CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 12 juin 2003
sur le recours formé par X.________, représenté par l'avocat Guillaume Perrot, rue Centrale 5, case postale 3149, à 1002 Lausanne
contre
la décision du juge instructeur du 31 mars 2003 écartant la requête de mesures provisionnelles et confirmant pour la durée de la procédure cantonale de recours la mesure de suspension à titre préventif du recourant que comporte la décision attaquée (cause GE 2003/0022)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Etienne Poltier et M. Alain Zumsteg, juges, Christiane Schaffer, greffière.
Vu les faits suivants:
A. Né en ********, X.________ a été nommé, tout d'abord à titre provisoire, en qualité de dessinateur à la direction des Services industriels de la commune de Y.________ et il a été colloqué en classe 20 dès le 1er janvier 1972. Nommé définitivement au 1er janvier 1973, il a passé au fil des ans en tant que chef de groupe de la classe 19 en 1974 à la classe 10 le 1er juillet 1984. Promu adjoint technique dès le 1er janvier 1990, puis chef du bureau technique dès le 1er novembre 1990, le traitement correspondant à la classe 8 a atteint celui de la classe 6 à partir du 1er janvier 1992. X.________ a occupé la fonction de chef de la distribution du gaz (classe 4) dès le 1er janvier 2000.
B. En septembre 1996, X.________ a été inculpé dans le cadre de l'affaire Z.________ et condamné le 13 décembre 2002 par le Tribunal d'arrondissement de Y.________ à une peine de 4 mois d'emprisonnement assortie du sursis pendant 2 ans. Dans ce jugement, il est notamment relevé que : "Au vu de tous les éléments qui ont été examinés (...), le tribunal a acquis la conviction absolue que le salaire versé à Mme X.________ pendant 3 ans et demi correspond dans une large mesure à des avantages dissimulés et indus, destinés en fait à X.________ pour qu'il favorise Z.________ dans le cadre de son travail aux Services industriels de Y.________", étant précisé que Mme X.________ est l'épouse de X.________, et qu'"un audit du service de la révision a été effectué en 1997. Il est arrivé à la conclusion, d'une manière générale, qu'il existait un manque de méthode dans la gestion administrative des chantiers, à tous les niveaux, et que cela profitait inévitablement à l'entrepreneur, au détriment de la collectivité publique." X.________ a formé une déclaration de recours contre ce jugement le 17 décembre 2002.
C. Le 18 décembre 2002, la directrice des Services industriels a informé X.________ qu'une enquête disciplinaire était ouverte contre lui pour déterminer dans quelle mesure les intérêts de la Ville de Y.________ avaient été lésés par ses agissements. La Municipalité de Y.________ a décidé d'ouvrir une enquête administrative et elle en a informé l'intéressé par lettre du 30 décembre 2002.
D. Dans le mémoire adressé à la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal le 27 janvier 2003, X.________ conteste certains des faits qui lui sont reprochés, invoque la prescription pour d'autres et demande à être libéré du chef d'accusation d'acceptation d'un avantage. A ce jour, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal ne s'est pas encore prononcée sur le recours.
E. X.________ a été entendu le 29 janvier 2003 par la directrice des Services industriels de Y.________ en présence du chef du service juridique de la Ville. Il a souhaité être entendu par la commission paritaire. Dans sa séance du 6 février 2003, la municipalité a pris connaissance des faits reprochés à X.________ et elle a décidé, vu leur gravité, de le licencier pour le 31 mai 2003. La Ville a remis à l'intéressé le 13 février 2003 le courrier daté du 7 février 2003 qui précisait qu'il s'agissait d'une décision de principe, la commission paritaire n'ayant pas encore statué; en outre, se fondant sur le règlement communal, elle a enjoint le fonctionnaire à quitter son bureau et à ne plus paraître à son travail jusqu'à droit connu. Le 18 février 2003, par courrier adressé à la municipalité, X.________ s'est opposé à la suspension immédiate de son activité et il a demandé à pouvoir reprendre immédiatement son travail. La Ville de Y.________ a répondu le 4 mars 2003 que la commission paritaire allait se réunir le 26 mars.
