann braucht mit Bezug auf einen Sondernutzungsplan, der wichtige Rahmenbedingungen, nicht aber Details zur zukünftigen Gestaltung der Anlage enthält, nicht zwingend eine UVP auf der Stufe der Nutzungsplanung durchgeführt zu werden (VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 6.4, mit weiteren Hinweisen). Die Rüge betreffend Koordination ist damit, in Nachachtung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids im ersten Rechtsgang, unbegründet. 4.4. Die Rekurrentin Stadt Dübendorf macht geltend, dass mit dem rekursgegenständlichen Gestaltungsplan die Nutzungsplanung übersteuert werde, da die Bergstation in der Freihaltezone liege und für die strittigen Bauten und Anlagen ausserhalb des Baugebietes keine Notwendigkeit bestehe. Auch der Rekurrent M. B. verweist darauf, dass Art. 24 ff. RPG für die Beurteilung der Nutzung des Gebiets ausserhalb der Bauzonen massgeblich seien. Die entsprechenden Voraussetzungen (Erforderlichkeit des Standorts ausserhalb der Bauzone; keine entgegenstehenden, überwiegenden öffentlichen Interessen) seien nicht erfüllt. Ein bloss besserer Anschluss an das Netz des öffentlichen Verkehrs (gemäss Art. 1 GPV) genüge raumplanungsrechtlich (sowie gemäss den Festlegungen des kantonalen Richt-

R1S.2019.05058 Seite 27 plans Verkehr) für die Inanspruchnahme von Nichtbauzonen in keiner Weise. Die Rüge, der Gestaltungsplan für die Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich stelle eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, wurde im Rechtsmittelverfahren gegen den am 27. Oktober 2011 festgesetzten Gestaltungsplan bereits beurteilt. Das Verwaltungsgericht verwies darauf, dass eine Schaffung einer Bauzone bzw. einer Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt nach der Rechtsprechung zulässig sei, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspreche. Sei dies der Fall, so stelle die Planung keine Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, auch wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausgeschlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG sei nur anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen würde oder wenn diese sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwägung beruhe. Für den Fall einer Sondernutzungsplanung der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich sei nicht massgeblich, ob die Seilbahn standortgebunden im Sinne von Art. 24 lit. a RPG sei. Eine Verkehrserschliessung, welche Land ausserhalb der Bauzonen in Anspruch nehme, um einen Anschluss an den ÖV zu gewährleisten, sei nicht von vornherein ausgeschlossen. Massgebend sei einzig, ob der Gestaltungsplan sowie der akzessorisch zu überprüfende Richtplaneintrag dem Sinn und Zweck der Raumplanung entsprächen (VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 9.1-9.2, mit Hinweisen). Dieser Rechtsauffassung ist ohne weiteres beizupflichten; im vorliegenden zweiten Rechtsgang ist dem nichts beizufügen. Zu prüfen verbleibt – indes erst im Rahmen der nachfolgend vorzunehmenden raumplanungsrechtlichen Interessenabwägung nach Massgabe der Vorschriften des RPG und der RPV –, ob das Projekt für eine Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich ein genügendes öffentliches Interesse für sich in Anspruch nehmen kann und ob eine (genügende) Standortgebundenheit für die Beanspruchung des ausserhalb der Bauzonen gelegenen Gebiets vorliegt. Die Rüge betreffend die Umgehung der Art. 24 ff. RPG erweist sich damit, ebenfalls in Nachachtung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids im ersten Rechtsgang, als unbegründet.

R1S.2019.05058 Seite 28 4.5.1. Die Rekurrierenden G. A. et al. kritisieren, die (horizontalen; auf die vertikale Linienführung ist nachfolgend einzugehen) Linienführungen der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich seien nur oberflächlich miteinander verglichen worden. Alle Wertungen seien zugunsten der direkten, kostengünstigsten Varianten ausgefallen. Die betroffene Bevölkerung in Stettbach und Im Klösterli sowie das Naherholungsgebiet von Zürich-Nord hätten, wenn überhaupt, eine geringe Gewichtung gehabt. Die Rekursgegnerin [recte: Projektverfasserin Zoo Seilbahn AG] habe das Projekt Variante 3 als "Bestvariante" eingereicht. Dies möge aus Sicht der Rekursgegnerin [recte: Projektverfasserin Zoo Seilbahn AG] zutreffen, sei diese Variante doch der schnellste und billigste Weg, eine Seilbahn zum Zoo zu bauen. Überdies sei die Umsteigesituation und die Beförderungskapazität (Fahrzeit) sowie der Attraktionswert mit der hohen Seilführung über die Landschaft für die Zoo Seilbahn AG tatsächlich optimal. Für die Bevölkerung bzw. die Natur, den Wald, das Sagentobel, mithin das Erholungs- und Freizeitgebiet, sei diese Lösung aber die schlechteste und aus Sicht der Anwohner die grösste Belastung. Diese Varianten würden alle nahe an Häusern vorbeiführen, teilweise sogar über Wohnhäuser. Die Bergstation sei ganz in der Nähe der Häuser des Quartiers Im Klösterli. Der Reiz und der Charme des ländlichen Weilers Stettbach und des unter Heimatschutz stehenden Quartiers Im Klösterli würden zerstört. 4.5.2. Das Verwaltungsgericht hielt im Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 – auf entsprechende Rügen betreffend die Wahl der horizontalen Linienführung der Seilbahn, welche vor allem aufgrund des Kostenfaktors erfolgt sei – fest, dass dem – damaligen – erläuternden Bericht gemäss Art. 47 RPV sowie der Verfügung der Baudirektion vom 27. Oktober 2011 zur horizontalen Linienführung Folgendes zu entnehmen gewesen sei: Im Rahmen des Vorprojekts hätten in einem umfassenden Evaluationsverfahren (Nutzwertanalyse) zwei Varianten die höchste Nutzwertzahl erreicht, wobei die projektierte Variante (Nr. 3) unter Einbezug der Erstellungs- und Betriebskosten die deutlich höchste Nutzwertzahl pro Kosteneinheit erreicht habe. Dem Bericht zum Vorprojekt bzw. dessen Anhang A6-9 lasse sich entnehmen, dass ein Grobvergleich zwischen den sechs ins Auge gefassten Varianten der Linienführung vorgenommen worden sei, bei der die Kriterien (aufgeschlüsselt in Unterkriterien) Umweltaspekte (Gewichtung:

