TRIBUNAL NEUTRE
Arrêt du 12 février 2001 Séance du 5 septembre 2000
Présidence de M. J.-L. Genillard,. président
Membres: MM. P. Chappuis, Ph. Goermer, F. Muller et P.-Y. Bosshard, greffier
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Le Tribunal neutre du canton de Vaud est saisi de la demande de récusation du Tribunal administratif du canton de Vaud en corps formée par la Municipalité d'Orbe dans le cadre d'un recours interjeté par les époux Frédy Gaille et Nelly Gaille contre une décision de cette Municipalité accordant à Sapival SA un permis de construire pour l'édification d'un silo à copeaux.
Délibérant à huis clos dès 18 heures à Lausanne, Château cantonal, salle de lecture du Conseil d'Etat, le Tribunal neutre retient ce qui suit :
En fait :
A. Par décision du 27 janvier 2000, la Municipalité d'Orbe a délivré à l'entreprise Sapival SA un permis de construire permettant à celle-ci d'édifier un silo à copeaux sur la parcelle 1889 du cadastre de la commune d'Orbe, objet d'un droit de superficie distinct et permanent dont elle est bénéficiaire. Cette installation, d'environ 8 mètres de haut, d'une profondeur de 1 mètre 50 et de 2 mètres de long est munie d'un moteur qui aspire la sciure à l'intérieur de la halle de Sapival SA pour la projeter dans une benne située à l'extérieur du bâtiment.
La délivrance de ce permis n'a pas été précédée d'une enquête publique, la Municipalité ayant dispensé la constructrice de cette opération.
B. Le 15 avril 2000, les époux Frédy Gaille et Nelly Gaille, titulaires d'un droit de superficie sur un immeuble contigu à celui de Sapival SA, se sont adressés à la Municipalité d'Orbe pour lui demander de réexaminer l'emplacement de ce silo. En effet, selon eux, cette installation provoquait nombre de désagréments, notamment une charge de poussières et de sciure, les obligeant à fermer portes et fenêtres de leur appartement de service et à colmater à l'aide de mousse synthétique le haut du mur mitoyen les séparant de la halle exploitée par Sapival SA.
Le 20 avril 2000, la Municipalité d'Orbe leur a répondu que l'installation en question avait fait l'objet d'"une dispense d'enquête municipale le 27 janvier 2000".
C. Par l'intermédiaire de leur conseil, l'avocat Yves Nicole, les époux Gaille ont alors saisi, le Il mai 2000, le Tribunal administratif du canton de Vaud, en lui demandant d'annuler le permis de construire délivré à Sapival SA le 27 janvier 2000.
Le 12 mai 2000, le Juge instructeur du Tribunal administratif s'est adressé aux recourants, à l'autorité intimée, au constructeur Sapival SA ainsi qu'à l'autorité concernée, le Service de l'environnement et de l'énergie, pour leur indiquer que la cause avait été enregistrée, impartir aux recourants un délai d'avance de frais et fixer aux autres parties un délai pour déposer soit une réponse, soit des observations. Dans cette communication, le Juge instructeur signalait que l'animateur de Sapival SA était Pascal Martin qui se trouvait être également assesseur au Tribunal administratif. En conséquence, les parties étaient invitées à préciser si elles acceptaient que le Tribunal administratif se saisît de l'affaire; à défaut, la cause serait transmise à un tribunal neutre.
Le 30 mai 2000, la Municipalité d'Orbe a indiqué qu'elle ne pouvait admettre que Monsieur Martin "soit juge et partie dans cette affaire"; elle sollicitait donc le transfert de ce dossier auprès d'un tribunal neutre. Le 3 juin 2000, le conseil des recourants a fait savoir que ses clients ne requéraient pas la constitution d'un tel tribunal nonobstant le fait qu'un administrateur de la société "intimée" fût assesseur du Tribunal administratif.
Le 5 juin 2000, le Juge instructeur, craignant un malentendu, a précisé à l'intention de la Municipalité d'Orbe que, si le Tribunal administratif n'était pas récusé, il statuerait dans une composition comprenant deux assesseurs et lui-même, mais en aucun cas l'assesseur Pascal Martin. d'Orbe que, si le Tribunal administratif n'était pas récusé, il statuerait dans une composition comprenant deux assesseurs et lui-même, mais en aucun cas l'assesseur Pascal Martine
Par courrier du 7 juin 2000, la Municipalité d'Orbe a confirmé sa volonté de voir la cause transférée à un tribunal neutre.
D. Le 9 juin 2000, le Juge instructeur a transmis le dossier au Président du Grand Conseil vaudois afin qu'il constituât un tribunal neutre chargé de se prononcer sur la demande de récusation et, le cas échéant, de juger la cause au fond.
Le Tribunal neutre s'est constitué le 5 septembre 2000, confiant sa présidence à Me Jean-Luc Genillard et nommant M. Pierre-Yves Bosshard en qualité de greffiere
En droit :
1. Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial, les tribunaux d'exception étant interdits (art. 30 al. 1er Cst). L'article 6 paragraphe 1er de la Convention européenne des droits de l'homme (RS 0.101}, selon lequel toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle, n'accorde pas, à cet égard, une protection plus étendue que celle offerte par la Constitution (ATF 122 l 18 consid. 2b bb; ATF 120 la 184 consid. 2f; ATF 119 ra 221 consid. 3; ATF 119 V 375 consid. 4a}. Il en est de même pour la garantie conférée par l'article 14 paragraphe 1er du Pacte international des Nations unies relatifs aux droits civils et politiques (RS 0.103.2} d'après lequel toute personne a droît à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 574, n. 1191).
2. a) Selon une formule du Tribunal fédéral qui trouve sa source dans une jurisprudence ancienne, datant de 1912 (ATF 38 191) voire de 1907 (ATF 33 l 143 consid. 2), la garantie du juge impartial s'oppose à ce que des circonstances extérieures au procès puissent influencer le jugement d'une manière qui ne serait pas objective, en faveur ou au préjudice d'une partie (ATF 125 1209 consid. 8a; ATF 123 149 consid. 2b, JT 1999 IV 15). Celui qui se trouve sous de telles influences ne peut pas être un juste médiateur.
La Cour européenne des droits de l'Homme utilise une définition proche. Pour elle, il faut entendre par impartialité l'absence de prévention et d'esprit partisan. Selon sa jurisprudence, l'impartialité doit s'apprécier selon une démarche subjective, essayant de déterminer la conviction personnelle de tel juge en telle occasion, et selon une démarche objective, amenant à s'assurer qu'il offrait les garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime à cet égard (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 578, n. 1203 et 1204; arrêt de la CEDH dans l'affaire Castillo Algar c. Espagne du 28 octobre 1998, Rec. 1998-VIII, p. 3116, § 43)e
S'agissant de la démarche subjective, l'impartialité personnelle d'un magistrat se présume jusqu'à preuve du contraire (arrêt Castillo Algar précité, § 44). Quant à l'appréciation objective, elle consiste à se demander si, indépendamment de la conduite personnelle du juge, certains faits vérifiables autorisent à suspecter son impartialité. En la matière, même les apparences peuvent revêtir de l'importance. Il y va de la confiance que les tribunaux d'une société démocratique se doivent d'inspirer aux justiciables. Doit donc se récuser tout juge dont on peut légitimement craindre un manque d'impartialité.
b) Pour se prononcer sur l'existence, dans une affaire donnée, d'une raison légitime de redouter d'un juge un défaut d'impartialité, l'optique du justiciable entre en ligne de compte, mais ne joue pas un rôle décisif; l'élément déterminant consiste à savoir si les appréhensions de l'intéressé peuvent passer pour objectivement justifiées (ATF non publié Pierre-Hubert Fornerod du 19 juillet 2000, consid. 2d et les références citées).
La démarche objective implique la prise en compte de considérations de caractère fonctionnel et organique. Non seulement le comportement passé du juge, mais aussi d'autres facteurs, notamment les différentes fonctions qui lui sont assignées peuvent faire redouter une activité partiale de sa part. Ce n'est donc pas l'attitude concrète d'un juge qui sera examinée, mais une institution, prise abstraitement (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit.f p. 579, n. 1207).
Lorsqu’un juge apparaît comme prévenu, les articles 30 alinéa 1er Cst, 6 CEDH et 14 Pacte II permettent d'exiger qu'il se récuse, le droit de demander la récusation ayant pour corollaire celui de connaître la composition du tribunal (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 587, n. 1224 et les références citées à la note infrapaginale 301).
3. Mais la récusation a pour effet de soustraire la cause au juge primitivement prévu par la loi. Certains auteurs voient ainsi une certaine contradiction entre le droit à un juge impartial et le droit au juge "naturel" (art. 58 aCst), c'est-à-dire ordinairement constitué. C'est la raison pour laquelle la récusation doit demeurer l'exception (ATF 116 la 14 consid. 4 in fine, rés. in JT 1991 IV 157). Il faut notamment éviter que, en ayant recours à cette technique,une partie puisse, pratiquement, choisir les magistrats appelés à statuer sur son sort. Il faut également éviter que des juges se récusent par commodité, pour ne pas avoir à trancher des questions délicates (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., pp. 587-588, n. 1225).
Dans un arrêt topique et souvent cité (ATF 105 la 157, JT 1981 l 226 Comité d'action du Nord-Ouest de la Suisse contre la centrale nucléaire de Kaiseraugst), le Tribunal fédéral a ainsi indiqué qu’un tribunal de district ne pouvait se récuser pour toutes les affaires en rapport avec une centrale nucléaire. Dans ce même arrêt, notre Haute Cour a posé que la récusation de tout un tribunal ne pouvait intervenir que dans des cas exceptionnels (consid. 6b in fine).
4. a) En l'occurrence, il est constant que l'administrateur de la société constructrice, bénéficiaire du permis litigieux, est assesseur auprès du Tribunal administratif, ce qui doit indubitablement entraîner sa récusation personnelle, puisqu'il a incontestablement un intérêt matériel au sort du procès (cf. par analogie art. 42 CPC).