F. Dans sa séance du 10 avril 2003, la municipalité a pris connaissance du préavis de la commission paritaire; elle n'a pas donné suite au voeu du fonctionnaire qui souhaitait être entendu par le conseil municipal in corpore, cette requête étant contraire à la pratique observée en la matière. Considérant que les faits reprochés à X.________ étaient suffisamment graves pour entraîner une rupture des liens de confiance, elle a décidé de le licencier au 31 juillet 2003, tout en maintenant son droit au traitement jusqu'à cette date. Informé par courrier du 15 avril 2003, X.________ a formé un recours au tribunal administratif le 6 mai 2003, concluant à l'annulation de la décision prise à son encontre et demandant à être réintégré dans ses fonctions.
G. Entre-temps, le 5 mars 2003, X.________ a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision de renvoi pour justes motifs avec effet au 31 mai 2003 rendue le 7 février 2003 (référence GE 2003/0022). La municipalité s'est déterminée le 26 mars 2003 concluant préliminairement à la suspension de l'instruction du recours formé contre le licenciement en attendant la décision formelle qu'elle allait prendre après avoir pris connaissance du préavis de la commission paritaire, ainsi qu'au refus de l'effet suspensif. Quant au fond, elle a conclu au rejet du recours. Statuant sur la requête de mesures provisionnelles formée par le recourant, tendant à ce qu'il soit réintégré dans son service en attendant l'issue de la procédure de renvoi pour justes motifs, le juge instructeur l'a écartée par décision du 31 mars 2003; il a confirmé pour la durée de la procédure cantonale de recours la mesure de suspension à titre préventif du recourant contenue dans la décision.
H. X.________ s'est pourvu contre cette décision auprès de la section des recours du Tribunal administratif le 14 avril 2003. Il conclut à sa réforme, dans le sens de l'admission de sa requête de mesures provisionnelles et demande que soit ordonnée sa réintégration immédiate dans ses fonctions antérieures, la décision de suspension préventive prise le 7 février 2003 par la municipalité devant être annulée.
Considérant en droit:
1. a) L'effet suspensif est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision attaquée. En tant que tel, il doit en principe servir au maintien de l'état de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et la sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA). En règle générale il convient d'accorder l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis (RDAF 1994, p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann, Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungs-beschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993, p. 149-150; v. dans ce sens section des recours, arrêts incidents du 22 janvier 1999, RE 1998/0043, du 5 avril 2001, RE 2001/0004 et du 11 juillet 2002, RE 2002/0019). Ces trois arrêts ont au demeurant été rendus en matière de fonction publique communale. Celui rendu le 11 juillet 2002 (RE 2002/0019) rappelle que la jurisprudence de l'autorité de céans est à cet égard établie dans le sens que le dépôt d'un recours ne suspend pas automatiquement l'exécution de la décision attaquée dans ce domaine (contrairement à ce qui prévaut dans la règle s'agissant de recours formés par des opposants à l'encontre d'une autorisation de construire). Il convient, en l'état, de s'en tenir à cette solution.
b) Le maintien, respectivement la réintégration de l'employé dans ses fonctions, requis à titre d'effet suspensif a été examiné à plusieurs reprises par le tribunal. Dans le cas d'un vigneron employé par la commune, dont le cahier des charges et la classification de la fonction avaient été modifiés, il a jugé que l'intérêt public à une bonne administration du domaine viticole devait l'emporter sur les inconvénients, le cas échéant provisoires, que cette mesure représentait pour le recourant (RE 1998/0043 précité). Un fonctionnaire communal, agent de police, licencié avec un préavis de trois mois et suspendu provisoirement dans ses fonctions sans privation de traitement, a vu son recours incident admis, au motif que la municipalité tolérait la situation présumée contraire au droit depuis longtemps et qu'elle n'avait pas rendu suffisamment vraisemblable que le maintien en fonctions provisoire du recourant compromettait la bonne marche du service (RE 2001/0004 cité). Le recours incident d'un autre agent de police, suspendu provisoirement avec maintien du salaire, suite à une condamnation pour entrave à l'action pénale, a par contre été rejeté, notamment pour le motif que la bonne marche de l'administration aurait été entravée si elle avait dû garder à son service le recourant durant la procédure au fond; elle n'aurait en effet pu l'affecter qu'à des tâches administratives, à l'exclusion de missions de police judiciaire (RE 2002/0019 cité).
