TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 août 2024
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Alex Dépraz et M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
Municipalité de Montreux, à Montreux représentée par Me Laurent PFEIFFER et Me Jessica DE QUATTRO PFEIFFER, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
Juge instructeur (AJO) du recours au fond, à Lausanne,
Tierce intéressée
A.________, à ********, représentée par Me Bastien GEIGER, avocat à Genève.
Objet
effet suspensif
Recours Municipalité de Montreux c/ décision du Juge instructeur (AJO) du recours au fond du 30 mai 2024 admettant partiellement la requête de restitution de l'effet suspensif dans la cause AC.2024.0105.
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire sur le territoire de la Commune de Montreux, à la route de ********, de la parcelle no ********. Ce bien-fonds de 1'254 m2, adjacent aux voies de chemin de fer et à la gare de Chamby au nord-est, supporte un bâtiment d'habitation de 159 m2, dont la terrasse est retenue par un mur de soutènement surplombant la route de ******** (DP ********) au sud-ouest.
Le 25 mai 2016, ce mur s'est en partie effondré sur la route. Les services de l'administration communale de Montreux ont pris immédiatement des mesures afin de sécuriser les lieux et chargé des entreprises d'effectuer des travaux de remise en état de la route et du mur, qui ont duré plusieurs semaines. Les travaux qui ont été réalisés dans ce cadre sont décrits dans un rapport du 6 septembre 2016 du bureau d'ingénieurs C.________, mandaté par la commune. On extrait de ce rapport le passage suivant (p. 12):
"Dans le cadre du mur aval, les mesures prises sont permanentes et la situation est donc réglée à long terme.
Pour le mur amont, la situation est provisoire et tolérable, mais les travaux réalisés n'ont en aucun cas de fonction permanente au sens des normes en vigueur, des objectifs de maintien de la circulation sur la route de Chaulin et de protection des personnes.
La durée d'utilisation maximale des clous passifs tels que réalisés est définie à 5 ans selon les normes actuelles.
Afin de sécuriser définitivement le secteur du mur effondré, l'exécution d'un ouvrage de soutènement sera nécessaire. Un levé géométrique de la situation actuelle permettra d'établir un projet de remis en état. Pour ce secteur, il est prévu, selon discussion avec le propriétaire, de réaliser un nouveau mur. [...]
Il conviendra également de modifier le système de récolte et d'évacuation des eaux de la terrasse derrière le mur avec la création d'un nouveau collecteur dont le raccordement pourra s'effectuer préférentiellement dans une chambre existante plus en amont, afin de ne pas surcharger le système de récolte des eaux de la route de Chaulin (non prévus à cet effet). Ces travaux nécessiteront de traverser la chaussée pour rejoindre la chambre existante à l'intersection de la route de Chaulin avec le chemin de Chamby."
Les frais de ces interventions se sont élevés à 136'061 fr. 60 et ont été acquittés par la commune.
B. Le 28 août 2017, la Municipalité de Montreux a adressé à A.________ une facture d'un montant de 136'061 fr. 60 en "remboursement des frais d'intervention d'urgence [...] avancés".
Faute de règlement, trois commandements de payer ont été successivement notifiés à la propriétaire en avril 2019, juin 2021 et juin 2022, à la réquisition de la commune. Ils ont tous été frappés d'opposition totale.
De nouveaux délais de paiement au 30 septembre 2022, puis au 31 octobre 2022 ont été impartis à l'intéressée, qui ne s'est toutefois pas exécutée.
Le 1er décembre 2022, la municipalité a rendu une décision, dont le dispositif est le suivant:
"I. A.________ est débitrice de la Commune de Montreux et lui doit immédiat paiement de la somme de CHF 136'061.60, plus intérêt à 5% à compter du 28 septembre 2017, pour les travaux effectués à la suite de l'effondrement du mur soutenant la parcelle n° ******** du Cadastre de la Commune de Montreux en amont de la route de ******** survenu le 25 mai 2016, ainsi que de CHF 203.30 de frais de poursuites antérieurs, et CHF 15.00 de frais de rappel.
II. L'opposition formée par A.________ au commandement de payer n° 10468407 de l'Office des poursuites du district de la Riviera-Pays-d'Enhaut du 24 juin 2022 est levée."
Par arrêt du 1er mars 2024 (cause AC.2023.0021), sur recours de A.________, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a annulé cette décision. La municipalité a contesté cet arrêt devant le Tribunal fédéral. La cause est actuellement pendante (1C_189/2024).