R1S.2019.05058 Seite 29 35 %), Standort der Tal- und Bergstation, Realisierbarkeit, Fahrgastattraktivität und Technik berücksichtigt worden seien. Das Kriterium der Realisierbarkeit (Gewichtung: 20 %) habe unter anderem die Einhaltung planerischer Vorgaben umfasst, wobei bei der Wahl der horizontalen Linienführung auch die Aspekte des Umweltschutzes und der Raumplanung beachtet worden seien. Die zweitplatzierte Variante (Nr. 1), so das Verwaltungsgericht, hätte zwar einen grösseren Abstand zum Weiler Stettbach eingehalten und keine Eingriffe in das überkommunale Schutzgebiet Sagentobel zur Folge gehabt, jedoch das überkommunale Schutzgebiet Kiesgrube Stettbach stärker beeinträchtigt. Mit Bezug auf die Prägung des Landschaftsbildes hätten sich die Varianten nicht wesentlich voneinander unterschieden. Wenn unter diesen Umständen die Kosten in die Abwägung einbezogen worden seien, habe dies vertretbar erschienen. Im Gestaltungsplanverfahren habe auf die erneute nähere Prüfung von Varianten verzichtet werden dürfen (zum Ganzen VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 11.2.7). 4.5.3. Auf diesen Feststellungen punkto horizontaler Linienführung beruht denn auch die rekursgegenständliche Gestaltungsplanung. Der dieser zugrundeliegende Bericht nach Art. 47 RPV fasst nochmals die Ergebnisse der Evaluation der horizontalen Linienführung zusammen. Untersucht worden seien sechs sowohl gestreckte als auch geknickte Linienführungsvarianten; aus wirtschaftlichen Gründen nicht jedoch Linienführungen mit mehr als einer Knickstelle (Umlenkstation). Die Bestvariante (Variante 3) sei aus einem umfassenden Evaluationsverfahren (erwähnte Nutzwertanalyse) unter Beteiligung aller massgebender Fachstellen und der Stadt Dübendorf hervorgegangen. Dabei hätten die Varianten 1 (Knickvariante Gfeller-Gut) und 3 die höchste Nutzwertzahl erreicht; unter Berücksichtigung der Erstellungskosten habe schliesslich die Variante 3 den höchsten Nutzwert erzielt. Die bereits der Verfügung der Baudirektion vom 27. Oktober 2011 zugrundeliegenden Abklärungen überzeugen ohne weiteres und haben inhaltlich nach wie vor Gültigkeit. Von der verwaltungsgerichtlichen Beurteilung im Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 ist daher nicht abzuweichen. Die Wahl der Kriterien gemäss Anhang A6-9 des Vorprojekts überzeugt; Umweltaspekten (Gewichtung: 35 %) wurde in der Abwägung das nötige Gewicht zuerkannt. Punkto Linienführung lässt sich aufgrund den im

R1S.2019.05058 Seite 30 Anhang 6-2 des Vorprojekts aufgeführten Linienführungsalternativen nicht darauf schliessen, dass die nun projektierte Streckenführung (Nr. 3) zu Unrecht gewählt worden wäre. Grundsätzlich ist vor allem den – für das Sagentobel möglicherweise schonenderen – Knickvarianten eigen, dass die Streckenführung länger und damit die Beeinträchtigung von Natur und Landschaft oder auch der Anwohnerschaft (bspw. im Weiler Stettbach) höher wäre. Die einzige ebenfalls direkte Linienführung (Nr. 2) würde das Sagentobel gerade in dessen Eingangsbereich markant überspannen. Insoweit kann nicht darauf geschlossen werden, dass keine sachliche Evaluation durchgeführt worden wäre. 4.5.4. Die Rüge betreffend die horizontale Linienführung erweist sich mit Blick auf die bereits mit VB.2013.00722 vom 4. September 2014 vorgenommene Beurteilung und in der Sache selbst als unbegründet. 4.6.1. In Anlehnung an den ersten Rechtsgang wird vom Rekurrenten M. B. im Rekurs des Weiteren geltend gemacht, es sei entgegen der vom Verwaltungsgericht mit Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 definierten Mindestanforderung keine Bestimmung in den Gestaltungsplan aufgenommen worden, wonach der Sicherheitszonenplan des Flughafens Zürich eingehalten werden müsse. 4.6.2. Das Verwaltungsgericht statuierte im ersten Rechtgang – wie erwähnt – die Auflage, den Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen Ergänzungen des Sicherheitszonenplans sowie eine Stellungnahme des BAZL zur Bewilligung der allfälligen Durchstossung der Sicherheitszone (und gegebenenfalls der Anpassung des Gestaltungsplans) beizuziehen oder – alternativ – eine entsprechende Auflage durch die Baudirektion statuieren zu lassen. 4.6.3. Die Baudirektion verweist darauf, dass die Höhenbeschränkungen des Sicherheitszonenplans des Flughafens Zürich nicht tangiert würden. Die Zoo Seilbahn AG führt an, die projektierte Seilbahn liege im Bereich der festgelegten Sicherheitszonen für den Anflug auf Piste 34 des Flughafens Zürich