Du reste, le Juge instructeur du Tribunal administratif, dans sa communication du 7 juin 2000, a clairement signifié que Pascal Martin ne saurait siéger dans la composition du Tribunal administratif chargée de statuer sur cette affaire.
b) Mais la requête de la Municipalité d'Orbe ne concerne pas le seul Pascal Martin; elle vise le Tribunal administratif dans son entier.
Or, comme on l'a vu (cf. consid. 3 in fine ci-dessus), la récusation d'un tribunal en corps n'est admise qu'exceptionnellement. S'agissant du Tribunal administratif en particulier, les raisons conduisant à sa récusation doivent en outre être particulièrement impérieuses, dans la mesure où il s'agit du seul tribunal du canton chargé, en dernière instance, du contentieux administratif. Il n'est donc pas possible, comme par exemple pour une juridiction spécialisée en matière de conflit de travail, de transmettre le dossier à un autre tribunal possédant des connaissances techniques spécifiques équivalentes. Le droit, pour l'autre partie, d'être jugé par un tribunal compétent et établi par la loi doit aussi être pris en compte lorsqu'il s'agit d'examiner la récusation en corps d'un tribunal spécial.
En l'espèce, la Municipalité d'Orbe ne fait pas valoir de motifs autres que l'appartenance de l'administrateur de la société constructrice au corps des assesseurs du Tribunal administratif. Pourtant, le nombre des assesseurs de ce tribunal est particulièrement important, puisqu'il compte près de cinquante membres& Il est dès lors douteux que cette simple appartenance puisse influer sur le jugement à venir d'une manière qui ne serait pas objective. Au niveau fédéral, il a été jugé que de simples liens de collégialité entre les membres du Tribunal fédéral, qui ne sont que trente, ne constituaient pas des rapports d'amitié étroite justifiant une récusation du seul fait qu'un juge fédéral était partie au procès (Poudret, Commentaire de la loi fédérale d’organisation judiciaire, Vol. I, n. 4.3 ad art. 23 OJ et les références citées).
Enfin, même si cela n'est pas décisif pour trancher du bien-fondé d'une demande de récusation, il convient de relever la situation particulière des parties. En effet, la Municipalité d'Orbe sollicite la récusation d'un tribunal pour le motif que c'est le bénéficiaire de sa décision qui en est membre. La partie adverse, qui pourrait avoir plus de motifs de prévention, ne le requiert nullement. Or, récemment, la Cour extraordinaire prévue par l'article 26 de la loi d'organisation judiciaire fédérale, statuant sur une demande de récusation du Tribunal fédéral en corps émanant d'un juge fédéral, a considéré comme étant d'une importance capitale le fait que la partie adverse, dont l'intérêt à un Tribunal fédéral impartial est primordial, n’a à aucun stade de la procédure estimé que par rapport au litige qui les oppose la fonction du requérant au sein du Tribunal constituait un motif pour demander sa récusation; si donc la partie adverse est d'avis que la fonction du requérant n’empêchera pas les juges fédéraux de statuer d'une manière impartiale, elle mérite d'être protégée dans sa confiance et dans son intérêt à voir sa cause jugée par le tribunal prévu dans la constitution et dans la loi (Arrêt Schneider du 21 décembre 1999, consid. 4 b bb).
5. En conséquence, la demande de récusation formée par la Municipalité d'Orbe ne peut qu'être rejetée, le Tribunal administratif devant statuer sur le recours des époux Gaille dans une composition ne comprenant pas l'assesseur Pascal Martin.
La commune d'Orbe, agissant par sa Municipalité, dont la demande de récusation est rejetée, supportera un émolument de 2'000 fr. (art. 254 al. 2 des frais judiciaires en matière civile applicable par renvois des art. 86 OJV et 43 al. 3 LJPA).
Par ces motifs, le Tribunal neutre, statuant à huis clos, prononce :
I. La demande de récusation du Tribunal admini- stratif du canton de Vaud en corps est rejetée.
II. Un émolument de 2'000 fr. (deux mille francs) est mis à la charge de la commune d'Orbe.
Le président: Le greffier :
(Signé: J.-L. Genillard) (Signé: P~-Y.Bosshard)
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Du 1 3 FEV. 2001
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis clos, est communiqué à :
- La Municipalité d'Orbe, à 1350 Orbe,
- Me Yves Nicole, avocat, rue des Remparts 9, à 1400 Yverdon-les-Bains (pour Frédy et Nelly Gaille),
- M. le Juge instructeur du Tribunal administratif, av. Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne (M. Etienne Poltier),
- Sapival SA, zone industrielle des Ducats, 1350 Orbe,
- Service de l'environnement et de l'énergie, case postale 33, 1066 Epalinges.
par l'envoi de photocopies.
Le greffier :
(Signé: P.-Y-. Bosshard)
Photocopie certifiée
conforme à l'original
Le greffier:
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