C. Parallèlement à ces mesures de recouvrement, la municipalité a adressé le 15 décembre 2022 au Conservateur du Registre foncier de l'Est vaudois une réquisition d'inscription d'une hypothèque légale de droit public sur la parcelle no ********.
Cette réquisition a été rejetée le 20 décembre 2022. Ce refus a été confirmé, sur recours de la municipalité, par la Cheffe du Département des finances et de l'agriculture (DFA) le 22 février 2023 et par la CDAP le 8 juin 2023 (cause GE.2023.0055).
D. Malgré des mises en demeure des 16 août et 20 octobre 2022, A.________ n'a pas présenté aux autorités communales de projet de reconstruction et de remise en état définitive du mur.
Le 9 mars 2023, la municipalité a informé la propriétaire qu'elle avait dès lors mandaté le bureau C.________ pour élaborer un tel projet et qu'elle rendrait une décision d'exécution par substitution sujette à recours, une fois les devis établis; elle l'a priée de laisser dans l'intervalle les intervenants accéder à sa parcelle afin de procéder aux opérations nécessaires en vue de l'établissement de ces devis.
Une séance technique a eu lieu sur place le 10 octobre 2023. Les représentants de la commune, membres du service des travaux publics, ont insisté sur l'importance de réaliser rapidement les travaux de reconstruction du mur dans un souci de sécurité. L'avocat de l'intéressée, pour sa part, a déploré l'absence de rapport, confirmant la nécessité de tels travaux, soulignant que "rien n'avait bougé" depuis les travaux d'urgence de 2016.
Par courrier électronique du 17 octobre 2023, le service des travaux publics a indiqué au conseil de A.________ qu'un relevé topographique était nécessaire et lui a transmis le devis correspondant.
Par courrier électronique du 18 octobre 2023, ce dernier a répondu que, selon lui, la reconstruction du mur n'avait pas lieu d'être et que sa mandante refuserait toute intervention de tiers sur sa parcelle, sous réserve de "la prise de mesures destinées à constater l'état de sa parcelle, sous l'angle strict de la sécurité des tiers et des biens".
Interpellé par les autorités communales sur la nécessité des travaux de remise en état envisagés, le bureau C.________, par lettre du 30 octobre 2023, a confirmé que la durée d'utilisation de la paroi provisoire réalisée en 2016 était de cinq ans selon les normes SIA applicables et que la reconstruction du mur définitif devait être envisagé dans un avenir proche, précisant que la durée indiquée ne tenait pas compte des effets d'éventuels courants vagabonds dus à la ligne du MOB, qui pourraient provoquer des phénomènes de corrosion accélérée; il a recommandé par ailleurs la mise en place d'un plan de surveillance jusqu'à l'exécution des travaux.
Le 29 février 2024, la municipalité a rendu une décision, dont le dispositif est le suivant:
"I. La Municipalité procédera à l'établissement des devis, à leur approbation et à l'exécution par substitution du plan de surveillance ainsi que des travaux de construction du nouveau mur, du nouveau système d'évacuation des eaux et de remise en état des lieux dans les meilleurs délais, aux frais de A.________.
II. Ordre est donné à A.________ de laisser les exécutants accéder à sa parcelle et effectuer leurs tâches sans entrave, sous la menace de l'art. 292 du code pénal […].
III. Une fois le coût total des travaux connu, une nouvelle décision sujette à recours fixant le montant des frais à charge de A.________ et l'hypothèque légale à inscrire au registre foncier lui sera notifiée."
Cette décision précisait encore que "[v]u l'urgence et les graves dangers potentiels pour la sécurité publique, l'effet suspensif à un éventuel recours est levé d'office et la présente décision est immédiatement exécutoire, conformément à l'art. 80 al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative."
E. Par acte du 18 avril 2024, A.________ a saisi la CDAP d'un recours contre cette décision, concluant à titre préalable à la suspension de l'exécution de la décision attaquée et sur le fond à son annulation. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2024.0105.
Dans ses déterminations du 7 mai 2024, l'autorité intimée a fait valoir qu'il existait un intérêt public prépondérant à lever l'effet suspensif du recours et que, dans tous les cas, les mesures de surveillance et l'accès à la parcelle dans ce but devaient au minimum être effectives immédiatement.