2. a) Le recours au fond instruit sous la référence GE 2003/0022 concernait matériellement dans un premier temps la décision de principe de renvoi pour justes motifs au 31 mai 2003; celle-ci ayant été remplacée par le licenciement au 31 juillet 2003 de l'intéressé, avec maintien du droit au traitement jusqu'à cette date, cette question fait maintenant l'objet du recours au fond. Dans les deux cas, X.________ a l'interdiction de se présenter à son travail jusqu'à droit connu, raison pour laquelle la requête présentée dans le cadre de la contestation du renvoi pour justes motifs et qui tend à sa réintégration reste valable dans celui du licenciement. En l'espèce, X.________ demande que l'interdiction qui lui est faite de se présenter à son travail jusqu'à droit connu soit levée.
b) Par décision du 31 mars 2003, le juge instructeur a écarté la requête d'effet suspensif notamment pour le motif que la municipalité a un intérêt public prépondérant à ce qu'un fonctionnaire condamné pour de graves infractions à ses devoirs de fonction ne poursuive pas ses activités au sein de l'administration, surtout lorsqu'il s'agit d'un poste de rang relativement élevé. Il a constaté que le recourant ne pouvait pas faire valoir un intérêt économique puisque son traitement était maintenu et que la crainte de voir son remplacement par une autre personne n'était pas fondé dans le cadre d'une grande administration telle que la commune de Y.________. Il a ajouté que de toute manière, au vu des circonstances de l'espèce et notamment d'une condamnation pénale, le maintien du recourant à son poste paraissait à première vue difficile. Le recourant soutient que sa suspension immédiate risque de lui causer un dommage irréparable par le fait qu'il pourrait ne pas retrouver son poste et il se plaint du fait que le juge instructeur se serait fondé sur une condamnation pénale qui n'est pas encore en force; il invoque une violation du droit d'être entendu, du principe de la proportionnalité et de la présomption d'innocence.
3. a) Il convient d'examiner si un intérêt public prépondérant exige la cessation immédiate des fonctions de l'intéressé. Cette question doit être résolue sur la base de considérations objectives, en fonction surtout de la nature et de la gravité des motifs justifiant la cessation de fonctions eu égard à la "bonne marche de l'administration" (v. par exemple l'art. 84 du statut général des fonctions publiques cantonales et l'art. 67 du règlement sur le personnel de l'administration communale lausannoise, qui font expressément référence à cette notion) comme l'a rappelé l'arrêt du 11 juillet 2002 (RE 2002/0019 cité). Cet intérêt public doit être mis en balance avec l'intérêt privé du recourant à être maintenu dans ses fonctions. Dans le cadre de cet examen, la section des recours est toutefois limitée à un contrôle en légalité de la décision attaquée (art. 36 lit. a LJPA); elle ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur et doit seulement vérifier si ce dernier n'aurait pas tenu compte, ou de manière insuffisante, d'intérêts importants ou encore les aurait appréciés de façon erronée (arrêts TA RE 2000/0037 du 18 janvier 2001 et RE 2001/0005 du 29 mars 2001).
