A1 14 48
ARRÊT DU 22 AOÛT 2014
Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public
Composition : Jean-Pierre Zufferey, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, juges
en la cause
X_________, demandeur, représenté par Me A_________
contre
COMMUNE DE B_________, défenderesse, représentée par Me C_________
(équipement) action de droit administratif
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Faits
A. La bourgeoisie de D_________ est propriétaire, hors zone constructible, de la parcelle n° xxx1 du cadastre de l’ex-commune municipale homonyme dont le Conseil communal administrait cette autre collectivité publique jusqu’au 1 er janvier 2011, date à partir de laquelle ladite commune municipale et plusieurs autres ont été fusionnées dans la commune de B_________ qui leur a succédé, sans que cette fusion ait concerné leurs bourgeoisies dont chacune subsiste et a désormais ses propres autorités (assemblée bourgeoisiale ; conseil bourgeoisial). B. Le 14 juillet 2009, le président de l’ex-commune municipale de D_________ a avisé X_________ qu’un bâtiment, dénommé tantôt grange, tantôt mayen, auquel il s’intéressait sur le n° xxx1 était vide et qu’il pouvait en avoir la clef pour le mesurer en vue d’élaborer un projet de rénovation. Une fois ce projet « conforme », un « contrat de mise à disposition » allait être établi. Dans l’intervalle, X_________ ne devait pas entreprendre de travaux et surtout ne pas toucher à des sources. C. Le Conseil communal de D_________ a inséré au Bulletin officiel n° xxx du xxx 2009 un avis d’enquête publique sur le projet qu’avait X_________ de transformer en habitation la grange sur le n° xxx1. Lors de la consultation des services cantonaux, le Service de la protection de l’environnement (SPE) a, le 29 octobre 2009, préavisé négativement ce projet car il était situé dans une zone S2 de protection des eaux souterraines utilisées pour approvisionner en eau potable le territoire de D_________. Ce classement impliquait l’interdiction d’une nouvelle construction, ouvrage auquel il fallait assimiler le projet de X_________ dont la réalisation induisait aussi un risque de pollution. Le SPE en inférait que l’autorisation d’un tel projet nécessitait la preuve, par un rapport hydrogéologique avec essai de traçage, que la zone S2 était surdimensionnée, que ce surdimensionnement pouvait être réduit par une redéfinition de la limite du secteur S2, et qu’enfin ce projet n’était pas une menace pour les eaux souterraines. Le Secrétariat cantonal des constructions (SCC) a communiqué le 13 novembre 2009 ces exigences à X_________. Le 21 juillet 2010, X_________ a remis au Conseil communal de D_________ un rapport rédigé par Bureau E_________ SA (ci-après E_________ SA) notant que le
- 3 projet comportait une adduction d’eau au mayen (p. 2 ch. 2) et que l’essai de traçage démontrait « l’absence de relation hydrogéologique en moins de 30 jours entre le bâtiment à transformer et les captages situés en aval » ; partant, le mayen pouvait être « sorti de la zone de protection des eaux souterraines S2 » et classé en zone S3 (p. 4 ch. 6). Le 6 août 2010, le SPE écrivit au SCC qu’à la suite de la reclassification du site du projet en zone S3, il fallait encore étudier les impacts de celui-ci quant à la phase de chantier et à la gestion des eaux usées, raison pour laquelle le constructeur devait fournir divers compléments d’information. Le 12 août 2010, le Conseil communal de D_________ a décidé de prendre en charge les frais de passage de la zone S2 à la zone S3, ainsi que les travaux d’amenée d’eau pour l’alimentation des chalets d’alpage de F_________, jusqu’en zone S3. Le 29 septembre 2010, le SPE a préavisé favorablement le projet de X_________ en notant, dans une lettre de ce jour-là au SCC, avoir reçu le 14 septembre 2010 les compléments évoqués le 6 août 2010 ; il a assorti ce préavis de plusieurs propositions de charges et de conditions. Le 7 octobre 2010, la Commission cantonale des constructions (CCC) a autorisé le projet de X_________ en intégrant en particulier à sa décision ces clauses accessoires proposées le 29 septembre 2010. Le 26 novembre 2010, E_________ SA a facturé 1516 fr. à X_________. D. X_________ et la bourgeoisie de D_________ ont signé un bail daté du 1 er janvier 2011 et d’une durée de 30 ans dont l’art. 2 est libellé « le loyer est gratuit en compensation des travaux de réfections (montant estimé à Fr. 90'000.- par le locataire) et d’entretien régulier du bâtiment et des alentours ». E. Le 5 août 2011, G_________ SA (ci-après G_________) a devisé à l’intention de X_________ ses honoraires pour la conception de l’alimentation en eau potable du bâtiment dont il était devenu locataire. Une pièce fournie par X_________ mentionne qu’il a remis, le 22 septembre 2011, ce document au président du Conseil communal de B_________. On y lit que, pendant les travaux de rénovation autorisés le 7 octobre 2010 par la CCC après la décision du 12 août 2010, un manque d’eau avait été constaté. Pour y remédier, G_________ allait étudier une adduction d’eau en deux étapes ; la première devait alimenter le chalet