Par décision incidente du 30 mai 2024, le juge instructeur de la cause au fond a admis la requête de restitution de l'effet suspensif en tant qu'elle vise l'exécution par substitution des travaux de construction du nouveau mur, du nouveau système d'évacuation des eaux et de remise en état des lieux.
F. Par acte du 13 juin 2024, la municipalité a saisi la CDAP d'un recours incident contre cette décision, concluant principalement à sa réforme en ce sens que la requête de restitution de l'effet suspensif est rejetée, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause au juge intimé pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle se plaint d'une pesée insuffisante et erronée de tous les intérêts en présence.
Le juge intimé et la propriétaire ne se sont pas déterminés sur le recours.
La recourante a produit à l'appui de son recours une nouvelle prise de position du bureau C.________ du 11 juin 2024, dont la teneur est la suivante:
"...les travaux de confortation mis en oeuvre suite à l'effondrement du mur de la parcelle n° ******** fin mai 2016, ont consisté à l'exécution d'une paroi clouée provisoire, dont la conception et la durabilité ne permettent pas d'attendre indéfiniment avant de prendre des dispositions permanentes au sens des normes en vigueur.
L'aspect de la durabilité des travaux actuellement exécutés et assurant la stabilité a fait l'objet d'un courrier en octobre 2023 à votre demande et une synthèse de ce courrier peut être résumée comme suit:
§ L'ouvrage de soutènement provisoire actuel ne répond pas aux normes et recommandations et la durée de vie recommandée est dépassé
§ Les installations du MOB génèrent potentiellement des courants vagabonds, accentuant sensiblement les problèmes de corrosion non contrôlée sur les tirants passifs non protégés
Nous avions recommandé de procéder à la réalisation de l'ouvrage définitif "dans un avenir proche". Conditionnellement et dans l'intervalle jusqu'à la réalisation de cet ouvrage, nous avions recommandé une surveillance de l'ouvrage et la mise en place d'un plan de surveillance (contrôle visuel, mesure géométrique) et qui a été mis en place en 2024.
Dans la mesure où la durée d'attente se prolonge excessivement en raison des procédures, il est important de rappeler que les risques de défaillance de l'ouvrage actuel augmentent. En cas de défaillance, les conséquences pour les installations du MOB et la sécurité des voies pourraient être graves.
Nous rappellerons que cela fait maintenant près de 8 années que les travaux provisoires sont terminés et dans l'attente d'une solution définitive. Les conditions climatiques actuelles et les impacts non maîtrisés des effets des courants vagabonds sur les éléments résistants de la paroi sont également des éléments qui devraient être pris en considération dans la décision d'un statu quo.
Aussi nous réitérons notre conseil de procéder à la remise en état définitive dans les mois à venir, au plus tard en 2025, et de procéder aux travaux qui, in fine, devront dans tous les cas être réalisés.
A défaut, il nous est difficile d'assumer une quelconque responsabilité en cas de problème."
Considérant en droit:
1. Les décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la Cour de droit administratif et public, ainsi que celles relatives à l'effet suspensif, peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal dans les dix jours dès leur notification (v. art. 94 al. 2, 2ème phrase, de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
En l'occurrence, le recours a été interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente. Il satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. a) En vertu de l'art. 80 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours de droit administratif a effet suspensif (al. 1). L'autorité administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande (al. 2). Sauf disposition contraire expresse, l'effet suspensif retiré par la loi ne peut pas être restitué (al. 3).
b) De manière générale, il convient d'accorder ou de maintenir l'effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et pour autant que cela ne compromette pas irrémédiablement les intérêts des parties. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l'exécution immédiate de l'acte attaqué ne rende pas illusoire l'usage de la voie de droit, qu'à éviter que la suspension de ses effets empêche l'acte attaqué d'atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d'examiner si les raisons qui plaident pour l'exécution immédiate de l'acte attaqué l'emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. La question de l'effet suspensif dépend avant tout de la vraisemblance et de l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité. L'issue probable du recours peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s'impose à première vue de manière évidente, sur la base d'un état de fait clairement établi (cf. arrêts RE.2022.0008 du 16 février 2023 consid. 2b; RE.2022.0005 du 24 juin 2022 consid. 2b; RE.2020.0003 du 21 juillet 2020 consid. 3a et les références).
