RVJ / ZWR 2017 13 Constructions Bauwesen ATC (Cour de droit public) du 6 octobre 2016 – A1 16 10 Hébergements touristiques qualifiés - Application de la LRS et de l’ORSec, entrés en vigueur le 1 er janvier 2016, au cas d’espèce (art. 25 al. 1 LRS ; consid. 2). - Notion d’établissement d'hébergement organisé et conditions à remplir ; examen du cas particulier (art. 7 al. 2 let. b LRS, art. 4 ORSec ; consid. 3 et 4). - Hébergement touristique dans le même bâtiment où le propriétaire a sa résidence principale (art. 7 al. 2 let. a LRS ; consid. 5). Geeignete touristische Bewirtschaftung - Anwendung des ZWG und der ZWV, welche am 1. Januar 2016 in Kraft traten, auf den vorliegenden Fall (Art. 25 Abs. 1 ZWG, E. 2). - Begriff und Voraussetzungen des strukturierten Beherbergungsbetriebs, Anwendung auf den vorliegenden Fall (Art. 7 Abs. 2 lit. b ZWG, Art. 4 ZWV, E. 3 und 4). - Touristische Bewirtschaftung im selben Haus, in dem der Eigentümer seinen Hauptwohnsitz hat (Art. 7 Abs. 2 lit. a ZWG, E. 5).
Considérants (extraits) (…) 2.1 Les affaires portées céans concernent trois permis de construire délivrés en 2015 pour la construction de cinq chalets individuels au total à A. Sur les cinq ouvrages projetés, quatre sont destinés à l’hébergement touristique, le dernier devant être affecté à la résidence principale ; ces affectations ont été garanties au moyen des inscriptions correspondantes au registre foncier. La construction du chalet destiné à une résidence principale n’est pas contestée par la recourante. 2.2 Accepté en votation populaire du 11 mars 2012 et en vigueur depuis cette date, l’article 75b alinéa 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) prévoit que les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune. Le droit réglant l’application de cette disposition constitutionnelle a d’abord pris, dès le 1 er janvier 2013, la forme de l’ancienne ordonnance fédérale du
14 RVJ / ZWR 2017 22 août 2012 sur les résidences secondaires, que le Conseil fédéral a adoptée sur la base des articles 197 alinéa 9 Cst. et 182 alinéa 1 Cst. La législation d’application topique, soit la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS ; RS 702) et l’ordonnance fédérale du 4 décembre 2015 sur les résidences secondaires (ORSec ; RS 702.1), toutes deux entrées en vigueur le 1 er janvier 2016, a ensuite pris le relais. Selon son article 25 alinéa 1, la LRS est applicable aux demandes d'autorisation de construire qui doivent faire l'objet d'une décision de première instance ou qui sont contestées par recours après son entrée en vigueur. Contestée céans, la régularité des trois autorisations de construire, que le Conseil d’Etat a confirmées, doit donc être examinée à l’aune du nouveau droit en vigueur depuis le 1 er janvier 2016. 2.3 La commune de B. figure dans la liste des collectivités annexée à l’ORSec (n° x1), pour lesquelles il est présumé que la proportion de résidences secondaires est supérieure à 20 % (art. 11 al. 1 ORSec). De ce fait, cette collectivité est soumise à l’interdiction de construire de nouvelles habitations de ce type, que prévoit l’article 6 alinéa 1 LRS ; cela n’est pas contesté. 3. Les possibilités de création de nouveaux logements dans les communes qui sont concernées par cette restriction sont prévues au chapitre 4 de la LRS. Parmi ces possibilités figure celle qui autorise la création de logements affectés à l'hébergement touristique, réglée à l’article 7 alinéa 1 lettre b LRS. Cette disposition vise exclusivement les logements qui sont mis de manière durable à la disposition d'hôtes pour des séjours de courte durée, aux conditions usuelles du marché et conformes à l'usage local (art. 7 al. 2 LRS) ; lesdits logements doivent, en plus, remplir l'une des conditions suivantes : être situés dans le même bâtiment que celui où le propriétaire a son domicile principal (art. 7 al. 2 let. a LRS) ou ne pas être équipés en fonction des besoins personnels du propriétaire et être mis sur le marché dans le cadre d'un établissement d'hébergement organisé (art. 7 al. 2 let. b LRS). 4.1 Usant de la délégation prévue par l’article 7 alinéa 5 LRS, le Conseil fédéral a fixé à l’article 4 ORSec les exigences nécessaires à la reconnaissance d’un établissement d'hébergement organisé : il faut que l’établissement en question comprenne des services et des infrastructures de type hôtelier standards utilisés par la majorité des clients