R1S.2019.05058 Seite 31 (Südanflug). Die projektierten Stützenhöhen seien anfangs 2017 durch den Zonenschutz (kantonale Meldestelle für Luftfahrthindernisse) geprüft und von diesem als korrekt befunden worden. Im entsprechenden Auszug aus dem Sicherheitszonenplan vom 27. Januar 2017 habe der Zonenschutz für jede Stütze die Koordinaten angegeben und den entsprechenden Abstand zur Sicherheitszone. Da jede Stütze einen Abstand zur Sicherheitszone aufweise, komme keine von ihnen in die unzulässige Zone zu liegen, was der Zonenschutz mit E-Mail vom 27. Januar 2017 bestätigt habe. 4.6.4. Der im Recht liegende Auszug der Abstände zur Sicherheitszone weist für die (diesbezüglich relevanten) Stützen 5, 6, 7 und 8 Abstände von 47,10 m, 9 m, 3 m und 0,6 m auf; die weiteren bergseitigen Stützen 9-11 liegen ausserhalb der Sicherheitszone. Eine Tangierung der freizuhaltenden Bereiche des Luftraums kann mithin ausgeschlossen werden, was von der kantonalen Meldestelle Luftfahrthindernisse zuhanden der Zoo Seilbahn AG entsprechend bestätigt wurde. Diese Sachdarstellung zog der Rekurrent M. B. replicando denn auch nicht weiter in Zweifel. Eine Durchstossung der Sicherheitszone, welche vom BAZL zu bewilligen wäre, liegt beim rekursgegenständlichen Projekt demgemäss offenkundig nicht (mehr) vor. Daraus folgt, dass die Statuierung einer entsprechenden Auflage oder die Beibringung einer Stellungnahme des BAZL betreffend das in der Sache modifizierte Projekt materiell nicht mehr erforderlich ist. 4.6.5. Die Rüge betreffend den Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen Ergänzungen des Sicherheitszonenplans erweist sich als unbegründet. 5.1. Der Rekurrent M. B. macht sodann – ebenfalls unter Bezugnahme auf die Auflagen gemäss dem verwaltungsgerichtlichen Entscheid – geltend, dass betreffend das Seilbahnprojekt, zumal es die im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) verzeichneten Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli und damit eine Bundesaufgabe betreffe, die Eidgenössische Kommission für den Natur- und Heimatschutz (ENHK) zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten zu verfassen habe (Art. 7 Abs. 2 NHG). Ein solches liege jedoch nicht vor, wes-

R1S.2019.05058 Seite 32 halb der Sachverhalt ungenügend abgeklärt worden sei. Ein Bericht des behördenabhängigen BAK genüge nicht. 5.2. Die Baudirektion führt an, dass die aus Gründen der hinreichenden Koordination zwingend einzuholende Stellungnahme des BAK – mit Datum vom 28. September 2018 – vorliege, und verweist zudem auf die Stellungnahme der NHK vom 4. Juli 2018. Analog liess sich auch die Zoo Seilbahn AG vernehmen. Zudem verwies sie darauf, dass die Seilbahn die entsprechenden Gebiete nicht überfahre, sondern durchwegs ausserhalb der Bauzonen verlaufe. 5.3. Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund zuständig, so beurteilt je nach Zuständigkeit das Bundesamt für Umwelt (BAFU), das BAK oder das Bundesamt für Strassen (ASTRA), ob ein Gutachten durch eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1 NHG erforderlich ist. Ist der Kanton zuständig, so obliegt diese Beurteilung der kantonalen Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2 NHG (Art. 7 Abs. 1 NHG). Kann bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so verfasst die Kommission zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten. Die Kommission gibt darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Eine Kommission kann sodann in wichtigen Fällen von sich aus in jedem Stadium des Verfahrens ihr Gutachten über die Schonung oder ungeschmälerte Erhaltung von Objekten abgeben. Sie tut dies jedoch so früh wie möglich. Auf Verlangen sind ihr alle erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen (Art. 8 NHG). Art. 7 NHG ist damit keine blosse Ordnungsvorschrift. Könnte bei Erfüllung einer Bundesaufgabe der natürliche und kulturelle Wert eines Objektes beeinträchtigt werden – könnte also gerade das geschädigt werden, was die Objekte einzigartig oder typisch macht, weshalb ihnen nationale Bedeutung und verstärkter Schutz zuerkannt wurde – dann ist ein Gutachten zu erstellen, und zwar unabhängig davon, ob ein "Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung" (Art. 6 Abs. 2 NHG) droht oder nicht. Gemäss Botschaft zum revidierten Art. 7 NHG fällt dabei die Beurteilung bzw. Begutachtung

R1S.2019.05058 Seite 33 der Routinegeschäfte in die Zuständigkeit der Fachstelle. Die Botschaft führt hierzu aus, dass eine Begutachtung durch die Kommission nur noch bei Vorhaben erfolge, die einen massgeblichen Eingriff in das Inventarobjekt befürchten liessen oder die natur- und landschaftsschützerische Grundsatzfragen aufwürfen. Zu unterscheiden ist dabei zwischen Eingriffen in Form von (1) Veränderungen (am Inventarobjekt), welche keine Schutzziele tangieren, (2) Eingriffen in Form von Beeinträchtigungen ohne Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung und (3) Eingriffen in Form von Beeinträchtigungen mit Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung. Ziel der Regelung ist es, dass die Bundesämter (BAFU, BAK und ASTRA; bzw. allenfalls zuständige kantonale Fachstellen) im Rahmen ihrer Mitwirkung beurteilen können, ob nach Massgabe von Art. 7 NHG ein Gutachten der zuständigen Fachkommission des Bundes (ENHK, EKD) notwendig ist (zum Ganzen Leimbacher, in: Kommentar NHG, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 6 Rz. 12 ff. und Art. 7 Rz. 5 ff.), 5.4. Nach Kenntnisnahme des rekursgegenständlichen Projekts äusserte sich das BAK zuhanden der Baudirektion – unter Hinweis auf die frühere Stellungnahme vom 23. Juni 2017 und die Stellungnahme der NHK vom 4. Juli 2018 – wie folgt: Das Vorhaben stehe in keinem wesentlichen Konflikt mit den im ISOS für den Ortsbildteil Im Klösterli stipulierten Erhaltungszielen. Auch erachtet das BAK das für die Bergstation notwendige Bauvolumen im Kontext der weiteren grossmassstäblichen Bauten auf dem Sportgelände als grundsätzlich akzeptable Ergänzung des Baubestandes in der Umgebungszone XIV (Sportgelände Fluntern). 5.5. Wenngleich im Sinne der vorerwähnten Rechtsgrundlagen die Frage nach der Notwendigkeit einer Begutachtung durch die ENHK in der Substanz einer materiellen Beurteilung zu unterziehen ist, erscheint die vorliegende Stellungnahme des BAK inhaltlich schlüssig. Eine direkte Veränderung an den Schutzobjekten (Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli) findet durch die projektierte Seilbahn nicht statt. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern durch die benachbarte Realisierung des Seilbahntrassees von der ungeschmälerten Erhaltung der Objekte abgewichen würde. In der unmittelbaren Umgebung der Siedlung Im Klösterli finden sich bereits andere grossmassstäbliche Bauten bzw. Anlagen (Masoalahalle, Sportanlagen, FIFA-

R1S.2019.05058 Seite 34 Hauptsitz). Die Siedlung Mattenhof befindet sich ohnehin am Rand des Siedlungsgebiets in Stettbach. Den ISOS-Inventareintrag daselbst bzw. die darin statuierten Erhaltungsziele ruft der Rekurrent M. B. nicht an. Eine – nachgerade – Verletzung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen durch das BAK im Rahmen seiner Beurteilung der Notwendigkeit einer Begutachtung durch die ENHK ist nicht ersichtlich. 5.6. Die Rüge der fehlenden Begutachtung durch die ENHK ist unbegründet. Da der Rekurrent M. B. keine Zweifel an der Stellungnahme des BAK vom 4. Juli 2018 zu erwecken vermag, entfällt die Einholung eines Gutachtens der ENHK auch im vorliegenden Rechtsmittelverfahren. 6. Die Rekurrierenden G. A. et al. bemängeln eine mangelhafte Aussteckung der Seilbahn, welche nicht den gesetzlichen Anforderungen von Art. 13 SebV bzw. von § 311 PBG entspreche. Im Rahmen von Gestaltungsplänen werden gemäss § 83 PBG für ein bestimmtes Gebiet die Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung von Bauten bindend festgelegt. Obwohl äussere Abmessungen festgelegt werden, werden hierfür keine Bauprofile verlangt. Eine Aussteckung erfolgt erst im Rahmen des nachfolgenden Baubewilligungsverfahrens (Carmen Walker Späh, Aussteckung – Hilfsmittel zur Visualisierung von Bauprojekten, PBG aktuell 4/2010, S. 8). Hinzu kommt, dass, selbst wenn eine Aussteckung als notwendig erachtet und zu Unrecht unterlassen worden wäre, deren Fehlen von den Rekurrierenden G. A. et al. nicht erfolgreich gerügt werden könnte. Dies, weil die Rekurrierenden G. A. et al. offenkundig in der Lage waren, sich über den Gestaltungsplan und seine Auswirkungen zu informieren und ihre Rechte und Interessen zu wahren, sodass der vorliegende Rekurs ergriffen werden konnte (BRGE III Nr. 0063/2017 vom 3. Mai 2017, E. 4.2; bestätigt mit VB.2017.00371 vom 21. Dezember 2017, E. 6.2, mit weiteren Hinweisen). Umso mehr erweist sich eine besondere Aussteckung im vorliegenden nutzungsplanerischen Verfahren als obsolet. Die Vorschrift von Art. 13 SebV bezieht sich klarerweise auf das vom BAV durchzuführende PGV. Eine ge-

R1S.2019.05058 Seite 35 sonderte Aussteckung im Gestaltungsplanverfahren ergäbe mithin keinen Sinn. Die Rüge betreffend Aussteckung ist unbegründet. 7.1. Die Rekurrent M. B. führt an, für die Inanspruchnahme des Gewässerraums müssten Ausnahmebewilligungen in Anspruch genommen werden. Unzulässigerweise sei darauf verzichtet worden, den Gewässerraum bereits aktuell – im Zeitpunkt der Gestaltungsplanung – festzulegen. 7.2. Die Zoo Seilbahn AG hält dem entgegen, für die Inanspruchnahme des Gewässerraums sei keine Ausnahmebewilligung nötig, da die Stationen und Stützen ausserhalb des Gewässerraums zu liegen kämen. Lediglich die Stütze 3 liege innerhalb des provisorischen Uferstreifens. Die Standortgebundenheit dieser Stütze 3 sei durch das Amt für Wasser, Energie und Luft (AWEL) geprüft und bestätigt worden. 7.3. Die Baudirektion hält unter Ziffer 3.3.5 des erläuternden Berichts nach Art. 47 RPV fest, dass zum Zeitpunkt der Berichterstellung der Gewässerraum in den Standortgemeinden Dübendorf und Zürich noch nicht festgelegt worden sei. Bis zur Festlegung des Gewässerraums nach Art. 41 der Gewässerschutzverordnung (GSchV) komme eine Übergangsbestimmung zur Anwendung, welche auf beiden Gewässerseiten einen Uferstreifen festlege. Stationen und Stützen seien grundsätzlich so angeordnet worden, dass diese ausserhalb des Gewässerraums (bzw. Uferstreifens) zu liegen kämen. Im Bereich der ÖV-Plattform Stettbach sei der Sagentobelbach eingedolt und die Stütze 3 liege innerhalb des provisorischen Uferstreifens. Das Projekt Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich sei standortgebunden (Sicherheitsabstände zu Fahrleitungen). Die Stütze komme sodann auf der bereits bebauten Fläche der ÖV-Plattform Stettbach zu liegen und nicht im angrenzenden Landwirtschaftsland. Stütze 1-3 sowie die Talstation würden eine abgeschlossene Einheit bilden und sich ideal in die bestehende ÖV-Plattform einfügen. Auch die Baudirektion verweist bezüglich des Standorts der Stütze 3 auf die Prüfung des AWEL.

R1S.2019.05058 Seite 36 7.4. Art. 41a GschV sieht vor, dass die Breite des Gewässerraums für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von weniger als 2 m natürlicher Breite 11 m und bei einer Gerinnesohle von 2-15 m natürlicher Breite die 2,5-fache Breite der Gerinnesohle plus 7 m betragen muss (Abs. 2). Die so berechnete Breite des Gewässerraums muss erhöht werden, soweit dies zur Gewährleistung des Schutzes vor Hochwasser, des für eine Revitalisierung erforderlichen Raumes, der Schutzziele besonders geschützter Naturschutzgebiete gemäss Abs. 1 sowie anderer Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes oder einer Gewässernutzung erforderlich ist (Abs. 3). Soweit der Hochwasserschutz gewährleistet ist, kann die Breite des Gewässerraums angepasst werden, mithin beispielsweise an die baulichen Gegebenheiten in dicht überbauten Gebieten oder an die topografischen Verhältnisse in Gewässerabschnitten (Abs. 4). Gemäss Abs. 5 kann auf die Festlegung des Gewässerraums – unter anderem – verzichtet werden, sofern das Gewässer eingedolt ist. Gemäss den Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011 legen die Kantone den Gewässerraum gemäss den Art. 41a und 41b GschV bis zum 31. Dezember 2018 fest. Solange sie den Gewässerraum nicht festgelegt haben, gelten die Vorschriften für Anlagen nach Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV entlang von Gewässern auf einem beidseitigen Streifen mit einer Breite von – bei Fliessgewässern mit einer Gerinnesohle bis 12 m Breite – 8 m plus die Breite der bestehenden Gerinnesohle. 7.5. Das für die Stütze 3 ausgeschiedene Baufeld B4 ist gemäss Detailplan Teilgebiete/Baufelder (Massstab 1:500) gegenüber der (künstlichen) Gerinnesohle des an dieser Stelle eingedolten Sagentobelbachs 2 m entfernt. Der Baubereich befindet sich sodann auf dem ca. 6,5-11 m breiten Trottoirbereich der Dübendorfstrasse, welcher seinerseits konstruktiv Teil der ÖV-Plattform Stettbach ist. 7.6. Wie erwähnt waren die Kantone gemäss den Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011 gehalten, den Gewässerraum gemäss den Art. 41a und 41b GschV festzulegen. Diese Ausscheidung war im Zeitpunkt der Festsetzung des rekursgegenständlichen Gestaltungs-

R1S.2019.05058 Seite 37 plans durch die Baudirektion am 26. April 2019 mit Bezug auf den Sagentobelbach noch nicht vorgenommen worden. Gemäss den Übergangsbestimmungen zur Änderung der GeschV vom 4. Mai 2011 gelangen damit vorliegend die Bestimmungen von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV zur Anwendung. Art. 41c Abs. 1 GSchV schreibt vor, dass im Gewässerraum nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fussund Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden dürfen. Sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, sieht Art. 41c Abs. 2 GSchV die Möglichkeit vor, in dicht überbauten Gebieten zonenkonforme Anlagen sowie ausserhalb dicht überbauter Gebiete zonenkonforme Anlagen auf einzelnen unüberbauten Parzellen innerhalb einer Reihe von mehreren überbauten Parzellen zu bewilligen. Daraus folgt, dass weder aufgrund der fehlenden Festsetzung des Gewässerraums des Sagentobelbachs noch aufgrund der kraft der Übergangsbestimmungen vom 4. Mai 2011 in einem 8 m breiten Bereich von der Gerinnesohle direkt anwendbaren Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV im betroffenen (Schutz-)Bereich auf ein absolutes Bauverbot geschlossen werden kann. Der übergangsrechtliche Gewässerraum soll gewährleisten, dass im Zeitraum nach dem Inkrafttreten der Verordnung bis zur definitiven Festlegung des Gewässerraums keine unerwünschten neuen Anlagen errichtet werden. Ihm kommt insoweit die Funktion einer Planungszone zu. Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV darf daher die künftige Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung nicht erschweren und ihr (soweit sie bereits konkretisiert ist) nicht widersprechen (BGE 140 II 437, E. 6.2). Bei der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich handelt es sich, was im Weiteren nachfolgend zu prüfen ist, um ein typisches Beispiel einer im öffentlichen Interesse liegenden, standortgebundenen Verkehrsanlage, welche Art. 41c Abs. 1 GSchV bereits grundsätzlich von Restriktionen ausnimmt. Dies gilt sowohl für den Standort der Stütze 3 als auch für die weiteren – vom Seilbahntrasse lediglich in grosser Höhe überfahrenen – Gebiete des Schutzbereichs des Sagentobelbachs. Eine negative Präjudizierung des künftigen Gewässerraums des Sagentobelbachs kann ausgeschlossen werden. Der Standort der Stütze 3 auf der ÖV-Plattform Stettbach ist bereits heute Teil eines rege genützten Verkehrsknotenpunkts mit zahlreichen anderen, im grossen öffentlichen Interesse liegenden Verkehrsanlagen. Eine Renaturie-

R1S.2019.05058 Seite 38 rung des Sagentobelbachs in diesem Bereich ist offenkundig ausgeschlossen. Bemerkungsweise ist sodann festzuhalten, dass bereits das Gesetz an sich (bzw. die GSchV) solche Anlagen von einer besonderen Bewilligung ausnimmt, weshalb für die Inanspruchnahme des übergangsrechtlichen Schutzbereichs – zumal im Stadium des nutzungsplanerischen Verfahrens – keine gesonderte und separat anfechtbare Verfügung erforderlich ist. 7.7. Die Rüge betreffend die Beanspruchung des Gewässerraums ist unbegründet. 8.1. Die Rekurrierenden G. A. et al. führen weiter an, der Eintrag der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich im kantonalen Verkehrsrichtplan sei nichtig, weil bei dessen Erlass das rechtliche Gehör verletzt worden sei. Wie jeder Richtplan müsse auch der Verkehrsrichtplan öffentlich aufgelegt werden. Dies sei zwar geschehen. Weil die Seilbahn bei der öffentlichen Auflage im Richtplan nicht enthalten gewesen sei, habe in diesem Zeitpunkt niemand mit dem Projekt gerechnet bzw. rechnen müssen. Aus diesem Grund habe die Stadt Dübendorf auf einen Rekurs gegen den Verkehrsrichtplan verzichtet. Als die Rekursfrist abgelaufen sei, habe der Zoo dem Kantonsrat die Eintragung beantragt. Die vorberatende Kommission habe dann entschieden, die Seilbahn in den Richtplan aufzunehmen und auf eine Neuauflage mit Rekursfrist zu verzichten, mit der Begründung, der nachträgliche Eintrag verhalte sich zum gesamten Inhalt marginal, weshalb es keine Neuauflage brauche. Bei der Abstimmung des Kantonsrats sei es sodann um den gesamten Richtplan gegangen, welchen die politischen Parteien nicht auf Spiel hätten setzen wollten. Die Stadt Dübendorf habe darum nie gegen den Richtplaneintrag opponieren können, weil sie dazu keine Gelegenheit bekommen habe. Damit sei das rechtliche Gehör verweigert worden. Der Eintrag sei nichtig. 8.2. Eine Verfügung – und damit auch ein anderweitiger Rechtsakt – ist nach der Rechtsprechung nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und zudem

R1S.2019.05058 Seite 39 die Rechtssicherheit dadurch nicht ernsthaft gefährdet wird. Die Nichtigkeit kann grundsätzlich von jeder Behörde in jedem Verfahren – indes ausserhalb der ordentlichen Rechtsmittelverfahren bloss vorfrageweise – festgestellt werden. Beispielhaft ist eine Zonenplanänderung dann nichtig, wenn sie in Missachtung der vom Bundesrecht zwingend festgelegten und im kantonalen Recht verankerten Voraussetzungen und Garantien – ohne Veröffentlichung und folglich ohne Möglichkeit der Anfechtung – vorgenommen wurde. Die Verweigerung des rechtlichen Gehörs allein zieht indes nicht ohne Weiteres die Nichtigkeit einer Verfügung (bzw. eines Rechtsakts) nach sich (zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1098 ff., mit Hinweisen). 8.3. Eine – allfällige – Nichtigkeit des kantonalen Richtplans Verkehr (in der Fassung vom 26. März 2007) war im Rahmen der Anfechtung des mit Verfügung vom 27. Oktober 2011 festgesetzten und mit Entscheid VB.2013.00722 vom 4. September 2014 beurteilten Gestaltungsplans nicht Gegenstand (vgl. VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 11). Angesichts der jederzeitigen vorfrageweisen Überprüfbarkeit der Nichtigkeit eines Rechtsakts ist dennoch auf die Ausführungen der Rekurrierenden G. A. et al. einzugehen. Zunächst ist festzuhalten, dass die Rekurrierenden G. A. et al. in der Substanz im Wesentlichen vorbringen, es seien ‒ zufolge fehlender öffentlicher Auflage des Richtplaneintrags Seilbahn Stettbach- Zoo Zürich – Mitwirkungsrechte der ebenfalls rekurrierenden Stadt Dübendorf verletzt worden (vgl. § 7 PBG). Eine Verletzung derselben ‒ bzw. eine damit begründete Nichtigkeit – wird von der Stadt Dübendorf vorliegend nicht geltend gemacht. Demgemäss berufen sich die Rekurrierenden G. A. et. al. nicht auf eigene, sondern – in grundsätzlich unzulässiger Weise – auf Drittinteressen. Materiell schliesst der Verzicht auf eine öffentliche Auflage des kantonalen Richtplans Verkehr, wie auch die Rekurrierenden G. A. et al. konzedieren, dessen Anfechtung durch die Stadt Dübendorf nicht aus. Darauf hinzuwiesen ist ferner, dass der kantonale Richtplan Verkehr seit dem ursprünglichen Eintrag der Seilbahn im Jahr 2007 im Jahr 2014 erneut revidiert wurde, wobei eine leichte Anpassung des Richtplaneintrags erfolgte, sodass seitens der Stadt Dübendorf erneut ein Rechtsmittel hätte ergriffen werden können. Eine Gehörsverletzung liegt offenkundig nicht vor.

R1S.2019.05058 Seite 40 Kommt hinzu, dass eine allfällige Verletzung von § 7 PBG wohl ein wichtiges Mitwirkungsinstrument (Mitwirkung der nach- und nebengeordneten Planungsträger) beträfe, aber allein auf dieser Grundlage noch kein schwerwiegender Verfahrensfehler zu bejahen wäre. Die Festsetzung des Richtplaneintrags erfolgte ohne weiteres in dem dafür vorgesehenen Verfahren durch die dafür zuständige Instanz (Kantonsrat). Die Annahme der Nichtigkeit des Richtplaneintrags geht daher von vornherein fehl. 8.4. Die Rüge betreffend Nichtigkeit des Richtplaneintrags der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich ist unbegründet. 9.1. Die Rekurrierenden H. verweisen auf die Bestimmung von Art. 38a Abs. 5 RPG sowie den Anhang zur RPV, wonach die Ausscheidung neuer Bauzonen im Kanton Zürich unzulässig sei, solange der betreffende Kanton nicht über einen angemessenen Mehrwertausgleich nach den Anforderungen von Art. 5 RPG verfüge. Beim Erlass eines Gestaltungsplans handle es sich um die Ausscheidung einer neuen Bauzone. 9.2. Gemäss Art. 38a Abs. 4 RPG regeln die Kantone innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 den angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile nach den Anforderungen von Art. 5 RPG (Mehrwertausgleich). Das kantonale Recht hat diesbezüglich einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach dem RPG entstehen, vorzusehen; Planungsvorteile sind mit einem Satz von mindestens 20 Prozent auszugleichen (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 1bis RPG). Dergestalt sieht das zürcherische Recht aktuell (noch) nicht vor. Das Inkrafttreten des kantonalen Mehrwertausgleichsgesetzes samt zugehöriger Mehrwertausgleichsverordnung ist nicht vor dem 1. Januar 2021 zu erwarten. Der Bundesrat hat den Kanton Zürich mit Beschluss vom 10. April 2019 gestützt auf Art. 52a Abs. 5 RPV in die Liste der Kantone aufgenommen, für welche ab dem 1. Mai 2019 ein Einzonungsverbot gilt. Seit dem 1. Juni 2020 figuriert nur noch der Kanton Zürich auf dieser Liste.

R1S.2019.05058 Seite 41 9.3. Die soeben wiedergegebenen Übergangsbestimmungen sind zwar – zunächst – im Rekursverfahren auch auf solche (nutzungsplanerischen) Festsetzungen anwendbar, welche am 1. Mai 2019 bereits festgesetzt worden sind (vorliegend: fünf Tage vor Inkrafttreten des Moratoriums; am 26. April 2019). Dies, weil die entsprechenden Regelungen – im zitierten Beispiel das Moratorium gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG – einem wichtigen öffentlichen Interesse entsprechen, sodass die Umsetzung unverzüglich zu erfolgen hat, zumal die Rekursinstanz über volle Kognition verfügt (BGE 141 II 393, E. 2). Dasselbe hat analog für das vorliegend zu beurteilende Moratorium gemäss Art. 38a Abs. 5 RPG zu gelten. Zu klären ist indes, ob das Moratorium gemäss Art. 38a Abs. 5 RPG auf die vorliegende Ausscheidung eines kantonalen Gestaltungsplans im Sinne von § 84 Abs. 2 PBG sachlich anwendbar ist. Die Baudirektion verweist in ihrem Rundschreiben an die politischen Gemeinden im Kanton Zürich vom 18. April 2019 darauf, dass unter einer Einzonung im Sinne von Art. 38a Abs. 5 RPG die Zuweisung von Land aus einer Nichtbauzone in eine Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG (§ 48 Abs. 2 PBG) oder die Festsetzung einer Spezialzone nach Art. 18 RPG, soweit in dieser Zone grössere Baumöglichkeiten für nicht standortgebundene Nutzungen zugelassen werden, zu verstehen sei. Dies treffe etwa dann zu, wenn in diesen Zonen neue Hauptbauten erstellt werden dürfen, die dem Wohnen oder gewerblichen Zwecken dienen. Gleich zu behandeln seien auch die projektbezogenen Sondernutzungsplanungen (kommunale oder kantonale Gestaltungspläne nach § 83 ff. PBG), mit denen die Rahmenbedingungen für nach RPG ausserhalb der Bauzonen zulässige Vorhaben erlassen werden sollen. Ausnahmen sind – im Wesentlichen – vorgesehen bei der Ausscheidung von Freihalte- und Erholungszonen nach § 61 ff. PBG, bei der Ausscheidung von Reservezonen nach § 65 PBG und bei der Ausscheidung von Zonen für öffentliche Bauten nach § 48 Abs. 2 lit. f PBG, soweit letztere der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen. Diese Definition der Einzonung entspricht im Wesentlichen der von der Rechtsprechung zu Art. 15 RPG entwickelten Dogmatik: Lässt die Hauptbestimmung einer Zone regelmässige Bautätigkeiten zu, welche weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden noch von ihrer Bestimmung her auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen

R1S.2019.05058 Seite 42 sind, so liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor, für welche die Kriterien von Art. 15 RPG Geltung haben. So sind – beispielsweise – Sportund Freizeitanlagen, die mit einer erheblichen baulichen Veränderung des Raums verbunden sind und nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind, grundsätzlich in Bauzonen zu realisieren; wogegen Zonen für Sport und Erholung als "weitere Zonen" zum Nichtbaugebiet gehören, wenn sie nach Zweck und Lage spezifische Nutzungsbedürfnisse ausserhalb der Bauzone abdecken, insbesondere wenn sie Teile des Nichtbaugebiets für eine Sport- oder Freizeitaktivität freihalten, die grosse nichtüberbaute Flächen beansprucht und hierfür nur eine beschränkte, für die Sportausübung notwendige bauliche Nutzung zulassen (BGE 143 II 588, E. 2.5.1-2.5.3). 9.4. Die rekursgegenständliche Gestaltungsplanung dient einzig der Realisierung der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich – an welcher, wie an anderer Stelle aufzuzeigen sein wird, ein erhebliches öffentliches Interesse besteht – und damit der Verwirklichung eines von der Gestalt her im Wesentlichen bestimmten, konkret definierten Einzelvorhabens, wie es der Anwendungsbereich von § 84 Abs. 2 PBG zulässt (VB.2018.00760 vom 8. Juli 2020, E. 4.3.6). Dass ausserhalb der Bauzonen unspezifizierte Baumöglichkeiten geschaffen würden, welche zu Wohn- oder Gewerbezwecken genutzt werden könnten, trifft nicht zu. Der Charakter einer Bauzone im Sinne von Art. 15 ff. RPG ist dem Gestaltungsplangebiet daher nicht zuzuerkennen. Das Projekt ist sodann – wie ebenfalls aufzuzeigen sein wird – ohne weiteres standortgebunden. Daraus folgt, dass das Einzonungsverbot gemäss Art. 38a Abs. 5 RPG im Lichte seines Zweckes auf den vorliegenden Fall eines kantonalen Gestaltungsplans nicht anwendbar ist. Dasselbe kann im Übrigen aus einer teleologischen Reduktion von Art. 52a Abs. 2 lit. b RPV abgeleitet werden, wonach Einzonungen – wenngleich solche im Zusammenhang mit der Anpassung der kantonalen Richtpläne – auch während der Dauer des Moratoriums gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG zulässig sein können, sofern Zonen für öffentliche Nutzungen geschaffen werden, in denen der Kanton sehr wichtige und dringende Infrastrukturen plant. Bei dieser Vorschrift handelt es sich um eine notwendige Präzisierung der Vorgaben für den Fall, dass für wichtige Vorhaben im öffentlichen Interesse – anders als im vorliegenden Fall einer spezifizierten Sondernutzungsplanung –