Lorsqu'une autorité judiciaire se prononce sur l'effet suspensif, elle peut se limiter à la vraisemblance des faits et à l'examen sommaire du droit (examen prima facie), en se fondant sur les moyens de preuve immédiatement disponibles (cf. TF 2C_637/2020 du 14 octobre 2020 consid. 6 et les références).
c) La cour qui statue sur le recours incident ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (cf. arrêts RE.2024.0002 du 4 juin 2024 consid. 3b; RE.2022.0008 précité consid. 2b; RE.2022.0005 précité consid. 2c et les références).
3. En l'espèce, la municipalité fait valoir qu'il existe un intérêt public prépondérant à l'exécution immédiate par substitution des travaux litigieux. Elle expose que l'état actuel du mur provisoire et donc du terrain qu’il soutient n'est en effet plus tolérable depuis trois ans et constitue une menace réelle pour la sécurité des personnes et des biens. Elle se fonde à cet égard sur les avis du bureau C.________, singulièrement ses prises de positions des 30 octobre 2023 et 11 juin 2024. Elle ne voit par ailleurs pas quelles atteintes sensibles pour la propriétaire impliqueront concrètement ces travaux, soulignant que celle-ci en bénéficiera au contraire en première ligne, puisqu'ils stabiliseront sa parcelle. Elle relève en outre que la question de la prise en charge des travaux litigieux, qui est le véritable noeud du problème, sera tranchée ultérieurement dans le cadre de la procédure au fond. Elle reproche pour ces motifs au juge intimé une pesée insuffisante et erronée de tous les intérêts en présence.
Dans sa prise de position du 30 octobre 2023, le bureau C.________ a confirmé la nécessité des travaux litigieux, précisant que la paroi provisoire mise en place à la suite de l'effondrement du 25 mai 2016 avait une durée d'utilisation de cinq ans, cette durée ne tenant pas compte des effets d'éventuels courants vagabonds dus à la ligne du MOB. Il a recommandé pour ces motifs que l'ouvrage définitif soit réalisé "dans un avenir proche". Dans sa prise de position du 11 juin 2024, le bureau C.________ a relevé que les risques de défaillance de l'ouvrage actuel augmentaient avec l'écoulement du temps. Il a réitéré par ailleurs son conseil de procéder aux travaux de reconstruction dans les meilleurs délais, mais "au plus tard en 2025". L'autorité intimée dispose ainsi d'une marge de quelques mois. Dans sa prise de position du 30 octobre 2023, le bureau C.________ a du reste indiqué que la paroi en place ne devrait pas se ruiner subitement, mais progressivement. On ne se trouve dès lors pas en présence d'un danger imminent qui justifierait une exécution immédiate des travaux litigieux. Certes, l'autorité intimée a expliqué qu'avant de procéder aux travaux, il y avait un certain nombre de démarches à accomplir qui prendraient selon son estimation une dizaine de mois, "le temps que le projet soit conçu, que les entreprises aient soumis leurs offres et pris leurs disponibilités, que la Municipalité ait pu déposer un préavis auprès du Conseil communal pour obtenir un financement et que toutes les autres dispositions soient prises". La restitution de l'effet suspensif ordonnée par le juge intimé ne porte toutefois que sur l'exécution des travaux proprement dits. Rien n'empêche ainsi l'autorité intimée d'entreprendre sans délai ces démarches préparatoires.
En outre, comme la décision attaquée le relève, si le plan de surveillance qui a dû désormais être mis en place met en évidence une défaillance de la paroi provisoire ou un autre problème, l'autorité intimée aura la possibilité de solliciter du juge instructeur de la cause au fond une nouvelle appréciation de la situation, en requérant la levée totale de l'effet suspensif. Elle pourrait même se prévaloir de la clause d'urgence de l'art. 92 al. 3 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) pour entreprendre les travaux nécessaires.
Au regard de ces éléments, le juge intimé n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation, en considérant qu'il ne se justifiait pas de déroger à la règle légale conférant l'effet suspensif au recours de droit administratif s'agissant de l'exécution immédiate, par substitution, des travaux de construction du nouveau mur, du nouveau système d'évacuation des eaux et de remise en état des lieux.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours incident et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). La tierce intéressée, qui n'a pas procédé, n'a pas droit à l'allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du juge instructeur de la cause au fond AC.2024.0105 du 30 mai 2024 est confirmée.
III. Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la Commune de Montreux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 août 2024
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.