- 4 loué par la bourgeoisie à X_________, la deuxième devait raccorder au réseau d’eau potable un gîte que la commune désirait aménager dans les environs (p. 1). Le texte se terminait sur ce passage « Proposition / demande : (°) confirmation de la prise en charge des frais ou des travaux par la nouvelle commune de B_________ ; (°) travaux attribués au locataire ou à une entreprise ou aux travaux publics de la commune ; (°) dans le cas où le locataire prend en charge les travaux, confirmation du montant qui serait attribué par la commune pour ces travaux ; (°) fin des travaux pour la fin de l’automne pour permettre la fin des travaux intérieurs durant la fin de l’hiver par le locataire ». Le 15 septembre 2011, G_________ factura ses honoraires (2'608 fr. 20) à X_________ en se référant à l’offre du 5 août 2011 (acceptée, le 22 août 2011). Le 16 août 2012, le Conseil communal de B_________ porta à la connaissance de X_________ une décision du 10 de ce mois-là qui l’autorisait à raccorder une conduite à une chambre de source du réseau public de la région de F_________. La commune garantissait la qualité de l’eau et le bon fonctionnement des installations de ce réseau. Mais elle refusait toute participation financière aux frais de captage de l’eau, de conduites en fouille et de local technique du chalet de X_________ à qui il était loisible de solliciter une telle contribution de la bourgeoisie de D_________, destinataire d’un double de la lettre du 16 août 2012. Le 24 août 2012, X_________ objecta que les obligations contractées par la commune de D_________ passaient à la commune de B_________ qui lui succédait par fusion. Cette dernière devait donc honorer les engagements pris le 12 août 2010 par le Conseil communal de D_________. Le 30 août 2012, le Conseil communal de B_________ s’en tint à sa décision du 10 août 2012, nonobstant celle du 12 août 2010 que citait X_________. Le 2 octobre 2012, X_________ pria le Conseil communal de B_________ de l’autoriser à exécuter des fouilles, notamment sur le domaine public, en vue d’alimenter en eau « les chalets de F_________ ». Le 31 octobre 2012, le Conseil communal lui envoya cette autorisation, datée du 2 octobre 2012. L’entrepreneur que X_________ avait chargé de ces travaux les lui a facturés 40'016 fr. 65 le 18 décembre 2013.
- 5 - Le 20 décembre 2013, X_________ a remémoré au président de la commune de B_________ une conversation qu’ils avaient eue l’été précédent et la décision du 12 août 2010 du Conseil communal de D_________. Il invitait son interlocuteur à lui faire verser le montant de cette facture. Le 27 décembre 2013, le Conseil communal de B_________ retourna la facture du 19 décembre 2013 à X_________ en lui expliquant avoir décidé, le 23 décembre 2013, d’en rester à son refus d’août 2012. F. Le 14 février 2014, X_________ a ouvert action de droit administratif contre la commune de B_________ en concluant à la condamnation de celle-ci à lui payer 45'182 fr. 70 avec intérêts à 5% dès le 7 janvier 2014, sous suite de frais et de dépens. X_________, qui requérait un essai de conciliation, fondait la recevabilité de sa demande sur les art. 82 et 83 lit. b de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6) et arguait de l’existence d’un contrat de droit administratif au sens de la seconde de ces dispositions. L’art. 82 LPJA énonce que le Tribunal cantonal connaît, comme juridiction unique, des actions relatives à des prétentions patrimoniales fondées sur le droit public qui ne peuvent être l’objet d’une décision (art. 41 et 72 LPJA) relevant de sa compétence. L’art. 83 lit. b LPJA dit que cette action est ouverte dans les cas de contestation de nature patrimoniale en relation avec des contrats de droit administratif auxquels une corporation de droit public est partie. Le 27 février 2014, la commune de B_________ a refusé de se prêter à une conciliation, affirmant que le litige ne ressortissait pas au droit public. Le 13 mars 2014, X_________ a maintenu son point de vue sur cette question. Il a renoncé à une audience de conciliation et demandé une décision partielle sur la recevabilité des conclusions formulées céans le 14 février 2014. Le 17 avril 2014, la commune de B_________ s’est opposée à cette solution parce qu’elle n’était pas prévue dans la LPJA, de sorte qu’il fallait plutôt porter une décision préjudicielle sur la compétence du Tribunal (art. 80 al. 1 lit. e, 85 et 59 LPJA). Elle a avancé divers arguments tendant à établir qu’elle-même n’avait pas à être impliquée dans ce procès, qui aurait dû être intenté à la bourgeoisie de D_________. Les parties sont demeurées sur leurs positions au fil des mémoires qu’elles ont échangés du 8 mai au 25 juin 2014.
- 6 - Le 11 août 2014, la Cour de droit public s’est fait confier le dossier de la CCC. X_________ et la commune de B_________ sollicitent des dépens.
Considérant en droit
1. A écouter X_________, la décision du 12 août 2010 du Conseil communal de D_________ atteste que lui-même et cette collectivité publique avaient passé un accord sur l’équipement du secteur de F_________ et sur son financement par la commune municipale alors existante. La réalité de cet accord serait corroborée par le fait que la facture du 26 novembre 2010 de E_________ SA (1516 fr.) a été acquittée par l’ex-commune de D_________. X_________ estime avoir respecté la bonne foi en informant constamment les autorités de celle-ci, puis les autorités communales de B_________, de l’évolution de son projet, des étapes de sa réalisation et des coûts y afférents. La commune de B_________ serait, en revanche, de mauvaise foi en essayant d’éluder des obligations qu’elle doit assumer parce qu’elle reprend, en raison de la fusion qui lui procure son existence, les droits et les obligations des communes disparues lors de cette fusion. Les prétentions du demandeur sont la somme de la facture du 18 décembre 2013 afférente aux travaux de fouille (40 016 fr. 15), de la facture G_________ du 15 septembre 2011 (2608 fr. 20) et d’une facture du 26 juillet 2013 de H_________ GmbH (2558 fr. 20). 2. A supposer qu’un contrat de droit administratif puisse être convenu autrement que par écrit, comme le prétend X_________, le document qu’il a remis le 22 septembre 2011 au président de la commune de B_________ suffit à montrer qu’au début de l’automne 2011, lui-même n’était nullement persuadé que la décision prise du 12 août 2010 du Conseil communal de D_________ lui conférait un quelconque droit à se faire indemniser de coûts qu’il avancerait pour le raccordement du chalet qu’il loue de la bourgeoisie de D_________ aux réseaux des conduites publiques. La rubrique « proposition/demande » de cette pièce révèle, en effet, qu’en septembre 2011, X_________ ne savait ni si c’était lui qui s’occuperait des travaux nécessaires aux ouvrages d’adduction d’eau, ni quel montant la commune de B_________ allait lui payer s’il les réalisait. 3. A vrai dire, il n’y a aucun indice dénotant que X_________ et l’exécutif d’une des collectivités publiques avec lesquelles il a traité aient, à un moment ou à un autre,
- 7 manifesté, réciproquement et de manière concordante, leur volonté de voir l’excommune municipale de D_________ ou l’actuelle commune de B_________ payer l’intégralité ou une fraction des montants litigieux. Cet engagement concordant et réciproque caractérise les contrats de droit administratif qui se rapprochent ainsi des contrats civils (cf. art. 1 CO), tandis que les décisions dans l’acception des art. 5, 41, 72 et 82 LPJA sont unilatérales. Un pareil accord doit, en outre, porter sur tous les éléments essentiels de l’affaire que les parties ont à l’esprit. Si ce n’est pas le cas et si, en dépit de l’assertion contraire de la partie qui intente action de droit administratif, la prétention qu’elle fait valoir ne se fonde sur aucun contrat de droit public, ses conclusions sont à rejeter. Dans cette éventualité, la partie déboutée peut, en principe, utiliser les voies de recours usuelles pour défendre ses intérêts (cf. ATF 1C_61/2010 du 2 novembre 2010 cons. 4 à 4.3). Cette solution doit être adoptée ici, attendu que X_________ a, le 14 février 2014, déféré au Conseil d’Etat le refus que le Conseil communal de B_________ lui a signifié le 27 décembre 2013. 4. La cause est jugée par arrêt sommairement motivé, sans plus ample discussion des moyens soulevés de part et d’autre, ni formalités supplémentaires (art. 85 et 59 LPJA). 5. X_________ n’a pas droit aux dépens ; il versera à ce titre 1200 fr. à la commune de B_________ et paiera un émolument de justice de 800 fr. débours compris (art. 89 al. 1 et 91 al. 1 et 2 LPJA ; art. 3, 4, 11, 13, 18, 24, 27, 38 lit. a de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives – LTar ; RS/VS 173.8).
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Prononce
1. La demande est rejetée dans le sens du cons. 3. 2. X_________ paiera 800 fr. de frais de justice et versera 1200 fr. de dépens à la commune de B_________. 3. Les dépens sont refusés à X_________. 4. Le présent arrêt est communiqué à Me A_________, pour X_________, et à Me C_________, pour la commune de B_________.
Sion, le 22 août 2014.