RVJ / ZWR 2017 15 (let. a), qu’il soit organisé selon une conception d'exploitation de type hôtelier (let. b) et que l'exploitation se fasse dans le cadre d'une entreprise homogène (let. c). Commentant cette disposition dans un document du 18 novembre 2015, l'Office fédéral du développement territorial a précisé que ces trois conditions devaient être cumulativement remplies (cf. ARE, Ordonnance sur les résidences secondaires − Commentaires, p. 5). Il a ajouté que les critères déterminants pour savoir si l'on se trouve en présence d'un établissement d'hébergement organisé au sens de la LRS étaient notamment les suivants : • offre suffisante de services et d’infrastructures de type hôtelier : il s’agit de services et d’infrastructures qui typiquement sont offerts par des hôtels (comme p. ex. réception, service de chambre, installations communes comme piscine intérieure, équipements sportifs, restaurants et salles de jeu habituellement accessibles à la plupart des clients, l’essentiel ici étant que de tels services soient proposés et qu’ils puissent être accessibles aux clients) ; on peut aussi envisager que certains des services ou des infrastructures soient fournis par des partenaires de la région ; • existence d’un concept de type hôtelier, qui doit être orienté vers l’hébergement professionnel de visiteurs à court terme ; figurent comme exemples de telles formes d’hébergement des résidences de type hôtelier comme des hôtels « resort » (hôtel avec des chambres et des logements exploités touristiquement), des « resorts » de vacances et des villages de vacances (p. ex. REKA, Landal) ; • gestion uniforme de l’établissement ; • type de commercialisation : l’exploitation commerciale et la commercialisation sont organisées de telle manière que les logements sont proposés de manière durable aux conditions usuelles du marché et conformes à l’usage local – notamment aussi en hautes saisons – pour qu’ils fassent aussi réellement l’objet d’une demande. D’après le Message du Conseil fédéral du 19 février 2014 sur le projet de loi sur les résidences secondaires (ci-après : le Message), la notion d’entreprise d’hébergement organisé permet de tenir compte des limites toujours plus difficiles à définir entre hôtellerie et parahôtellerie, logements de vacances et résidences secondaires. Une entreprise d’hébergement organisée présuppose néanmoins l’existence d’un concept d’exploitation de type hôtelier incluant en général les infrastructures minimales correspondantes (p. ex. une réception) et formant un ensemble d’une taille minimale. Il s’agit par exemple de résidences hôtelières telles que les complexes hôteliers (hôtels avec chambres et appartements) et les résidences et villages de vacances qui proposent un hébergement pour de courts séjours de vacances et des prestations de type hôtelier. Ces installations ont en général pour caractéristique de former un ensemble construit (centre avec entrée
16 RVJ / ZWR 2017 principale et réception, place de stationnement centrale) composé d’installations communautaires telles que piscine, terrain de sport, restaurants et places de jeux accessibles à tous les hôtes. L’installation doit avoir une taille et une structure permettant une mise sur le marché qui soit professionnelle et lucrative, et être conçue de façon à rester compétitive à long terme (cf. FF 2014 2209, p. 2226). (…) 4.3 De l’avis de la Cour, le modèle d’exploitation de Y. ne correspond pas à un établissement d’hébergement organisé au sens des articles 7 alinéa 2 lettre b LRS et 4 ORSec, car il présente une infrastructure et des services hôteliers qui sont insuffisants au regard des exigences qui ressortent de ces dispositions (cf. spéc. art. 4 let. a ORSec). 4.3.1 S’agissant des services, cette société indique, dans sa réponse du 12 février 2016 (p. 5), que son directeur reste à l’entière disposition des hôtes durant leur séjour, avec le souci de répondre, en permanence, à leurs exigences les plus élevées ; elle ajoute qu’elle assure toutes les prestations hôtelières typiques, telles qu’un service de literie, de nettoyage et de petit déjeuner. Ces explications ne sont cependant étayées par aucun moyen de preuve, si bien que la Cour ne peut pas les prendre en compte autrement qu’en les mettant en lien avec les offres consultées sur la plate-forme Internet de location […]. Or, tel que détaillé sur ce site Internet […], le prix de location à la semaine pour chacun des onze chalets exploités par Y. à A. (cf. liste déposée par la commune le 12 février 2016) n’inclut aucun linge de lit et serviettes de bains (à amener). Le service de literie proposé consiste à fournir le linge de lit moyennant un prix par personne par semaine ; il en va de même pour les serviettes de bains. Ce service ne correspond pas à ce qui est attendu dans un établissement hôtelier où, en principe, le personnel fait les lits et change les serviettes de bains chaque jour (service de chambre journalier, mentionné in D. Equey, Résidences secondaires : de l’Initiative « Weber » à la législation et à la réglementation d’application, in Jusletter du 8 février 2016, p. 37 s.). Toujours selon le site Internet, un montant est perçu obligatoirement pour le ménage à la fin de la période de location, ce qui ne constitue pas non plus en soi une prestation typiquement hôtelière proposée à la clientèle durant le séjour. En outre, le prix de location semble inclure un service de livraison du pain à domicile, qui ne correspond pas à une prestation de petit déjeuner standard en milieu hôtelier. De
RVJ / ZWR 2017 17 manière plus générale, s’ajoute à cela le fait que Y. est, avant tout, une société active dans la construction et la vente de chalets à A. […]. Dès lors que l’activité essentielle de cette société n’est pas l’accueil et l’hébergement touristique, la Cour ne peut pas, sans autres éléments de preuve concrets, admettre que la société ou son directeur sera à la disposition des hôtes durant le séjour de ceux-ci pour leur assurer des prestations de type hôtelier. 4.3.2 Quant aux infrastructures, le Message du Conseil fédéral indique qu’un établissement d’hébergement organisé doit disposer d’infrastructures minimales caractéristiques de l’hôtellerie, lesquelles forment en général « un ensemble construit (centre avec entrée principale et réception, place de stationnement centrale) composé d’installations communautaires » (cf. FF 2014 2209, p. 2226). Cette exigence concerne des infrastructures de base (« minimales »), qui sont typiquement présentes dans un cadre hôtelier. Dans ce contexte, l’absence d’infrastructures communautaires plus développées (p. ex. une piscine, un restaurant ou une salle de sport) n’apparaît certes pas déterminante : on ne saurait a priori subordonner la reconnaissance d’un établissement d’hébergement organisé au sens de la LRS à la réalisation d’infrastructures de ce type, dont tous les hôtels ne disposent d’ailleurs pas. Dans le même sens, l’ARE envisage que certaines infrastructures, absentes de l’établissement, puissent être fournies par des partenaires de la région (ARE, Ordonnance sur les résidences secondaires − Commentaires, p. 5). Néanmoins, en l’espèce, la seule infrastructure existante est une réception aménagée au sein de l’office de Y. à A., où cette société gère par ailleurs ses activités de construction et de promotion immobilière. Cette infrastructure − unique, offrant un service très basique et dont les locaux ne sont pas exclusivement et prioritai-rement dédiés à l’établissement touristique − ne correspond pas aux minima requis. Elle ne constitue pas le centre d’un ensemble bâti regroupant les logements proposés à la clientèle, qui sont dispersés en divers endroits de la station. Pour ces raisons, cette « réception » ne peut pas être considérée comme une infrastructure hôtelière caractéristique, orientée sur les besoins de la clientèle touristique et permettant de reconnaître l’existence d’un établissement d’hébergement organisé au sens de la LRS.
18 RVJ / ZWR 2017 4.3.3 Il est rappelé, dans ce contexte, […] que le projet de loi mis en consultation par le Conseil fédéral prévoyait la possibilité de construire des logements dédiés à l’hébergement touristique sans restriction particulière quant à la structure, l’organisation ou la taille minimales, les logements devant notamment être proposés à la location sur une plate-forme de placement exploitée commercialement (p. ex. sur Internet ; art. 7 al. 2 let. c et art. 8 du projet de loi). Cette exception à l’interdiction de bâtir prévue par la LRS a été biffée à l’issue des débats parlementaires. Il est dès lors nécessaire, afin de se conformer à la volonté du législateur fédéral, de ne pas réintroduire cette possibilité de bâtir via une interprétation très large de la notion d’établissement d’hébergement organisé au sens discuté ci-dessus. La structure et l’organisation d’un tel établissement doivent ainsi remplir des exigences minimales qui permettent de le distinguer d’une simple plateforme commerciale de placement. 4.4 Dès lors que le modèle d’exploitation prévu par la constructrice ne remplit pas l’une des conditions cumulatives permettant de reconnaître l’existence d’un établissement d’hébergement organisé (art. 4 let. a ORSec), il n’est pas nécessaire d’examiner si les deux autres conditions sont remplies (art. 4 let. b et c ORSec). 5.1 En dehors d’un établissement d’hébergement organisé, la loi prévoit en particulier la possibilité de créer des logements mis de manière durable à la disposition d'hôtes pour des séjours de courte durée, à la condition que ces locaux soient situés dans le même bâtiment que celui où le propriétaire a son domicile principal (art. 7 al. 2 let. a LRS). Y. signale que l’un des chalets contestés, destiné à l’hébergement touristique, est mitoyen à celui qu’elle veut ériger en résidence principale. Il sied d’examiner si ce logement peut être construit en vertu de la disposition précitée. 5.2 Dans son Message, le Conseil fédéral explique que cette norme permet à la population locale de conserver la possibilité, lors de la construction d’une résidence principale pour une utilisation propre, de créer, à des conditions strictes, des résidences secondaires dans le même bâtiment (par ex. pour obtenir un revenu complémentaire) sans devoir remplir les conditions relatives aux établissements d’hébergement organisés. La population locale doit ainsi pouvoir assumer de façon active son rôle d’accueil. Le Conseil fédéral précise que cette possibilité n’est envisageable que si le nombre de logements supplé-
RVJ / ZWR 2017 19 mentaires ainsi projetés reste faible : à partir de quatre logements, la condition ne pourra plus guère être considérée comme remplie (cf. FF 2014 2209, p. 2225). Dans le rapport explicatif qu’il a établi au sujet de l’avant-projet de loi, l’ARE indique aussi que, dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire, les propriétaires doivent fournir la preuve que les logements sont mis sur le marché sur des platesformes commerciales qui facilitent un taux d’occupation élevé ; il relève que les logements de ce type doivent être répertoriés dans un système de classification agréé (p. ex. classification des appartements de vacances et des chambres d’hôtes de la Fédération Suisse du Tourisme), toujours dans le but de garantir la création de « lits chauds » (cf. ARE, Loi fédérale sur les résidences secondaires [avantprojet] - Rapport explicatif du 26 juin 2013, p. 6). Ces exigences n’ont cependant pas été reprises dans l’ORSec, qui demeure muette sur la création de ce type de logements. 5.3 Y. explique que Z., le fils du directeur de cette société, s’établira avec sa famille dans le chalet à bâtir en résidence principale sur la parcelle n° x2. Elle ajoute que le prénommé et sa famille entendent jouer activement leur rôle d’hôtes pour le logement mitoyen à ériger sur le même bien-fonds, qui sera exploité en collaboration avec Y. (cf. réponse du 12 février 2016 p. 4). Jamais cependant la constructrice ne donne d’explications quant à la propriété des deux chalets mitoyens à bâtir. Or, l’article 7 alinéa 2 lettre a LRS prévoit que la personne qui établit son domicile principal dans le bâtiment à ériger, et qui compte y créer également un logement touristique, soit aussi le propriétaire du bâtiment en question. En l’occurrence, rien n’indique que Z. sera propriétaire des chalets mitoyens projetés sur le n° x2 : il n’est ni le requérant de la demande de permis de bâtir ni le propriétaire de la parcelle (cf. demande de permis de bâtir). Dans ces conditions, la Cour ne peut pas valider la légalité, sous l’angle de l’article 7 alinéa 2 lettre a LRS, du permis de bâtir qu’a confirmé le Conseil d’Etat pour le logement touristique projeté sur ce bien-fonds. 6.1 Attendu ce qui précède, les recours sont admis et les décisions du Conseil d’Etat sont annulées (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).