R1S.2019.05058 Seite 43 unspezifizierte projektbezogene Sondernutzungsplanungen notwendig werden. 9.5. Die Rüge betreffend das Moratorium im Sinne von Art. 38a Abs. 5 RPG erweist sich als unbegründet. 10.1. Verschiedene Rekurrierende beanstanden die der Baudirektion vorliegenden Entscheidgrundlagen, insbesondere das Gutachten S., den erläuternden Bericht nach Art. 47 RPV, den UVB und das Erschliessungskonzept. Die Rekurrentin Stadt Dübendorf moniert zunächst, dass mit der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich vorab die Verkehrsprobleme der Stadt Zürich im Bereich des Zoos teilweise auf Dübendorf abgewälzt werden (sollen). Die Rekurrentin Stadt Dübendorf sei nicht bereit, Konsequenzen zu tragen, die sie nicht verursacht habe. Bei der den Modellrechnungen zugrundeliegenden Prognosen werde zu Unrecht davon ausgegangen, dass sich die Zoobesucher streng rational und ökonomisch verhielten. Dabei werde kritiklos angenommen, dass aus dem errechneten Reisezeitgewinn, welcher durch die ÖV-Anbindung an den Bahnhof Stettbach entstehe, auf ein tatsächliches Verhalten der Nutzer geschlossen werden könne. Eine der wichtigsten Grössen sei die Elastizität (individuelle Bereitschaft zur Änderung des Mobilitätsverhaltens). Im Freizeitverkehr würden fundierte Grundlagen über die Einflussfaktoren auf den Umsteigeeffekt fehlen. Letztere Angaben würden auf einer älteren Studie basieren (ICN-Projekt). Die Einführung der Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich sei mit der Einführung der ICN-Züge nicht vergleichbar. Die im Verkehrsgutachten angenommene hohe Elastizität sei reine Spekulation. Würden die angenommenen Reisezeiten nur wenig verkürzt, führe dies sehr schnell zu einer plötzlichen Verschiebung der Grössenordnung und zu Veränderungen, welche im Graubereich lägen. Zum wissenschaftlichen Standard würde sodann gehören, dass die gewählte Methode anderen denkbaren Methoden gegenübergestellt und auch die Zuverlässigkeit bzw. die Genauigkeit der ermittelten Ergebnisse ausgewiesen würde. Dieser Nachweis fehle gänzlich. Bei einer errechneten Modalsplitverschiebung von (lediglich) 4-4.5 % zu Gunsten des ÖV und einer etwas moderateren Annahme des Elastizitätswertes verschiebe sich das

R1S.2019.05058 Seite 44 Resultat deutlich und schnell in einen Unschärfebereich, welcher nicht mehr spürbar wäre. Die Rekurrierenden G. A. et al. fügen diesbezüglich an, dass die im Gutachten S. ausgewiesene Anzahl Benutzer an Werktagen und Wochenenden rein spekulativ bzw. ohne fundierte Grundlage sei. Dies treffe auch auf die Grundlage zu, wonach ein Anteil mit der Bahn und ein Anteil mit dem Auto anreise. Die Rekurrentin Genossenschaft S. macht geltend, dass es sich beim Zielpublikum der Seilbahn (gemäss dem erläuternden Bericht nach Art. 47 RPV) aus der Nordostschweiz sowie dem süddeutschen Raum über Personen mit einem überdurchschnittlichen Motorisierungsgrad handle. Bei diesen Personen liege die Schwelle für ein Umsteigen auf den ÖV sehr hoch, da sie bei einer Fahrt mit dem öffentlichen Verkehr ab Haustür in den Zoo viele Male umsteigen müssten. Die Rekurrierenden H. ergänzen diesbezüglich, der motorisierte Individualverkehr (MIV) geniesse gegenüber dem ÖV im konkreten Fall einen Komfortvorteil, insbesondere für Zoobesucher mit Kindern (mitsamt Kinderwagen und sonstigem Gepäck). Sowohl das Verstauen von solchem Gepäck als auch das Umsteigen damit sei relativ umständlich. Eine Verbesserung des ÖV- Angebots werde nur in reduziertem Masse zu einer Verlagerung führen. Die Rekurrentin Stadt Dübendorf moniert sodann, das Gutachten S. weise ein zu grosses Gebiet aus, in welchem mit einer Verkürzung der ÖV- Fahrzeit von 19-22 Minuten bzw. grösser als 22 Minuten zum Zoo zu rechnen sei. Gemäss Fahrplan des Zürcherischen Verkehrsverbundes (ZVV) bestehe bereits eine direkte Busverbindung zwischen dem Bahnhof Stettbach und der Station Forrenweid beim Zoo. Die Fahrt mit der Linie 751 dauere 9 Minuten; der Zoo sei von der Busstation in wenigen Minuten gut zu Fuss zu erreichen. Über den Bahnhof Stadelhofen gelange man zudem via Bellevue in 23 bzw. 33 Minuten zum Zoo. Die reine Fahrzeit mit der Seilbahn betrage 7 min. An Spitzentagen, wenn Besucher aus vollen S-Bahnen umsteigen müssten, sei die im Gutachten behauptete Reisezeitverkürzung unrichtig. Bereits kurze Wartezeiten bei der Talstation in Stettbach würden zu einer wesentlichen Verschlechterung des Modalsplits führen. Bereits bei Wartezeiten von nur 3 Minuten wäre nurmehr von einer Verlagerung von 3,3 % und nicht mehr von 4,5 % auszugehen. Die Alternative mit Shuttlebussen schneide daher besser ab. Diese Darstellung verfechten auch die Rekurrierenden G. A. et al. An Sonn- und Feiertagen gelange man bereits in 22 Minuten von Stettbach über den Bahnhof Stadelhofen mit dem Tram 5 zur Haltestelle Zoo. Da die Fahrzeit mit der Seilbahn

R1S.2019.05058 Seite 45 mehrere Minuten betrage, sei eine Einsparung von mehr als 19 Minuten speziell an den besucher- und verkehrsreichen Sonn- und Feiertagen unrealistisch. Die Rekurrierenden H. fügen an, das Gutachten S. berücksichtige den im Langsamverkehr zurückgelegten Teil des Anreisewegs (der MIVoder ÖV-Reise vorgelagerte Fuss- und Veloverkehrsetappen) nicht. Im Ergebnis resultiere eine Verlängerung der Reisezeit. Dass die Baudirektion einerseits den Fussweg vom Fahrzeugabstellplatz zur Seilbahnstation berücksichtige, nicht aber den Fussweg von der Haustür zur