b) En l'espèce, il est rappelé que la suspension prononcée est une mesure grave à laquelle l'autorité ne recourt qu'en présence de faits rendant une révocation disciplinaire ou un renvoi pour justes motifs suffisamment vraisemblables; elle constitue en effet un préalable (possible) à une cessation des fonctions. Le fonctionnaire avait d'ailleurs, dans un premier temps, été licencié avec effet immédiat. Par la suite, la municipalité a résilié le contrat dans les délais ordinaires prévus par la loi en maintenant le droit au traitement; elle a expliqué que les liens de confiance avaient été rompus suite à l'action pénale qui avait été engagée contre le fonctionnaire et qu'il lui était impossible de le maintenir au sein de l'administration sans ternir l'image de celle-ci. Cette décision est fondée sur le jugement rendu par le tribunal correctionnel à l'encontre du fonctionnaire, mais également sur les faits qu'il a reconnus lors de l'audition du 29 janvier 2003 avec la directrice des Services industriels. Il est vrai que le recourant conteste la nature des faits qui lui sont reprochés et leur qualification juridique, dans le recours qu'il a interjeté auprès de la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal. Toutefois, compte tenu des faits, dont certains ont été admis, et du discrédit que l'affaire a jeté sur l'administration, cette dernière ne pouvait pas maintenir l'intéressé dans ses fonctions, du moins tant qu'il subsistait des doutes sur sa culpabilité. La cour de céans a jugé que le fonctionnaire sur lequel pèsent des soupçons de graves infractions aux devoirs de fonction ne peut être maintenu dans ses fonctions jusqu'à droit connu quant au fond (RE 2002/0019 cité).
c) Il est établi que le recourant ne peut pas invoquer un dommage économique, puisqu'il n'a pas été privé de son salaire pendant la période de suspension. Il dit craindre que son poste ne soit repourvu pendant son absence, ce qui l'empêcherait, le moment venu, de reprendre ses fonctions, dans l'hypothèse où il obtiendrait gain de cause sur le fond. Or, rien ne permet d'affirmer, à ce jour, que l'employeur du recourant a pris des mesures pour le remplacer, cela d'autant plus que l'issue du litige est proche; un dommage pour autant qu'il puisse être établi, ne serait en tout cas pas irréparable.
d) Le recourant soulève des griefs de fond, en invoquant une violation du droit d'être entendu, une violation du principe de la proportionnalité et une violation du principe de la présomption d'innocence par le juge instructeur qui l'aurait désigné coupable alors que le jugement pénal n'est pas encore entré en force. En l'espèce, la section des recours ne peut pas se prononcer sur une violation du droit d'être entendu. En effet, les prévisions sur le sort du recours au fond n'entrent en considération que si elles ne font pas de doute (106 Ib 116 et les arrêts cités) et tel n'est pas le cas en l'espèce. S'agissant d'une violation du principe de la proportionnalité, il doit être écarté, dans la mesure où le juge instructeur refuse l'effet suspensif pour une décision qui, comme cela a été expliqué sous lettres a) et b) trouve sa justification dans un intérêt public prépondérant. Quant à la violation du principe de la présomption d'innocence, il est vrai que le jugement rendu par le Tribunal d'arrondissement de Y.________ n'étant pas entré en force en raison du recours interjeté auprès de la Cour de cassation pénale, l'intéressé bénéficie de la présomption d'innocence. Cette constatation ne suffit toutefois pas à accorder l'effet suspensif, en raison des soupçons qui pèsent sur l'intéressé et pour les motifs d'intérêt public évoqués sous lettre b).
e) Compte tenu des intérêts ici en présence, à savoir l'intérêt public à la bonne marche du service dont la crédibilité a déjà été mise en cause par la condamnation du fonctionnaire et qui le serait encore davantage si celui-ci était réintégré dans ses fonctions avant qu'un jugement au fond ne soit rendu, et l'intérêt privé du fonctionnaire à pouvoir reprendre son travail pour éviter que son poste ne soit entre-temps repourvu, l'autorité de céans retient en définitive que le premier doit l'emporter sur le second.
4. Les considérations qui précèdent conduisent à confirmer le refus d'effet suspensif prononcé par le juge instructeur. L'affaire relevant du contentieux de la fonction publique, l'arrêt sera rendu sans frais, par application analogique du principe de la gratuité de la procédure en matière de conflit de travail. Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est rejeté.
II. La décision rendue le 31 mars 2003 par le juge instructeur est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 12 juin 2003
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint